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Décision

AC.2009.0029

CDAP - AC.2009.0029 - 2010-01-28 - LITTMAN, MARSHALL/Département de l'économie, CONSEIL GÉNÉRAL DE BURSINEL

28 janvier 2010Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Délimité au nord-ouest par la route du Lac (RC

1a), au nord-est par le chemin de la Charrirette et au sud-est par le chemin

des Tattes, le lieu-dit "Grand Champs", sur le territoire de la

commune de Bursinel, forme un vaste secteur de terres cultivées présentant une

faible pente orientée au sud-est, en direction du lac. Il comprend plusieurs

parcelles privées de grandes dimensions, en particulier les parcelles nos

119 (20'418 m2) et 117 (18'757 m2). Il est bordé au

sud-est par le quartier "Les

Tattes", zone d'habitat individuel qui

s'étend jusqu'au lac et comporte une vingtaine de maisons d'habitation, parmi

lesquelles celles de Bruce Littmann (parcelle n° 120), de Diana Littmann

(parcelle no 125) et de Claude Marschall et Bruce Littmann (PPE nos

170 et 171).

Selon le plan général d'affectation

(PGA) approuvé par le Département des infrastructures (DINF) le 6 juillet 2000,

la partie inférieure du secteur "Grand Champs", soit une bande de

terrain d'environ 330 m de long sur 50 de large au nord-ouest du chemin des

Tattes, est qualifiée de "zone à traiter par plan de quartier".

L'art. 78 du règlement du PGA (ci-après: le RPGA) précise: "la zone à traiter par plan de quartier a

pour but la création d'un ensemble d'habitat individuel non groupé.

L'aménagement et l'organisation doit [sic] faire l'objet d'un plan de quartier. Aucun

permis de construire ne peut être délivré sans l'approbation préalable d'un

plan de quartier".

B.

Sur mandat de la Municipalité de Bursinel, le

bureau Plarel SA à Lausanne a élaboré sur cette zone le plan de quartier "Grands Champs"

(ci-après: PQ "Grands Champs") qui permet, sur une surface d'environ 15'722

m2, la construction de 14 bâtiments d'habitation collective

comprenant un sous-sol, un rez-de-chaussée, un 1er étage et un

étage de combles, ce qui correspond globalement à un indice d'utilisation du sol

de 0,4.

Afin d'éviter toute contradiction

entre le PQ "Grands Champs" et l'art.

78 RPGA, la Municipalité de Bursinel a décidé de modifier la première phrase de

cet article et de la libeller ainsi: "La zone à

traiter par plan de quartier a pour but la création d'un ensemble d'habitat

individuel, collectif ou groupé".

Le rapport d'aménagement attaché au

plan de quartier et à la modification de l'art. 78 RPGA (47 OAT) précise que

"par souci d'économie du

territoire, le projet de PQ "Grands Champs" propose une partie d'habitat groupé. Cette

liberté est conforme aux principes édictés par le plan directeur cantonal en

révision".

C.

Soumis à l'enquête publique du 3 juin au 3

juillet 2008, le PQ "Grands

Champs" et la modification de l'art. 78

RPGA ont suscité une remarque et 27 oppositions dont celles de Bruce Littmann,

Diana Littmann et Claude Marshall. En substance, ceux-ci contestaient la

densification des constructions et l'habitat collectif ou groupé

qu'autoriserait le plan de quartier, qu'il jugeaient de nature à compromettre

le caractère résidentiel du quartier des Tattes.

Dans sa séance du 10 décembre 2008,

le Conseil général de Bursinel, suivant le préavis municipal nº 13-2008 du 28

octobre 2008, a levé les oppositions et adopté le PQ "Grands Champs", ainsi que la modification de

l'art. 78 RPGA.

Par décision du 21 janvier 2009, le

Département de l'économie (ci-après: le DEC) a adopté préalablement ces deux objets,

tout en précisant qu' "une procédure routière pour

la création d'un giratoire afin de garantir l'accès au PQ a été menée en

parallèle. Elle a fait l'objet d'une opposition traitée par le DINF. La mise en

vigueur ne pourra intervenir qu'après traitement de cette opposition, les

procédures étant formellement et matériellement liées".

Le 28 janvier 2009, le DINF a approuvé

le projet de construction du giratoire sur la RC 1a.

D.

Le 23 février 2009, Bruce et Diana Littmann,

ainsi que Claude Marshall (ci-après: les recourants) ont recouru devant la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les

décisions d'adoption, respectivement d'approbation préalable du PQ "Grands Champs"

et de la modification de l'art. 78 RPGA.

Le DEC, par l'intermédiaire du Service

du développement territorial, a pris position sur le recours le 25 mars 2009. Le

Conseil général de Bursinel a conclu au rejet du recours le 28 avril 2009.

Les recourants ont déposé une réplique

le 25 juin 2009.

Le 31 août 2009, le tribunal a

procédé en présence des parties à une visite des lieux. Lors de cette dernière,

les autorités intimées ont fait savoir qu'elles renonçaient à prendre position

sur la réplique.

Le tribunal a délibéré à huis clos

et arrêté séance tenante le dispositif de son jugement.

Considérants

1.

L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la

procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) réserve la

qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part

à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la

possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Comme le fait valoir le recourant,

le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour

agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le

recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal

fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). La CDAP a cependant relevé que cela

ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75

let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la

modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF).

Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art.

37.

LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a

LPA-VD (arrêts CDAP AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009

cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).

Pour disposer de la qualité pour

agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que

la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement

un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit

se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et

digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours

procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle.

Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est,

en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'

"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un

tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V

298.

consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).

Le voisin a qualité pour agir lorsque

son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate

(135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF

110.

Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid.

2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement

faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II

171.

consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45, respectivement

70.

et 120m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière),

voire 150m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic résultant de la

réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles litigieuses.

La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où cette distance

était de 150m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de l'augmentation du

trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en

plaine), 200m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux) et 800m (ATF

111.

Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du 8 avril 1997,

publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).

En l'espèce, le PQ "Grands Champs"

et la modification de l'art. 78 RPGA, en autorisant l'habitat groupé, permettraient

la venue d'environ 115 habitants supplémentaires selon le rapport d'aménagement

(p.8), respectivement 150 habitants supplémentaires selon le rapport de la

commission d'urbanisme (cf. copie du procès-verbal de l'assemblée ordinaire du

Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008). Or, les recourants, qui ont

formé opposition pendant la mise à l'enquête publique et qui sont propriétaires

d'immeubles voisins ou situés à proximité immédiate des parcelles concernées,

subiront les inconvénients, notamment les nuisances sonores et la pollution,

engendrés par le passage des véhicules de ces nouveaux habitants (voir pour un

exemple similaire AC.2007.0001 du 10 novembre 2008). Pour ce motif déjà, les recourants

doivent se voir reconnaître la qualité pour recourir.

2.

Dans les procédures de recours contre les

plans d'affectation communaux, le tribunal jouit d'un libre pouvoir d'examen

(requis par l'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700] pour une autorité de

recours au moins). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités

chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur

sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à

l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en

opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 du 30 mai 2006).

3.

Les recourants font valoir que la modification

de l'art. 78 RPGA viole les art. 21 al. 2 LAT et 63 de la loi vaudoise sur

l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC;

RSV). Le Conseil général de Bursinel rétorque quant à lui que la modification

de cet article se justifie par le fait que le terrain est devenu de plus en

plus rare depuis l'adoption du PGA et qu'il faut l'économiser, comme l'exige le

Plan directeur cantonal entré en vigueur le 1er août 2008 (ci-après: PDCn).

L'art. 21 al. 2 LAT dispose que lorsque

les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront

l'objet des adaptations nécessaires. Cet article permet

l'adaptation des plans à l’évolution des circonstances de fait ou de la

situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut

entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par

exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des

circonstances de fait, elle peut consister notamment en une modification de

données purement factuelles du type modifications topographiques, changements de comportements, mouvements

démographiques, évolution des besoins de transport, développement économique,

mode de vie, ou encore situation financière des collectivités (Tanquerel in

Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, n. 37 ad art.

21.

LAT ; Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse

Lausanne 1990, p. 135 et ss, citant l’Office fédéral de l’aménagement

du territoire [OFAT]; AC.2006.0253 du 26 juillet 2007 consid. 2b

p. 10 cité dans AC.2008.0309 du 15 octobre 2009). Le droit cantonal

connaît la même règle, formulée de manière légèrement différente, puisque l’art.

63.

LATC indique que les plans d’affectation sont réexaminés lorsque les

circonstances ont sensiblement changé.

Lorsque, comme en l'espèce, le PGA

définit une zone où l'octroi d'un permis de construire est

subordonné à l'approbation préalable d'un plan de quartier selon la procédure

prévue aux art. 56 ss LATC, soit à l'élaboration d’une

planification complète comprenant l’adoption par l’organe délibérant de la commune

(art. 58 et 59 LATC), les terrains compris dans la zone à occuper par plan

spécial ne peuvent pas être assimilés à des zones à bâtir au sens de l’art. 15

LAT, même si, lors de l’adoption de la planification de base, l’autorité de

planification avait l’intention d’englober le secteur dans des zones à bâtir

nécessaires aux besoins prévisibles dans les 15 ans à venir. La zone à occuper

par plan spécial déploie donc des effets comparables à ceux de la zone

intermédiaire au sens des art. 51 LATC et 18 al. 2 LAT (AC 2004.0213 du 22 juin

2006). Le plan de quartier doit par conséquent respecter les principes

applicables à l’extension des zones à bâtir (art. 66 LATC) et, comme les autres

plans d’affectation, il doit en outre être élaboré sur la base des plans

directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). L’art. 48 al. 2 LATC confirme

que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans

directeurs et ne comprendre que des terrains déjà largement bâtis ou probablement

nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et qui seront équipés

dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n’a toutefois pas de portée

propre par rapport aux règles du droit fédéral prévoyant que les zones à bâtir

comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement

bâtis ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze

ans à venir et équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT).

4.

Le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al.

1.

let. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses

brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid.

4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les

qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire

situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres

non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement

construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis.

De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération

du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas

partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a cité dans AC.2004.0299

du 22 décembre 2006).

Les terrains compris dans le

périmètre du PQ "Grands Champs" sont actuellement des champs

cultivés, bordés sur le côté est par une allée de grands arbres. Ils jouxtent

le quartier des Tattes, soit une zone bâtie de très faible densité (moins d'une

vingtaine de maisons familiales sur environ quatre hectares), séparée du reste

du village par 450 m de terres viticoles et agricoles. Le périmètre du PQ

"Grands Champs" ne saurait dès lors être considéré comme un

territoire largement bâti, et l'extension de la zone à bâtir sur n'y est donc

admissible que si les terrains qui s'y trouvent apparaissent nécessaires à la

construction dans les 15 ans à venir et seront équipées dans ce laps de temps

(art. 15 let. b LAT). Ce critère du besoin prévisible a été relativisé par la

jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans

la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier

l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à

370.

consid. 4).

La question de savoir si une

commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des

objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et

régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment

dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118

Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de

réduire les émissions de polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE)

joue aussi un rôle sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur

localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt/Moor,

Commentaire LAT ad art. 18 N. 20 cité dans AC.2004.0299).

Concernant les objectifs définis par le

PDCn, la mesure A11– Légalisation des zones à bâtir –

prévoit que: "Pour

permettre à terme une densification des nouvelles zones à bâtir de faible

densité, la valeur de la densité de ces nouvelles zones à bâtir ne peut pas

être inférieure à un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0,4. Les

propriétaires ne sont pas contraints par ce coefficient, mais pourront en

profiter s’ils souhaitent augmenter leur surface de plancher. Les règlements

des plans d'affectation communaux (PGA, PPA, PQ) doivent permettre

l’application de cette disposition".

La mesure A11 prévoit également ce qui suit:

"Les communes

justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs

et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article 47 de

l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).

Les communes effectuent l’analyse des

besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années.

Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande

un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base

de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux

habitants.

Le Canton vérifie qu'en dehors des centres,

le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l’entrée

en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15

années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est définie au

regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:

- un projet intercommunal d’aménagement du

territoire;

- une offre de qualité réelle ou programmée

en transports publics et/ou en mobilité douce;

- l’aménagement ou la construction

d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications

régionales;

- d'autres

circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance

supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en

vigueur du Plan directeur cantonal".

Selon les chiffres publiés par le

Service cantonal de recherche et d'information statistiques sur le site internet

www.scris.vd.ch, tableau "indicateurs

démographiques 1981-2008", 589'657 personnes résidaient

dans le canton de Vaud en 1992 et 668'581 en 2007. Le taux de croissance

cantonal des 15 années précédant l’entrée en vigueur du PDCn se monte donc à 13,4%

(voir également AC.2009.0046 du 28 septembre 2009). En pratique, le département

en charge de l'aménagement du territoire tient compte d'un taux de croissance

de 15%.

On peut lire, sur le site internet de

la commune de Bursinel (www.bursinel.ch), que le village compte actuellement,

soit plus d'une année après l'entrée en vigueur du PDCn, 490 habitants. Comme

déjà mentionné, le PQ "Grands

Champs" permettrait la venue d'environ 115

habitants supplémentaires selon le rapport d'aménagement (p.8), respectivement

150.

habitants supplémentaires selon le rapport de la commission d'urbanisme

(cf. copie du procès-verbal de l'assemblée ordinaire du Conseil général de

Bursinel du 10 décembre 2008). Le taux de croissance de 15% est donc dépassé.

Or, si on peut voir au chiffre 2.1.1

du rapport d'aménagement que la population de Bursinel a connu une augmentation

de 26,2% environ entre 1990 et 2000, puis de 4,1% environ entre 2000 et 2005, soit

une augmentation relativement importante pendant les années 90, puis nettement

plus faible depuis 2000, on ne trouve pas, dans les pièces produites,

d'estimation des besoins en zones à bâtir pour les 15 années suivant l'entrée

en vigueur du PDCn. Les autorités intimées ne démontrent pas non plus que des

circonstances exceptionnelles justifieraient de permettre pour le quartier

"Grands Champs", situé en dehors du centre du village, un taux de croissance

supérieur à 15 % sur 15 ans.

5.

Le PDCn fixe notamment comme critère permettant

de déroger au taux de 15% que l'offre en transports publics soit "de qualité".

L'art. 3 al. 3 let. a LAT indique quant à lui que les lieux d'habitation

doivent être dotés d'un réseau de transports suffisant.

Or, on ne peut que constater que la

desserte en transports publics du quartier "Grands Champs"

n'est pas suffisamment développée. En effet, l'arrêt de bus "Bursinel-Village" est situé à une quinzaine de minutes de marche environ du

quartier. Les autres arrêts de bus, comme celui de "Gilly-Bursinel, gare Nord", sont encore plus éloignés (environ 30 minutes de marche ou

plus). A cela s'ajoute que la fréquence de passage des bus est extrêmement

faible. A titre d'exemple, en semaine, passe à l'arrêt "Bursinel-Village", un bus à 6h00, 7h00, 8h00, 12h00, 13h00, 17h00, 18h00, 19h00

et 20h00, soit neuf fois dans la journée.

Interpellé lors de la visite des

lieux sur cette question, le syndic de la commune a indiqué qu'un schéma

directeur intercommunal était en cours d'élaboration. On ignore cependant si

des améliorations seront apportées aux transports publics desservant cette zone

de la commune et, si tel est le cas, quand elles prendront effet.

En l'état, il n'est pas démontré que

l'extension du quartier des Tattes et la densification du secteur à traiter par

plan de quartier répondent à un véritable besoin de la commune pour accueillir

de nouveaux habitants et que le réseau de transports publics est adapté au

développement de ce site. A tout le moins la justification fournie par le

rapport d'aménagement (art. 47 OAT) apparaît-elle insuffisante. Elle devra être

revue et complétée si la commune persiste dans sa volonté de légaliser un plan

de quartier dans ce secteur. Les décisions attaquées doivent en conséquence être

annulées.

6.

Conformément aux art. 45, 49 et 55 LPA, les

frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions du Département de l'économie du 21

janvier 2009 et du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008 sont

annulées.

III.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq

cents) francs est mis à la charge de la commune de Bursinel.

IV.

La commune de Bursinel versera à Bruce Littman,

Diana Littman et Claude Marshall, solidairement créanciers, une indemnité de

2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 janvier 2010

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.