AC.2008.0198

CDAP - AC.2008.0198 - 2009-11-13 - Hoirie Henri CHERIX/Conseil communal de Bex, Département des infrastructures

13 novembre 2009Français16 min

Recours contre la décision du conseil communal d'autoriser des travaux de talutage en bordure d'une route communale irrecevable car prématuré: aucune approbation préalable du DINF n'a été requise et, en conséquence, celui-ci n'a pas été à même de notifier simultanément sa décision, inexistante, et celle du conseil communal, levant l'opposition du recourant. Ce dernier a ainsi été privé de la possibilité de recourir éventuellement contre la décision d'approbation préalable. Le dossier doit être retourné à l'autorité intimée pour qu'elle poursuive la procédure litigieuse.

Faits

Vu les faits suivants

Feu Henri Cherix était propriétaire de la

parcelle n° 4176 de la Commune de Bex. Celle-ci est bordée, à l'ouest, par la

route communale DP 1184 à l'entrée du hameau de Frenières. Lors de

l'élargissement de cette route, entre 1966 et 1976, un mur de soutènement a été

érigé.

Le 4 septembre 1991, feu Henri

Cherix a informé la Municipalité de Bex que le mur de soutènement longeant sa

propriété à l'ouest, le long de la route communale DP 1184, présentait des

signes de faiblesse. La municipalité lui a indiqué, le 12 septembre 1991,

qu'elle prenait toutes les dispositions nécessaires pour l'amélioration ou la

réfection de cet ouvrage.

Le 14 août 2006,

le conseil de feu Henri Cherix a informé la municipalité que le mur de

soutènement précité présentait des signes de fatigue et requis qu'elle lui

confirme qu'elle entreprendra prochainement les travaux de réfection et

d'entretien nécessaires. En réponse, le Service technique de la Commune de Bex

a proposé, le 28 août 2006, quatre variantes. Le 22 mars 2007, feu Henri

Cherix s'est prononcé pour la variante A. La Municipalité a indiqué, le 20

avril 2007, opter pour la quatrième variante, correspondant à une démolition

partielle de l'ouvrage, en conservant toutefois sur une hauteur de 50 cm

l'ancien mur, affranchi et arasé, comme muret de retenue des terrains qui

seront abaissés avec une pente de 2 sur 3 (voir lettre du Service technique du 28

août 2006). Elle a en outre indiqué que "compte tenu de cette

détermination et pour des raisons de sécurité, nous vous confirmons que nous

entendons procéder à ces travaux au cours de cet été 2007, au terme

d'une mise à l'enquête publique du projet. Simultanément, nous entamerons une

procédure d'expropriation, à moins que vous acceptiez la solution proposée et

entièrement financée par la Commune de Bex".

En juillet 2007,

la Municipalité de Bex a entrepris les travaux, sans avertir feu Henri Cherix,

qui a requis des explications par lettre du 16 juillet 2007. La municipalité

lui a fait savoir, le 17 juillet 2007, qu'au vu du rapport de l'ingénieur

Lauraux, une intervention rapide était exigée. Le 23 juillet 2007, le

propriétaire a notamment demandé où les terres évacuées de sa parcelle avaient

été entreposées. Cette demande est demeurée sans réponse.

La Municipalité de Bex a ensuite entrepris une

procédure de régularisation des travaux réalisés.

Dans le rapport d'examen

préalable du 10 octobre 2007, le Service des routes (SR) a indiqué, sous

l'intitulé "projet de démolition d'un mur et talutage en bordure de la

route communale à l'entrée du hameau de Frenières", sous "Conclusion

et suite de la procédure":

"Ce projet fera

l'objet d'une enquête publique et d'une adoption par le Conseil communal

conformément aux articles 13 LRou et 57 de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).

Tout droit du

Département des infrastructures pour l'approbation définitive demeure

expressément réservé".

Une enquête

publique portant sur les travaux de transformation du mur de soutènement le

long de la route communale DP 1184, démolition et talutage, ainsi que sur

l'expropriation du terrain nécessaire, par transfert de 785 m2 de la parcelle

n° 4176, appartenant à feu Henri Cherix, au domaine public, s'est déroulée du 4

mars au 3 avril 2008. Selon le plan "Situation, élévation et profils en

travers, Transformation mur de soutènement démolition et talutage" soumis à l'enquête publique, il s'agissait encore de modifier

le talutage provisoire réalisé en urgence en juillet 2007 pour en diminuer la

pente.

Feu Henri Cherix

a formé opposition le 2 avril 2008 à l'encontre des travaux et de

l'expropriation précités.

La Municipalité

de Bex a adressé au conseil communal un préavis n° 988/08 en date du 29 mai

2008, concernant la consolidation du mur de soutènement amont de la route

d'accès au hameau de Frenières, indiquant notamment que "le talus réalisé en urgence avec une

pente de 100% serait abaissé pour obtenir une stabilité classique avec une

pente de 2:3. Ce concept comprenant l'emprise

du mur et le talutage implique toutefois une acquisition de terrain de l'ordre

de 785 m2". La municipalité a par ailleurs proposé le rejet

de l'opposition formée par feu Henri Cherix.

Le Conseil communal de Bex a communiqué sa décision

à la municipalité dans une lettre du 27 juin 2008 qui a la teneur suivante:

"Dans sa séance

du 25 juin 2008, le Conseil communal

a vu le préavis

988/08

a ouï le rapport

commun de la commission ordinaire et de la commission des finances

a décidé, par 24 oui,

2 non et 20 absentions:

- d'autoriser la

Municipalité à entreprendre les travaux de consolidation du mur de soutènement

amont de la route d'accès au hameau de Frenières tels que décrits ci-avant;

- d'écarter

l'opposition formée par Me François Logoz au nom de son client M. Henri Cherix

en date du 2 avril 2008;

- d'octroyer à la

Municipalité un crédit extrabudgétaire de Fr. 233'000.-;

- de porter à l'actif

du bilan la somme de Fr. 233'000.- sous la rubrique "ouvrages de génies

civils et d'assainissement", compte n° 9141.001;

- d'amortir cet

investissement sur une durée de 10 ans à raison de Fr. 23'300.- par an;

- de financer cet

investissement conformément aux dispositions fixant le plafond d'endettement

pour la législature 2006-2011 que le Conseil communal a votées dans sa séance

du 6 décembre 2006. (…)"

Cette décision a

été transmise au conseil d'Henri Cherix par une lettre de la Municipalité de

Bex du 9 juillet 2009, libellée en ces termes:

"Maître,

Conformément à

l'article 13 de la Loi sur les routes ainsi qu'aux dispositions de l'article 60

de la LATC, nous vous informons que le Conseil communal de Bex a adopté, dans

sa séance du 25 juin 2008, le préavis municipal concernant les travaux de

consolidation du mur de soutènement amont de la route d'accès au hameau de

Frenières.

A teneur de l'article

susmentionné, nous vous communiquons, en annexe, un exemplaire dudit préavis

dans lequel figure notre réponse motivée à l'opposition que vous formuliez

durant l'enquête publique ouverte du 4 mars au 3 avril 2008 et que l'Organe

délibérant communal a adoptée. Nous vous remettons également une copie de sa

détermination.

En application de

l'article 60 LATC, vous disposez d'un délai de 20 jours, dès réception de la

présente, pour déposer un recours à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal. (…)"

Le conseil d'Henri Cherix a déposé un recours le

29 juillet 2008 à l'encontre de la décision du Conseil communal de Bex du 25

juin 2008, notifiée le 9 juillet 2008, dans lequel il fait notamment valoir,

sous chiffre 2b, que la Municipalité de Bex n'a pas suivi correctement la

procédure applicable, celle-ci n'ayant pas requis l'approbation préalable du

Département des infrastructures (DINF), décision susceptible de recours, et,

sous chiffre 3, qu'aucun intérêt public ne justifie une hypothétique

expropriation. Il conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la

décision attaquée.

La Municipalité

de Bex a répondu les 12 et 24 septembre 2008. Le SR s'est déterminé les 4

septembre 2008 et 9 octobre 2008.

Le conseil du

recourant a informé le tribunal, le 4 février 2009, du décès d'Henri Cherix

survenu le 3 février 2009 et a requis une suspension de la procédure. Il a

sollicité, le 30 avril 2009, la reprise de la cause au nom de la succession de

feu Henri Cherix et transmis une copie du certificat d'héritiers délivré aux

enfants du précité, Denis, Daniel et Martine Cherix. Il a déposé un mémoire

complémentaire le 13 juillet 2009, dans lequel il fait notamment valoir que la

procédure suivie ne s'est pas déroulée conformément aux dispositions légales et

confirme les conclusions contenues dans le mémoire du 30 juillet 2008.

Le SR a indiqué,

le 28 juillet 2009, que, si le projet de travaux de démolition d'un mur et de

talutage avait été soumis au SR pour examen préalable, le dossier n'avait pas

été transmis au DINF en vue de l'obtention de son approbation préalable et de

la notification simultanée, par ce dernier, de son approbation et de la

décision communale levant l'opposition d'Henri Cherix.

Dans sa lettre du

27 août 2009, l'autorité intimée n'a pas pris position sur l'erreur de

procédure susmentionnée.

La juge

instructrice a interpellé les parties sur le vice de procédure allégué, le 7

septembre 2009.

Dans sa réponse

du 17 septembre 2009, la Municipalité de Bex a reconnu qu'elle avait omis

d'observer correctement la procédure légale et a sollicité une suspension de la

procédure, dans le but de réparer le vice de forme constaté. L'hoirie de feu

Henri Cherix s'est opposée, le 24 septembre 2009, à une telle suspension et

requis qu'il soit fait droit aux conclusions contenues dans le mémoire du 29

juillet 2008.

Le 6 octobre

2009, la Municipalité de Bex a requis la tenue d'une inspection locale.

Le tribunal a

délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon l'art. 34 al. 1 la loi sur la procédure

administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er

janvier 2009 et qui a abrogé la loi sur la juridiction et la procédure

administratives (aLJPA), applicable au présent recours en raison de son art.

117.

al. 1, les parties participent à l'administration des preuves; elles

peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la

clôture de l'instruction (al. 2 let. d); l'autorité doit examiner les allégués

de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens

n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (al. 3).

En l'espèce, la

tenue d'une inspection locale n'est pas nécessaire pour résoudre les questions

soulevées par le présent litige, vu son issue.

2.

a) Selon l'art. 13 de la loi du 10 décembre 1991

sur les routes (LRou; RSV 725.01), les projets de construction sont mis à

l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales

intéressées (al. 1); l'autorité d'adoption des plans communaux est le conseil

général ou communal et les art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) sont

applicables par analogie (al. 3).

L'art. 57 LATC

règle la procédure de mise à l'enquête publique et l'art. 58 LATC, la procédure

d'adoption par le conseil communal, à l'issue de laquelle

le dossier est transmis au département cantonal. Aux

termes de l'art 61 LATC, le département décide préalablement s'il peut

approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son

pouvoir d'examen est limité à la légalité (al. 1); la

décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et

aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal

(al. 2); le département se prononce préalablement dans un délai de trois mois

dès la communication du dossier complet (al. 3). Selon

l'art. 60 LATC, le département

notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre

signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours

peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un libre pouvoir d'examen

(al. 1); la notification des décisions communales sur les

oppositions est faite simultanément à la notification de la décision

d'approbation préalable du département (al. 2). Quant à

l'art. 61a al. 1 LATC, il dispose que le département se prononce définitivement

sur le plan et le règlement si aucun recours n'a été déposé; il les met en

vigueur et abroge simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la

mesure où ils leurs sont contraires.

b) En l'espèce,

si la mise à l'enquête publique (art. 57 LATC par analogie) et la procédure

d'adoption par le conseil communal (art. 58 LATC par analogie) semblent avoir

été correctement suivies, tel n'est pas le cas de la procédure d'approbation

par le DINF (art. 61 LATC par analogie), ni de la notification de la décision

communale sur opposition (art. 60 LATC par analogie). En effet, aucune

approbation préalable du DINF n'a été requise et, en conséquence, celui-ci n'a

pas été à même de notifier simultanément sa décision, inexistante, et celle du

conseil communal, levant l'opposition du recourant. Ce dernier a ainsi été

privé de la possibilité de recourir éventuellement contre la décision

d'approbation préalable du DINF.

Le tribunal ne

peut statuer sur un recours contre la décision du conseil communal avant que

celle-ci n'ait été, cas échéant, avalisée par une approbation préalable du

département. Le recours dirigé contre la décision du conseil communal du

25.

juin 2008 apparaît dès lors prématuré et partant irrecevable. Le

dossier doit en revanche être retourné à l'autorité intimée pour qu'elle

poursuive la procédure litigieuse.

3.

Quant à la lettre de la municipalité du 9

juillet 2008, transmettant la décision du conseil communal du 25 juin 2008 et

indiquant les voie et délai de recours, il ne s'agit pas d'une décision.

En effet, aux

termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD (dont la teneur est identique à l'art. 29 al. 2

aLJPA) est une décision toute mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour

objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a); de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (b);

de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits et obligations (c). Ne

sont ainsi pas assimilables à une décision, l'expression d'une opinion, la

communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement,

l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne

modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport

de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation

passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; GE.2008.0229

du 14 octobre 2009; GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; RDAF 1999 p.

400; 1984 p. 499 et réf. citées).

La correspondance

de la municipalité du 9 juillet 2008 n'est que la lettre de couverture

accompagnant la décision du Conseil communal du 25 juin 2008. On ne saurait

l'interpréter comme levant l'opposition du recourant et il ne s'agit donc pas

d'une décision susceptible de recours.

4.

Pour le surplus, on relèvera que le recourant considère

qu'il n'y a pas d'intérêt public justifiant une expropriation dans le cas

d'espèce.

Selon l'art. 4 de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE, RSV 710.01), l'intérêt public d'une acquisition, d'une entreprise ou d'un

ouvrage déterminé est établi selon la procédure prévue au titre II intitulé "Déclaration d'intérêt public". L'art. 20

al. 1 LE prévoit que la municipalité transmet le dossier au Département des

finances avec le préavis sur les oppositions et qu'elle requiert qu'il déclare

l'intérêt public du projet. Il ne ressort pas du dossier que cette procédure

ait été suivie en l'espèce. Or il n'appartient pas au tribunal de statuer à

défaut de décision de l'autorité compétente sur cet objet. Par ailleurs, la

cour relève que, selon l'art. 20 al. 2 LE, le projet d'expropriation est réputé

abandonné si le dossier n'a pas été transmis au département dans les trois mois

dès la clôture de l'enquête publique.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré

irrecevable en l'état de la procédure et le dossier renvoyé à la commune pour suite

de la procédure.

Compte tenu du

fait que l'autorité intimée a expressément admis, le 17 septembre 2009,

n'avoir pas correctement suivi la procédure, il se justifie de mettre les frais

à sa charge; vu l'absence d'audience et d'examen du litige quant au fond, les

frais peuvent être réduits et arrêtés à 1'000 fr. (art. 49 LPA-VD). Il se

justifie par ailleurs de mettre à la charge de l'autorité intimée des dépens en

faveur de l'hoirie recourante, qui a été assistée d'un mandataire professionnel

(art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Le dossier est renvoyé à la Commune de Bex pour

suite de la procédure.

III.

Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs

est mis à la charge de la Commune de Bex.

IV.

La Commune de Bex versera à l'hoirie de feu

Henri Cherix, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 13 novembre 2009

présidente: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la