AC.2008.0193

CDAP - AC.2008.0193 - 2010-03-04 - MERMOD/Service du développement territorial, Municipalité d'Ormont-Dessus

4 mars 2010Français16 min

Ordre de remise en état prononcé par le SDT, seul compétent hors zone à bâtir. Un plan d'affectation en cours d'élaboration ne produit pas d'effet positif mais il n'est pas possible de faire abstraction de la planification en cours d'élaboration dans le cadre de l'examen du principe de la proportionnalité que doit respecter un ordre de démolition ou de remise en état. Si l'autorité intimée elle-même admet de surseoir à la remise en état ordonnée ou que l'avancement d'une procédure de planification en cours paraît devoir conduire à un changement significatif de la situation juridique du bien-fonds en cause, il n'y a pas lieu que le tribunal statue sur le bien-fondé de la décision ni qu'il suspende plus longtemps la procédure dans l'attente d'une modification de la situation juridique. Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée, sans exclure que l'autorité intimée puisse en rendre une nouvelle pour le cas où la procédure de planification communale en cours devrait échouer définitivement.

Faits

Vu les faits suivants

Jean-Pierre Mermod est propriétaire de la

parcelle no 226 du cadastre de la Commune d'Ormont-Dessus. Sur cette parcelle

de 4'790 m² est construit un

chalet servant d'habitation à Jean-Pierre et Andrée Mermod. Le registre foncier

indique une surface de 183 m²

pour le chalet mais cette surface englobe le chalet (environ 10 x 13m) et le

garage (9 x 7 m) qui est construit devant. Cette parcelle est colloquée en zone

agricole et alpestre du plan général d'affectation communal approuvé par le

Conseil d'Etat le 10 septembre 1982. Elle est située au sud-est du hameau du

Rosex, qui est colloqué en zone intermédiaire. De l'autre côté du chemin, à

environ 60 m au sud-ouest du chalet de la parcelle 226, se trouve un autre

chalet d'environ 220 m². Au

nord-ouest, on trouve encore un garage de 90 m² à environ 50 m puis, à environ 95 m, dans la zone intermédiaire, une

habitation avec affectation mixte de 623 m² sur la parcelle 230 qui est d'ailleurs également propriété de

Jean-Pierre Mermod.

Jean-Pierre Mermod est en effet également

propriétaire de diverses autres parcelles aux alentours. Le plan de situation

figurant au dossier indique le contour de la future parcelle 6325 du nouvel

état du syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz. Cette parcelle

engloberait la parcelle 626, agrandie, et jouxterait la zone intermédiaire du

hameau du Rosex.

Au printemps 2006, la chaudière à bois et à

mazout située dans le chalet est tombée en panne. Elle a dû être remplacée car elle

était hors d'usage. Jean-Pierre et Andrée Mermod ont opté pour une chaudière à

bois impliquant la création d'un silo à plaquettes, situé dans un local enterré

au pied du chalet. Ils allèguent qu'ils ont eu l'autorisation de réaliser

immédiatement les travaux en raison de l'hiver et qu'ils ont construit, pour

remplacer la chaudière qui était située dans le chalet dans un local difficile

d'accès, un couloir d'accès pour évacuer l'ancienne chaudière et réinstaller la

nouvelle.

Jean-Pierre et Andrée Mermod font

valoir que l'autorisation de faire les travaux leur a été donnée oralement par

la commune et le Service du développement territorial (SDT) avant que les

travaux ne soient entrepris. La municipalité a, dans ses déterminations du 22

août 2008, précisé qu'elle avait toujours rendu attentif le constructeur au

fait que toute construction hors zone à bâtir comme en l'espèce devait

préalablement obtenir l'aval du canton et que celui-ci prenait le risque de

devoir revenir à l'état antérieur s'il passait outre.

Les travaux ont été mis à l'enquête

du 18 août au 7 septembre 2006.

Par lettre recommandée du 8 juillet 2008, la

municipalité a adressé à Jean-Pierre Mermod la synthèse CAMAC du 22 mai 2008.

Le SDT y expose que jusqu'à la réalisation du plan partiel d'affectation dont

doit faire l'objet ce secteur, les transformations du bâtiment existant sont

soumises au régime hors zone à bâtir du droit fédéral.

Le SDT a délivré l'autorisation

requise en application de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) pour le silo à bois sous condition

que celui-ci ne soit pas visible de l'extérieur. En revanche, il a refusé de

régulariser le local d'accès et les enrochements réalisés, ordonnant la

démolition du local d'accès avec son toit et avant-toit, ainsi que la porte

donnant au local de chaufferie dans un délai au 30 août 2008. Au cas où le

local de chauffage ne possèderait pas de liaison interne avec le chalet, le SDT

ne serait pas opposé à la création d'une nouvelle porte vers le local de

carnotzet. Dans le même délai, les enrochements devront être évacués et le silo

à bois enfoui sous un talus en terre à ensemencer. Le SDT a refusé de

régulariser a posteriori une lucarne réalisée en 1978, car, d'une part, cet

Considérants

élément porte atteinte à l'identité du bâtiment et, d'autre part, il créerait

des surfaces habitables supplémentaires qui auraient pour effet que le

potentiel d'agrandissement en application de l'art. 42 de l'ordonnance du 28

juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) serait dépassé. Par

souci de proportionnalité et considérant l'ancienneté de l'ouvrage, le SDT le

tolère à titre précaire et ordonne l'inscription au registre foncier d'une

mention indiquant le statut illicite mais toléré de la lucarne et indiquant

qu'elle ne pourra plus être transformée ni reconstruite en cas de destruction

volontaire ou accidentelle.

Par acte de leur avocat du 24 juillet 2008, les

époux Mermod ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'admission du

recours, à l'annulation de la décision du SDT, respectivement sa réforme en ce

sens que les ouvrages réalisés sont autorisés et que la lucarne réalisée en

1978.

est considérée comme licite, aucune mention n'étant exigée au registre

foncier.

Dans sa réponse du 22 août 2008, la municipalité

a rappelé qu'elle avait rendu un préavis favorable au projet des époux Mermod, car

celui-ci répondait à un souci de développement durable et limitait les

distances de transport de combustible, le bois nécessaire à la chaufferie se

trouvant en quantité sur la commune. La municipalité indiquait par ailleurs que

le plan directeur communal, en cours d'étude, proposait de rendre constructible

la zone englobant la parcelle litigieuse.

Dans ses déterminations du 10 octobre 2008, le

SDT, par son conseil, a confirmé la décision attaquée et persisté dans les

motifs invoqués à son appui, tout en précisant néanmoins qu'au cas où

l'affectation de la parcelle du recourant serait colloquée en zone à bâtir dans

le cadre d'un projet d'affectation du sol formellement décidé par la commune,

il serait envisageable de suspendre la décision de régularisation de l'ouvrage

existant attaquée jusqu'à droit connu sur cette planification à l'étude. En

bref, si la parcelle du recourant devait être rendue constructible, il serait

disproportionné de requérir l'exécution de la mesure ordonnée. Le juge

instructeur a alors interpellé la commune au sujet de l'état d'avancement des

projets de travaux de planification.

Le 28 octobre 2008, la municipalité

a certifié avoir engagé les études tendant à revoir le statut juridique actuel

de la zone intermédiaire du Rosex, dans la perspective de sa collocation

ultérieure en zone à bâtir, sous réserve de l'aval des instances concernées, un

bureau d'architectes et d'urbanistes ayant été mandaté à cet effet.

Le 17 novembre 2008, l'avocat des

recourants a suggéré de suspendre la procédure de recours à tout le moins

jusqu'à la légalisation du secteur.

Le 15 décembre 2008, le SDT, par

son conseil, a informé la cour que la cause pouvait effectivement être

suspendue d'accord entre parties jusqu'à légalisation complète de la nouvelle

planification projetée dans le secteur concerné, étant bien entendu que "la

reprise de la procédure pourra être requise en tout temps par toutes les

parties et en ce qui concerne le SDT notamment si les travaux d'aménagement

projetés ne devaient pas progresser dans le sens indiqué et souhaité par la

municipalité".

Les parties ont été interpellées à nouveau. La

municipalité a indiqué le 22 janvier 2010 que le plan directeur communal était

à l'étude devant la commission du conseil communal et que le développement

futur du Rosex, y compris la parcelle 226 de Jean-Pierre Mermod, a été

régulièrement confirmé. Le plan directeur communal sera à nouveau présenté pour

consultation complémentaire au service de l'Etat dans le premier semestre de

cette année et le statut juridique de la zone sera revu dès que le plan

directeur communal sera finalisé. Le conseil du recourant a suggéré le 28

janvier 2010 que la procédure soit suspendue. Le conseil de l'autorité intimée

a expliqué le 1er février 2010 que celle-ci pourrait consentir à surseoir

partiellement aux travaux de remise en état des ouvrages non régularisés

jusqu'à droit connu sur la planification. Il ajoute qu'en attendant, le local

d'accès réalisé sans droit devrait être condamné ainsi que la porte donnant

accès au local de chaufferie. Il demande à pouvoir procéder encore quand la

commune aura fourni des informations sur la procédure de mise en zone à bâtir.

Le 3 février 2010, le conseil du recourant a exposé notamment qu'on ne saurait

interdire l'accès à la chaufferie et au silo sauf à priver le chalet de

chauffage.

Les parties ont été informées que le dossier

serait soumis à une section qui déciderait soit de compléter l'instruction,

soit de passer au jugement.

Dispositif

Le tribunal a décidé par voie de

circulation de rendre le présent arrêt.

Il n'est pas contesté qu'en l'état actuel de son

statut juridique, l'installation litigieuse se trouve en dehors de la zone à

bâtir et qu'elle requiert en conséquence l'octroi de l'autorisation cantonale

prévue par l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire du 22

juin 1979 (LAT, RS 700). En cas de refus de l'autorisation cantonale,

la démolition peut être ordonnée sur la base de l'art. 105 de la loi vaudoise

sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC;

RSV 700.11) par l'autorité cantonale, à savoir le Service du développement

territorial, seul compétent, à l'exclusion de la municipalité, pour statuer sur

un ordre de démolition hors de la zone à bâtir (AC.2008.0262 du 24 novembre

2009; AC.2009.0089 du 6 novembre 2009; AC.2008.0293 du 8 juin 2009; AC.2001.0010

du 8 mai 2001; AC.2009.0045 du 29 janvier 2010).

Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement,

l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour

lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas

contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant

un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de

rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en

découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid.

4; 111 Ib 213 consid. 6

et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si

les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de

nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de

l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou

encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction

comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid.

4).

En l'espèce, l'installation mise à

l'enquête publique est constituée d'un silo à bois occupant une surface

circulaire de 5 m de diamètre, circonscrite à l'intérieur d'une construction de

forme carrée enterrée sur trois faces et accolée au chalet existant, où se

trouve la chaufferie qu'alimente le silo. Cette partie-là de l'installation

n'est pas contestée. La décision attaquée exige en revanche la démolition du

couloir d'accès qui longe le silo sur sa seule face visible et qui, sur une

largueur de 1,30 m, s'étend entre l'enrochement (à supprimer également) adossé

au silo et, 5 m plus loin, la chaufferie existante située sous le chalet.

Le recourant invoque principalement

le projet de nouvelle planification communale qui ferait passer la parcelle,

avec le hameau du Rosex attenant, en zone constructible.

A cet égard, le tribunal rappelle qu'un

plan d'affectation en cours d'élaboration ne produit pas d'effet positif. Un

effet négatif peut s'y attacher en vertu des art. 77 et 79 LATC. Toutefois, il

n'est pas possible de faire abstraction de la planification en cours

d'élaboration dans le cadre de l'examen du principe de la proportionnalité que

doit respecter un ordre de démolition ou de remise en état (v. p. ex AC.2008.0201

du 10 février 2010 s'agissant du cas où, une dérogation état refusée,

l'autorité doit néanmoins examiner la proportionnalité d'un ordre de

démolition). Il faut à cet égard tenir compte de l'ensemble des circonstances,

en particulier de l'état d'avancement de la procédure de planification, mais

aussi de l'importance de l'atteinte que l'installation litigieuse porte à la

réglementation sur place. On constate à cet égard qu'en l'espèce, la décision

attaquée tend à faire supprimer la face visible du silo à bois qui est

constituée par la façade du couloir litigieux, qui vient s'accoler à la base du

chalet et à laquelle s'adosse l'enrochement litigieux. Même si par ailleurs, la

procédure de planification communale n'en est qu'au stade du plan directeur, ce

qui ne laisse pas augurer d'une modification très rapide de la situation, il

faut bien admettre que l'atteinte causée par la face visible du couloir est

singulièrement limitée et qu'on ne se trouve pas en pleine nature, mais sur une

parcelle entourée de constructions en bordure d'un hameau. D'après les photos

figurant au dossier, cette face s'inscrit dans la continuation des

soubassements du chalet et, suivant le point de vue, elle est dissimulée par

les arbustes plantés devant le chalet ou par le garage existant. Le caractère

excessif de l'ordre de démolition, en regard du fait que l'installation pourrait

à terme bénéficier finalement d'un simple permis de construire communal, n'a

pas totalement échappé à l'autorité intimée dont le conseil concède de surseoir

aux travaux de remise en état, jusqu'à droit connu sur la planification en

cours d'élaboration. C'est dire que l'autorité intimée elle-même n'entend pas,

en l'état, faire exécuter sa décision. Dans ses conditions, il n'y a pas lieu

que le tribunal statue sur son bien-fondé ni qu'il suspende plus longtemps la

procédure dans l'attente d'une modification de la situation juridique. En

effet, si l'autorité intimée admet de surseoir à la remise en état exigée dans

sa décision ou que l'avancement d'une procédure de planification en cours

paraît devoir conduire à un changement significatif de la situation juridique

du bien-fonds en cause, on se trouve en présence d'un élément qui pèse d'un

poids important dans l'examen de la proportionnalité de la mesure. Il y a donc

lieu d'annuler la décision attaquée, mais sans exclure que l'autorité intimée

puisse en rendre une nouvelle pour le cas où la procédure de planification

communale en cours devrait échouer définitivement. Le dossier sera donc renvoyé

à l'autorité intimée pour une éventuelle nouvelle décision.

On observe au passage que selon la

dernière prise de position de l'autorité intimée, du 1er février

2010, il conviendrait que l'accès réalisé sans droit soit condamné, de même que

la porte donnant accès au local de chaufferie. L'autorité intimée oublie

cependant que d'après sa propre décision, elle ignore si la chaufferie possède

une liaison interne avec le chalet puisqu'elle y déclarait qu'elle ne

s'opposerait pas à la création d'une nouvelle porte vers le local de carnotzet.

A lire les déterminations du recourant du 3 février 2010, il n'y en aurait

aucune. Sur ce point, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme

s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû

comporter la décision attaquée (AC.2006.0306 du 19 novembre 2009, et les

nombreuses références citées) et il appartiendra à l'autorité intimée, si elle

doit rendre une nouvelle décision, de se rendre sur place pour statuer en

connaissance de cause.

Le recourant argue de sa bonne foi en alléguant

qu'il avait reçu une autorisation orale. Toutefois, l'autorité communale indique

au contraire qu'elle l'avait rendu attentif à la nécessité d'une autorisation

cantonale. Il est bien plus vraisemblable que le recourant, pressé par la

nécessité de pouvoir chauffer durant l'hiver suivant, a entrepris les travaux

sans attendre. Pour ce motif, il n'a pas droit à des dépens, mais l'arrêt peut

être rendu sans frais compte tenu du sort du recours.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement

territorial du 22 mai 2008 est annulé et le dossier renvoyé à l'autorité

intimée pour éventuelle nouvelle décision.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 mars 2010

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.