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Décision

AC.2009.0046

CDAP - AC.2009.0046 - 2009-09-28 - CONSEIL GÉNÉRAL DE BOURNENS/Département de l'économie, WEBER, MARTI

28 septembre 2009Français34 min

Source vd.ch

Faits

sens des considérants)

Vu les faits suivants

A.

La Commune de Bournens (ci-après: la commune) dispose

d’un plan général d’affectation (PGA) approuvé le 20 novembre 1981 et modifié

le 18 mai 1990. Elle a élaboré en 2003 un plan directeur communal (PDCom). Selon

le PDCom (Population, ch. 3.4, p. 17), la population de Bournens s’élevait

à 240 habitants en 2000. Les perspectives d’évolution de la population

communale peuvent, compte tenu des projections démographiques de la commune (croissance

souhaitée selon plan directeur régional: plus de 20% entre 1995 et 2000), de

l’évolution de la population durant les 20 dernières années (1980-2000 = +

35%), des réserves de capacité des équipements et du potentiel de développement

que représente l’accès direct à l’autoroute Yverdon-Lausanne, atteindre

aisément 350 habitants en 2015, soit une croissance d’environ 40% en 15 ans.

Les objectifs du plan précité tendent ainsi à "poursuivre une politique d’accueil maîtrisée dans le temps (étapes

de réalisation) dans la perspective d’une croissance démographique pour une

population de 350 habitants environ pour le long terme". Le PDCom

a été approuvé par le Conseil d’Etat le 4 février 2004.

B.

La commune a ensuite entrepris l’élaboration

d’un nouveau PGA. Le 16 août 2006, elle a transmis le projet de nouveau PGA au

Service de l’aménagement du territoire (SAT) pour examen préalable. Elle

précisait ce qui suit dans son courrier:

"La Municipalité est consciente que le potentiel du taux

d’accroissement démographique dépasse les 12% notifiés dans le projet du futur

PDCn (Plan directeur cantonal).

A ce sujet, deux

raisons sont à mettre en évidence:

- le respect des

lignes directrices de notre PDCom avalisé par les services cantonaux consultés,

document d’importance établi à grands frais et sur lequel la Municipalité

entend s’appuyer en qualité de base de travail,

- le fait que

nombre de propriétaires disposant d’une zone constructible n’ont pas de projet

immédiat".

C.

Le 19 mars 2007, le SAT a remis à la commune son

rapport d’examen préalable (art. 56 de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC; RSV 700.11]) et

les préavis des services consultés. Les points 4 et 5 sont formulés comme suit:

"4. Pesée des intérêts et coordination du projet (appréciation

globale)

A ce stade de la

procédure, le SAT n’est pas en mesure d’accepter le PGA de Bournens sous sa forme

actuelle. Le projet doit être remanié pour:

- Dimensionner

les nouvelles zones à bâtir, afin de rendre le projet justifiable au sens des

articles 15 et 16 LAT.

Sous réserve de

ce qui précède, les services consultés demandent des compléments et modifications,

notamment dans les domaines ci-après.

-

Actualiser et compléter les références aux

planifications supérieures.

-

Garantir la protection et le renforcement de la

valeur paysagère.

-

Compléter les dispositions relatives à l’aire

forestière.

-

Compenser les surfaces d’assolement.

-

Réévaluer les besoins communaux pour les

affectations d’utilité publique.

-

Assurer la coordination entre les aspects

fonciers et la planification.

-

Modifier certains articles du règlement

concernant les constructions.

-

Adapter la forme du document selon les

différentes remarques.

5. Suite de la

procédure

Les remarques

contenues dans le présent projet appelleront certainement la poursuite de la

concertation avant qu’un nouveau projet ne nous soit transmis pour examen

préalable complémentaire. Nous demeurons donc à votre disposition pour

collaborer à l’organisation d’une séance réunissant les services principalement

concernés".

Le SAT relevait en outre que le

cumul des réserves existantes avec les nouvelles affectations aboutissait, dans

le projet de PGA (soit un potentiel de 198 habitants), à un taux de croissance

de 80% environ par rapport à la population actuelle (soit 248 habitants), ce

qui n’était pas conforme aux art. 15 et 16 de la loi fédérale du 22 juin

1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700; cf. rapport d’examen préalable, p. 3).

D.

Le 8 mai 2007, la Municipalité de Bournens

(ci-après: la municipalité) a communiqué au SAT la détermination suivante:

"Comme vous le reconnaissez, le projet de PGA qui a été soumis à

l’examen préalable est dans son ensemble conforme au Plan directeur communal

approuvé le 4 février 2004 par le Conseil d’Etat. Ainsi, en 2004, soit deux ans

après l’adoption des lignes directrices du Plan directeur cantonal, le Conseil

d’Etat a approuvé notre planification directrice, sur laquelle se fonde notre

PGA. Il n’est dès lors pour nous pas acceptable que l’Etat s’oppose maintenant

aux possibilités d’affectation prévues par ce plan directeur approuvé

récemment. Le principe de la bonne foi doit conduire à l’approbation de ce

nouveau plan qui est au demeurant à notre sens conforme tant aux lois qu’aux

planification en vigueur. Nous avons dès lors décidé, après avoir effectué les

corrections techniques prescrites par les Services cantonaux, de poursuivre la

procédure de planification et de mettre à l’enquête ce plan nonobstant les

considérations émises en p. 3 du rapport d’examen préalable".

E.

Le 29 mai 2007, le Chef du Département de

l’économie (DEC) a informé la municipalité qu’il serait dans l’impossibilité

d’approuver un projet contraire à la LAT et à la LATC. Le Chef du DEC a prié la

municipalité de reprendre la concertation avec le SAT.

F.

Le dossier a été mis à l’enquête publique du 3 novembre

au 3 décembre 2007. La mise à l’enquête a suscité deux oppositions (Véronique

et Charles Gurtner ainsi que Jean-Marc Weber) et deux remarques (Daniel Marti

et Nadine Simond), dont une de ces dernières a conduit à une modification du

plan, sans que celle-ci ne nécessite d’enquête publique complémentaire.

G.

Le 9 novembre 2007, le Service du développement

territorial (SDT) - nouvelle dénomination du SAT à partir du 1er

juillet 2007 - a requis, pour information, une copie du dossier mis à

l’enquête, que la commune a transmis le 22 novembre 2007.

H.

Par courrier du 19 décembre 2007 adressé à la

commune, le SDT a constaté que les modifications apportées au projet ne

répondaient pas aux motifs justifiant le préavis négatif du 19 mars 2007. Même

si le nouveau calcul du potentiel d’habitants avait été actualisé, le taux de

croissance admis pour le projet restait élevé (59%). En outre, aucune mesure de

compensation des surfaces d’assolement n’avait été proposée. Le projet de PGA

demeurait dès lors, selon le SDT, non conforme aux art. 15 et 16 LAT.

I.

Le 18 juin 2008, le Conseil fédéral a approuvé

le nouveau plan directeur cantonal qui avait été adopté par le Conseil d’Etat

le 28 juin 2006 et le Grand Conseil le 5 juin 2007. Le plan directeur cantonal

a été mis en vigueur le 1er août 2008 par le Conseil d’Etat.

J.

Le 24 octobre 2008, la commune a informé le SDT

de ce que le conseil général avait approuvé le nouveau PGA (ci-après: le

nouveau PGA ou le PGA révisé) dans sa séance de jeudi 26 juin 2008 et lui a

transmis le dossier pour approbation.

K.

Par décision du 12 février 2009, le Chef du DEC

a écarté le PGA révisé, avec son règlement, et renvoyé au Conseil général le

projet de nouveau PGA pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il

a considéré que le PGA révisé prévoyait une portion de terrains à bâtir

excédant très largement ceux qui seraient probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir et ne tenait pas suffisamment compte

des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la

protection des terrains agricoles et du paysage, contrevenant ainsi aux

art. 15 et 16 LAT. Cette décision a été publiée dans la FAO du 17 février

2009.

L.

Par acte du 11 mars 2009, la

commune, par son conseil général et sa municipalité (ci-après: la recourante),

a interjeté recours contre cette décision auprès de la

Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle conclut

à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée,

principalement, à ce que le PGA révisé soit approuvé préalablement, cette

décision étant notifiée à Jean-Marc Weber et Nadine Simond avec la décision du

Conseil général du 26 juin 2008 les concernant, subsidiairement, à ce que le

dossier soit renvoyé au DEC pour qu’il approuve préalablement le PGA révisé et

procède à la notification de cette décision à Jean-Marc Weber et Nadine Simond

avec la décision du Conseil général du 26 juin 2008 les concernant. La

recourante invoque la violation du principe de la bonne foi et de

l’interdiction des comportements contradictoires. Elle estime par ailleurs que

le PGA contesté respecte les art. 15 et 16 LAT, ainsi que le plan

directeur cantonal, et qu’il doit être apprécié au regard du principe de

l’autonomie communale.

La recourante s’est acquittée en

temps utile de l’avance de frais requise.

M.

Le SDT a déposé ses déterminations le 18 mai

2009, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision

attaquée. Il estime que le principe de la bonne foi ne s’applique pas dans le

cas d’espèce. Au surplus, le projet de nouveau PGA ne respecterait pas le PDCom,

ne tiendrait pas compte de l’évolution du plan directeur cantonal (ci-après:

PDCn) et ne respecterait pas la LAT. Il déplore à ce propos que la commune ait

refusé la concertation avec les autorités cantonales.

N.

Le SDT a communiqué une copie du recours à Daniel Marti, Nadine Simond et Jean-Marc Weber et

leur a imparti un délai pour déposer leurs éventuelles observations à la CDAP

s'ils entendaient prendre part à la procédure,

précisant notamment que tout ou partie des frais de

justice et des dépens pourraient être mis à leur charge si les conclusions

qu'ils prenaient en qualité de parties étaient rejetées.

O.

Jean-Marc Weber et Daniel Marti se sont

déterminés respectivement le 8 et le 9 juin 2009, Daniel Marti réservant sa

participation à la procédure.

P.

La recourante a produit un mémoire

complémentaire le 9 juin 2009. Le SDT s’est déterminé le 26 juin 2009.

Q.

Le 30 juin 2009, Daniel Marti a écrit au

tribunal qu’il ne pouvait admettre que des frais de justice et des dépens

soient mis à sa charge si les conclusions qu’il prenait en tant que partie

étaient rejetées.

R.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

S.

Les arguments respectifs des parties seront

repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte

par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité

qu'une loi autorise à recourir (let. b).

b) Dans le cas présent, la commune

est légitimée à recourir sur la base de l’art. 61 al. 2 LATC, selon

lequel la décision du département relative à l’approbation des plans

d’affectation communaux est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. Elle

l’est également dans la mesure où elle invoque son autonomie. En effet, selon l'art. 89 al. 2 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), les communes peuvent agir en invoquant la violation de garanties

qui leur sont reconnues par la Constitution cantonale ou fédérale. Or, l'art. 89 LTF, relatif à la qualité pour recourir devant le Tribunal

fédéral, est applicable comme exigence minimale à la procédure cantonale, par

le jeu du renvoi de l'art. 111 al. 1 LTF. En l’occurrence, la décision attaquée

touche un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale

en droit vaudois (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst.-VD; RSV 101.01]; cf. notamment ATF 115 Ia 114

consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b

p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007 consid. 3,1P.167/2003 consid. 3

publié in RDAF 2004 p. 114). Le recours de la

commune est donc recevable; la question de savoir si, dans le cas particulier,

l’autorité cantonale a respecté ou non l’autonomie communale relève de l’examen

au fond du recours (ATF 132 I 68 consid. 1.1 p. 69; 129 I 410 consid. 1.1 p. 412 et les arrêts cités).

2.

a) Selon l'art. 75 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons doivent établir des plans d'aménagement

en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une

occupation rationnelle du territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans

directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de

construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et

ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une

fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique

des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT)

que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les

particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des

intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des

plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). Selon l’art. 2 al. 1 LATC,

les autorités

cantonales et communales procèdent de concert à l'aménagement du territoire.

Elles s'assurent de la concordance des dispositions qu'elles prennent dans

l'application de la loi. L'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation

nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches.

b) Tout projet relatif à un plan

général ou partiel d'affectation communal ou intercommunal est soumis au SDT

avant l'enquête publique par la ou les municipalités intéressées (art. 56 al. 1

LATC). Au plus tard trois mois après réception des

observations dudit service, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une

durée de trente jours (art. 57 al. 1 LATC). Le conseil de la commune se prononce sur l'adoption du plan et du

règlement dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique (art. 58 al. 3 LATC). Ensuite, le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le

règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision du département est notifiée

par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est

Dispositif

susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 al. 2 LATC). Le département se prononce définitivement sur le plan et le

règlement si aucun recours n'a été déposé. Il les met en vigueur et abroge

simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils

leurs sont contraires. Cette décision n'est pas susceptible d'un recours (art. 61a al. 1 LATC).

c) La procédure d’établissement des

plans d’affectation a connu de nombreux développements depuis l'entrée en

vigueur de la LATC (v. un exposé complet et détaillé de cette évolution dans

l'arrêt du Tribunal administratif AC.2004.0213 du 22 juin 2006). La dernière

modification, introduite par la novelle du 4 mars 2003 modifiant la LATC, avait

pour objectif de limiter le pouvoir d'examen du SDT à un contrôle en légalité lors

de l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) et celui du département

en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions à un

contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation

(art. 61 al. 1 LATC).

3.

a) Dans un contrôle en légalité, l’autorité

d'approbation du plan doit examiner aussi bien les besoins en terrains à bâtir

(art. 15 let. b LAT) et en terrains agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des

intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid.

4b. p. 373 et les références citées; AC.2006.0058 du 22

juin 2006 consid. 2). Son contrôle doit aussi porter sur les

différents points, qui font l'objet du rapport que l'autorité de planification

doit adresser à l'autorité d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 de

l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).

Il s'agit notamment d'examiner la conformité du plan d'affectation au plan

directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la

Confédération (art. 13 LAT), aux buts et principes de l’aménagement du

territoire (art. 1 et 3 LAT), aux observations émanant de la population (art. 4

al. 2 LAT) ainsi qu’aux exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral,

notamment la législation sur la protection de l'environnement au sens large

ayant trait à la protection du patrimoine naturel et culturel et en particulier

à la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments

historiques (art. 47 al. 1 in fine OAT). L'autorité d'approbation du

plan doit encore s'assurer, dans un contrôle en légalité, que les principes de

planification prévus aux art. 2 et 3 OAT sont

respectés et que la mesure s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC janvier-février

2003 p. 6565; arrêt AC.2001.0220 du 17 juin 2004).

b) Le Tribunal cantonal doit en

revanche statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al.

3 let. b LAT. Selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit

prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans

d'affectation basés sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales

d'exécution et accorder à une autorité de recours au moins un libre pouvoir

d'examen. Ce principe n'est pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel

"les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à

laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation

nécessaire à l'accomplissement de leur tâches".

Même là où il n'existe aucune

exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être

examiné complètement, mais de façon différencié, justement en raison du rôle de

l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement. En ce qui concerne

le fond, l'examen du tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit

de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de

la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi

loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton,

notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous

l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de

contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais

doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF

114 Ia 245 consid. 2b p. 247, traduit in JdT 1990 I 462). Ainsi, le contrôle de

l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours

de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification,

notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la

jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,

dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict

(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la

cause 1P.320/2003 consid. 2).

4.

Il y a lieu à ce stade d’examiner si le PGA

litigieux est, comme le prétend l’autorité intimée, contraire aux art. 15

et 16 LAT et au PDCn. Ce n’est que si l’illégalité du PGA est constatée que le

tribunal vérifiera – dans un considérant ultérieur – si le PGA devait tout de

même être approuvé en vertu du principe de la bonne foi.

a) Les zones à bâtir sont définies

à l'art. 15 LAT qui est formulé comme suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

Les zones à bâtir comprennent les terrains

propres à la construction qui:

a. sont déjà largement bâtis, ou

b. seront probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de

temps".

La formulation de l’art 15 let. b

LATconstitue une alternative à l’exigence du caractère largement bâti figurant

à la lettre a de la disposition précitée. Le critère du besoin prévisible dans

les quinze ans à venir a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un

des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la

demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116

Ia 339 consid. 3b/aa p. 341; 114 Ia 364 consid. 4 p. 369). La

question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en

tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation

locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération,

notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage

(ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 115 Ia 358 consid. 3f/bb

p. 360). Il est précisé à cet égard que les zones agricoles servent à

garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le

paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique;

elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute

construction (art. 16 al. 1 LAT). Selon la

jurisprudence, une planification orientée uniquement selon le critère du besoin

n’est pas possible, car elle serait contraire à l’objectif principal visé par

la loi fédérale consistant à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1er

al. 1 LAT). Les autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des

intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir

et finalement supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f

p. 438 s.). La loi fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue

des territoires réservés à l’habitat (art. 3 al. 3 LAT). Aussi, le Tribunal

fédéral admet-il que les mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles

et défendables sous l’angle de la Cst. En outre, le fait que le terrain dispose

de l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de le classer en zone

à bâtir. Toujours selon la jurisprudence, même des terrains équipés peuvent –

et même doivent – être attribués à une zone de non-bâtir si, après une pesée de

tous les intérêts en présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434

consid. 3g p. 439; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 s.; 113 Ia

362 consid. 2b p. 367).

b) La mesure A11 du PDCn – Légalisation

des zones à bâtir – prévoit ce qui suit:

"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par

des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en

vertu de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire

(OAT).

Les communes

effectuent l’analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour

les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation

multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à

l’attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes

définissent les objectifs d’accueil de nouveaux habitants.

Le Canton vérifie

qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les

15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas

le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge

d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères

suivants:

- un projet

intercommunal d’aménagement du territoire;

- une offre de

qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;

- l’aménagement

ou la construction d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux

planifications régionales;

- d'autres

circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance

supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en

vigueur du Plan directeur cantonal".

En l’occurrence, le taux de

croissance cantonal des 15 années précédant l’entrée en vigueur du PDCn se

monte à 13%.

c) En l’espèce, le potentiel de

développement retenu par le projet de PGA est d’environ 59% et aucune mesure de

compensation des surfaces d’assolement n’a été proposée. Il n’est pas contesté

par la recourante que ce taux est supérieur au taux de 13% imposé par le PDCn. Celle-ci

estime néanmoins pouvoir bénéficier d’une marge d’appréciation car elle a prévu

dans son PDCom de 2004 une forte augmentation de sa population, soit une

croissance d’environ 40% en 15 ans. Elle relève également être proche d’un axe

routier important (A1) et disposer d’une desserte en bus adaptée. La recourante

conteste ainsi le grief selon lequel le projet de PGA ne respecte ni le PDCn ni

la LAT. Le tribunal relève d’emblée que la desserte en transports publics de la

commune n’apparaît pas particulièrement développée (bus reliant la commune aux

gares de Cossonay et Cheseaux, mais pas de liaison directe avec un centre

urbain important). La dérogation revendiquée au PDCn ne se fonde dès lors plus

que sur le critère du développement démographique

souhaité par la commune. Une telle dérogation n’est à l’évidence pas possible,

car contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à

veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Peu importe

que les parcelles que le PGA prévoit de légaliser représentent

essentiellement des enclaves dans le bâti. Il n’en demeure pas moins qu’une

telle modification du zonage implique la disparition de surfaces importantes d’assolement.

Sur la base de ces éléments, il

faut considérer que l’autorité d’approbation a

correctement examiné les besoins en terrains à bâtir et en terrains agricoles et

qu’elle a procédé de manière adéquate à la pesée des intérêts entre ces deux

besoins. La décision attaquée doit donc être confirmée en tant qu’elle

considère que le PGA révisé est contraire à la LAT et

au PDCn. Un contrôle de l’opportunité par l’autorité de

céans se révèle ainsi inutile.

5.

a) La recourante invoque

également la protection de sa bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst.

et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi

protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid.

4.1 p. 170; 128 II 112 consid.

10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a

p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une

décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un

administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, lorsque: (1) l'administration a agi dans une

situation individuelle et concrète, vis-à-vis d'une personne déterminée; (2)

l'autorité qui a agi était compétente ou censée l'être; (3) l'attitude de

l'autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne

pouvait ni ne devait reconnaître d'emblée l'illégalité de sa promesse; (4)

ladite assurance ou promesse a incité l'administré concerné à prendre des

mesures irréversibles ou dont la modification lui serait préjudiciable; (5) la

législation applicable n'a pas été modifiée entre le moment où l'administration

a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été

invoqué (ATF 131 II 627 consid.

6.1 p. 636/637; 129 I 161 consid. 4.1

p. 170; 122 II 113 consid.

3b/cc p. 123 et les références citées). Ainsi, et pour autant que ces cinq

conditions cumulatives soient réunies, le droit à la protection de la bonne foi

peut aussi être invoqué simplement en présence d'un comportement de

l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une

espérance légitimes (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; André

Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 390 ss).

Le Tribunal fédéral a admis que le

principe de la bonne foi, tel qu'il est établi par la jurisprudence pour les

rapports entre l'autorité publique et un particulier, puisse être invoqué par

une commune à l’encontre du canton lorsque ce principe se trouve en étroite

relation avec le grief de violation de l’autonomie communale (ATF 129 I 290 consid. 2.3

p. 295; 116 Ia 252 consid. 3b p. 255 ; 98 Ia 427 consid. 3

p. 432 s.; ATF du 23 octobre 2006 en la cause 2P.121/2006,

consid. 2.3 et les références citées; cf. aussi Beatrice Weber-Dürler,

Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et

Francfort-sur-le-Main 1983, p. 11).

b) En l’espèce, la recourante

estime que l’approbation par le Conseil d’Etat du PDCom impliquerait, sous

l’angle du principe de la bonne foi, que cette autorité approuve tout plan

d’affectation conforme à ce plan directeur communal.

aa) La conformité du PGA au PDcom a

été mise en question par l’autorité intimée qui relève que le PDCom tablait sur

une augmentation de la population de l’ordre de 40% environ alors que le projet

de PGA se fonde quant à lui sur un taux de croissance de 59%. A cet égard, on

relève que, selon les calculs de l’assesseur spécialisé du tribunal, le taux de

croissance sur lequel se fonde le PGA serait encore supérieur à 59%. Cette

question n’a toutefois pas à être tranchée définitivement dans la mesure où

elle n’a pas d’influence sur l’issue du litige. On se basera dès lors sur le

taux de 59% retenu par l’autorité intimée.

Il est vrai que les projections du

PDCom, qui se base sur une population de 240 habitants (état 2000), envisagent

une augmentation oscillant entre 90 (Rubrique Urbanisation/Constat), 110 (Objectif

4.1 "pour le long terme") ou 120 habitants (Rubrique Point 4.3

Etapes de réalisation "pour

le long terme"). Le

taux de 59% du projet de PGA paraît ainsi dépasser même les projections les

plus généreuses du PDCom pour les 15 années à venir. L’argument de la

recourante selon lequel l’approbation par le Conseil d’Etat du PDCom

impliquerait l’approbation du PGA révisé puisque ce dernier est conforme à ce

plan directeur communal est ainsi peu pertinent. Il n’y a toutefois pas lieu d’analyser

plus en détail cette question puisque, comme on le verra ci-dessous, même si on

suit l’hypothèse la plus favorable à la recourante, à savoir que le nouveau PGA

est conforme au PDCom, cela n’entraîne pas encore l’admission du recours en

vertu du principe de la bonne foi.

bb) L’interprétation faite par la

recourante du principe de la hiérarchie des plans n’est pas soutenable. S’il

est vrai que les plans directeurs communaux servent de référence pour

l’établissement des plans d’affectation communaux, cela ne signifie pas encore

que tout plan d’affectation communal respectant le plan directeur communal doit

être admis. Il ne suffit pas que le plan d’affectation soit conforme au plan

directeur; il doit également l’être aux règles légales. Par définition, les

plans directeurs peuvent être concrétisés de diverses manières. Il y a lieu de

les concrétiser dans le respect de l’ensemble des normes applicables et c’est à

cette seule condition qu’ils peuvent être approuvés. En l’espèce, le Conseil

d’Etat n’a jamais assuré à la recourante qu’il admettrait un plan d’affectation

ne respectant pas les art. 15 et 16 LAT ; il n’a pas non plus donné

de quelconque garantie quant au fait qu’il approuverait un plan d’affectation

tel que celui présenté. Les procédures d’approbation d’un plan directeur et

d’un plan d’affectation sont clairement distinctes. En effet, il s’agit de deux

types de plan différents, qui n’ont pas le même but, n’entraînent pas les mêmes

conséquences et ne sont pas soumis aux mêmes exigences. Les prévisions de

développement démographique figurant dans le plan directeur communal ne peuvent

être considérées comme donnant un droit à augmenter les surfaces de zone à

bâtir de façon à absorber la totalité de l’augmentation de population

envisagée, indépendamment des conditions posées par les art.15 et 16 LAT. Le

Tribunal fédéral a d’ailleurs déjà eu l’occasion de préciser qu’"en droit cantonal vaudois, un plan

directeur communal a une portée limitée: il détermine les objectifs

d'aménagement de la commune (art. 35 LATC), il doit être adapté aux besoins de

la commune (art. 36 al. 3 LATC), mais, contrairement au plan directeur

cantonal, il ne lie pas les autorités et leur sert uniquement de référence et

d'instrument de travail (art. 31 LATC)" (arrêt du 13 mars 2008 consid.5.2 en les

causes 1A.315/2005 -1P.797/2005 -1P.799/20051P.801/2005

-1P.803/2005; ATF du 15 avril 1998 in RDAF 1998 I,

p. 318). L’absence de force contraignante du plan

directeur communal en fait ainsi un instrument très souple qui permet aux communes

de garder une marge de manœuvre importante au moment de la planification

concrète.

En l’occurrence, dès que la commune

a soumis son projet de nouveau PGA au SAT en été 2006, celui-ci a attiré son

attention sur le fait que les art. 15 et 16 LAT n’étaient pas respectés

(cf. courrier du SAT du 19 mars 2007). Tel est précisément le but de l’examen

préalable. Le 29 mai 2007, dans le prolongement de l’avis exprimé par le SAT,

le Chef du DEC a informé la municipalité qu’il serait dans l’impossibilité

d’approuver un projet contraire à la LAT et à la LATC. Le Chef du DEC a invité

la municipalité à reprendre la concertation avec le SAT, ce que celle-ci n’a

pas fait. On relève d’ailleurs que le tribunal a considéré que même le fait

qu’un ancien chef du département compétent ait donné un avis favorable lors de

l'examen préalable d’un plan ne saurait contraindre, ni l'autorité

d'approbation du plan, ni l’autorité de recours à donner son aval à une

planification contraire à l'art. 15 LAT (cf. AC.1997.0134 du 26 février 1998 consid. 5).

Point n’est besoin d’examiner si cette jurisprudence doit s’appliquer dans le

cas d’espèce, puisque l’attitude des autorités cantonales a été sans ambiguïté

dès le début de la procédure d’examen du nouveau PGA et qu’aucun renseignement

relatif au zonage précis du territoire de la recourante n’a été fourni dans la

procédure d’établissement dudit PGA.

L’une des conditions d’application

du principe de la bonne foi – à savoir le renseignement erroné donné dans une

situation concrète – n’étant pas réalisée, dit principe ne peut pas s’appliquer.

cc) Au

surplus, une autre condition d’application du principe de la bonne foi n’est pas

réalisée en l’espèce, à savoir l’absence de modification de la législation

applicable entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause (selon

la recourante, le moment auquel le PDCom a été approuvé) et celui où le

principe de la bonne foi a été invoqué. Le projet définitif de nouveau PDCn a été

adopté le 5 juin 2007 par le Grand Conseil et est entré en vigueur en 2008. On se

trouve ainsi dans une situation analogue à celle d’une modification législative,

entre le moment où le PDCom a été approuvé (février 2004) et celui où le PGA révisé

a été soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (octobre 2008). De plus, dans son courrier du 16 août 2006, la

municipalité indiquait être "consciente que le potentiel du taux d’accroissement démographique dépass[ait] les 12% notifiés dans le projet du

futur PDCn". Au

courant d’un changement normatif imminent, la recourante a donc sciemment

choisi de ne pas en tenir compte et ne peut dès lors se prévaloir de sa bonne

foi. Peu importe à cet égard que les lignes directrices du PDCn (dont la

recourante savait qu’il la lierait en tant qu’autorité) aient été connues en

2002 déjà. Certes, on peut se demander pourquoi le Conseil d’Etat a approuvé un

PDCom qui envisageait un taux de croissance démographique de l’ordre de 40% et

n’a pas d’emblée attiré l’attention de la recourante à ce moment là sur l’impossibilité

de légaliser ultérieurement une zone à bâtir en rapport avec ce taux. Quoi

qu’il en soit, les lignes directrices du PDCn n’avaient pas de force

obligatoire avant l’entrée en vigueur du PDCn.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours aux frais de son auteur, qui n’a pas droit à des dépens (art.

49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD). Vu l’issue du pourvoi, les oppositions sont

sans objet, ce qui n’entraîne ni frais ni dépens pour les opposants.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue par le Département de

l'économie le 12 février 2009 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille)

francs est mis à la charge de la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 septembre 2009

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.