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Décision

AC.2009.0004

CDAP - AC.2009.0004 - 2009-11-16 - VUAGNIAUX/Municipalité de Donneloye, BASSET

16 novembre 2009Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Claire-Lise et Antoine Basset sont propriétaires

de la parcelle n° 114 de la Commune de Mézery-près-Donneloye. Ils ont déposé,

le 12 novembre 2007, une demande de permis de construire pour un couvert à

voiture, lequel a été mis à l'enquête publique du 24 novembre au 24 décembre

2007. Ce projet comporte notamment une demande de dérogation aux limites, selon

le Plan d'affectation fixant la limite des constructions, approuvé par le

Conseil d'Etat le 30 juillet 1993.

Le 19 novembre 2007, la centrale

des autorisations CAMAC a informé la Municipalité de Mézery-près-Donneloye

(ci-après « la municipalité ») que la demande était de compétence

communale, si bien qu'il appartenait à cette dernière de délivrer ou non le

permis de construire.

Laurent Durussel et son épouse,

propriétaires de la parcelle voisine n° 9, ont formé opposition le 7 décembre

2007, dont la municipalité a accusé réception le 10 janvier 2008. Ils

demandaient principalement que la construction soit reculée à 4 m de la limite

de propriété, que la visibilité ne soit pas davantage altérée et que la haie

qui longe leurs deux propriétés soit enlevée sur 4 m. Le 14 décembre 2007,

Claudine et Denis Vuagniaux, propriétaires de la parcelle n° 25 sise en face de

celle des constructeurs, ont également déposé une opposition à l'encontre du

projet précité. Ils estimaient que le projet ne remplissait pas les conditions

légales et règlementaires pour obtenir une dérogation au plan d'alignement; le

bâtiment à construire entraverait la visibilité et nuirait à l'esthétique;

finalement, il pourrait parfaitement être réalisé dans les limites des

constructions. Le 20 décembre 2007, la municipalité a accusé réception de l'opposition

des époux Vuagniaux.

Claire-Lise et Antoine Basset, se

sont engagés, dans une lettre non signée du 21 décembre 2007 adressée aux

époux Durussel, à reculer le coin du mur nord à 4 m de leur limite, à ne pas

parquer régulièrement leur voiture à moins de 2 m de la route et, en cas de

plantation d'une haie, à ce qu'elle n'excède pas une hauteur de 50 cm.

B.

Les communes de Donneloye, Gossens et Mézery ont

fusionné le 1er janvier 2008, sous le nom de Donneloye.

C.

Le 3 janvier 2008, les époux Durussel ont

confirmé leur opposition auprès de la Municipalité de Donneloye. Le 6 janvier

2008, Claire-Lise et Antoine Basset ont déclaré qu'ils présenteraient un projet

modifié, tenant compte des remarques formulées dans les oppositions. Le 17

janvier 2008, la municipalité a convié toutes les parties concernées à une

séance le 4 février 2008.

Lors de la séance du 4 février 2009,

un projet modifié a été présenté.

Dans une lettre du 17 avril 2008,

la municipalité a indiqué:

"Famille Vuagniaux:

constate que le règlement communal n'est toujours pas respecté en ce qui concerne

la distance à la route communale, mais que ce nouveau projet a l'avantage de ne

plus être situé en bord de route.

Famille

Durussel: précise que pour eux il y a peu de

différence entre le projet initial et le projet modifié. Le problème réside

dans la visibilité. Il est souhaité des restrictions notamment en terme de

distance de la construction par rapport au chemin d'accès à la propriété

Durussel et d'autorisation de parcage en bordure de limite.

Après examen

approfondi du dossier, visite sur place et relectures des textes légaux, la

municipalité de Donneloye est prête à accepter le projet modifié tel que

présenté sur la base des considérations suivantes:

- Eloignement de

la route communale: la situation est améliorée et répond à des attentes

normales du site. Le règlement communal n'est certes pas respecté, mais une dérogation

ne pose pas de problème, notamment en regard d'autres situations similaires.

- Éloignement du

chemin d'accès à la parcelle Durussel: nous prenons là en considération le

règlement communal de Mézery à l'article 6, alinéa 4: une distance de 3 m au minimum

entre construction et limite de propriété est exigée. Ce point est respecté

avec le projet présenté.

- Visibilité:

nous rappelons nos propos en séance, à savoir que la sécurité est une affaire

de comportement avant tout. Nous encourageons par ailleurs des mesures privées

de bon voisinage, afin de ne pas entraver inutilement la visibilité par des

objets (voitures, machines, haies non taillées). Nous n'entendons par contre

pas légiférer au-delà des contraintes légales. (…)

Dès lors, et sous

réserve d'éléments nouveaux qui interviendraient, le projet modifié tel que

présenté trouvera l'aval de la municipalité. Il doit faire l'objet d'une

enquête complémentaire. Dans toute la mesure du possible nous encourageons les

parties concernées à se concerter afin d'éviter de longs et inutiles détours

juridiques".

Le 30 avril 2008, la municipalité a

informé les opposants que le projet modifié allait faire l'objet d'une enquête

locale du 19 au 29 mai 2008.

Demeurés sans nouvelles depuis lors,

les époux Vuagniaux ont interpellé la municipalité par l'intermédiaire de leur

conseil, le 18 novembre 2008.

D.

Par lettre du 12 décembre 2008, la municipalité

a rappelé qu'une séance conciliatoire avait eu lieu le 4 février 2008, que les

époux Vuagniaux étaient venus consulter le dossier de mise à l'enquête locale

du projet modifié et que, n'ayant pas formé opposition, la municipalité en

avait déduit qu'ils l'avaient accepté. Le permis de construire avait été

délivré le 3 juin 2008 et le dossier était désormais clos.

E.

Par acte enregistré le 6 janvier 2009, Claudine

et Denis Vuagniaux ont recouru à la Cour de doit administratif et public du

Tribunal cantonal, concluant à l'annulation du permis de construire délivré à Claire-Lise

et Antoine Basset.

Les constructeurs ont requis le 4

février 2009 la levée de l'effet suspensif. La municipalité a répondu au

recours le 5 février 2009, indiquant qu'on pourrait admettre une erreur de

procédure mais qu'elle n'en était pas convaincue.

Par décision du 12 février 2009, la

juge instructrice a refusé la levée de l'effet suspensif. Les recourants se

sont encore déterminés le 5 mars 2009, la municipalité le 25 mars 2009 et les

constructeurs le 26 mars 2009.

Une inspection locale a été

appointée au 16 septembre 2009. A cette occasion, les parties ont été

entendues. Il a notamment été confirmé que la route qui passe devant la

construction projetée est bien une route communale secondaire. Les époux Basset

ont précisé que leur lettre non signée du 21 décembre 2007 comportant des

engagements envers les époux Durussel en cas d’obtention du permis pour le

projet initial n’avait finalement pas été concrétisée, vu l’opposition de ces

derniers et l’élaboration d’un nouveau projet. Quant aux différences du second

projet, par rapport au premier, elles s’expliquent par le retrait du projet qui

devrait être construit devant l’entrée principale de l’habitation des époux

Basset auquel il viendrait s’accoler. Ce projet ne comporte ainsi plus qu’un

seul garage, alors que deux places étaient initialement prévues. Quant à la

partie supérieure, cet espace est destiné à servir de grenier. Le balcon à

l’étage sera relié à l’habitation principale par une ouverture à créer sur ce

bâtiment. Interrogés au sujet de la différence entre les deux projets et de

leurs conséquences sur la procédure à suivre, les représentants de la

municipalité ont indiqué que les modifications étant de minime importance par

rapport au projet initial, une enquête complémentaire leur était paru justifiée

dans le cas présent.

A l’issue de l’audience, les

parties ont reçu une copie du procès-verbal d’audience et la municipalité a été

interpellée quant au maintien de sa décision, au vu des irrégularités de

procédure constatées en audience.

Les 28 septembre et 12 octobre

2009, la municipalité a fourni des précisions quant aux raisons l’ayant amené à

accorder le permis de construire litigieux et a confirmé le maintien de sa

décision. Elle a produit le plan original du nouveau projet litigieux à cette

occasion.

Les recourants ont déclaré, le 21

octobre 2009, maintenir leur recours en précisant que d’autres propriétaires

voisins seraient susceptibles d’être touchés par le projet de construction

modifié mais non mis à l’enquête publique et qui n’ont ainsi jamais pu se

prononcer sur ce projet.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Les arguments des parties sont

repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

Les recourants se plaignent principalement d'une

violation de l'art. 116 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dans la mesure où

l'autorité intimée n'a pas levé leur opposition et ne les a pas informé de la

délivrance du permis de construire.

a) Selon l'art. 109 LATC, la

demande de permis de construire est mise à l'enquête publique par la

municipalité pendant 20 jours. Le but de l'enquête publique est double: il

s'agit d'informer tous les intéressés, notamment les propriétaires voisins, des

projets et travaux qui pourraient les toucher dans leurs intérêts, ainsi que de

permettre à l'autorité d'examiner la conformité des projets aux dispositions

légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie

d'élaboration en tenant compte d'éventuelles interventions de tiers intéressés

(AC.2007.0180 du 25 août 2008; AC.2004.0064 du 18 mai 2004; Droit fédéral et

vaudois de la construction, 3ème édition, rem. 1 § 7 ad art. 111

LATC).

L'art. 116 LATC, qui régit l'avis

aux opposants, prévoit que les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations

sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis, avec l'indication

des dispositions légales et réglementaires invoquées, lorsque l'opposition est

écartée (al. 1). Pour les oppositions, l'avis, sous pli recommandé, précise en

outre la voie, le mode et le délai de recours (al. 2). A l'évidence, la manière

la plus expédiente de procéder à cet avis est de communiquer directement aux

opposants une copie du permis de construire, qui doit contenir les éventuelles

conditions posées (art. 117 LATC) ou du moins se référer à un document qui les

énumère et qui en fait donc partie.

Bien que l'art. 116 LATC ne soit

pas parfaitement clair sur ce point, l'on peut déduire du système de la LATC

qu'en principe, l'opposition n'est effectivement "écartée" que

lorsque le permis de construire est accordé. Inversement, si la municipalité

refuse le permis de construire, elle n'est pas tenue de rendre une décision par

laquelle elle écarte les oppositions, ceci quand bien même elle considère que

tout ou partie des griefs soulevés par les opposants ne sont pas fondés

(AC.2005.0029 du 7 décembre 2005). Ainsi, la procédure de délivrance des permis

de construire comprend une phase de liquidation des oppositions. La décision de

la municipalité réglant le sort des oppositions peut être préalable à la

délivrance du permis de construire, ou intervenir simultanément, mais elle ne

peut pas être ultérieure (AC.2004.0064 du 18 mai 2004; AC.2003.243 du 26

mars 2004 et les références citées; Droit fédéral et vaudois de la

construction, 3ème édition, rem. 1 § 1 ad art. 116 LATC).

b) L'art. 116 al. 1 LATC prévoit encore

que les opposants doivent être avisés de la décision accordant ou refusant le

permis de construire, avec l'indication des dispositions légales et

réglementaires invoquées lorsque l'opposition est écartée.

L’art. 116 LATC n’est pas respecté

si la Municipalité ne statue pas sur un grief formulé par un opposant

(AC.2000.0162 du 14 février 2005). En effet, il y a lieu d'être

particulièrement attentif à l'exigence de motivation des décisions

administratives lorsque les moyens des recourants ont été formulés dans une

procédure d'opposition ou de réclamation préalable (AC.2008.0083 précité),

comme c'est le cas en matière de droit des constructions. La jurisprudence a

ainsi déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de

reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la

motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2009.0106 du 3

juillet 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31

octobre 2008; AC.2008.0083 du 28 juin 2008; PS.2007.0094 du 12 juin 2008;

PS.2007.0223 du 5 juin 2008 et les nombreuses références citées; AC.2007.0051

du 3 mai 2007; GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier

2005; AC.1999.0225 du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004;

AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004;

GE.2002.0029 du 24 juillet 2003; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du

18.

juin 1998).

Dans une affaire où le voisin a été

informé par la constructrice de son intention de créer une plateforme sur sa

propriété et s'y est d'emblée opposé, le tribunal a retenu, qu'à supposer que

la dispense d'enquête ait été délivrée à tort, cette informalité n'avait pas

entraîné pour lui de préjudice, puisqu'elle ne l'a pas empêché d'être informé

et de faire valoir en temps utile son opposition. Cependant, dans la mesure où

la municipalité n'avait jamais levé l'opposition du recourant ni ne l'avait

informé de la délivrance du permis de construire avant son interpellation, l'autorisation

de construire n'avait pas été valablement octroyée et devait être annulée

(AC.2004.0064 du 18 mai 2004).

Dans une autre affaire où une municipalité

a rendu une décision par laquelle elle écartait les griefs des opposants

tendant à condamner le projet dans son principe, tout en refusant le permis de

construire pour des motifs secondaires (ouvertures en toitures), le tribunal a

estimé que, plutôt que de refuser de délivrer le permis de construire,

l'autorité municipale aurait dû inviter le constructeur à mettre à l'enquête

complémentaire la modification des ouvertures, puis, à l'issue de cette

enquête, statuer sur les oppositions et sur la délivrance du permis de

construire. En effet, les recourants auraient pu exiger, en cas de délivrance

du permis de construire suite à l'enquête publique complémentaire, qu'une

nouvelle décision relative à leur opposition leur soit communiquée et que la

voie du recours au Tribunal administratif leur soit alors ouverte. La décision

levant les oppositions a ainsi été annulée (AC.2005.0029 du 7 décembre 2005).

c) En l'espèce, les recourants ont

déposé une opposition le 20 décembre 2007 à l'encontre du projet des

constructeurs. Le projet a ensuite été modifié mais l'autorité intimée a expressément

relevé, le 17 avril 2008 que, pour les recourants, le règlement communal

n'était toujours pas respecté en ce qui concernait la distance à la route

communale et que, pour les autres opposants, le projet modifié ne présentait

que peu de différence par rapport au projet initial. A cette occasion, l'autorité

intimée a pris position sur certains des griefs soulevés par les opposants mais

sans lever formellement leurs oppositions; elle a annoncé par ailleurs son

intention d'accepter le projet modifié et de le soumettre à une enquête

complémentaire. Si les recourants n'ont pas soulevé une nouvelle opposition après

avoir consulté les plans dans le cadre de l'enquête complémentaire, ils n'ont

pas non plus retiré leur opposition du 20 décembre 2007. Aucune décision ne

leur est parvenue au terme de l'enquête précitée. Ce n'est que suite à leur interpellation,

le 18 novembre 2008, que la municipalité leur a appris que le permis de

construire avait été délivré le 3 juin 2008, soit quelques six mois plus tôt,

sans toutefois en remettre copie ni indiquer les motifs qui l'avaient guidée.

d) L'autorité intimée ne saurait

être suivie lorsqu'elle indique que, dans la mesure où les opposants sont venus

consulter le dossier de mise à l'enquête locale du projet modifié et qu'ils n'ont

pas formé opposition, elle en a déduit qu'ils l'avaient accepté. En effet, si

la procédure d'enquête complémentaire prévue par l'art. 72b RATC peut avoir

lieu avant la délivrance du permis de construire (AC.2005.0278 du 31 mai 2006),

elle ne dispense pas la municipalité de statuer sur les oppositions formulées

dans le cadre de l'enquête principale. En l'espèce, l'autorité intimée n'a pas

statué formellement sur les oppositions initiales et les griefs formulés dans

ce cadre demeuraient valables, même une fois le projet modifié.

La procédure suivie est dès lors

contraire à l'art. 116 LATC et le permis de construire doit partant être

annulé.

2.

A cela s’ajoute que le nouveau projet pour

lequel la municipalité a accordé le permis de construire litigieux a changé

dans sa conception même par rapport au projet initial. Au lieu d’un couvert

pour deux voitures, il se limite à un couvert pour une voiture. Quant au

grenier aménagé à l’étage, il est destiné à comporter des ouvertures

supplémentaires. Un accès est prévu au bâtiment principal par le balcon

projeté. L’ensemble diffère du projet initial, tant par ses dimensions que par

sa configuration. On relève notamment que la hauteur du faîte a ainsi été

augmentée à 7,29 m, soit d’environ un mètre de plus que pour le projet initial.

Sans remettre en question la justification invoquée par les constructeurs pour

procéder à ces modifications, soit la nécessité de remodeler le projet suite à

son retrait du bord de la chaussée, il convient de constater que leur ampleur

dépasse un simple retrait du bord de la chaussée.

Lorsqu'une modification est

apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient

d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la

proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de

renoncer à toute enquête pour les modifications de "minime importance"

(art. 111 LATC), de prévoir une enquête complémentaire pour celles qui portent

sur des "éléments de peu d'importance" (art. 72b al. 2 du règlement

du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; RS/VD 700.11.1]) et de réserver la voie de l'enquête ordinaire pour les changements

plus importants (AC.2006.0279/AC.2007.0205 du 16 juillet 2008 ; AC.2007.0069

du 31 janvier 2008 ; voir RDAF 1995 p. 289; AC.2006.0158 du 7 mars 2007). Dans

le cas présent, au vu des modifications précitées, il s’agit d’un projet entièrement

nouveau, de sorte qu’il ne saurait être qualifié d’élément de peu d’importance

justifiant une enquête complémentaire.

Il convient de rappeler que

d’autres opposants sont concernés par le présent projet, dont on ignore s’ils

ont finalement été avisés ou non de la délivrance du permis de construire

litigieux. Or comme il a été indiqué plus haut (consid. 1), l’un des buts de

l’enquête publique est de permettre d’informer tous les intéressés, notamment

les propriétaires voisins, des projets et travaux qui pourraient les toucher

dans leurs intérêts. Dans le cas présent, si ces derniers ont été informés, à

l’instar des recourants, du nouveau projet à l’occasion d’une séance organisée

par la municipalité, leur opposition n’a pas non plus été adressée

formellement. Par ailleurs, il n’est pas exclu que la modification de la

conception même du projet litigieux ait pu leur échapper du fait de la

procédure d’enquête complémentaire. Il n’est enfin pas à exclure que des tiers

soient concernés par le nouveau projet, du fait notamment de la modification de

son emplacement par rapport au projet initial.

Au vu de ce qui précède, la

municipalité ne pouvait se contenter d'une enquête complémentaire mais devait

au contraire remettre le projet à une nouvelle enquête publique. En n'agissant

pas de la sorte, elle a privé les recourants et d’éventuels tiers intéressés de

la faculté de se renseigner sur l'ampleur du nouveau projet et sur une

éventuelle atteinte à leurs droits. Le permis de construire doit partant être

annulé et le dossier renvoyé à la municipalité pour procéder à une nouvelle

mise à l'enquête principale.

3.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être

admis.

Conformément à l'art. 49

al. 1er et 55 al. 2 LPA-VD, les frais et dépens sont mis à

la charge de la partie déboutée. Selon la jurisprudence,

lorsque la procédure met en présence, comme en l'espèce, une ou plusieurs

parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à

cette partie de supporter les frais et dépens lorsqu'elle est déboutée, à

l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou

modifiée (v. RDAF 1994 p. 324 et, plus récemment, arrêts AC.2001.0202 du 15

juin 2007; AC.2006.0098 du 29 décembre 2006; AC.2006.0083 du 27 décembre 2006;

FO.2005.0019 du 20 novembre 2006; AC.2005.0235 du 20 novembre 2006;

AC.2005.0264 du 6 juin 2006; AC.2004.0268 du 19 mai 2006). Il n'est fait

exception à cette règle que lorsque les frais de procédure ont été entraînés

exclusivement par une erreur administrative grossière, suivant le principe

selon lequel les frais inutiles doivent être supportés indépendamment de

l'issue du litige par la partie qui les a occasionnés (arrêt AC.2005.0264 du 6

juin 2006; RDAF 1994 p. 324). Tel est le cas en l'espèce, en tout cas en

partie, de sorte qu'il se justifie de mettre l'émolument de justice et les

dépens dus aux recourants, qui ont été assistés d’un mandataire professionnel, par

moitié à la charge de la commune (AC.2009.0106 du 3 juillet 2009) et par moitié

à la charge des constructeurs.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité Donneloye du 3

juin 2008 accordant le permis de construire à Claire-Lise et Antoine Basset est

annulée.

III.

Un émolument de justice de 1’250 (mille deux

cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Donneloye.

IV.

Un émolument de justice de 1'250 (mille deux

cent cinquante) francs est mis à la charge de Claire-Lise et Antoine Basset,

solidairement entre eux.

V.

La Commune de Donneloye versera une somme de 1'000

(mille) francs à titre de dépens à Claudine et Denis Vuagniaux solidairement

entre eux.

VI.

Claire-Lise et Antoine Basset, solidairement

entre eux, verseront une somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens à

Claudine et Denis Vuagniaux solidairement entre eux

Lausanne, le 16 novembre 2009

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.