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Décision

AC.2008.0102

CDAP - AC.2008.0102 - 2009-03-12 - VALTERIO, MASSEREY VALTERIO/Municipalité de Chavannes-de-Bogis

12 mars 2009Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) La parcelle nº419 de Chavannes-de Bogis est

la parcelle de base d'une propriété par étages (PPE); les époux André Valterio

et Jacqueline Masserey Valterio détiennent, chacun pour la moitié, la parcelle

462 de cette PPE, qui accueille un bâtiment d'habitation (nº ECA 239). La

parcelle 419 comporte une surface de 1'635 m2 et l'habitation

précitée s'étend sur 74 m2. Ce bien-fonds est inclus dans le plan

partiel d'affectation des Champs Blancs, dont la réglementation a été approuvée

par le Conseil d'Etat le 4 juin 1993 (le plan est abrégé ci-après PPA et son

règlement RPPA).

b) Le statut des

piscines, dans le cadre du PPA précité, ne résulte pas clairement du dossier.

Dans sa version initiale, l'art. 25 RPPA interdisait les piscines fixes à

l'intérieur du périmètre du plan, à l'exception d'une piscine collective. Les

époux précités ont cependant versé au dossier un document relatif à la

suppression de cette disposition, apparemment approuvée par la municipalité le

20 janvier 2003, puis par le conseil communal dans une séance du 24 mars

suivant. Cependant, à lire une correspondance du Service du développement

territorial du 13 mars 2008 à la municipalité, cette modification de l'art. 25

RPPA, si elle a bien franchi l'étape de l'examen préalable, n'a en revanche pas

fait l'objet de l'approbation nécessaire de l'autorité cantonale. Les autorités

communales n'étaient apparemment pas conscientes de l'invalidité de la

suppression de l'art. 25 RPPA, puisqu'elles ont autorisé quatre piscines en

2003, trois en 2004 et deux en 2005.

c) Agissant par

l'intermédiaire de "Piscines Nicollier Carré Bleu Suisse" le 16

octobre 2007, les époux prénommés ont demandé une autorisation de construire

une piscine de 7,5 m sur 3,5 m (soit 26,25 m2) sur la parcelle nº419,

à proximité de leur habitation (nºECA 239).

B.

a) Par lettre du 9 janvier 2008 adressée à ce

mandataire, la municipalité leur a communiqué ce qui suit :

"La parcelle privative des époux

Valterio n'offre pas la surface nécessaire pour la construction d'une piscine.

Dès lors nous sommes au regret de refuser l'autorisation sollicitée."

Cette lettre ne

comporte pas la mention qu'il s'agit d'une décision et n'indique pas les voie

et délai de recours. Elle a donné lieu à une réaction de l'avocat Gilles Crettol,

mandaté par les constructeurs. Il se réfère à "ladite décision" et,

après avoir relevé que le refus de permis ne précise pas les dispositions

légales et réglementaires sur lesquelles il se fonde, ni la voie, le mode et le

délai de recours, il demande des explications à cet égard; il ajoute d'ailleurs

que la règle (soit l'art. 25 RPPA) paraît avoir été abrogée. Pour leur part,

les époux Valterio sont intervenus personnellement, d'abord en se rendant dans

les locaux de la municipalité le 21 janvier 2008, puis par courriel du 29

janvier et enfin par lettre du 31 janvier suivant; ils font part de leur

mécontentement et critiquent l'absence d'information de nature à justifier la

décision du 9 janvier 2008.

b) La

municipalité a réagi par lettre du 8 février 2008, à laquelle était joint un

extrait de l'art. 25 RPPA (désigné par la mention "Actuel") et un

"Projet" d'une nouvelle disposition relative aux piscines,

disposition qui limite la surface maximale de ces installations à 7% de la

surface privative de chaque habitation, déduction faite de la surface bâtie du

bâtiment principal. La lettre en question ajoute que le refus d'autorisation se

fonde sur la règle de l'art. 77 LATC; au regard de la règle du projet, la

surface de la piscine que pourraient réaliser les recourants ne pourrait

atteindre que 14,60 m2 et non 26,25 m2, comme projeté.

Pas plus que la précédente, cette correspondance ne contient d'indications sur

les voie et délai de recours. Par lettre du 19 février 2008, l'avocat Crettol a

invité la municipalité à rendre une décision formelle, à quoi la municipalité a

répondu ce qui suit :

"Au vu de la complexité de ce

dossier, la commune a décidé de prendre conseil auprès d'une personne

compétente.

Nous ne manquerons pas de vous tenir

au courant de la suite donnée au projet de M. et Mme Valterio."

Dans

l'intervalle, les époux Valterio étaient eux-mêmes intervenus auprès de la

municipalité en manifestant à nouveau leur "mécontentement". Ils

constatent que la commune applique une disposition (l'art. 25 RPPA) abrogée,

ainsi qu'un projet de règle qui n'a pas encore été adopté; ils protestent

également en faisant valoir une inégalité de traitement par rapport à d'autres

projets de piscines autorisés par ailleurs. Le 10 mars suivant, l'avocat

Crettol a protesté derechef contre l'absence de décision au sens formel; quant

aux époux Valterio, ils sont intervenus encore les 15 mars (la lettre est datée

par erreur du 15 février) et 28 mars 2008.

c) Par lettre du

7 avril 2008, la municipalité a décidé de confirmer son refus d'autoriser le

projet de piscine des époux Valterio; on cite ici la teneur de cette décision :

"Cet envoi ne constitue pas un

réexamen de la décision, qui a déjà été communiquée en date du 9 janvier 2008,

comme vous l'avez relevé vous-même par lettre du 21 janvier 2008, sans recours

de la part de vos clients.

De l'avis de la municipalité, sa

décision est définitive. Le présent envoi ne saurait faire renaître un nouveau

délai de recours.

Comme elle l'a exposé, la

municipalité ne peut autoriser une piscine, compte tenu de l'art. 25 de

règlement du plan d'affectation partiel Champs-Blancs, qui interdit les

piscines dans ce périmètre.

Quant à la mise à l'enquête publique

que vous exigez, la jurisprudence du Tribunal administratif, aujourd'hui de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, confirme qu'une

municipalité peut refuser de mettre à l'enquête publique un projet qui est à

l'évidence contraire au règlement, ce qui est le cas ici (RDAF 2006 I 231 et

références citées). La municipalité relève au surplus que les signatures des

autres copropriétaires ne figurent pas sur la copie du dossier d'enquête

publique remis à la commune.

Nous suggérons à vos clients

d'attendre l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, qui limitera à 7%

la surface des piscines par rapport aux surfaces privatives de lots de

copropriété, habitations déduites, et de présenter, dès ce moment, un nouveau

projet conforme.

Pour la bonne forme, et à supposer

qu'un recours soit recevable, nous rappelons que la voie de droit à la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (avenue Eugène-Rambert 15,

1014 Lausanne), dans un délai de vingt jours à réception de la décision, par

acte écrit, muni de conclusions et signé, accompagné de la décision."

C.

Agissant par l'intermédiaire de l'avocate

Bernadette Schindler-Velasco le 28 avril 2008, soit en temps utile, les époux

Valterio ont recouru contre la décision précitée; ils concluent en substance

avec dépens à la réforme de celle-ci, la municipalité intimée devant être

invitée à délivrer l'autorisation de construire sollicitée, et subsidiairement

au paiement d'un dédommagement des recourants.

Dans sa réponse

du 30 mai 2008, déposée par l'intermédiaire de l'avocat Benoît Bovay, la

municipalité de Chavannes-de-Bogis conclut avec dépens au rejet du recours,

dans la mesure où ce dernier est recevable; la municipalité a fourni des

indications complémentaires, toujours par son conseil, les 18 juin et 14 août

2008. Pour leur part, les recourants ont complété leurs moyens dans une

écriture du 22 juillet 2008.

L’autorité

intimée a encore été invitée par le tribunal a compléter son dossier en

relation avec la procédure d’abrogation de l’art. 25 RPPA, ainsi qu’à préciser

sa pratique actuelle quant au refus d’autoriser toute nouvelle piscine, et

enfin à indiquer l’état de la procédure d’adoption des nouvelles dispositions

réglementaires destinées notamment à remplacer l’art. 25 RPPA. Elle a donné

suite à cette requête le 27 janvier 2009.

Le tribunal a

délibéré par voie de circulation.

Les arguments des

parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) La décision attaquée consiste - pour partie à

tout le moins - en un refus de réexaminer la décision du 9 janvier 2008; la

municipalité considère que cette première décision, faute d'avoir fait l'objet

d'un recours, est désormais entrée en force.

aa) Dans une

telle hypothèse, la voie d'un pourvoi est ouverte pour permettre à tout le

moins à l'autorité de recours de vérifier si les conditions donnant droit au

réexamen sont ou non réunies (Pierre Moor, Droit administratif II, Stämpfli,

Berne, 344).

bb) Cette

question serait toutefois hors de propos s'il s'avère que la décision du 9

janvier 2008 a en réalité fait l'objet d'une contestation assimilable à un recours.

On examinera dès lors cet aspect en priorité.

b) Comme

cela résulte de l'état de fait, les parties (à savoir les recourants, ainsi que

la municipalité) ont échangé de nombreuses correspondances entre le 9 janvier

et le 7 avril 2008.

aa) Dans

une procédure administrative, de même que dans les relations de droit privé,

les déclarations qu'un particulier adresse aux autorités doivent être

interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire d'après le sens

qui peut et doit leur être donné de bonne foi, d'après leur texte et leur

contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont précédées et

accompagnées (ATF 126 III 199 consid. 2a p. 120, 125 III 435 consid. 2a/aa p.

436/437; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in

Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p.

236/237; voir également ATF 1P.440/2001 du 24 janvier 2002 dans une cause

AC.2001.0014 du 31 mai 2001; voir encore Pierre Moor, Droit

administratif I Stämpfli, Berne 436 s. et les références citées ; selon

cet auteur, l’autorité doit, par exemple, avertir l’administré si celui-ci

s’apprête à adopter un comportement erroné et potentiellement préjudiciable

pour lui).

De manière

générale, la jurisprudence vaudoise est peu exigeante s'agissant du contenu que

doit présenter l'acte de recours; celui-ci n'a pas à être motivé longuement

(d'ailleurs, à défaut de motivation, le recourant doit être invité à

régulariser son pourvoi à l'occasion d'un bref délai supplémentaire : art. 35.

al. 1 LJPA remplacée, depuis le 1er janvier 2009, par l’art. 27 de

la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV

173.

), mais il doit exprimer à tout le moins la volonté de son auteur

d'obtenir la modification de la situation juridique créée par la décision le

concernant (TA, arrêt AC.2001.0014, consid. 2 c/bb du 31.05.2001).

bb) La

correspondance initiale du 9 janvier 2008 de la municipalité visait bien à

régler une situation juridique, ici par le refus du permis de construire

demandé, de sorte qu'il s'agissait d'une décision administrative au sens de

l'art. 3 LPA-VD. Elle n'en était pas moins viciée à plusieurs égards,

puisqu'elle ne comportait pas d'indication des voies de droit et que sa

motivation était particulièrement absconse; l'ancien conseil des recourants

s'est borné à mettre le doigt sur ces vices, sans déposer formellement un

recours. Cependant, dans leurs interventions personnelles parallèles, les

recourants ont également fait part de leur "mécontentement" et de

leur incompréhension face au courrier du 9 janvier antérieur. Il faut préciser

aussi que ces diverses réactions ont eu lieu avant l’échéance du délai de

recours, s’il avait dû être computé dès cette date. Pour sa part, la

municipalité a été sensible à ces critiques et elle a explicité, le 8 février

2008, la motivation du refus du permis de construire; mais cette lettre ne

comportait toujours aucune indication des voie et délai de recours. En

réaction, l'ancien conseil des recourants est resté dans une approche

procédurale, pour demander une décision formelle (voir ses courriers des 19

février et 10 mars 2008). Mais les recourants, intervenant à nouveau à titre

personnel, sont allés plus loin; dans leur lettre du 24 février 2008, ils

manifestent à nouveau leur mécontentement et font valoir que l'art. 25 RPPA a

été abrogé : ils en veulent d'ailleurs pour preuve le fait que de nombreuses

autorisations ont été délivrées pour la réalisation de piscines projetées par

des tiers. Là encore, ces démarches sont intervenues, à supposer que le

courrier précité du 8 février 2008 ait déclenché un délai de recours, dans le

délai légal de 20 jours.

A réception de

ces courriers, la municipalité a visiblement été embarrassée, puisqu'elle a

décidé, au vu de la complexité du dossier, de s'adresser à un avocat; elle

indiquait d'ailleurs qu'elle tiendrait les intéressés au courant de la suite

donnée au projet (lettre du 29 février 2008).

cc) On constate

ainsi que la municipalité, avant le 7 avril 2008, n'a pas notifié de décision

au sens formel du terme, accompagnée de l'indication des voie et délai de

recours. Plus encore, elle a ouvert une discussion avec les intéressés, au

travers de nombreux échanges de correspondance. Cela lui a donné l'occasion,

par bribes successives, sinon de fournir peu à peu une motivation cohérente de

sa décision, du moins de montrer ses hésitations dans le dossier. A tout le

moins, dans sa lettre du 29 février 2008, elle donne l'impression d'avoir été ébranlée par

l'argumentation des recourants, qu'elle s'apprête à faire examiner par un

avocat; tout indique ainsi qu'elle n'a pas dit son dernier mot, au travers de

sa correspondance du 9 janvier 2008, mais qu'au contraire elle s'apprête à

procéder au réexamen de l'ensemble du dossier. D'ailleurs, quoi qu'elle en dise

dans sa décision du 7 avril 2008, elle a bien reconsidéré sa position

antérieure puisque, désormais, elle y justifie (pour la première fois) le refus

du permis de construire - non plus sur la base de l'art. 77 LATC - mais sur la

base de l'art. 25 RPPA, dont elle n'indique pas pourquoi il serait toujours en

vigueur.

Ainsi, au vu de

l'ensemble des circonstances et notamment des interventions des recourants

eux-mêmes, ainsi que des réactions de la municipalité, comprises conformément

au principe de la confiance, il faut admettre que la décision viciée du 9 janvier

2008.

n'est jamais entrée en force, les époux Valterio l'ayant valablement

contestée; à défaut, il faudrait retenir que la municipalité n’a exprimé que

dans sa décision du 7 avril 2008, pour la première fois de manière claire et de

façon à lier les intéressés, son refus du permis de construire sollicité. L'on

ne saurait attacher ici une portée décisive au fait que l'ancien conseil des

recourants ait persisté à réclamer une décision formelle (sans recevoir à bref

délai de réponse sur ce point), au lieu de déposer expressément un acte de

recours (ce serait une manière de sanctionner, de manière excessivement lourde,

les administrés qui ont pris le soin de mandater un avocat, tout en manifestant

par ailleurs leur contestation à l’égard des positions prises par la

municipalité).

Il en découle que

le recours est recevable, non pas seulement s'agissant du refus de réexamen,

mais sur le bien-fondé du refus du permis de construire.

dd) Les recourants

ont par ailleurs pris des conclusions subsidiaires, tendant à obtenir un

dédommagement. Or, il s'agit-là d'une action d'ordre patrimonial, qui ne relève

pas de la compétence de la cours de céans (art. 2 et 3 LPA-VD), mais de celle

des tribunaux civils ordinaires. La demande s'apparente, dans une certaine

mesure il est vrai, à l'hypothèse évoquée à l'art. 78 LATC, dont l'application

incomberait aux tribunaux d'expropriation. Ces conclusions subsidiaires sont

ainsi irrecevables.

2.

a) Le Conseil communal de Chavannes-de-Bogis a bien

adopté le 24 mars 2003, la suppression de l'art. 25 RPPA, disposition qui

interdisait la construction de piscines dans le périmètre des Champs-Blancs

(sous réserve d'une piscine collective). La procédure d’adoption n’a toutefois

pas été menée à terme. En effet, si le dossier a été transmis au Département

des infrastructures, cette autorité a, le 18 novembre 2003, approuvé à titre

préalable le principe de la suppression de l’art. 25 RPPE tout en renvoyant le

dossier à la commune pour modifications et compléments puis mise à l’enquête et

suivi de la procédure prévue par les art. 57 ss LATC. La commune était ainsi

invitée à poursuivre sa procédure. Celle-ci en a pris acte le 27 novembre 2003

en indiquant qu’elle entendait revoir l’entier des règlements précités avec un

urbaniste et qu’elle tiendrait compte, à ce moment là, des remarques de

l’autorité cantonale. Cette procédure n’a cependant pas été finalisée. Tout

indique au contraire que la municipalité a cru pouvoir ne pas appliquer cette

disposition, lorsqu'elle a autorisé près d'une dizaine d'ouvrages de ce type

entre 2003 et 2005. Elle a pris conscience ultérieurement (on se réfère ici au

courrier du conseil de la municipalité du 18 juin 2008), sans que l'on sache à

quelle date précise, du problème posé par l'absence d'approbation de cette

modification du plan par l'autorité cantonale; cette découverte l'a d'ailleurs

prise un peu au dépourvu, comme le montre l'attitude de la municipalité dans le

présent dossier. Dans un premier temps (lettre du 9 janvier 2008), la

municipalité a en effet appliqué - sans l'indiquer - le texte d'un projet,

inconnu des tiers; dans un second temps, elle a justifié cette approche en

invoquant l'art. 77 LATC. Or, si l'art. 25 RPPA était encore en vigueur, le recours

au moyen exceptionnel de l'art. 77 LATC était inutile. Ce n'est d'ailleurs

qu'après consultation de son conseil que la municipalité s'en est finalement

avisée.

b) Il reste que

l'application de l'art. 25 RPPA au cas présent n'est pas entièrement satisfaisante.

Tout d'abord, cette disposition, par ignorance, il est vrai, n'a pas été

appliquée à de nombreux projets de piscines qui ont été autorisés entre 2003 et

2005.

Mais il y a plus : dans la mesure où le conseil communal a adopté la

suppression de l'art. 25 RPPA, l'on peut dès lors se demander pourquoi la

municipalité n'a pas conduit la procédure d'approbation de cette nouvelle

disposition à son terme; on omettant de le faire, elle paraît en effet prendre

des libertés - qu’elle n’explique pas - par rapport à une décision du

législatif communal. La municipalité a toutefois lancé une nouvelle procédure

de modification du régime applicable aux piscines dans le cadre du RPPA. Les autorités

cantonales ont préavisé, le 14 août 2008, les nouvelles modifications

réglementaires, conformément à l’art. 56 LATC. La municipalité n’a pas indiqué

le calendrier estimé pour la suite de la procédure (approbation par le conseil

communal et mise à l’enquête). Il ressort du nouveau projet de RPPA que l’art.

25.

sera remplacé par un art. 2.14 dont la teneur est la suivante :

"Piscines

Les piscines individuelles sont

autorisées. Leur emplacement est réglé par une distance minimum à la limite de

propriété (3m) qui peut être réduite après accord écrit du voisin. Elles

pourront occuper une surface maximale de 7% de la surface privative de chaque

habitation, déduction faite de la surface bâtie du bâtiment principal."

c) Les recourants

font valoir ici une inégalité dans l'illégalité. Certes, il faut souligner que

l'administré auquel une autorité applique la loi ne peut en principe pas

obtenir gain de cause au seul motif que d'autres administrés ont bénéficié d'un

traitement illégal; mais cette solution connaît des exceptions lorsque

l'autorité entend persister dans sa pratique contraire à la loi (voir à ce

propos Pierre Moor, Droit administratif I, op. cit. 314 s. et les références).

En l'occurrence, la municipalité, après beaucoup d'hésitations, paraît

désormais vouloir appliquer l'art. 25 RPPA jusqu’à l’entrée en vigueur de la

nouvelle disposition précitée. Elle a d’ailleurs refusé pour ce motif une

autre demande de construire une piscine, selon courrier du 7 avril 2008 produit

en cours de procédure; cependant, elle semble vouloir le faire à l'encontre de

la volonté du conseil communal (telle qu'elle découle de sa décision du 24 mars

2003).

Quoi qu’il en

soit, l'exception à l'adage "pas d'égalité dans l'illégalité" n'a pas

sa place lorsque l'autorité concernée déclare qu'elle appliquera la loi à

l'avenir; on doit donc prendre acte de l'indication formulée par la

municipalité en procédure, ce qui conduit au rejet du recours. Compte tenu de

ce qui précède, la référence faite par la municipalité à l’art. 77 LATC est

inutile.

Il reste que,

pour la suite de la procédure, il serait judicieux que la municipalité mette

rapidement un terme à cette situation insatisfaisante et mène à chef à bref

délai le projet de modification réglementaire évoqué en procédure, afin que les

recourants puissent, le cas échéant, procéder à une nouvelle demande conforme

aux dispositions de cette nouvelle réglementation.

3.

Il résulte des considérations qui précèdent que

le recours, recevable en tant qu'il a trait au bien-fondé du refus du permis de

construire sollicité, doit être rejeté. Dans le contexte très particulier du

cas d'espèce, il convient de mettre à la charge de l’autorité intimée les frais

de la cause et de compenser les dépens (art. 49 et 55 ss LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours, recevable en tant qu'il a trait au

bien-fondé du refus du permis de construire sollicité, est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de

Chavannes-de-Bogis du 7 avril 2008 est confirmée.

III.

L'émolument d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq

cents) francs, est mis à la charge de la Commune de Chavannes-de-Bogis.

IV.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 12 mars 2009

La

présidente:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.