AC.2008.0302

CDAP - Vaud: AC.2008.0302

30 juillet 2010Français55 min

Rejet des recours contre les décisions de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Les titulaires, par des autorisations à bien plaire (DDP échus), des chalets sis dans ces réserves sur des terrains privés de l'Etat, ont la qualité pour recourir (c. 2a). Le tribunal intervenant en deuxième instance de recours, il n'a pas à examiner l'opportunité des décisions précitées (c. 2b). Au vu des circonstances, il n'y a pas lieu d'annuler les enquêtes publiques aux seuls motifs qu'initialement, la forme recommandée était exigée pour les oppositions et que les documents utiles n'avaient pas été déposés à tous les greffes concernés (c. 4). La suppression, par les décisions attaquées, des zones "de pavillons" (zones à bâtir créées avant 1980) dans les secteurs inclus aujourd'hui dans des sites marécageux d'importance nationale, est conforme au droit (consid. 5a). L'art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement, laissant subsister les chalets pour autant, notamment, que les titulaires soient "au bénéfice d'un titre juridique suffisant", ne règle pas le sort de ces ouvrages de manière définitive, que ce soit dans le sens de leur maintien ou de leur destruction. Par ailleurs, on ne saurait dire d'emblée et pour la totalité de ces chalets, que leur maintien ou leur destruction serait contraire au droit (c. 5b). Mesure dans laquelle les inventaires fédéraux lient les autorités cantonales (c. 6). Voir arrêt connexe AC.2008.0004. Recours au TF rejetés (1C_390/2010 et 1C_402/2010).

Faits

Vu les faits suivants

La rive sud du lac de Neuchâtel ("Grande

Cariçaie") figure sur différents inventaires fédéraux, sur celui des

paysages, sites et monuments naturels depuis 1983, sur celui des réserves

d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale

depuis 1991, sur celui des zones alluviales d'importance nationale depuis 1992,

sur celui des bas-marais d'importance nationale depuis 1994 et sur celui des

sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale depuis

1996.

Depuis les années vingt jusqu'au

début des années soixante, des chalets de vacances (maisonnettes de week-end)

ont été érigés par des privés sur cette rive, dans le domaine des Etats de Vaud

(plus précisément sur les parcelles inscrites au chapitre privé de l’Etat) et

de Fribourg, sur la base de "droits de superficie" (DDP) ou

d'autorisations à bien plaire. Des plans d'extension cantonaux (PEC) et autres

mesures ont ensuite été adoptés, à savoir:

PEC n° 196bis du 16 juillet 1968 concernant

les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Chabrey,

PEC n° 206 du 2 avril 1965 concernant les

rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Champmartin,

PEC n° 207A du 2 avril 1965 concernant les

rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Cudrefin,

PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967 (Chevroux),

arrêté de classement du 20 mars 1970

concernant la réserve naturelle de Cudrefin,

décision du département de l'agriculture, de

l'industrie et du commerce du 5 juin 1990 limitant l'accès du public dans la

réserve de Cudrefin-La Sauge.

Ces PEC prévoyaient des zones de

protection des zones naturelles. Dans le périmètre de ces dernières, des zones

de pavillons pour les chalets précités, soit des zones à bâtir adoptées avant

l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du

territoire (LAT; RS 700), ont été légalisées.

Les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud ont

conclu les 1er et 9 juin 1982 respectivement un "accord sur

la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat ",

fondé sur un plan directeur proprement dit (soit les cartes des périmètres approuvées par les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud les 1er

juin et 29 mai 1982 respectivement) et sur un catalogue

de mesures annexés à l'accord. L'exposé préliminaire et l'art. 1er de l'accord indiquent:

"Exposé

préliminaire

(…) Les Conseils d'Etat soussignés ont résolu d'adopter, à titre de plan

d'intention, le plan directeur des rives et le catalogue de mesures qui lui est

joint. Ces documents auront force obligatoire pour l'aménagement des terrains

dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé. Ils feront

par ailleurs office de directives liant les services de l'administration

cantonale quant à la politique à suivre en matière d'aménagement des rives.

Leur mise en œuvre interviendra dans le cadre des dispositions légales en

vigueur; les signataires proposeront les modifications législatives

nécessaires.

Convention

Article premier.- Les Conseils d'Etat du canton de Fribourg et du canton de Vaud

s'engagent mutuellement, dans les limites de leurs attributions

constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la rive sud du lac de

Neuchâtel et des rives du lac de Morat, conformément au plan directeur et à la

liste de mesures annexés au présent accord."

L'accord de 1982 (ci-après: le plan

directeur de 1982) vise des buts variés (protection des zones naturelles, des

eaux et des forêts, lutte contre l’érosion, gestion des circulations et des

résidences secondaires notamment) et énonce de nombreuses mesures pour leur

mise en œuvre, à savoir des "mesures générales"

(annexe I) et des "mesures particulières" (annexe II).

Ainsi, son annexe I (mesures

générales) prévoit notamment que la protection légale des zones naturelles de

la rive sud du lac de Neuchâtel devra être assurée, par leur affectation en

zones protégées, selon les moyens définis par les législations cantonales (ch.

1.2); de même, les secteurs soumis au régime forestier devront être délimités

dans les périmètres des zones naturelles (ch. 6.1). S'agissant des résidences

secondaires, l'annexe I dispose (ch. 7):

7. Résidences secondaires

7.1 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des périmètres

considérés comme zones naturelles. Les propriétaires en seront informés dès

maintenant.

7.2 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat hors des périmètres considérés

comme zones naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection

de la végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme

ou le délassement. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.

7.3 Ne reconduire les contrats pour les

constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à

l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public

supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une

zone à bâtir. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.

En d'autres termes, les baux des

résidences secondaires sises dans les zones naturelles - ou dans des endroits

en relation avec la protection de la végétation naturelle ou l'utilisation du

domaine public pour le tourisme ou le délassement -, sur les terrains des

cantons, ne seront pas renouvelés à échéance (ch. 7.1 et 7.2). Le plan

directeur de 1982 prévoit ainsi la suppression progressive, au fur et à mesure

de l'expiration de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public,

de toutes les résidences secondaires sises dans les zones naturelles.

L'annexe II (mesures particulières)

concrétise ces mesures générales commune par commune. S'agissant des communes

vaudoises de Chabrey, Champmartin (unie à Cudrefin depuis le 1er

janvier 2002) et Cudrefin, le sort des chalets en zones naturelles est

déterminé ainsi:

14. Chabrey

14.1. Zone naturelle

e. Suppression des résidences secondaires

sur les terrains de l'Etat au terme des contrats.

15. Champmartin

15.1. Zone naturelle

e. Suppression des chalets sur les

terrains de l'Etat au terme des contrats.

16. Cudrefin

16.1. Zone naturelle

e. Suppression des chalets sur les

terrains de l'Etat au terme des contrats.

On précise qu'un rapport du Conseil

d'Etat vaudois de mars 2007 sur le postulat André Delacour concernant les

résidences secondaires sur la rive sud du lac de Neuchâtel et réponse à

l'interpellation Jacqueline Rostan au sujet des réserves naturelles de la rive

sud du lac de Neuchâtel (n° 407, cf. infra let. D), rappellera que ce

"Plan directeur intercantonal prévoit la suppression des résidences en

cause pour des raisons d'aménagement du territoire (séparation des différents

types des zones, création de zones d'aménagements publics) ainsi que pour des

motifs de protection de la nature (valeur écologique). Il s'agit d'un plan

directeur sectoriel qui lie les autorités. Sa modification relève de la

compétence des Conseils d'Etat respectifs" (rapport ch. 5 p.

6).

Pour être complet, on ajoutera

enfin qu'en ce qui concerne Chevroux, les mesures particulières prévoient, à

leur ch. 10.1. let. e, la transformation des baux à bien plaire en droits de

superficie pour les huit constructions sises dans les zones naturelles, sur le

domaine de l'Etat, dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone à

bâtir.

a) Le Département de la sécurité et de

l'environnement (DSE) a mis à l'enquête publique du 10 novembre au 11 décembre

2000 (prolongé au 13 décembre 2000) un projet de décision de classement (plan

et règlement) des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel

(communes d'Yverdon, Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et

Cudrefin). Le dossier d’enquête comportait un rapport explicatif (non daté),

signé par le chef du DSE. Ce rapport souligne la valeur du site de la Grande

Cariçaie, d’importance nationale et internationale, et rappelle le plan

directeur de 1982 ainsi que les inventaires fédéraux; il précise que le projet

vise ainsi la mise en place d’un plan de protection approprié à la mise en

oeuvre de ceux-ci. Plus de 15'000 oppositions et remarques ont été

enregistrées. Un projet de classement, respectivement de modification de

décision de classement, de la réserve naturelle de Chevroux a été mis

simultanément à l'enquête publique et a fait l'objet d'un rapport explicatif du

chef du DSE. Il a suscité plus de 5'000 oppositions et remarques.

Les 4 octobre 2001 et 25 mars 2002,

le DSE a levé les oppositions et rendu une "décision de classement des

réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (Communes d'Yverdon,

Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin)". Le 4 octobre

2001 également, ce département a rendu une "décision de classement de la

réserve naturelle de Chevroux".

Le règlement accompagnant la

décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de

Neuchâtel abroge, à son art. 22, les PEC et les mesures énumérées supra (let.

A) pour les communes concernées et indique à ses art. 2, 4 et 13:

Art. 2 Plan et règlement de classement

Le classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel

est assuré par un jeu de plans à l'échelle 1:5000 délimitant leur périmètre. Le

jeu de plans est accompagné du présent règlement.

Art. 4 Champ d'application

La protection s'étend à tout le périmètre des réserves naturelles. Elle

est assurée par des mesures différenciées, (…), applicables aux secteurs

suivants: (…)

Art. 13 Secteurs terrestres

Les secteurs naturels comprennent les marais, les zones alluviales et

les sites terrestres à préserver.

Dans les secteurs agricoles protégés, les transformations ou

constructions nouvelles doivent être particulièrement bien intégrées dans le

paysage et s'harmoniser avec les constructions existantes.

Il est interdit de construire en dehors des secteurs agricoles protégés.

Seuls sont autorisés les travaux d'entretien et de rénovation des

bâtiments (tels que résidences secondaires), installations licites existantes

et pour autant que les requérants soient au bénéfice d'un titre juridique

suffisant.

Ainsi, s'agissant en particulier

des résidences secondaires sises dans le périmètre des réserves naturelles

(hors des secteurs agricoles protégés), cette décision de classement n'autorise

que les travaux d'entretien et de rénovation, pour autant que les requérants

soient "au bénéfice d'un titre juridique suffisant."

Toujours par souci de complétude,

on ajoutera que l'art. 13 du règlement accompagnant la décision de classement

de la réserve naturelle de Chevroux, abroge de même, à l'intérieur du périmètre

de la zone protégée, le PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967. Ce règlement

prévoit en outre, en zone protégée, l'interdiction de toute construction; sont

réservés les installations nécessaires à la gestion du secteur naturel,

l'entretien et la réparation des installations et constructions existantes,

ainsi que les constructions dans la partie agricole du secteur de transition

(art. 2, 3 let. a, 4 let. a et 8).

b) Le 15 octobre 2001,

l'Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat

et les membres de cette association (ci-après: ARSUD et consorts) ont déféré

devant le Département de l'intérieur (ci-après: DINT) la décision précitée du 4

octobre 2001 de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de

Neuchâtel, concluant à l'annulation de la décision de classement et au renvoi

du dossier au DSE afin qu'il procède aux adaptations du projet dans le sens des

considérants. Le même jour, André et Jacqueline Beyner, Dieter Schmid, Albert

Rossetti, Michel et Claire-Lise Scholl et Jeannette Junier (ci-après: André

Beyner et consorts) ont également formé recours contre la même décision,

concluant à l'annulation de la décision de classement. Les 15 octobre 2001 et 8

avril 2002, l'Association intercantonale des Trois-Lacs (ci-après: Aqua Nostra)

a recouru à son tour contre les décisions précitées du DSE des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 relatives au classement des réserves

naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel ainsi qu'au classement de la

réserve naturelle de Chevroux. L'association concluait

à la constatation que les décisions attaquées étaient nulles, subsidiairement

annulées, plus subsidiairement à leur réforme dans le sens des considérants.

Le 16 novembre 2001, une première

décision de refus d'effet suspensif a été rendue. Le 23 juin 2005, une nouvelle

requête dans ce sens a été écartée.

Le DINT a rejeté ces recours par

décisions du 30 octobre 2008.

c) Agissant par mémoires séparés le

20 novembre 2008, ARSUD et consorts, d'une part, André Beyner et consorts

d'autre part, Aqua Nostra enfin, ont recouru auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre les

décisions du 30 octobre 2008 les concernant.

ARSUD et consorts concluent "à

l'admission de leur recours en tant qu'il vise à la pérennisation des chalets

et au maintien des zones de pavillons dans lesquelles ils se trouvent ".

André Beyner et consorts proposent l'annulation de la décision attaquée, le

plan de classement, son règlement et l'abrogation des plans d'extensions cantonaux

(PEC) n'étant pas adoptés; leurs moyens sont dirigés avant tout contre la

suppression des zones à bâtir englobant leurs chalets. Aqua Nostra conclut

d'abord à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les recours

déposés par l'intéressée sont admis, puis à l'annulation des décisions de

première instance attaquées, les oppositions y relatives étant admises.

On précisera que les chalets de

vacances des recourants ARSUD et consorts et André Beyner et consorts se

situent dans la réserve des Grèves de la Motte, sur les territoires des

communes de Chabrey et Cudrefin (Champmartin). Le secteur précis de ces

résidences est compris dans le site marécageux n° 416, dans la zone alluviale

n° 207 et dans le site IFP n° 1208. Si l'on considère les abords des constructions,

le périmètre comprend également les bas-marais n° 645.

Les trois causes ont été

enregistrées sous la présente référence AC.2008.0302.

a) A la suite de l'introduction des inventaires

fédéraux de protection et de la mise à l'enquête en 2000 des décisions de

classement des réserves naturelles, deux postulats communs ont été déposés

auprès des Grands Conseils respectivement de Vaud et Fribourg, préconisant

l'adoption d'un "contrat nature" en faveur des chalets sis sur

le domaine de l'Etat (André Delacour sur Vaud, Michel Losey et Charly Haenni

sur Fribourg). Ces interventions ont débouché sur des rapports présentés par

les Conseils d'Etat aux législatifs de chacun de ces deux cantons, à savoir,

dans le canton de Vaud, le rapport n° 407 de mars 2007.

Selon le rapport vaudois, 63

chalets étaient concernés par le postulat, tous sis dans les périmètres des

réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, répartis entre Chabrey

(16) et Cudrefin (47); chacun d'entre eux bénéficiait d'un droit de superficie

(DDP), actuellement échu. Les anciens titulaires n'étaient plus qu'au bénéfice

d'autorisations à bien plaire renouvelées chaque année, dans l'attente de

l'issue politique sur le sujet (rapport, ch. 4.1 et 4.2 p. 4 s.). Le Conseil

d'Etat relevait que le plan directeur de 1982 prévoyait la suppression des

résidences secondaires, que les chalets situés dans le périmètre des

inventaires fédéraux pouvaient se trouver en conflit avec les objectifs de

protection de ceux-ci, que la décision de classement des 4 octobre et 25 mars

2002 ne réglait pas le sort des chalets, que ceux-ci avaient été construits

avant 1983, soit avant l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux sites

marécageux, que le cadre juridique fédéral laissait une certaine marge aux

cantons quant à la mise en œuvre de la protection des sites, et qu'il y avait

toutefois lieu de maintenir le principe d'une suppression à terme des chalets

(rapport, ch. 5 p. 6 ss). Ainsi, à titre de solution comportant des avantages

pour l'ensemble des intéressés (milieux de protection de la nature et

propriétaires de chalets) et surtout pour la rive sud dans sa globalité, le

Conseil d'Etat envisageait le système du contrat nature. Ce système permettait

un maintien conditionnel des résidences et s'appuyait sur trois piliers

relatifs aux privés, aux communes et au canton Le pilier privé comportait un

contrat à deux volets, soit une convention sur le droit d'usage à bien plaire

et un contrat déterminant le régime applicable à l'utilisation du fonds. Le pilier

communal était réduit sur Vaud, dès lors que les chalets se trouvaient de toute

façon dans une réserve naturelle, de sorte que les intérêts communaux étaient

limités en raison de ce statut. Le pilier cantonal qui comportait une instance

de coordination, soit la commission de gestion avec son organe d'exécution,

concernait les moyens financiers mis à disposition pour les milieux naturels

sur la rive sud du lac de Neuchâtel (rapport, ch. 7 p. 10 ss).

Le rapport comportait en annexe,

d'une part un projet d'arrêté, dont l'art. 1er précisait que

l'arrêté avait pour but de régler la situation des chalets de vacances

construits sur le domaine de l'Etat sur les communes "de Chabrey et de

Cudrefin", dans le

périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Le

rapport incluait d'autre part un projet de modification du plan

directeur de 1982. Au Grand Conseil vaudois, le débat a été très vif;

néanmoins, ce dernier a en définitive "pris en considération"

le rapport à une courte majorité (séance du mardi après-midi 19 juin 2007).

Par décision du 5 décembre 2007, le

Conseil d'Etat vaudois a adopté les projets précités, soit l' "arrêté

sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac

de Neuchâtel " (ACVNe; RSV 451.25.1). Conséquemment,

les Conseils d'Etat de Fribourg le 27 novembre 2007 et de Vaud le 5 décembre

2007, ont conclu un accord modifiant celui du 1er et du 9 juin 1982

"sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des

rives du lac de Morat " (soit le plan directeur

de 1982).

En substance, l'ACVNe prévoit que

les autorisations accordées à bien plaire dans les périmètres des réserves

naturelles de la décision de classement, prennent fin le 31 décembre 2008, sous

réserve de la conclusion d'un contrat nature entre l'Etat et le propriétaire de

chalet. Celui-ci doit ensuite respecter le contrat nature, valable cinq ans; le

contrat est résilié et le chalet détruit si les contrôles révèlent que les

conditions d'utilisation et d'entretien ne sont pas respectées; enfin le chalet

ne peut être transmis qu'en ligne directe et au conjoint/partenaire enregistré.

La décision de modification du plan directeur de 1982 confirme l'obligation de

suppression progressive des chalets de vacances, mais la complète par la

mention "sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur

l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007 ".

b) Plus précisément, l'ACVNe

dispose:

Art. 1 But

1 Le présent arrêté a pour but de régler la situation des chalets de

vacances construits sur le domaine de l’Etat sur les communes de Chabrey et de

Cudrefin, dans le périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de

Neuchâtel.

Art. 2

Exclusion de nouvelles constructions à l'intérieur des périmètres des réserves

naturelles

1 Aucune nouvelle autorisation d’utiliser le domaine de l’Etat ne peut

être accordée pour la construction de chalets de vacances, à l’intérieur des

périmètres des réserves naturelles, selon le plan de la décision de classement

des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.

Art. 3

Constructions à l’intérieur des périmètres des réserves naturelles

1 Les autorisations accordées, à bien plaire, d’utiliser le domaine de

l’Etat pour des constructions existantes dans les périmètres des réserves naturelles

de la décision de classement prennent fin le 31 décembre 2008.

2 Au terme précité, sous réserve de la conclusion d’un contrat fondé sur

les articles 4 et suivants du présent arrêté (ci-après: contrat nature), les

chalets de vacances devront être enlevés aux frais des bénéficiaires des

autorisations précitées, lesquels remettront aussi le terrain en état,

conformément aux instructions du service compétent en matière de forêts, de

faune et de protection de la nature et du service en charge de la gestion du

patrimoine immobilier de l’Etat.

Chapitre I Contrat nature

Art. 4 Objet

et compétence

1 Le contrat nature est un contrat conclu entre l’Etat propriétaire du

fonds, représenté par les départements en charge des forêts, de la faune et de

la nature et de la gestion de son patrimoine immobilier, et un propriétaire de

chalet de vacances (ci-après: le bénéficiaire). Il n’est pas soumis aux règles

du Code des obligations relatives au bail.

2 Il a pour objet la réglementation des droits et obligations des

bénéficiaires qui demandent le maintien de leurs constructions au-delà du 31

décembre 2008.

Art. 5

Procédure

1 Les propriétaires de chalets de vacances qui souhaitent conclure un

contrat nature doivent adresser une demande au Département en charge des

forêts, de la faune et de la nature dans les 6 mois suivant l’entrée en vigueur

du présent arrêté.

Art. 6

Principes

1 Le contrat nature est établi en respectant les principes suivants:

a. il comprend une convention personnelle d’usage à

bien plaire du terrain et détermine le régime applicable à cet usage;

b. la redevance due par le bénéficiaire est fixée en

fonction de la surface effectivement occupée par la construction, son

importance et les aménagements extérieurs; elle est régulièrement indexée;

c. le contrat détermine les modalités conduisant,

d’une part, à sa résiliation en cas de non paiement de la redevance ainsi que,

d’autre part, au paiement de cette dernière entre le moment où le contrat prend

fin et l’enlèvement effectif de la construction;

d. les frais pour assurer la conformité des

équipements, la lutte contre l’érosion et la délimitation de la construction et

de la surface louée sont à charge du bénéficiaire. Toute modification de la

construction se fera conformément aux directives établies par les services de

l'Etat compétents en matière de forêts, de faune et de protection de la nature

et de gestion de son patrimoine immobilier. La nécessité de requérir, le cas

échéant, les autorisations spéciales cantonales et un permis de construire est

expressément réservée;

e. l'utilisation des constructions et des surfaces

extérieures est notamment soumise aux restrictions suivantes:

– l’habitation à l’année est prohibée et la location à

des tiers est interdite;

– les animaux de compagnie sont sous contrôle;

– aucune plantation n’est ajoutée en dehors de celles

expressément autorisées. Les plantations existantes non conformes seront

supprimées;

f. les aménagements existants seront régularisés, ou

supprimés s'ils sont contraires au but de protection;

g. les aménagements visant à améliorer la connexion

pour la faune entre la rive et l'arrière des chalets seront effectués lorsque

cela est opportun;

h. les travaux sur les chalets et les aménagements

extérieurs qui peuvent être effectués sans autorisation préalable des services

compétents sont restreints aux travaux d'entretien. Il ne peut pas y avoir de

reconstruction, de nouvelles constructions ou d'agrandissements. En cas de

démolition partielle, la reconstruction peut être autorisée, pour autant qu'elle

ne soit pas contraire au but de protection et qu'elle remplisse les conditions

de la législation sur l'aménagement du territoire ainsi que les autres

dispositions légales applicables. Les autorisations spéciales requises et le

permis de construire communal sont expressément réservés;

i. le libre passage du public le long de la rive

doit être garanti.

Art. 7 Durée

et fin

1 Le contrat nature est conclu pour une durée de 5 ans. Il peut être

renouvelé sur demande du bénéficiaire s’il a été dûment respecté.

2 Il prend fin en cas de dénonciation par l’Etat au sens de l’article 9,

alinéa 1, ou de résiliation par le bénéficiaire, ainsi qu’à l’expiration de la

durée prévue ou lors du décès du bénéficiaire si le renouvellement n’est pas

demandé ou est refusé.

3 En cas de décès du bénéficiaire, ses héritiers ou, à défaut d’héritier,

le Juge de paix, en informent le département en charge du patrimoine immobilier

de l’Etat dans les plus brefs délais.

4 Seuls les descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou

son partenaire enregistré peuvent demander le renouvellement du contrat dans le

délai maximal de six mois à compter du décès, faute de quoi le contrat a

définitivement pris fin.

5 Lorsque le contrat nature prend fin, la construction doit être enlevée

aux frais du bénéficiaire qui remettra aussi le terrain en état, conformément

aux instructions des services compétents de l'Etat. Ces travaux seront

effectués au plus tard 3 mois après l'échéance du contrat.

6 Dans tous les cas de figure précités, aucune indemnité n’est due par

l’Etat.

Art. 8 Contrôle

(…)

Art. 9 Exécution des mesures

(…)

Art. 10 Dispositions financières

(…)

Art. 11 Entrée en vigueur

(…)

c) La décision de modification du

plan directeur de 1982, soit des annexes I (mesures générales) et II (mesures

particulières), a notamment la teneur suivante:

Art. premier.-

L'annexe I à l'accord (...) est modifiée de la manière suivante:

7. Résidences secondaires

7.1 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des zones

naturelles, sous réserve de conclusion de contrats nature entre l'Etat et le

propriétaire de chalet.

7.2 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat en dehors des zones

naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection de la

végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme ou le

délassement sous réserve des dispositions dans l'annexe II (mesures

particulières).

7.3 Ne reconduire les contrats pour les

constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à

l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public

supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une

zone à bâtir. Sont réservées les conditions particulières fixées dans l'annexe

Considérants

II (mesures particulières).

Art. 2.-

L'annexe II à l'accord (…) est modifiée de la manière suivante:

14.

Chabrey

14.1

Zone naturelle

e. Suppression des résidences secondaires

installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur l'arrêté du Conseil

d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007.

15.

Champmartin abrogé

16.

Cudrefin

16.1

Zone naturelle

e. Suppression des résidences secondaires

installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de conclusion de contrats

nature fondés sur l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre

2007.

d) Agissant le 3 janvier 2008 par

l'intermédiaire de leur mandataire commun, l'Association suisse pour la

protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse), Pro Natura Suisse - Ligue

suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour

la protection de la nature, WWF Suisse, WWF Vaud (ci-après: ASPO et consorts)

ont recouru contre cette décision, respectivement cet arrêté, auprès de la

CDAP. Ils concluent, avec dépens, principalement à la constatation de la

nullité, subsidiairement à l’annulation des actes précités.

La cause a été enregistrée sous la

référence AC.2008.0004. ARSUD et consorts ont pris part à cette procédure, au

titre de "propriétaires" des chalets en cause. Elle fait

Dispositif

l’objet d’un arrêt de la cour de céans de ce jour, lequel annule l’arrêté du

Conseil d’Etat du 5 décembre 2007.

Dans la présente cause AC.2008.0302, le DINT a

renoncé à se déterminer et s'en est remis aux décisions attaquées le 5 janvier

2009. Le même jour, la Conservation de la nature, agissant au nom du DSE, a

déposé ses observations, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la

décision du DINT du 30 octobre 2008 et de la décision de classement.

Par arrêt partiel du 9 juin 2009,

le Tribunal cantonal a admis la requête d'ASPO et consorts tendant à participer

à la procédure AC.2008.0302.

Le 21 juillet 2009, le mandataire

d’ARSUD et consorts a déposé des procurations, confirmant ainsi le dépôt du

recours au nom de 2 personnes morales et 23 personnes physiques, énumérées en

tête du présent arrêt.

Le 17 août 2009, ASPO et consorts

se sont exprimés sur les recours; ils ont confirmé que leur intervention se

justifiait uniquement par l'obligation d'une coordination efficace entre les

deux causes AC.2008.0004 et AC.2008.0302, et n'ont pas déposé de conclusions

formelles. Aqua Nostra et consorts, André Beyner et consorts et ARSUD et consorts

ont déposé des déterminations complémentaires notamment les 11 novembre 2009,

18 janvier 2010 et 21 janvier 2010 respectivement. A cette occasion, ARSUD et

consorts ont modifié leurs conclusions en requérant qu'il soit "constaté

que, au regard du droit actuel, les chalets ne sont pas à démolir et qu'ils

peuvent être entretenus conformément au règlement, en conformité avec la

décision de classement et au bénéfice de la situation de fait licitement

acquise." Aqua Nostra et consorts et ASPO et consorts ont encore

fourni des observations les 29 mars et 9 avril 2010 respectivement.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

I. Questions

de procédure

La procédure a pour objet une décision de

classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (Yverdon,

Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Cudrefin et Chevroux) soit un plan de classement, fondé sur les art. 20 ss

de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des

monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Plus précisément, la décision

attaquée est celle rendue sur recours par le DINT confirmant la décision de

classement. Quoi qu’il en soit, le présent pourvoi concerne un plan

d’affectation (certes spécial; l’art. 24 LPNMS renvoie d’ailleurs, s’agissant

de la procédure d’adoption d’une telle décision, à celle qui prévaut pour les

plans d’affectation cantonaux: art. 73 de la loi du 4 décembre 1 985 sur

l’aménagement du territoire et les constructions - LATC; RSV 700.11), soumis au

régime de protection juridique prévu à l’art. 33 LAT). Par ailleurs, la

décision du département, qui ne saurait être définitive (art. 86 de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral - LTF; RS 173.10) constitue une décision

administrative sujette à recours en application de l’art. 4 al. 1 de

l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (aLJPA), abrogée dès le 1er janvier 2009, soit après

le dépôt du recours.

La question de la légitimation à recourir

devrait être analysée de manière distincte pour les différents recourants,

voire en fonction des éléments de la décision de classement qu’ils entendent

contester. On rappelle ici, de manière toute générale, que le critère

déterminant est celui de l’intérêt digne de protection (art. 37 aLJPA; art. 89

al. 1 LTF en relation avec l’art. 111 al. 1 de la même loi; art. 33 al. 3 let.

a LAT); un recourant peut donc se contenter de faire valoir une atteinte à un

intérêt de fait. Il reste que, en présence de décisions dont il n'est pas le

destinataire (il apparaît alors comme un tiers), il doit démontrer que la

décision en cause entraîne pour lui une atteinte directe, en relation étroite

avec sa propre situation (des exigences similaires sont applicables en matière

de décision collective; dans ce sens, Pierre Moor, Droit administratif, vol.

II, 2ème éd., Berne 2002, ch. 629 ss et les références).

a) La décision de classement

définit de manière nouvelle le statut du sol des parcelles qui accueillent les

chalets riverains. Les bénéficiaires de ces installations ne sont plus

titulaires d’un droit réel (DDP, sur des parcelles privées de l’Etat), mais

jouissent de ces fonds sur la base d’autorisations à bien plaire. Leur

situation est dès lors analogue à celle de locataires. Or, la jurisprudence a

admis la qualité pour recourir des locataires (RDAF 1997 I 234; mais non celle

de squatters). Il en résulte que le recours formé par André Beyner et consorts

ainsi que celui émanant d’ARSUD et consorts est recevable, dans la mesure à

tout le moins où il émane de bénéficiaires de chalets riverains. On observera

toutefois que les recourants dont les installations se situent sur le

territoire des communes de Chabrey et de Cudrefin, sont habilités à contester

l’affectation de la zone où elle se trouve, voire sur des secteurs avoisinants,

mais non pour d’autres périmètres de la rive sud du lac de Neuchâtel; quoi

qu’il en soit, les moyens de ces deux groupes de recourants ont trait

exclusivement au statut des zones accueillant ces chalets, de sorte qu’ils sont

recevables à cet égard.

Il est dès lors superflu d’examiner

en outre la recevabilité de l’Association ARSUD elle-même ou encore celle de la

Commune de Chabrey (on rappelle que, dans le cadre de l'art. 34 LAT et de

l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection

de la nature et du paysage - LPN; RS 451 -, la commune a qualité pour recourir,

mais ce "dans l’intérêt de la loi " applicable).

b) Par ailleurs Aqua Nostra est une

association qui déclare agir dans l’intérêt de ses membres et non pour défendre

un but d’intérêt idéal (on peut donc parler, selon une terminologie usuelle,

s’agissant de la recourante, d’un pourvoi à but "égoïste" ou

"corporatif ", par opposition au recours formé dans

l'intérêt de la loi par une organisation à but idéal). Aqua Nostra a rappelé

dans son mémoire de recours au département les conditions qui doivent être

remplies pour conduire à la recevabilité du recours d’une association. Parmi

ces conditions, il faut que l’association compte un grand nombre de membres

concernés par le projet et que ces membres aient eux-mêmes, à titre individuel,

qualité pour recourir.

Le Tribunal administratif a été

amené à trancher cette question dans la présente cause, dans un arrêt du 15

septembre 2004 (AC.2002.0146); dans ce cadre, il a annulé une décision du

département qui avait dénié à Aqua Nostra la qualité pour recourir devant lui.

La cour de céans ne saurait s’écarter de ce jugement, fondé, tout comme doit

l’être le présent arrêt, sur l’art. 37 aLJPA. Les intimés ASPO et consorts ne

contestent pas sérieusement ce point, tout en relevant que la solution retenue

apparaît ici relativement large au regard de la jurisprudence (on observe en

effet une grande ouverture de la qualité pour recourir lorsque la décision – à

caractère collectif – attaquée concerne l’usage du domaine public: TA, arrêt

AC.2002.0237 du 6 février 2003, concernant le plan d’affectation cantonal des

Grangettes, à Noville; d’autres arrêts semblent au contraire beaucoup plus

restrictifs: voir par exemple ATAF 2009/1 [A-2723/2007 du 30 janvier 2008] consid.

6 rendu en matière de protection de l’air et ATF 121 II 39 où le propriétaire –

consommateur d’eau – n’a pas été considéré comme habilité à contester un plan de

protection de captage d’eau).

Il convient ainsi, sur le principe,

d’entrer en matière également sur le recours d’Aqua Nostra.

On observe cependant que les moyens

soulevés dans ce recours présentent un "spectre" beaucoup plus

large que celui des autres pourvois. Ils concernent en effet souvent la

décision de classement dans son ensemble, sans être très précis. On note

d’ailleurs que la recourante soulève apparemment le grief de l’inopportunité de

la décision attaquée; or, ce motif n’est pas recevable, à moins que la loi

spéciale ne le prévoie (art. 36 let. c aLJPA). Sans doute, il découle de l’art.

33 al. 3 let. b LAT que, en matière de plans d’affectation, une autorité de

recours au moins doit bénéficier d’un libre pouvoir d’examen, ce qui englobe

dans ce domaine le contrôle de l’opportunité. Toutefois, l'autorité intimée -

le DINT - a elle-même statué sur recours, tant en légalité qu'en opportunité,

en application de l'art. 60 al. 2 LATC dans sa teneur antérieure au 1er

janvier 2004. La cour de céans intervient comme deuxième instance de recours,

de sorte qu’elle n’a pas à se pencher sur l’opportunité de la décision de

classement querellée.

Les parties ont présenté par ailleurs diverses

réquisitions d’instruction, destinées à compléter le dossier.

a) ASPO et consorts demandent la

production du dossier relatif au recours parallèle formé par Aqua Nostra auprès

du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 la section

administrative du Tribunal cantonal) du canton de Fribourg. Il n’apparaît pas

nécessaire d’ordonner une telle production. Même si Aqua Nostra a retiré son

pourvoi fribourgeois, rien ne l’empêche de maintenir le recours formé auprès de

la cour de céans, même si cela pourrait - selon ASPO et consorts - donner

l’apparence d’un manque de cohérence de la recourante.

b) André Beyner et consorts

demandent qu'une inspection locale soit aménagée lors d'une audience de débats

publics. Ni l'inspection locale, ni l'audience ne sont susceptibles d'influer

sur le sort du présent recours. Celui-ci porte pour l'essentiel sur des

questions purement juridiques, pour le surplus sur des questions de fait ou

d'appréciation ne pouvant être élucidées par une visite sur place. Enfin, les

parties se sont exprimées par écrit à suffisance. Les mesures requises doivent

ainsi être refusées.

c) Par ailleurs, Aqua Nostra

requiert l’élaboration d’une expertise scientifique sur les aspects notamment

de protection de la faune et de la flore, ainsi qu’une expertise

socio-économique, qui devrait porter sur les effets de la décision attaquée. La

recourante réclame également la production des éléments réunis par la

Confédération pour arrêter les inventaires élaborés en application de la

législation fédérale.

Il n’y a pas lieu de donner suite à

ces requêtes. On observe tout d’abord que l’adoption des inventaires fédéraux

repose sur des connaissances, notamment scientifiques, très étendues, dont une

part importante est disponible sur le site de l’Office fédéral de

l’environnement. Il n’est d’ailleurs pas contesté un instant que la Grande

Cariçaie constitue tout à la fois un paysage et un site marécageux d’importance

nationale, d’une très grande richesse quant au biotope qui s’y trouve ou quant

à la faune et la flore qu’elle abrite. Là encore, les données, notamment

scientifiques, sont nombreuses et aisément accessibles, notamment par voie

électronique, de sorte qu’il apparaît superflu d’ordonner ici une nouvelle

expertise sur cet aspect. On ne voit au surplus pas ce qui contraindrait les autorités, en l’état du droit positif, à ordonner

en outre une expertise socio-économique, pour asseoir la pesée d’intérêts qui

doit précéder l’adoption d’un tel plan (spécial) d’affectation.

Surtout, le dossier comporte un

rapport au sens de l’art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement

du territoire (OAT; RS 700.1; voir en effet le rapport explicatif du chef du

DSE, pièce 7 de l’autorité intimée). On ne voit pas que ce document soit

lacunaire au point de nécessiter un complément, voire une nouvelle enquête. On

admettra certes avec la recourante que la procédure d’instruction du recours de

première instance s’est prolongée; cela est dû notamment aux travaux liés à

l’adoption par le Conseil d’Etat de son arrêté du 5 décembre 2007, qui allait

dans le sens de certaines des revendications de la recourante et des autres

groupements recourants. On admettra également avec Aqua Nostra que la situation

a pu évoluer dans une certaine mesure depuis l’enquête publique. Cependant,

l’évolution des sites naturels, du moins lorsqu’ils restent à l’abri de la

pression urbaine, suit un rythme plus lent que celui d’une zone à bâtir, de

sorte que la situation n’a aujourd’hui sans doute pas fondamentalement changé

par rapport à celle qui prévalait en 2000 (tout au plus évoque-t-on une

augmentation significative de la population de cormorans; mais on ne voit pas

d’emblée quelle conséquence ce phénomène doit avoir sur la décision de

classement). Au surplus, s'il est vrai que l’art. 73 al. 3 LATC exige que le

département statue dans les huit mois sur les oppositions formées lors de

l’enquête, cette disposition ne s’applique très clairement pas à l’autorité de

recours (on notera d’ailleurs que le délai précité présente le caractère d’un

délai d’ordre).

Quoi qu’il en soit, la recourante

se borne à formuler des remarques d’ordre général, sans porter sa critique sur

des points précis, ce qui aurait peut-être pu justifier, pour autant qu’elles

soient étayées, des compléments d’instruction. L’approche globale retenue par

la recourante amène ainsi la cour à retenir que le dossier dont elle dispose

est complet et lui permet de statuer.

Aqua Nostra invoque encore des vices de la

procédure d’enquête publique du 10 au 11 décembre 2000 (prolongé au 13 décembre

2000). D'abord en substance, l’avis d’enquête indiquait que les observations ou

oppositions devaient être consignées sur la feuille d’enquête ou adressées aux

autorités concernées sous pli recommandé. Cette dernière exigence va au-delà de

ce que prévoient les textes légaux et c’est donc à tort qu’elle a été posée. En

second lieu, les pièces concernant le classement n'ont été déposées au greffe de

toutes les communes concernées que trois jours après la première publication de

l'enquête publique dans la Feuille des avis officiels (ci-après: FAO). La

recourante en déduit que la procédure d’enquête s’est déroulée de manière

irrégulière et qu’il y a dès lors lieu de la renouveler.

Conformément à l’art. 24 LPNMS, la

procédure d’enquête publique est régie par les art. 57 et 73 LATC. La question

évoquée ici est abordée à l’art. 57 al. 3, lequel n’exige pas l’envoi postal

par pli recommandé, le pli simple étant assurément admissible. Il reste que

l’enquête publique n’est pas une fin en soi. Elle a au contraire un double but.

D’une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les

intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les

projets de plans d’affectation – au sens large du terme – qui pourraient

affecter leurs intérêts ou les intérêts publics qu’ils défendent. D’autre part,

elle doit permettre à l’autorité d’examiner la conformité du projet à la

législation, voire son opportunité. Selon la jurisprudence, des irrégularités

dans la procédure de mise à l’enquête ne sont susceptibles de conduire à une

annulation de l’enquête que si elle présente une certaine gravité, par exemple

si elles sont de nature à gêner les tiers dans l’exercice de leur droit d’être

entendus (dans ce sens, avec des références, CDAP, arrêt AC.2009.0116

du 15 février 2010 consid. 1).

Dans le cas d’espèce, Aqua Nostra

n’a pas été empêchée de former opposition, de sorte qu’elle a pu pleinement

faire valoir son point de vue, non seulement dans le cadre de l’enquête

publique, mais par la suite dans le cadre des deux procédures de recours

successives. Il n’est certes pas exclu que l’avis d’enquête, en exigeant le

dépôt d’une opposition sous la forme d’une lettre recommandée, ait pu dissuader

telle ou telle personne de s’exprimer lors de l’enquête publique (étant

néanmoins ajouté que le DSE a publié dans la FAO du 5 décembre 2000 un avis de

complément d'enquête précisant que les observations et oppositions adressées sous

pli simple seraient acceptées). Dans la mesure où Aqua Nostra invoque cet

argument, ce qui ne ressort pas très clairement de son écriture, elle

interviendrait alors pour défendre la position de tiers, écartés par hypothèse

de la procédure d’enquête publique. On ne saurait la suivre sur ce terrain et conclure

à l’annulation des enquêtes ici en cause (qui ont donné lieu à plus de 15'000,

respectivement plus de 5'000 observations et oppositions) à raison d’un vice

tout à fait mineur et qui n’a entraîné aucun préjudice pour elle. Il en va de

même, a fortiori, du dépôt différé des pièces concernant le classement.

Ce moyen doit dès lors être écarté.

II. Les

recours d’ARSUD et consorts et d’André Beyner et consorts

L’un et l’autre de ces recours se bornent à

traiter la question des chalets riverains de Chabrey et Cudrefin et de leur

sort dans le cadre de la décision de classement. D’ailleurs, on a vu ci-dessus

que les recourants n’étaient légitimés à recourir qu’en relation avec la

détention de ces pavillons; seules des conclusions susceptibles d’améliorer le

statut de ces chalets apparaissent dès lors comme recevables. Celles d’ARSUD et

consorts vont du reste dans ce sens puisqu’ils proposent l’admission de leur

recours "en tant qu’il vise à la pérennisation des chalets et au

maintien des zones de pavillons dans lesquels ils se trouvent ".

A vrai dire, ARSUD et consorts ont modifié leurs conclusions dans leur écriture

du 21 janvier 2010; ils demandent désormais qu’il soit constaté que, au regard du

droit actuel, les chalets ne sont pas à démolir et qu’ils peuvent être

entretenus conformément au règlement, en conformité avec la décision de

classement et au bénéfice de la situation de fait licitement acquise. On notera

ici que ces conclusions, formées après l’échéance du délai de recours, ne sont

pas recevables, à moins qu’elles ne constituent une précision, voire une

réduction des conclusions initiales, ce qui n’est pas évident. Quant au recours

formé par André Beyner et consorts, il conclut très largement à l’annulation de

la décision du DINT et, par voie de conséquence, à la non-adoption du plan de

classement et de son règlement, partant au maintien des plans d’extension cantonaux

précédemment en vigueur. Cependant, à la lecture des moyens soulevés, force est

de constater que ces recourants, bénéficiaires de chalets riverains, visent eux

aussi la pérennisation de leurs installations. Là aussi, il est douteux que des

conclusions qui vont au-delà du débat portant sur le statut de ces chalets

soient recevables. Les deux groupes de recourants se rejoignent d'ailleurs pour

demander le maintien des plans d'extension cantonaux antérieurement en vigueur

et, plus précisément, des zones de pavillons (soit des zones à bâtir) dans

lesquelles se trouvent ces chalets. De toute manière, le cadre de la présente

cause est délimité par les décisions attaquées, qui ont trait au classement -

contesté - de la rive sud du lac de Neuchâtel; la cour de céans doit ainsi se

limiter aux questions de planification en écartant celles qui pourraient

concerner la démolition (ou le maintien) de constructions individuelles.

a) La question de fond qui se pose

ici est dès lors celle de l’adoption d’une zone à bâtir englobant ces chalets

riverains. On constate que ces plans d’extension, mentionnés à l’art. 22 du

règlement accompagnant la décision de classement contestée, sont tous

antérieurs (outre à l'introduction des inventaires fédéraux) à l’entrée en

vigueur le 1er janvier 1980 de la LAT. Il s’agit dès lors de

déterminer, pour la première fois depuis cette date, s’il y a lieu d’affecter

les périmètres en cause en zone à bâtir. Il convient ainsi de vérifier si les

conditions posées par l’art. 15 LAT sont remplies et si, par ailleurs, une

pesée complète des intérêts, prenant en compte les buts et objectifs des art. 1

et 3 LAT, conduit à retenir une telle affectation.

aa) Comme indiqué dans la partie

"En fait" (supra let. C/c), les chalets de vacances des recourants

ARSUD et consorts et André Beyner et consorts se situent dans la réserve des

Grèves de la Motte, sur les territoires des communes de Chabrey et Cudrefin

(Champmartin). Le secteur précis de ces résidences est compris dans le site

marécageux n° 416, dans la zone alluviale n° 207 et dans le site IFP n° 1208.

Si l'on considère les abords des constructions, le périmètre comprend également

les bas-marais n° 645. Les parcelles sont ainsi soumises notamment à la LPN, à

l’ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux

d’une beauté particulière et d’importance nationale (RS 451.35), à l'ordonnance

du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d'importance

nationale (RS 451.31), voire à l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur les

bas-marais d'importance nationale (RS 451.33) - respectivement à l'ordonnance

du 21 janvier 1991 sur la protection des hauts-marais et des marais de

transition d'importance nationale (RS 451.32).

bb) Les secteurs terrestres où se

situent les chalets se présentent comme des bandes assez étroites, enserrées

entre les secteurs de marais et la rive du lac elle-même (cf. décision de

classement, réserve naturelle des Grèves de la Motte). Cette description

sommaire permet d’exclure d’emblée que l’on se trouve en présence de "terrains

largement bâtis" au sens de l’art. 15 let. a LAT. Par ailleurs, dans

la situation actuelle, l’existence d’un besoin lié à la construction de ces

surfaces n’est à l’évidence pas établie. A supposer même que tel soit le cas,

encore faudrait-il qu’une pesée globale des intérêts conduise à délimiter des

zones à bâtir autour de ces chalets. Or, les bandes étroites où se trouvent ces

chalets sont également comprises, soit à l’intérieur même d’objets figurant

dans des inventaires fédéraux, soit à proximité immédiate; on ne conçoit donc

pas que des parcelles sises dans un site marécageux d’importance nationale,

dans une zone alluviale d'importance nationale, ou encore dans un bas-marais

d’importance nationale, puissent être classées en zone à bâtir. Les milieux

naturels présentent d’ailleurs des valeurs par l’ensemble qu’ils forment, de

sorte qu’il n’est guère approprié d’y ménager des brèches, qui seraient

réservées à la construction; il convient bien plutôt de prévoir des transitions

adéquates, notamment en délimitant des zones tampons entre les secteurs voués à

la nature et les secteurs bâtis. En définitive, la suppression des zones de

pavillons, conçues comme zones à bâtir, dans la décision de classement,

apparaît pleinement conforme à une pesée adéquate des intérêts en présence. En

tous les cas, rien ne permet de retenir à cet égard un excès ou un abus du

pouvoir d’appréciation des autorités intimées. La solution apparaît en outre

conforme à la planification directrice intercantonale; cette dernière n’a sans

doute pas la valeur attribuée à un plan directeur intercantonal, mais elle

permet de montrer la cohérence dans la ligne suivie par les cantons de Fribourg

et de Vaud dans l’adoption de mesures de protection de la rive sud du lac de

Neuchâtel, cela pour mettre en œuvre les inventaires fédéraux. On retiendra en

définitive sur ce point que l’art. 22 du règlement accompagnant la décision de

classement - abrogeant les PEC - doit être maintenu.

b) Les deux recours précités sont

liés en partie à l’imprécision de la règle figurant à l’art. 13 al. 4 du

règlement accompagnant la décision de classement. On rappelle que celle-ci

autorise les travaux d’entretien et de rénovation des bâtiments (on vise ici précisément

les chalets riverains, et l’on exclut des travaux de plus grande ampleur) pour

autant que les requérants soient "au bénéfice d’un titre juridique

suffisant". En substance, les recourants cherchent, par le biais de

leur pourvoi, à préserver leurs droits, face à une disposition dont la portée

leur paraît incertaine.

aa) Le rapport explicatif du chef

du DSE ne fournit guère de précision à ce propos, puisqu'il se borne à indiquer

que la possibilité d’entretenir et de rénover les résidences secondaires

existantes ne vaut que jusqu’à l’échéance des droits. Le document n'indique pas

s’il s’agit de l’échéance des DDP, aujourd’hui acquise,

ou éventuellement de celle des autorisations accordées à bien plaire.

Selon la décision attaquée, seule

l'affectation du sol dans les secteurs des résidences secondaires est modifiée

- par l'abrogation des PEC, partant l'abandon des zones de pavillons - afin que

les plans cantonaux tiennent compte des objectifs de protection imposés par le

droit fédéral. Toujours d'après le prononcé querellé, l'abandon des zones de

pavillons n'empêche pas le maintien des chalets et résidences secondaires, mais

leur statut est désormais soumis aux conditions fixées par l'art. 13 al. 4 du

règlement. Enfin, le département déclare qu'il ne peut que constater le

bien-fondé de l'art. 13 al. 4 précité au regard des prescriptions imposées par

le droit fédéral, mais qu'il ne lui appartient pas de statuer sur le principe

même du maintien des chalets dans la mesure où les décisions de classement ont

pour principal objectif, non celui de se préoccuper du sort de ces derniers,

mais celui de régler l'utilisation du sol afin de répondre aux objectifs

d'intérêts publics fixés par le droit fédéral s'agissant de la protection des

biotopes.

bb) Effectivement, l'art. 13 al. 4

du règlement n’est pas d’une extrême clarté. Ainsi, il

ne précise pas la nature des titres juridiques suffisants permettant le

maintien d’un chalet existant (DDP selon ARSUD et consorts, ou contrats nature

selon l'arrêté du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007). De plus, il est muet sur

les conditions auxquelles un tel titre juridique pourrait être renouvelé, voire

accordé (voir aussi arrêt AC.2008.0004 de ce jour, consid. 4b/bb).

Cela étant, il faut opérer une

distinction entre d'une part la modification de l'affectation du sol - soit

l'abandon des zones de pavillons au profit des zones naturelles hors zone à

bâtir - et d'autre part le sort des chalets proprement dits.

D'une manière générale, une

modification de l'affectation du sol ne signifie pas nécessairement que les

constructions existantes, contraires à la nouvelle destination, doivent

nécessairement être détruites, ou maintenues, mais uniquement que leur sort

doit désormais être apprécié en tenant compte de leur non-conformité à la zone.

En l'espèce, l'art. 13 al. 4 du

règlement précité ne va pas à l'encontre de ce principe général: il ne règle

pas le sort des chalets de manière définitive, que ce soit dans le sens de leur

maintien ou de leur destruction, mais les soumet à l'existence d'un "titre

juridique suffisant".

Par ailleurs, on ne saurait dire d'emblée

que le maintien de la totalité de ces ouvrages - sous réserve d'un "titre

juridique suffisant" - irait manifestement à l'encontre des lois

fédérales, notamment dans l'hypothèse où ceux-ci ont été érigés avant le 1er

juin 1983 (cf. art. 25b al. 1 LPN, selon lequel les cantons désignent les

installations, les bâtiments et les modifications de la configuration du

terrain réalisés après le 1er juin 1983 dans les marais et les sites

marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale, qui sont

contraires aux buts visés par la protection et qui n’ont pas été autorisés avec

force de chose jugée sur la base de zones d’affectation conformes à la LAT;

voir aussi l'art. 5 al. 2 let. f de l'ordonnance sur les bas-marais -

respectivement l'art. 5 al. 1 let. d de l'ordonnance sur les hauts-marais -,

selon lequel toute installation ou construction entreprise après le 1er juin

1983 doit être démantelée). Sous cet angle, il sied également de prendre en

considération, entre autres dispositions, l'art. 23d al. 2 let. b LPN, ainsi

que l'art. 5 de l'ordonnance sur les sites marécageux et l'art. 5 de

l'ordonnance sur les zones alluviales.

Inversement, on ne discerne pas d'emblée

en quoi la démolition de la totalité de ces ouvrages - fondés sur des DDP échus

- serait contraire au droit.

cc) Pour le surplus, la cour de céans n’a pas à donner dans le cadre de la présente

procédure (qui peut être comparée dans une certaine mesure à un contrôle

abstrait de l’art. 13 al. 4 du règlement précité) une interprétation de la

notion de "titre juridique suffisant" utilisée par cette

disposition; il convient au contraire de laisser le soin aux autorités

compétentes d’appliquer ce texte et, cas échéant, de prendre des mesures

concrètes sur cette base. Les nouvelles conclusions d’ARSUD et consorts du 21

janvier 2010, qui visent précisément à obtenir de la CDAP une décision en

constatation en ce sens (confirmant qu'au regard du droit actuel, les chalets

ne sont pas à démolir et qu’ils peuvent être entretenus conformément au

règlement, en conformité avec la décision de classement et au bénéfice de la situation

de fait licitement acquise), sortent dans cette mesure du cadre du présent

litige et sont dès lors irrecevables.

c) Les développements qui précèdent

conduisent en conclusion au rejet de ces deux recours, dans la mesure où ils

sont recevables.

III. Le

recours d’Aqua Nostra

On l’a déjà indiqué plus haut, le recours d'Aqua

Nostra s’en prend à la décision de classement dans son ensemble, sans se

concentrer, contrairement aux deux pourvois évoqués ci-dessus, sur la

problématique des chalets, qu'il évoque néanmoins.

a) La recourante conteste la

position prise par le département intimé, lorsqu’il retient que les inventaires

fédéraux lient les autorités cantonales qui adoptent la décision de classement

mettant en œuvre ces inventaires.

On admettra tout d’abord avec la

recourante que la portée des inventaires fédéraux ne résulte pas toujours très

clairement du droit positif (sur ce problème, voir Arnold Marti,

Bundesinventare: eigenständige Schutz– und Planungsinstrumente des Natur– und

Heimatschutzrechts, DEP 2005, p. 619 ss). Il reste que les inventaires

fédéraux qui ont trait aux biotopes, aux marais, ainsi qu’aux sites marécageux

d’importance nationale, s’imposent aux cantons, ces inventaires ayant en

quelque sorte la valeur de plan sectoriel au sens de l’art. 13 LAT (Marti, op.

cit., p. 631 s. et 637 s., voir aussi Karin Sidi-Ali, La protection des

biotopes en droit suisse, étude de droit matériel, thèse Lausanne 2008, p. 140

ss, spéc. p. 143). Cette solution résulte des dispositions de la LPN, spécialement

de ses art. 18a al. 2 et 23c al. 2. Le Tribunal fédéral l'a d’ailleurs confirmée

(ATF 127 II 184 consid. 3 et 4 p. 188 ss). En substance, il découle de cet

arrêt que l’inventaire fédéral (il s’agissait d’un objet figurant à

l’inventaire des sites marécageux d’importance nationale), adopté par le

Conseil fédéral sur la base de l’art. 23b LPN, lie les autorités cantonales; il

appartient néanmoins à ces dernières de transposer l’inventaire dans un plan

d’affectation, déployant des effets obligatoires pour les propriétaires; lors

de cette opération, l’autorité cantonale bénéficie d’une certaine marge

d’appréciation, liée à l’imprécision des cartes d’inventaire, établies

généralement à l’échelle 1: 25'000. De plus, dans la mesure où l’inventaire

adopté par le Conseil fédéral n’est pas sujet à recours, le Tribunal fédéral

retient que l’autorité judiciaire a la faculté de procéder à un contrôle

préjudiciel de la conformité de l’inventaire au droit supérieur (étant précisé

que le juge doit respecter la marge de manœuvre accordée par la loi au Conseil

fédéral; ATF 127 II 184 consid. 5 p. 190 ss; voir aussi Sidi-Ali, op. cit., p.

142).

Il en découle, pour le cas

d’espèce, que le DSE était bel et bien lié par les inventaires fédéraux,

relatifs aux sites marécageux, aux zones alluviales et aux marais d'importance

nationale; il bénéficiait sans doute d’une certaine marge de manœuvre dans la

détermination précise de la limite des différents objets inventoriés; il ne

devait en revanche pas s’en écarter de manière significative (dans le même

sens, TA, AC.1998.0067 du 10 décembre 1998, notamment consid. 3). Pour le

surplus, la cour de céans est bien sûr habilitée à vérifier à titre préjudiciel

la validité des inventaires fédéraux ici en cause; toutefois, la recourante ne mentionne

pas de violation du droit fédéral dans la délimitation retenue par ces

inventaires, ni de parcelles particulières où la protection arrêtée ne serait

pas conforme au droit supérieur.

On laissera au surplus de côté

ci-après la question de la portée des autres inventaires (inventaire fédéral

des paysages, notamment; sur ce point, Marti, op. cit., p. 634 ss). En

effet, l’essentiel des surfaces concernées par la décision de classement est

déjà inclus dans les inventaires "contraignants" évoqués

ci-dessus.

En résumé, rien n’indique donc que

la délimitation du périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de

Neuchâtel viole le droit fédéral, contrairement à ce qu’affirme la recourante.

Quant aux mesures prévues dans le règlement qui accompagne cette décision, la

recourante ne précise pas non plus en quoi elles violeraient les dispositions

des ordonnances applicables ici. En définitive, la recourante se borne à

présenter diverses remarques qui relèvent de l’observation (plus ou moins

précise) de la situation de fait, censées démontrer l’inutilité des mesures

prises, voire des inventaires fédéraux eux-mêmes. En l’état, la cour retient au

contraire qu’elle n’est pas en mesure, sur la base des critiques ponctuelles de

la recourante, de remettre en cause le bien-fondé, tant des inventaires

fédéraux que des règles prévues par les ordonnances précitées et concrétisées

par la décision de classement. D’ailleurs, au-delà d’une annulation pure et

simple de celle-ci, l’on voit mal sur quoi devraient porter les modifications

souhaitées par la recourante.

b) Il résulte des développements

qui précèdent que le recours d’Aqua Nostra doit également être rejeté, dans la

mesure où il est recevable.

IV. Frais et

dépens

Vu ce qui précède, les recours doivent être

rejetés dans la mesure de leur recevabilité et les décisions du DINT doivent

être confirmées. Les frais de la cause seront ainsi mis à la charge des

recourants. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à ASPO et consorts, qui

n'ont pas pris de conclusions formelles ni n'ont réclamé de dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Les recours formés respectivement par ARSUD et

consorts, André Beyner et consorts, ainsi qu’Aqua Nostra, sont rejetés dans la

mesure de leur recevabilité.

II.

Les décisions rendues sur recours le 30 octobre

2008 par le Département de l’intérieur sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire, fixé globalement à

4'800 (quatre mille huit cents) francs, est mis à la charge de:

–

ARSUD et consorts, solidairement entre eux, à

concurrence de 1'600 (mille six cents) francs;

–

André Beyner et consorts, solidairement entre

eux, à concurrence de 1'600 (mille six cents) francs;

–

Aqua Nostra, à concurrence de 1'600 (mille six

cents) francs.

Lausanne, le 30 juillet 2010

présidente:

Le présent arrêt

est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à

l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

Composition

Objet

Faits

Considérants

14.

14.1

15.

16.

16.1

2007.

Dispositif