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Décision

AC.2009.0044

CDAP - AC.2009.0044 - 2010-11-23 - MACALUSO/Municipalité de Cheseaux-Noréaz

23 novembre 2010Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 20 mars 2008, Emmanuelle et Salvatore

Macaluso se sont vu délivrer le permis de construire une "maison familiale Minergie avec piscine,

dépendance, cabane de jardin et couvert à voitures" sur la parcelle n° 647 du cadastre de Cheseaux-Noréaz. Cette parcelle

est située dans l'aire d'habitation A du périmètre du plan partiel

d'affectation "Coteau des

Ifs" (PPA). Le permis de construire précise

notamment que la "hauteur

à l'acrotère ne dépassera pas l'altitude de 473.00".

La maison des recourants est un

bâtiment de style contemporain, d'un étage sur rez-de-chaussée, dont le niveau

supérieur, de forme rectangulaire, comporte un toit plat de 18 m sur 7 bordé

d'un acrotère de 25 cm de haut. L'entrée de la maison est reliée par une allée recouverte

d'une toiture légère à une petite dépendance, également à toit plat, à laquelle

est accolé un couvert à voitures. Une autre dépendance à toit plat, associée à

une pergola, se trouve dans le jardin, à proximité de la piscine. Sur le toit

de la maison ont été installés six capteurs solaires de 2,57 m2 chacun,

fixés sur des socles en béton triangulaires d'environ 80 cm de haut. Accolés

les uns aux autres, ils forment un panneau de 12,46 m sur 1,24 m incliné

à 45° par rapport au toit.

B.

Le 30 septembre 2008, la Municipalité de

Cheseaux-Noréaz (ci-après: la municipalité) a informé les époux Macaluso

qu'elle avait "constaté la

pose de panneaux solaires inexistants sur tous les plans de mise à l'enquête

(hors gabarits constructibles)" et qu'elle exigeait

une mise à l'enquête pour l'implantation de ces panneaux. Elle a réitéré sa

demande par lettre du 14 octobre 2008 et imparti aux intéressés un délai au 31

octobre 2008 pour s'exécuter.

Le 15 octobre 2008, l'architecte

des époux Macaluso a indiqué à la municipalité que la demande d'installation

des panneaux solaires figurait sur le plan de situation du géomètre et sur

l'ensemble des formulaires liés à l'enquête publique. Il a précisé que le type

et l'orientation finale dépendaient de la technologie (panneaux à plaques,

tubes sous vide, etc.) et des bilans et calculs thermiques qui sont effectués

pendant la phase de réalisation du projet et que, de ce fait, il n'avait pas pu

les indiquer sur les plans des façades du projet.

En date du 16 octobre 2008, la

municipalité a rappelé que les panneaux solaires n'étaient pas dessinés "sur les plans en coupe de l'architecte" et a prié

ce dernier de lui remettre dans les plus brefs délais un dossier pour une

enquête publique complémentaire. Par courriel du 4 novembre 2008, elle lui a

imparti un dernier délai au 14 novembre 2008 pour s'exécuter.

C.

Le 12 novembre 2008, l'architecte des époux

Macaluso a transmis à la municipalité le dossier pour la mise à l'enquête

complémentaire "concernant

la modification de l'implantation et surface de N° 6 capteurs solaires".

Lors de cette enquête complémentaire,

ouverte du 10 décembre 2008 au 8 janvier 2009, les propriétaires de la maison n°

ECA 294 (parcelle n° 398), située à une centaine de mètres au sud-est de celle

des recourants, ont formé opposition en invoquant l’absence d’intégration des

capteurs solaires, ainsi que le dépassement de la hauteur maximale de la

construction "tant au niveau des différentes

sorties de ventilation que des capteurs solaires".

Par décision du 9 février 2009, la municipalité

a rappelé à Emmanuelle et Salvatore Macaluso que le choix donné par le règlement

du PPA "Coteau des Ifs" (RPPA) était

soit une toiture à pans avec une hauteur au faîte de 7 m, ce qui impliquait une

hauteur à la corniche bien moindre, soit, comme ils l'avaient choisie, la

possibilité de construire un toit plat, avec une hauteur de 6 m à l'acrotère. Dans

ce cas, la hauteur ne pouvait pas être dépassée et le toit devait être

végétalisé. Elle a par conséquent invité les époux Macaluso "à adopter une solution intégrée en toiture (capteurs solaires

plats si possibilité) voire de déplacer ces panneaux sur le toit inférieur ou à

terre".

D.

Le 6 mars 2009, Emmanuelle et Salvatore Macaluso

(ci-après : les recourants) ont recouru contre cette décision devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

Dans sa réponse du 8 mai 2009, la

municipalité a conclu au rejet du recours.

Le 27 juillet 2009, les recourants

ont notamment précisé que les capteurs solaires devaient être implantés de façon

oblique pour une question de rendement et pour éviter que la neige ne

s'accumule sur eux.

Le 20 août 2009, la municipalité a

transmis au tribunal la copie d'un rapport de géomètre daté du 17 août 2009,

qui indique que l'acrotère de la maison des recourants se situe à 473,04 m et que

le sommet des panneaux solaires s'élève à 474,01 m.

Le 27 août 2009, la municipalité a notamment

fait valoir qu'il était possible d'installer des panneaux solaires à plat et a

donné comme exemple une construction voisine de Pro Natura qui comporte des

capteurs posés à plat sur la toiture.

Le 12 octobre 2009, les recourants

ont précisé que le réglage définitif des panneaux solaires s'était fait le 18

septembre 2009, car il n'était pas possible de faire ce dernier pendant l'été,

la température des panneaux solaires pouvant atteindre 150° pendant cette

période. Ils ont produit le procès-verbal de réception des capteurs solaires,

selon lequel la hauteur des panneaux a été réduite d'environ vingt-cinq

centimètres, en modifiant leurs supports, et leur arrête supérieure se trouve

désormais à l'altitude de 473,74 m.

Par lettre du 23 novembre 2009, le

Service de l'environnement et de l'énergie a indiqué aux recourants qu'au cas

où ils devraient modifier l'implantation de leurs panneaux solaires suite à la

décision de la municipalité, ils devraient lui présenter des justificatifs

supplémentaires prouvant que leur projet respecte toujours les exigences

Minergie.

Le 1er décembre 2009,

les recourants ont adressé au tribunal une copie d'un contrôle altimétrique de leur

villa établi par un géomètre officiel le 23 novembre 2009. Selon ce dernier,

l'acrotère se situe à 473,04 m, les panneaux solaires à 473,76 m et leurs

supports en béton à 473,79 m.

E.

Le 2 décembre 2009, le juge instructeur a procédé

à une audition préalable des parties. A cette occasion, la municipalité a demandé

aux recourants de poser les panneaux solaires à plat ou très légèrement

inclinés sur le toit, ou de les installer sur le sol ou sur les éléments de

construction plus bas que le toit, comme les annexes. Les recourants ayant

proposé d'établir à l'intention de la municipalité une documentation technique

démontrant que ces différentes solutions n'étaient pas envisageables, la

procédure a été suspendue jusqu'au 30 avril 2010.

Par lettre du 13 janvier 2010, les

recourants ont adressé au tribunal une série de photos de leur maison et de

maisons voisines prises lors des chutes de neige précédant Noël 2009.

Le 27 avril 2010, la municipalité a

indiqué qu'après avoir examiné les documents remis par l'architecte des

recourants, elle estimait qu'il existait des possibilités de modifier

l'installation existante. Elle a également relevé que le projet des recourants

respectait initialement le concept Minergie sans panneaux solaires posés sous

cette forme et avec ces dimensions et qu'elle peinait dès lors à comprendre

pourquoi, maintenant, de tels panneaux seraient absolument indispensables.

F.

Le 15 juin 2010, le tribunal a procédé à une

visite des lieux en compagnie des parties. Les recourants ont remis au tribunal

une copie du rapport technique de leur architecte. Selon la municipalité, ce

rapport montre que des solutions alternatives seraient possibles, notamment

diminuer l'inclinaison des panneaux solaires et en ajouter un pour compenser la

perte de rendement ou alors les placer sur la toiture au-dessus de l'entrée de

la maison ou sur le couvert à voitures.

Par lettre du 6 juillet 2010, la

municipalité a rappelé que, selon elle, il existait des solutions permettant de

diminuer l'impact des panneaux solaires. Elle a ajouté que le dépassement était

plus important que prévu puisque l'altitude maximale à l'acrotère, fixée à 473

m par le permis de construire était déjà légèrement plus généreuse que ce que

ne permettrait la stricte application de l'art. 8 al. 4 RPPA.

Le tribunal a statué à huis clos.

Considérants

1.

a) Le RPPA autorise dans l'aire A les toits à

pans, avec une hauteur maximum au faîte de 7 m, et les toits plats. Pour les

seconds, le règlement impose deux conditions, à savoir qu'ils soient

végétalisés et que la hauteur maximale à l'acrotère ne dépasse pas 6 m.

Dans sa réponse au recours, l'autorité

intimée a fait valoir que l'objectif de ces deux conditions était "évidemment d'éviter les superstructures donnant plus de

volume encore à des villas à toit plat qui ont déjà un volume supérieur à

celles à toit à pans […]". Il serait dès lors "exclu de donner une dérogation pour la hauteur à défaut de

quoi la réglementation spéciale pour cette zone là n'aurait aucun sens".

Dans sa lettre du 6 juillet 2010, la municipalité a nuancé son propos en

précisant que "si on peut admettre certaines

superstructures ponctuelles (évacuation d'air notamment), une telle masse en

long avec une telle hauteur excède ce qu'on pourrait admettre comme superstructure,

d'une part, et dépasse de façon trop importante la hauteur maximale limitée à

7.

m [recte: 6], d'autre

part".

b) Le RPPA ne fait aucune mention

des panneaux solaires ni, de façon plus générale, des superstructures. Le règlement

sur le plan général d'affectation (RPGA), auquel le RPPA renvoie à titre

supplétif (art. 3 RPPA), interdit quant à lui expressément les capteurs

solaires sur la toiture ou en façade des bâtiments à maintenir en zone des

hameaux (art. 7bis.2 let. i et 7bis.3 al. 2 RPGA). On peut en déduire a

contrario que les capteurs solaires ne sont pas exclus dans les autres zones. Reste

à examiner s'ils doivent respecter la hauteur maximale de 6 m à l'acrotère

fixée par le RPPA ou s'ils ne sont pas soumis à cette disposition:

c) Lorsque la réglementation

communale n'en dispose pas autrement, il est généralement admis que les

superstructures techniques telles que cheminées ou ventilation, peuvent

dépasser le point culminant du toit, qu'il s'agisse d'un toit en pente ou d'un

toit plat (cf. Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de

l'aménagement du territoire et de l'environnement DTAP, message type relatif à

l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des

constructions [AIHC], Commentaire des définitions de l'annexe [ch. 5.1]). Cela

vaut aussi pour l'installation de capteurs solaires, tout au moins dans les

limites de l'art. 18a de la loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui

dispose que dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations

solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès

lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel

d’importance cantonale ou nationale.

A cela s'ajoute que l’art. 29 de la

loi vaudoise sur l’énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; RSV 730.01) prévoit expressément

que les communes encouragent l’utilisation de l’énergie solaire. Elles peuvent

dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales (al. 1). Or, si des

dérogations sont possibles là où les dispositions de police des construction

entravent la pose de capteurs solaires, a fortiori convient-il, là où ces

dispositions n'y font pas expressément obstacle, de ne pas les interpréter de

manière à gêner voire à exclure sans raison majeur ce type d'installation.

2.

a) Cela dit, l'intérêt public que représente

l'utilisation des énergies renouvelables, plus spécifiquement l'énergie

solaire, ne justifie pas n'importe quelle installation solaire. Comme l'indique

l'art. 18a LAT, celles-ci doivent être "soigneusement intégrées aux

toits et aux façades". L'art. 30 du règlement

d'application de la LVLEne du 4 octobre 2006 (RLVLEne; RSV 730.01.1) précise

que les installations de capteurs solaires sont adaptées aux constructions par

le choix des matériaux, la position et les proportions des capteurs, ainsi que

par leur traitement architectural. Plus généralement, il y a lieu de prendre en

compte les règles générales sur l'esthétique et l'intégration des constructions

(art. 86 LATC). La cour de céans a ainsi refusé

l'installation de capteurs solaires sur le mur de soutènement d'un talus dans

le site protégé du Lavaux (AC. 2009.0238 du 31 mai 2010) et sur le toit classé

à l'inventaire des monuments historiques d'un bâtiment protégé à plusieurs

titres (AC.2008.0215 du 20 mai 2009). Dans ces deux cas, la cour a notamment

retenu que les constructeurs n'avaient pas démontré la nécessité d'installer

des panneaux solaires aux endroits choisis. Elle a également confirmé la

décision d'une municipalité refusant l'installation de panneaux solaires sur

une véranda, dès lors que les panneaux ne suivaient pas la pente du toit de 7°,

mais étaient implantés selon un angle de 31° (AC.2008.0162 du 22 janvier 2009).

Dans cet arrêt, la cour a notamment tenu compte du fait que l'installation des

panneaux solaires était particulièrement inesthétique dès lors qu'elle

recouvrait - jusqu'à leur rambarde supérieure - les balconnets en fer

forgé et en saillie de l'étage. La surélévation (par une sorte de béquille) des

panneaux au dessus du toit de la véranda créait un imposant volume

supplémentaire, visible non seulement de face depuis le jardin et la chambre à

coucher des voisins immédiats, mais surtout de profil, ce qui était précisément

l'angle de vue depuis la route communale. Elle a par contre jugé dans deux

affaires qu'une dérogation au règlement communal concernant la modification de

l'orientation du faîte du toit, en vue de la pose de panneaux solaires, devait

être accordée au vu de l'intérêt public au développement des énergies

renouvelables (AC.2008.0267 du 16 juin 2009; AC.2006.0249 du 29 mars 2007).

b) En l'espèce, les six panneaux

solaires litigieux, accolés les uns aux autres, forment un plan incliné de 15,42

m de long, installé approximativement au milieu de la toiture, parallèlement à

la façade principale, elle-même longue de 18 m (au niveau de l'étage). Presque

invisible depuis la rue à proximité de la maison, cette installation, vue du

haut du chemin du Coteau des Ifs ou des parcelles situées en amont, reste

discrète. Elle s'intègre harmonieusement aux formes rectangulaires du bâtiment.

Son emprise sur la toiture demeure relativement modeste et n'empêche pas que la

majeure partie de la surface de celle-ci (126 m² au total) soit végétalisée comme l'exige l'art. 8 al. 4 RPPA.

Enfin, comme le montre le croquis réalisé par l'architecte des recourants le 3

mars 2009, l'élément saillant que constituent les panneaux solaires ne dépasse

pas le gabarit de la toiture à deux pans que les recourants auraient pu réaliser

à la place d'un toit plat et, contrairement à ce qu'affirme la municipalité,

son impact visuel est sensiblement inférieur à ce qu'aurait pu être celui d'une

toiture traditionnelle.

Concernant l'impact de ces panneaux

solaires dans le paysage, il faut relever que le quartier où est située la

maison des recourants est composé de maisons de dimensions, de formes et de styles

très divers. Certaines ont des toits à deux pans et des panneaux solaires fixés

sur l'un d'eux. La maison située à l'est de celle des recourants se compose de

trois éléments cubiques; des panneaux solaires sont installés sur l'élément

central, dont le toit est plus bas que celui des autres modules. Deux autres

maisons à toits plats sont également équipées de panneaux solaires. Ces derniers

sont installés, pour l'une, sur le toit qui protège l'entrée de la maison, et situé

en contrebas de la toiture principale et pour l'autre, sur une partie de la

toiture principale plus basse que le reste du toit et un peu en retrait. L'inspection

locale a montré que ces panneaux solaires n'étaient ni plus discrets, ni mieux

intégrés esthétiquement que ceux des recourants. De plus, lorsqu'on regarde la

maison des recourants depuis la route située en contre-haut, on s'aperçoit que

la vue sur le lac de Neuchâtel est entravée non par les panneaux solaires, mais

par les arbres situés en aval. En fait, l'œil est plus attiré par la maison des

recourants qui est d'une certaine taille, que par les panneaux solaires

installés sur son toit. De même, l'impact visuel de la toiture à deux pans de

la maison voisine des recourants, du côté sud-ouest, est plus important que

celui panneaux solaires.

3.

L'autorité intimée fait certes valoir qu'elle

dispose d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les toits. Il est

vrai que dans l'arrêt AC.2009.0296 du 11 juin 2010, le tribunal a rappelé qu'en

ce qui concerne en particulier les toitures, "les communes jouissent d’une latitude très

importante. Chacune d’entre elles établit des règles en fonction notamment de

la typologie des constructions, de la topographie des lieux, [des] bâtiments

existants, du type architectural qu'elle veut imposer. La réglementation sur

les toitures constitue l'une des composantes les plus importantes du droit de

la police des constructions du point de vue de l'esthétique. En effet, le toit est

l'élément de construction dont l'impact dans le paysage peut être perçu depuis

des endroits forts éloignés; c'est lui qui façonne en grande partie la

silhouette d'une localité; il convient dès lors d'y vouer une attention

particulière de cas en cas et pour chaque commune (Jean-Luc Marti, Distances,

coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne

1988, p. 185; cf. aussi arrêt TA AC.2007.0108 du 28 novembre 2006)". Il s'agissait d'un cas où la réglementation de la zone villa

exigeait en principe des toits à deux pans au moins, mais permettait à la

municipalité d'autoriser "des toits aménagés en terrasse, engazonnés ou non", ce qu'elle n'avait jamais fait ou de manière très limitée. Le

tribunal a jugé qu'en l'occurrence la municipalité n'avait pas abusé de son

pouvoir d'appréciation.

Le cas d'espèce est cependant différent

dans la mesure où la réglementation admet les villas à toit plat et où les

constructions dans le quartier du "Coteau des Ifs" sont d'aspect très varié,

de sorte qu'il n'y a pas d'unité de construction à préserver.

4.

L'autorité intimée estime également que d'autres

solutions pour l'installation des panneaux solaires existent. Elle se demande

d'ailleurs pourquoi lors de la première mise à l'enquête, la surface de 7 m2

de panneaux solaires "posés

presque à plat" semblait suffisante pour

obtenir le label Minergie, alors qu'il faudrait maintenant une surface de 15,4

m2 posés à 45°.

a) On observera tout d'abord que si

les panneaux solaires figurent sur le plan de situation du géomètre établi en

vue de l'enquête publique initiale, les autres plans n'en font aucune mention, ce

que l'architecte des recourants a expliqué par le fait que le choix du type et

de l'orientation des capteurs solaires n'était pas encore arrêté à ce moment

là. On ne peut donc pas déduire des plans initiaux que les capteurs posés à

plat et d'une surface deux fois inférieure à celle finalement installée étaient

suffisants. Au contraire, l'argumentaire technique remis par les recourants

démontre d'une part que la pose à plat des panneaux solaires thermiques actuels

n'est techniquement pas possible, d'autre part qu'une pose avec une inclinaison

de 10º à 15º exigerait une surface de captage augmentée

de 17% (au détriment de la surface végétalisée du toit) pour garantir les mêmes

performances. En outre, cette solution permettrait certes d'abaisser l'arête

supérieure des panneaux solaires, mais celle-ci dépasserait toujours de 35 cm

le niveau de l'acrotère.

b) Parmi les autres solutions

envisagées par la municipalité, la pose des panneaux sur la toiture légère qui

relie l'entrée au couvert à voitures n'apparaît pas réalisable pour des raisons

statiques: cette toiture est une construction en bois posée sur des appuis

glissants; elle n'est pas calculée pour recevoir des panneaux solaires.

Le déplacement des panneaux sur la

toiture de la partie saillante du rez-de-chaussée, au-dessus de l'entrée,

impliquerait de les disposer en deux rangs. L'ombre du premier rang réduisant

le rendement des panneaux du deuxième rang, une augmentation de surface

d'environ 40% devrait être envisagée, ce qui ne permettrait pas de placer tous

les panneaux sur le même toit. Esthétiquement, cette solution serait nettement

moins favorable que l'emplacement actuel. Il en irait de même d'un déplacement

sur le couvert à voitures, qui impliquerait que les panneaux soient posés en

trois rangs, ce qui entraînerait aussi une perte de rendement et l'obligation

d'augmenter la surface des capteurs d'environ 40% soit 2 à 3 panneaux

supplémentaires qui ne pourraient pas être placés sur le même toit.

Enfin, la pose de panneaux dans le

jardin induirait une importante contrainte au niveau des plantations exigées

par l'art. 14 RPPA et nécessiterait d'importants travaux (fouilles, conduites

isolées et enterrées, travaux de génie civil, terrassements et protection des

panneaux solaires) dont le coût est estimé à environ 35 à 40'000 francs.

d) Il s'ensuit que, même si l'on

devait considérer que l'art. 8 al. 4 RPPA interdit sur les toits plats la pose

de panneaux solaires dont le niveau dépasse la hauteur maximum de 6 m à

l'acrotère, le déplacement des panneaux ordonné par la municipalité

apparaîtrait en l'occurrence comme une mesure disproportionnée, faute de répondre

à un intérêt public suffisant en particulier sous l'angle de l'esthétique et de

l'intégration de la construction. L'emplacement choisi pour l'installation des capteurs

solaires apparaît en définitive comme le plus adéquat, les autres possibilités

présentant l'inconvénient de diminuer la quantité d'énergie produite avec le

même équipement sans réduire l'impact sur le paysage.

5.

Conformément aux art. 49, 55, et 99 de la loi du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), un émolument

de justice sera mis à la charge de la Commune de Cheseaux-Noréaz,

de même que les dépens auxquels peuvent prétendre les recourants, qui ont

procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de

Cheseaux-Noréaz du 9 février 2009 est annulée.

III.

La municipalité est invitée à délivrer le permis

de construire complémentaire pour l'installation des panneaux solaires tels que

mis à l'enquête du 10 décembre 2008 au 8 janvier 2009, à l'altitude maximum de

473,79 mètres.

IV.

Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq

cents) francs est mis à la charge de la Commune de Cheseaux-Noréaz.

V.

La Commune de Cheseaux-Noréaz versera à Emmanuelle

et Salvatore Macaluso, solidairement créanciers, une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 novembre 2010

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.