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Décision

AC.2009.0006

CDAP - AC.2009.0006 - 2009-12-22 - X._____/Service de l'économie, du logement et du tourisme, Municipalité de A._____, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments nature

22 décembre 2009Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ exploite depuis 1970 l'Hôtel de

Y.________ situé dans le village du au ********, Commune de A.________.

Par lettre du 30 juin 1982,

l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels

(ECA) a adressé à X.________ une liste des mesures de défense incendie qu'il

devait prendre pour son bâtiment. Le chiffre 9 de cette liste mentionne: "Le bâtiment doit être doté d'une installation de protection

contre la foudre, exécutée conformément aux Recommandations de l'Association

suisse des électriciens".

A l'occasion d'une demande

d'autorisation de transformer l'hôtel (agrandissement d'une chambre pour la création d'un

bureau et sortie de secours), l'ECA a communiqué au Service de la

police administrative les prescriptions applicables en date du 31 octobre 1989,

rappelant que le bâtiment devait être doté d'une installation de protection

contre la foudre. Il a également précisé que le projet d'installation de paratonnerre

et le devis correspondant devaient lui être soumis avant le début des travaux.

Dans le cadre d'une nouvelle

demande de permis déposée le 14 novembre 2005 pour l'aménagement de la

réception, l'amélioration de trois chambres d'hôtel et l'installation d'un

ascenseur, la Centrale des autorisations (CAMAC) du Département des

infrastructures a communiqué le 16 décembre 2005 à la Municipalité de

A.________ les préavis et décisions des services cantonaux concernés. Il en

résulte que l'ECA a subordonné la délivrance de l'autorisation spéciale au

respect de différentes conditions, notamment les deux suivantes: "L'installation existante de protection contre la foudre doit

être étendue aux transformations et agrandissements projetés" et

"Le projet d'installation de paratonnerre doit

être soumis à l'ECA AVANT le début des travaux en utilisant les formulaires

prévus à cet effet (consulter un installateur autorisé par l'ECA)".

B.

Le 26 septembre 2008, la Municipalité de

A.________ a informé X.________ que la Commission de salubrité avait constaté

le 12 septembre 2008 qu'aucun paratonnerre n'avait été installé, alors que le

permis de construire qui lui avait été délivré le 23 décembre 2005 l'était sous

condition de réalisation de cet équipement. Elle lui a imparti un délai au 31

décembre 2008 pour lui présenter une ou des offres d'entreprises spécialisées,

faute de quoi elle le dénoncerait à l'ECA.

Par lettre du 6 novembre 2008, l'ECA

a rappelé à X.________ que l'installation de protection contre la foudre sur

l'ensemble de son hôtel avait été exigée à plusieurs reprises et faisait "partie des exigences consignées par l'ECA en date des 30 juin

1982, 31 octobre 1989 et 1er décembre 2005". L'ECA a précisé que

cette installation devait être réalisée "de suite

et sans délai" afin d'assurer la sécurité des clients.

C.

Le 21 novembre 2008, le Service de l'économie,

du logement et du tourisme (SELT), Police cantonale du commerce, a imparti un

délai au 19 décembre 2008 à X.________ pour prouver qu'il avait installé un

paratonnerre, faute de quoi la fermeture de son établissement serait exigée.

Dans une lettre du 24 novembre

2008, X.________ a relevé que le SELT indiquait que l'exigence d'un

paratonnerre lui avait été rappelée à de nombreuses reprises depuis 1982. Il a prétendu

ne posséder "aucun dossier à ce sujet"

et a demandé au SELT de lui faire parvenir "une

copie de tout le courrier concernant ces nombreuses demandes de mise en

conformité pour la pose d'un paratonnerre".

Le 27 novembre 2008, le SELT a expliqué

à X.________ que lorsqu'il avait indiqué que l'exigence d'un paratonnerre lui

avait été rappelée à de nombreuses reprises depuis 1982, il se référait à la

lettre de l'ECA du 6 novembre 2008 et qu'il le laissait dès lors prendre

contact avec ce service.

Par lettre datée du même jour,

l'ECA, faisant suite à une demande de X.________ du 21 novembre 2008, lui a

transmis une copie des prescriptions de l'Association des établissements

cantonaux d'assurance incendie (AEAI) relatives aux installations des

paratonnerres.

Le 17 décembre 2008, X.________ a exposé

au SELT les travaux qu'il avait effectués dans son hôtel depuis environ douze

ans. Concernant la paratonnerre, il a précisé qu'au vu de la situation du

bâtiment, il pensait que ce dernier était bien protégé, mais que pour donner

suite aux exigences du SELT, il prendrait contact dès le début de l'année 2009

avec quelques maisons spécialisées dans ce domaine.

Le 18 décembre 2008, le SELT a

imparti un "dernier délai non reconductible au 31

janvier 2009" à X.________ pour poser le paratonnerre, faute de

quoi une interdiction d'héberger des hôtes dans son établissement lui serait

signifiée.

D.

Le 7 janvier 2009, X.________ (ci-après: le

recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il

ne remet pas en cause l'exigence d'un paratonnerre, mais seulement le délai au

31 janvier 2009 qui lui était imparti, le jugeant trop court durant la saison

hivernale.

Le 11 février 2009, la Municipalité

de A.________ a écrit à la Police du commerce que si elle comprenait

l'impatience de l'ECA par rapport à la pose du paratonnerre, elle préconisait

un délai au 30 mai 2009, afin de tenir compte des conditions météorologiques

locales.

Dans sa réponse du 13 février 2009,

le SELT a rappelé la teneur de la lettre de l'ECA du 6 novembre 2008, notamment

le fait que l'installation de protection contre la foudre du bâtiment ECA n° 27

devait être réalisée "de suite et sans délai"

afin d'assurer la sécurité des clients de l'hôtel. Le SELT a ajouté qu'il

déclinait la responsabilité de l'Etat de Vaud en cas de dommage résultant de

l'exploitation de l'hôtel.

Par lettre du 27 février 2009 l'ECA

a relevé que, bien que statistiquement plus faible qu'en période estivale, la

probabilité d'un coup de foudre en saison hivernale n'était de loin pas nulle.

Dans la réplique qu'il a déposée le

23 mars 2009 par l'intermédiaire d'un avocat, le recourant expose notamment

qu'il a prévu une réfection complète du toit dans les deux ou trois prochaines

années et que l'installation du paratonnerre serait réalisée à cette occasion,

mais que pour "des questions financières et fiscales" ces

travaux ne pouvaient pas être entrepris en l'état; il concluait en conséquence

à ce qu'un délai de trois ans lui soit accordé afin de procéder à la pose d'un

paratonnerre sur le toit de l'Hôtel de Y.________.

Le SELT a dupliqué le 27 avril 2009.

La Municipalité de A.________ et l'ECA ont quant à eux transmis des

observations le 23 avril 2009, respectivement le 4 mai 2009.

Le 20 mai 2009, le recourant a prétendu

que "la mesure de contrainte prise par le SELT

visait à la fermeture de l'établissement dans son entier" et fait

valoir ne jamais avoir reçu de mise en demeure relative à la pose d'un

paratonnerre avant la fin de l'année 2008.

Le SELT a pris position sur ces

deux éléments par lettre du 2 juin 2009.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi du 27 mai

1970.

sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments

naturels (LPIEN; RSV 963.11), le Conseil d'Etat peut déclarer applicables avec

force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse

nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, ou des organisations

professionnelles.

Selon l'art. 1 du règlement

concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV

963.11

) sont notamment applicables dans le canton de Vaud, la norme de

protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de l'AEAI et la directive de

protection incendie de l'AEAI "Installation de protection contre la foudre" (26.03.2003 / 23-03f).

L'art. 2 al. 2 de la norme de

protection incendie dispose que "les bâtiments, ouvrages et installations existants seront rendus

conformes en proportion aux prescriptions de protection incendie en cas de

transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de

la construction ou de l'exploitation" (let.

a) et "lorsque le danger

est particulièrement important pour les personnes" (let. b).

La directive de protection incendie

"Installation de protection contre la foudre" (ci-après: la

directive) définit les exigences générales que doivent remplir les

installations de protection contre la foudre, et détermine également quand et à

quels endroits il faut protéger les bâtiments, ouvrages et installations par

des installations de protection contre la foudre (art. 1 al. 1).

L'art. 3 al. 1 de la directive

indique qu'en fonction du nombre d'occupants, du nombre de niveaux, du type de

construction, de la situation, de l'étendue et de l'affectation, les bâtiments,

ouvrages et installations doivent être équipés d'installations de protection

contre la foudre suffisamment dimensionnées. L'alinéa 2 du même article précise

que doivent notamment être protégés par une installation

de protection contre la foudre les bâtiments comprenant des locaux prévus pour

un grand nombre d'occupants (par exemple théâtres, salles de concert, locaux de

danse, cinémas, salles polyvalentes, salles de sport et d'exposition, grands

magasins, restaurants, églises), les bâtiments scolaires, les bâtiments et

installations affectés aux transports (par exemple gares, aéroports), ainsi que

les lieux de réunion similaires (let. a) et les établissements hébergeant des

personnes (par exemple hôtels, homes, internats, hôpitaux, établissements

pénitenciers, casernes) (let. b).

2.

En l'espèce, le recourant exploite un "hôtel avec restauration" qui offre 40 lits et comprend notamment une salle à boire, deux

salles à manger et une salle de séminaire (cf. licence du 26 octobre 2005

délivrée à X.________ par le Département de l'économie). Il ne fait dès lors

aucun doute que ce bâtiment doit être équipé d'une installation de protection

contre la foudre. Cette obligation a été concrétisée par plusieurs décisions à

l'occasion des permis de construire délivrés en 1982, 1989 et 2005. Ces

décisions n'ont pas été contestées par le recourant et sont aujourd'hui

exécutoires. Se pose dès lors la question de savoir si la lettre du SELT, qui

fixe au recourant un ultime délai pour se conformer à ces décisions, sous

menace de fermeture partielle de son établissement, constitue une décision

sujette à recours.

Est une décision toute mesure prise

par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de

modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de constater

l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations ; (c)

de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 de la loi du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). En

d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse

à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport

juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a

et les références citées). La décision se distingue, par ses effets sur la

situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les

droits ou obligations de personnes, en particulier des simples renseignements

ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un

recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour

effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de

droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou

active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les

réf. citées).

La lettre du SELT du 18 décembre

2008.

constitue assurément une mise en demeure, accompagnée d'une menace de

sanction administrative : elle impartit au recourant "un dernier délai

non reconductible au 31 janvier 2009" pour la pose du paratonnerre,

sous la menace d'une "interdiction d'héberger, jusqu'à nouvel avis, des

hôtes dans [son] établissement". Elle va toutefois bien au-delà

du simple avertissement, qui se bornerait à rappeler les dispositions

réglementaires en vigueur et les conséquences possibles de leur

inobservation : elle enjoint au recourant un comportement précis et

détermine d’avance la mesure qui sera prise à son encontre s’il n’obtempère

pas. Une telle déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera

l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui

doit pouvoir faire l’objet d’un recours immédiat, sans que l’administré qui

conteste l’obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est

promise pour faire trancher le litige (v. ATF 114 Ib 191

consid. 1a, s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions

futures).

Cela dit, une décision qui ne fait

qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force

ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de

cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de

l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts du

Tribunal administratif AC.2004.0295 du 5

août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui

se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des

motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF

1986.

p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994).

Quoi qu'il en soit, le recourant ne

conteste pas, dans la présente procédure, l'obligation d'installer un

paratonnerre. Il indique expressément dans son recours du 7 janvier 2009 : "Le recours n'est en fait pas dirigé contre l'exigence de

poser un paratonnerre, mais sur les délais impartis, soit au 31 janvier 2009".

3.

Dans la mesure où le recourant ne remet pas en question

la nécessité d'un paratonnerre, mais uniquement le délai dans lequel cet

appareillage doit être installé, l'argument selon lequel nombre de bâtiments

sur le territoire de la commune, dont deux restaurants d'alpage et "la salle des fêtes" appartenant à cette dernière, seraient dépourvus de

paratonnerre est dénué de pertinence. D'ailleurs, rien ne permet de penser que

le SELT, si d'autres cas d'établissements publics non-conformes aux

prescriptions de protection contre les incendies lui sont signalés, ne prendra

pas à leur égard les mesures qu'exige la protection de la clientèle.

Est également dépourvu de toute

pertinence l'argument suivant lequel la situation géographique particulière de

l'Hôtel de Y.________, qui protégerait naturellement ce bâtiment, ainsi que les

autres mesures de protection contre l'incendie déjà prises, constitueraient des

mesures de substitution conformes à l'art. 11 al. 2 de la norme de protection

incendie AEAI et justifieraient l'absence de paratonnerre. On observera au

demeurant qu'une mesure de substitution devrait par définition conduire au même

résultat que le paratonnerre exigé, soit protéger le bâtiment litigieux contre

la foudre. A supposer qu'il existe en l'occurrence d'autres solutions

techniques que le paratonnerre, il ne saurait s'agir de mesures différentes,

telles que l'installation de portes coupe feu, d'un système de détection

incendie ou la mise à disposition d'extincteurs. Que toutes les autres mesures

exigibles de protection contre l'incendie aient été prises, comme le prétend le

recourant, ne saurait le dispenser de l'installation d'un paratonnerre.

4.

Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la

requête du recourant qui voudrait que l'ECA soit invité, d'une part à confirmer

qu'à l'exception du paratonnerre, l'Hôtel de Y.________ répond à toutes les

autres normes récentes en matière de protection incendie, d'autre part à

produire un rapport sur la nécessité de la pose d'un paratonnerre au vu de la

situation géographique de l'établissement et au vu des mesures de protection

contre les incendies déjà mises en place dans l'établissement.

5.

La loi sur les auberges et les débits de boisson

du 26 mars 2002 a notamment pour but de contribuer à la protection des

consommateurs (art. 1 al. 1 let. d LADB; RSV 935.31). Aux

termes de l'art. 39 al. 1 LADB, tout établissement doit répondre aux exigences

en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de

police du feu, ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire.

Selon l'art. 60 al. 1 let.b LADB, le

département retire la licence ou l'autorisation simple au sens de l'article 4

et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque les locaux, les

installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux

conditions de l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple. L'art. 1 al.

2.

du règlement d'exécution de la LADB du 15 janvier 2003 (RSV 935.31.1) précise

que le département compétent est le Département de l'économie, Service de l'économie

et du tourisme. Le SELT a donc bien la compétence d'ordonner la fermeture d'un

établissement si ce dernier ne respecte pas les normes et directives AEAI. D'autre

part, dans la mesure où le recourant néglige depuis de nombreuses années de

prendre toutes les mesures de protection contre les incendies qui lui incombent

pour assurer la sécurité de sa clientèle, il n'apparaît nullement

disproportionné de lui interdire d'héberger des hôtes. Cette mesure est moins incisive

que le retrait pur et simple de licence d'hôtel, ménageant ainsi les intérêts

du recourant qui pourra continuer à exploiter la partie

café-restaurant de son établissement jusqu'à l'installation du paratonnerre. La

sécurité des clients de l'hôtel, dont l'évacuation en cas d'incendie peut s'avérer

plus difficile que celle des clients du café-restaurant, l'emporte sur

l'intérêt économique à continuer d'exploiter sans restriction un établissement

non-conforme.

6.

Concernant le délai fixé au 31 janvier 2009, le

recourant a fait valoir dans sa première écriture qu'il était difficile

d'installer un paratonnerre durant la saison hivernale. Dans sa réplique, il a

demandé qu'un délai de trois ans lui soit accordé, afin de réaliser la mise en

conformité du paratonnerre lors de la réfection complète du toit, qui est

prévue ces prochaines années.

Le recourant a été averti en 1982

déjà de l'obligation de munir le bâtiment d'un paratonnerre. Il aurait donc pu

faire installer ce dispositif au cours des nombreuses années qui ont suivi

jusqu'à la mise en demeure du SELT. Lorsqu'il a reçu cette dernière, il a

demandé un délai supplémentaire en invoquant les conditions météorologiques qui

rendaient difficile l'installation d'un paratonnerre durant l'hiver. Si cette

demande pouvait sembler justifiée, le fait que le recourant ait ensuite

sollicité un délai de trois ans pour de purs motifs de convenance et qu'il n'ait

semble-t-il rien entrepris au cours de l'été, laisse plutôt penser qu'il

cherche à échapper le plus longtemps possible à ses obligations. Or, s'il a

bénéficié depuis plus d'une vingtaine d'années d'une certaine indolence de la

part de l'autorité municipale chargée de vérifier que le paratonnerre avait

bien été installé, cette situation ne saurait lui conférer un droit à bénéficier

encore d'un délai supplémentaire. L'ECA relève à juste titre dans ses

observations du 4 mai 2009 que "le fait qu'un

contrôle soit différé ne justifie pas de reporter l'obligation à plus tard,

ceci dans la mesure où l'obligation doit être exécutée indépendamment du

contrôle".

Quant au coût des travaux de

réfection complète de la toiture que le recourant envisage d'entreprendre dans

un délai de deux à trois ans, il ne constitue pas non plus un motif de différer

plus longtemps l'installation du paratonnerre. Sans doute serait-il plus rationnel

d'effectuer l'ensemble de ces travaux simultanément, mais si le recourant n'est,

pour "des questions financières et fiscales", pas en

mesure de le faire immédiatement, il lui appartient de faire exécuter sans

délai l'installation de protection contre la foudre et de reporter à des jours

meilleurs ses projets plus ambitieux de réfection de la toiture.

7.

Conformément aux articles 49 al. 1, 91 et 99

LPA-VD, un émolument sera mis à la charge du recourant qui succombe.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de l'économie, du

logement et du tourisme du 18 décembre 2008 est confirmée.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de X.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 décembre 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.