AC.2009.0051

CDAP - AC.2009.0051 - 2011-03-31 - Association du port de petite batellerie de Chabrey, GLOOR, LUGINBÜHL, SAUVIN, SCHÖNENBERGER, LAEDERACH, GREUB, CHAPPATTE, GRAND, PAULI, SAUVIN, FLUHMANN, CURCHOD, B

31 mars 2011Français42 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Au mois de juin 1971, Marcel Curchod a déposé auprès du Service des eaux

(actuellement: Service des eaux, sols et assainissement, SESA) une demande en

vue de l’implantation d’un port de petite batellerie, sur le territoire de la

Commune de Chabrey. Après une étude préliminaire du dossier, le Service des

eaux constatait qu’il s’agissait d’un port intérieur, qui serait réalisé sur le

domaine privé de l’Etat, et que seules les digues d’entrée se trouvaient sur le

domaine public cantonal du lac de Neuchâtel. Le Services des eaux pouvait

préaviser favorablement cette réalisation après une enquête pour les ouvrages

situés sur le domaine public cantonal, ainsi que l’ouverture d’une enquête en

matière de construction par les soins de la commune territoriale de Chabrey

pour le bassin intérieur. Une concession pourrait alors être délivrée pour l’implantation

des digues et l’utilisation de l’eau publique du lac de Neuchâtel destinée à

l’alimentation du bassin intérieur (voir préavis du Service des eaux du 30 juillet

1971). Le projet de construction du port a fait l’objet d’une enquête publique

auprès de la Commune de Chabrey au mois de décembre 1971, qui a soulevé

notamment l’opposition de riverains. La municipalité a levé les oppositions et

délivré le permis de construire. Les travaux de construction du port ont

ensuite été réalisés du mois d’avril au mois de juin 1972 sans l’autorisation

préalable du Service des eaux ni l’octroi de la concession requise pour ces

travaux. Le Service des eaux intervenait auprès de Marcel Curchod en date du 28

juin 1972 pour relever les points suivants :

"Nous avons

l’avantage de vous confirmer, par la présente, les conclusions auxquelles nous

sommes arrivés lors de la visite des lieux et des discussions que nous avons

eues sur place le mardi 27 juin dernier.

1.- Une

première erreur a été commise en présentant la demande de construction de ce

port et de concession au nom de l’Association des propriétaires riverains de

Chabrey alors qu’il s’agit en fait d’une sous-section non encore définitivement

constituée.

Considérants

2.

- L’exécution

des travaux n’a pas été faite conformément aux plans mis à l’enquête.

3.

- Aucune

concession ne vous a été délivrée par le Service des eaux pour la construction

de la digue de sortie.

4.

- Les

services de l’Etat intéressés n’ont pas été nantis de la mise en chantier des

travaux ni consultés lors de leur exécution".

Par ailleurs, la Section de la protection de la

nature et des sites (actuellement Centre de conservation de la faune et de la

nature, CCFN) consultée sur le projet de port, formulait le 6 juillet 1972 les

observations suivantes :

"- le

secteur en cause est compris dans le périmètre d’un site d’importance nationale

et il requiert toute notre attention.

- la

digue réalisée sans autorisation et en dehors de tout contrôle technique de la

part de l’Administration est inesthétique et mal construite.

- comme

vous le préconisez le projet doit être réétudié par un bureau compétent qui

examinera s’il est possible de tirer parti des travaux existants, ou s’il faut

implanter un ouvrage neuf.

- vu

ce qui précède, le travail effectué sur le domaine public – dans son état

actuel – est inacceptable".

L’Association du port de petite batellerie de

Chabrey (l’association), qui s’est constituée le 22 juillet 1972, a produit un

nouveau dossier de mise en conformité des travaux de construction du port, établi

par un bureau spécialisé (bureau R. Cottier à Lausanne), et la demande de

concession a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 16 janvier au 29

janvier 1973. L’acte de concession pour usage d’eau a été délivré par le

Conseil d’Etat le 2 mars 1973 (concession n° 117 de la Commune de Chabrey

[n°35]). La concession a été accordée pour 30 ans, soit jusqu’au au 31 décembre

2002.

(art. 3). L’art. 5 prévoit que le concessionnaire est tenu de démolir les

ouvrages construits en vertu de la présente concession et de remettre les lieux

dans leur état primitif à l’expiration de la concession, si l’association

n’avait pas sollicité et obtenu le renouvellement dans le délai légal. L’art. 6

est formulé dans les termes suivants :

"La

présente concession confère à la concessionnaire le droit:

a) de

construire, sur le domaine public cantonal, lac de Neuchâtel, les deux jetées d’entrée

du port privé de plaisance aménagées sur le domaine privé de l’Etat de Vaud;

b) d’utiliser

l’eau du lac du Neuchâtel pour l’alimentation dudit port".

Le numéro de la concession a par la suite été modifié (35/617 au lieu de

117) laquelle est arrivée à échéance le 31 décembre 2002 sans que l’association

n’ait requis son renouvellement. Par lettre du 13 novembre 2007, le SESA a

interpellé l’association, qui a présenté une demande de renouvellement de la

concession, demande qui a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 27 janvier

au 25 février 2008. Les services concernés de l’administration cantonale ont

été consultés et ils ont formulé les préavis suivants:

"Service des forêts, de la

faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature

(SFFN-CCFN) formule la remarque suivante :

Le projet de renouvellement de concession de port no

35/617 concerne un port situé dans le périmètre de la décision cantonale de

classement des rives sud du lac de Neuchâtel. Le règlement de la décision de

classement ne prévoit pas de maintenir le port en question, les bateaux devant

être déplacés dans d'autres ports, notamment le port de Portalban. Une

autorisation d'agrandissement de ce port, délivrée par le canton de Fribourg,

prévoit l'accueil des bateaux actuellement situés sur la commune de Chabrey

dans la réserve naturelle.

Vu ce qui précède, le Centre de conservation de la

faune et de la nature n'est pas en mesure de délivrer les autorisations

nécessaires pour le renouvellement de la concession du port.

CCFN propose d'autoriser le maintien du port à bien plaire jusqu'à ce que les

places d'amarrages dans le port de Portalban soient disponibles. Les

aménagements portuaires devront alors être démontés et le site remis en état,

au frais des bénéficiaires de l'autorisation à bien plaire.

Le Service du développement territorial, Commission

des rives du lac (SDT-CLR) formule

les remarques suivantes :

projet étant situé dans une réserve naturelle légalisée, et celle-ci ne

Dispositif

prévoyant pas le maintien de cet équipement, la commission se prononce

défavorablement quant au renouvellement de cette concession. Les embarcations

devront impérativement trouver place dans les ports existants ou dans les

extensions futures, en cours de planification. L'installation peut être

maintenue temporairement, au plus tard jusqu'à mise à disposition de places

supplémentaires dans le port de Portalban (projet d'agrandissement en cours).

Les propriétaires sont rendus attentifs au fait qu'ils doivent prendre des

dispositions afin de trouver dans l'intervalle une nouvelle place d'amarrage.

Le Service du développement territorial, Hors zone à

bâtir (SDT-HZB) formule la remarque

Compris à l'intérieur du domaine public cantonal

(domaine lacustre), ce projet est soumis à autorisation spéciale au sens des

articles 24 et 25 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).

Le projet consiste au renouvellement de la concession

n° 35/617 au bénéfice de l'Association du port de petite batellerie de Chabrey.

Après examen du dossier et suite au préavis du Service

des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et

de la nature (SFFN-CCFN), il ressort que le projet de renouvellement de

concession de port concerne un port situé dans le périmètre de la décision

cantonale de classement des rives sud du lac de Neuchâtel. Or, le règlement

relatif à la décision de classement ne prévoit pas de maintenir le port

considéré. Les bateaux qui y sont amarrés devant être déplacés dans d'autres

ports (par exemple le port de Portalban).

En conclusion et sur la base des préavis des services

de l'Etat concernés ainsi que de la Commission de gestion de la Grande

Cariçaie, le Service du développement territorial refuse l'autorisation

spéciale requise, le port de petite batellerie de Chabrey ne pouvant

manifestement pas être considéré, au sens des dispositions dérogatoires de la

loi fédérales sur l'aménagement du territoire, comme étant imposé par sa

destination à l'endroit prévu (art. 24 LAT).

Tout

comme le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de

conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN), notre service propose

néanmoins d'admettre le maintien du port à bien plaire jusqu'à ce que les

places d'amarrages dans le port de Portalban soient disponibles, ceci pour

autant que les bénéficiaires de la concession démontrent qu'ils mettent tout en

œuvre pour bénéficier de telles places d'amarrage. Il conviendrait ensuite que

les aménagements portuaires soient démontés et le site remis en état, au frais

des bénéficiaires de l'autorisation à bien plaire".

Pro Natura Vaud et Suisse, WWF Vaud et Suisse, ainsi

que l’Association suisse pour la protection des oiseaux ont formé opposition au

renouvellement de la concession le 15 février 2008. La Commission de gestion de

la grande Cerisaie a par ailleurs formulé un préavis négatif au renouvellement

de la concession par lettre du 28 mars 2008.

Par décision du 13 février 2009, le Département de

la sécurité et de l’environnement (le département) a rendu la décision suivante

"La concession n° 35/617

n’est pas renouvelée. Elle est autorisée jusqu’à la mise en exploitation de

l’extension du port de Dellay-Portalban et les utilisateurs du port de Chabrey

pourront continuer à amarrer leur bateau dans celui-ci. Dès la mise à

disposition effective des places au port de Portalban, le port concédé par

l’acte n° 35/617 sera détruit et les lieux remis en état".

L’association et plusieurs de ses membres ont recouru contre cette

décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (le tribunal) par acte du 16 mars 2009. Les conclusions du recours sont

formulées comme suit :

"(…)

I. Le recours est admis et la décision attaquée et

annulée.

II. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour

qu’elle renouvelle - pour une seconde période de 30 ans et au bénéfice de

l’association recourante - la concession N° 117 qui a déjà été tacitement reconduite

depuis le 31 décembre 2002 en tant qu’elle autorise, à ce jour encore et aux

mêmes conditions, à faire toujours usage constant et ininterrompu des eaux du

Lac de Neuchâtel.

III. Le port de petite batellerie valablement

autorisé et construit à l’intérieur de la parcelle 658 de l’Etat de Vaud est

maintenu.

Subsidiairement:

IV. Le port de petite batellerie et la concession N°

117 sont maintenus jusqu’à extinction définitive de tous les contrats dits

« nature » projetés ou, cas échéant, modifiés quant à la forme au vu

de l’arrêt à intervenir à ce sujet et que - d’entente avec l’Etat de Fribourg -

le Conseil d’Etat du Canton de Vaud s’est engagé à conclure avec les

propriétaires de chalets de Chabrey, notamment, avec l’aval de son Parlement".

Pro Natura Vaud et

Suisse, WWF Vaud et Suisse, ainsi que l’Association suisse pour la protection

des oiseaux (les organisations), ont également recouru contre la décision du

département par acte du 18 mars 2009. Les conclusions du recours sont formulées

dans les termes suivants :

"(…)

Le recours de droit administratif

des organisations ASPO / BirdLife Suisse et consorts du 18 mars 2009 est admis.

La décision attaquée du

Département de la sécurité et de l’environnement du 13 février 2009 est

réformée; son dispositif (chiffre III) est remplacé par le texte suivant:

demande de renouvellement de la concession pour usage d’eau N° 35/617 est

refusée. Il est imparti à l’Association du port de petite batellerie de Chabrey

un délai au 13 février 2011 pour mettre fin à l’utilisation du port construit

en vertu de cette concession et pour détruire ce port et rétablir les lieux

dans leur état initial naturel.

Les frais d’instruction et de

jugement sont à la charge de l’Association du port de petite batellerie de

Chabrey; celle-ci est en outre condamné au versement aux organisations

recourantes d’une équitable indemnité pour leur dépens".

Le SESA s’est déterminé sur les recours le 8 avril

2009 en concluant à leur rejet. Le CCFN s’est également déterminé sur les

recours le 9 avril 2009 en concluant au rejet des recours. L’association s’est

déterminée sur le recours des organisations le 15 mai 2009, qui se sont

déterminées par mémoire complémentaire du 8 juin 2009 sur le recours de

l’association. Le Service du développement territorial (SDT) a déposé ses

observations sur le recours le 6 mai 2009 en concluant au rejet des recours.

L’association et la Municipalité de Chabrey (la municipalité) ont déposé le 9

juin 2009 un mémoire complémentaire.

Le tribunal a tenu une audience à Chabrey le 4 octobre 2010. Le compte

rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

"Le tribunal procède au préalable à une inspection locale en présence

des parties. Une discussion est engagée au sujet de la question de savoir si le

territoire sur lequel le port concerné est situé appartient au domaine public

ou au domaine privé de l'Etat de Vaud. Selon l'association du port, il

s'agirait du domaine privé et le port ne serait pas soumis à la concession,

mais à la procédure ordinaire du permis de construire, et selon le SESA et les

associations Pro Natura et consorts, il s'agirait du domaine public. Le SESA fait

référence à l’art. 6 de la loi sur le registre foncier. Les représentants du

SESA rappellent que la décision attaquée n'ordonne pas la démolition du port,

mais qu'elle ne traite que du refus de renouveler la concession. Selon Me de

Braun, l'autorisation n° 35/43 (pièce n° 4 de son bordereau du 15 mai 2009),

qui n'a pas été révoquée, concernerait également le port de Chabrey; les représentants

du SESA réfutent ce point de vue, l'autorisation n° 35/43 étant délivrée à un

autre bénéficiaire (association des riverains de Portalban Est).

Le représentant de l'ASPO/BirdLife Suisse expose les

motifs qui justifieraient la démolition du port; à son avis, le port provoque

une coupure dans l'écosystème de ce site d'importance nationale et serait

source de danger pour les espèces menacées. Les enrochements eux-mêmes

couperaient l'échange entre le lac et le marais, ce qui aurait notamment pour

effet de bloquer la migration de la faune; la présence du port aggraverait

encore cette situation. De même, le passage des bateaux empêcherait la

végétation de croître et de se développer. Me Dallèves indique que l'impact des

enrochements et du port serait également paysager. La zone étant d'ailleurs

interdite à la navigation, le port n'aurait pas d'utilité. Me de Braun

mentionne l'étude scientifique de l'EPFL qu'il a produite en cours de procédure

et qui traite de l'érosion de la rive; il fait état d’avis selon lesquels les

enrochements permettraient de protéger la rive de l'érosion. Selon le

représentant de Pro Natura Vaud, les enrochements seraient destinés à protéger

les chalets. L'érosion ferait de toute façon partie de l'évolution naturelle,

et l'objectif, dans un biotope digne de protection, est de rendre à la nature

ce qui lui appartient.

Selon l'association du port, à défaut de définition

des atteintes et des mesures de protection pour y remédier, on ne saurait

considérer que les enrochements et le port porteraient atteinte au site. Il

faudrait une base légale claire pour justifier la démolition de celui-ci.

L'audience se poursuit en salle.

Les parties confirment que le plan directeur de la

rive sud du lac de Neuchâtel ne comporte pas de mesure spécifique concernant le

port de Chabrey.

Comme mesure d'instruction complémentaire, le plan de

situation du géomètre déposé à l'enquête publique du port concerné est produit

par Me de Braun, puis par le SESA, avec les indications officielles de

l’enquête. Me de Braun reprend le plan de situation et produit aussi un extrait

du site internet d'information des associations de protection de la nature

selon lequel les chalets seraient illicites.

Le président interroge le syndic de la commune de

Chabrey et le président de l'association du port sur la fréquence d'utilisation

de ce dernier. Le port est utilisé par les propriétaires des chalets de mai à

septembre; les embarcations amarrées dans le port sont de petits bateaux à

moteur utilisés pour des ballades ou la pêche amateur. Denis Sauvin indique

qu'il bénéficie d'une concession à bien plaire pour son chalet. Il possède pour

sa part un bateau à voile équipé d'un moteur qu'il utilise pour des sorties un

jour sur deux lorsqu’il est en vacances au chalet. Trois à quatre bateaux par

jour iraient naviguer par beau temps pendant les week-ends. Le transfert des

places d'amarrage au port de Delley-Portalban occasionnerait un trajet en

voiture de 5 minutes pour transporter le matériel jusqu'au bateau.

Me Dallèves relève encore que la construction du

nouveau port à Delley-Portalban peut prendre plusieurs années, en raison

notamment des oppositions et du coût d’investissement élevé (neuf millions) qui

nécessiterait un vote au niveau de la commune.

président informe les parties que l'instruction est close et il donne la parole

à leurs représentants pour les plaidoiries".

L’occasion a été donnée aux parties de se déterminer

sur le compte rendu de l’audience. L’association a déposé une écriture

complémentaire le 15 novembre 2010. Par ailleurs, interpellé par le tribunal

sur l’état de la procédure d’agrandissement du port de Deley-Portalban, le

Service des constructions et de l’aménagement du canton de Fribourg a répondu

dans les termes suivants le 22 octobre 2010 :

"La restructuration du port de

Deley-Portalban a nécessité la modification du plan d’aménagement local (PAL)

et l’élaboration d’un plan spécial.

En l’état, les

procédures de modification et d’élaboration précitées sont en phase d’examen

final.

D’autre part, la

demande de permis de construire le port est actuellement en procédure, mais en

phase d’examen préalable.

Dès lors que la modification du

PAL et le plan spécial ne sont pas encore approuvés, il nous est impossible

d’émettre un délai pour la réalisation de ce projet."

La réponse du le Service fribourgeois des

constructions et de l’aménagement du 22 octobre 2010 a été transmise à toutes

les parties.

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine

d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui

sont soumis (arrêt AC.2009.0094 du 19 mai 2010 consid. 1, voir aussi les arrêts

TA AC.2006.0044 du 30 octobre 2006, AC.2003.0256 du 7 septembre 2004,

AC.1999.0086 du 15 juillet 2004, AC.2002.0208 du 11 juillet 2003, AC.2000.0044

du 26 octobre 2000).

a) Il n’est pas contesté que l’association

recourante est directement touchée par le refus de renouveler la concession et

l’ordre de démolition. Sa qualité pour recourir résulte de l’art. 75 de la loi

vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV

173.36).

b) S'agissant des associations

cantonales Pro Natura Vaud et WWF Vaud, leur droit de recours se fonde sur

l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites

du 10 juin 1969 (LPNMS; RSV 450.11). Aux termes de cette disposition, la

qualité pour recourir doit être reconnue aux associations d'importance

cantonale, qui se vouent à la protection de la nature, lorsque les intérêts

protégés par la LPNMS sont en cause (AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 1b et

les arrêts cités). Tel est le cas en l'espèce, puisque la décision attaquée

touche un bas-marais d'importance nationale, soit un biotope au sens de l'art.

18a de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la

nature (LPN; RS 451) et de l’art. 4a LPNMS. Les deux associations

cantonales ont d’ailleurs pris part à la procédure devant l’autorité précédente

en déposant une opposition lors de l’enquête publique.

c) Les organisations nationales Pro

Natura Suisse et WWF Suisse, ainsi que l’Association suisse pour la protection

des oiseaux, ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 12 al. 1 let. b LPN en

relation avec l'art. 1er et les chiffres 3, 4 et 6 de l'annexe à

l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir

dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la

protection de la nature ou du paysage (ODO; RS 814.076).

a) La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du

domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le principe selon

lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à

l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du

domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en

charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du

département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80

ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser

les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit

une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application du 17 juillet 1953

de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine

public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux

souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise

que la concession est accordée par le Conseil d’Etat pour les installations

durables et d’une certaine importance (art. 83 RLLC). L’autorisation du Conseil

d’Etat est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas trente

ans pour les installations privées (art. 84 RLLC).

b) La législation cantonale sur l’utilisation des

lacs et cours d’eau dépendant du domaine public prévoit deux types de

concession. Tout d’abord la concession en vue de l’utilisation de l’eau comme

force motrice qui fait l’objet du chapitre II et ensuite, l’utilisation de

l’eau pour d’autres usages au chapitre III. La loi prévoit une procédure de

renouvellement pour les concessions délivrée en vue de l’utilisation de l’eau

comme force motrice. L’art. 23 LLC précise à cet égard que le renouvellement de

la concession doit être demandé cinq ans avant son extinction; la décision du

département devant intervenir dans les deux années qui suivent la demande (al.

1); si le renouvellement est accordé, le concessionnaire est tenu de fournir,

avant l’extinction de la concession primitive, les plans et tous les autres

documents nécessaires établissant l’état exact des ouvrages et de toutes les

installations accessoires (al. 2). En revanche, la loi ne réglemente pas la

procédure de renouvellement des concessions pour d’autres usages que la force

motrice. L’art. 91 RLLC précise que la concession s’éteint de plein droit par

l’expiration de sa durée ou par la renonciation écrite du concessionnaire (art.

91 RLLC). Le concessionnaire n’est libéré de ses obligations qu’après

reconnaissance des lieux par le département. La réglementation cantonale

prévoit la caducité de la concession après son échéance. Le législateur

cantonal a probablement voulu traiter le renouvellement des autres concessions de

manière comparable à l'octroi d'une nouvelle concession. Pour statuer sur une

demande de renouvellement de la concession arrivée à son échéance, l'autorité

doit alors apprécier les circonstances de manière comparable à l'octroi d'une

nouvelle concession. C'est dans ce sens que l'art. 5 let. a de la concession n°

117 de Chabrey (actuellement 35/617) qui réserve la possibilité de solliciter

et d'obtenir le renouvellement doit être compris.

c) Lors de la procédure de renouvellement de la

concession, l'autorité cantonale doit donc procéder à une pesée de l'ensemble

des intérêts et, en particulier, procéder à l'examen de l'évolution des

circonstances depuis l'octroi de la première concession au mois de mars 1973. A

cet égard, le tribunal constate que les dispositions fédérales et cantonales

concernant l'aménagement du territoire et la protection de la nature ont

fondamentalement évolué depuis 1973.

aa) Le 1er janvier 1980, la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 est entrée en vigueur (LAT; RS

700). Elle prévoit pour les cantons l’obligation d’établir et d’adopter des

plans directeurs (art. 6 à 12 LAT), et elle fixe les principes applicables aux

zones à bâtir (art. 15 LAT), des zones agricoles (art. 16 LAT) et des zones à

protéger (art. 17 LAT), qui doivent être délimitées dans le cadre de plans

d’affectation (art. 14 LAT), élaboré sur la base des plans directeurs (art. 26

LAT). Les études de base qui servent à l’élaboration des plans directeurs (art.

6 al. 1 LAT), doivent désigner les territoires qui se distinguent par leur

beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une

fonction écologique marquante (art. 6 al. 2 let. b LAT) et les zones à

protéger que les cantons doivent adopter en application de l’art. 17 al. 1 LAT

doivent comprendre notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a),

les paysages d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences

naturelles ou d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel

(let. b) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être

protégés (let. c).

bb) Les Conseils d'Etat des cantons de Fribourg et

de Vaud ont approuvé les 1er juin et 28 mai 1982 le plan directeur

de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat (plan

directeur). Les buts fondamentaux du plan directeur visaient à coordonner les

différentes interventions concernant notamment la protection des zones

naturelles et la réglementation de la navigation de plaisance. Les Conseils

d'Etat des cantons de Fribourg et de Vaud ont signé un accord intercantonal

visant à assurer la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives

du lac de Morat conformément au plan directeur et à la liste des mesures

annexées (art. premier de l’accord intercantonal). Le plan directeur prévoit

des mesures générales et des mesures particulières. En ce qui concerne les

zones naturelles, les mesures générales prévoient d'assurer la protection

légale des zones naturelles par leur affectation en zone protégée (mesures

générales 1.2). En ce qui concerne la navigation de plaisance, les mesures

tendent à l’établissement d’un inventaire des embarcations et places d'amarrage

afin de procéder au regroupement des amarrages sauvages dans des ports

existants (mesures générales 2.2 let. e). Au titre des mesures particulières

concernant la zone naturelle de la Commune de Chabrey dans laquelle le port se

situe il s'agissait d'adopter une réglementation de la navigation de plaisance

avec une interdiction de pénétrer et d'accoster dans les roselières. La mesure

visait aussi la suppression des passerelles des amarrages sauvages et le

regroupement des bateaux vers un futur port intercommunal Cheyres-Châbles

(mesures particulières 14.1 let. c et d).

cc) Par ailleurs, la loi sur la protection de la

nature a été modifiée par l'introduction des art. 18a, 18b, 18c et 18d découlant

du contre-projet indirect à l'initiative de Rothenturm et est entrée en vigueur

le 1er février 1988 (RO 1988 254 258; FF 1985 II 1449). Ces

dispositions visent à protéger l'ensemble des biotopes qu'ils soient

d'importance nationale, régionale ou locale. Dans ce système, le Conseil

fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne les biotopes d’importance

nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés

par la protection (art. 18a al. 1 LPN). Les cantons règlent la

protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale. Ils prennent à

temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (art. 18a al.

2 LPN).

L'initiative de Rothenturm, acceptée par le peuple

et les cantons le 6 décembre 1987, a introduit l'art. 78 dans la

Constitution fédérale (anciennement art. 24 sexies Cst.) obligeant la

Confédération et les cantons à protéger strictement et de manière spécifique

les sites marécageux d'une beauté particulière. En application de cette norme

constitutionnelle, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 7 septembre 1994

sur la protection des bas-marais d'importance nationale (ordonnance sur les

bas-marais; RS 451.33), entrée en vigueur le 1er octobre 1994. Elle

comprend, dans son annexe 1, l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance

nationale (art. 1 ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que les

cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones tampon

suffisantes du point de vue écologique. Ils prennent l’avis des propriétaires

fonciers et des exploitants, comme des agriculteurs et des sylviculteurs ainsi

que des bénéficiaires de concessions et d’autorisations pour des installations

et constructions (art. 3 al. 1 ordonnance sur les bas-marais). Les cantons,

après avoir pris l’avis des intéressés prennent les mesures de protection et

d’entretien adéquates pour conserver intacts les objets, en accordant une

importance particulière au maintien et à l’encouragement d’une exploitation

agricole adaptée (art. 5 al. 1 Ordonnance sur les bas-marais). Ils veillent en

particulier à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode

d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du

territoire soient conformes à la présente ordonnance (art. 5 al. 2 let. a

ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que ces mesures

doivent être prises dans un délai de trois ans (art. 6 al. 1 ordonnance sur les

bas-marais). Les grèves du lac, de Chabrey à Champmartin, ont été portées sous

n° 645 des bas-marais d'importance nationale selon l'annexe 1 à l'ordonnance

des bas-marais.

Le Conseil fédéral a également adopté le 28 octobre 1992 l'ordonnance

sur la protection des zones alluviales d'importance nationale dont font partie

les grèves de la rive sud du lac de Neuchâtel, de Portalban à Cudrefin (n° 207

de la liste des zones alluviales d'importance nationale mentionnée à l'annexe 1

de l'ordonnance de protection des zones alluviales d'importance nationale du 28

octobre 1992 [RS 451.31]). Le secteur est aussi compris sous n° 416 de

l'inventaire des sites marécageux de beauté particulière et d'importance

nationale selon l'ordonnance sur la protection des sites marécageux de beauté

particulière et d'importance nationale du 1er mai 1996 (RS 451.35).

La rive sud du lac de Neuchâtel de Chevroux jusqu'à Portalban a encore été

intégrée dans les réserves d'importance internationale sous n° 5 de l'annexe à

l'ordonnance sur les aires d'oiseaux d'eaux et migrateurs d'importance

internationale et nationale du 21 janvier 1991 (OROEM; RS 922.32). Comme pour

l’ordonnance sur les bas-marais, ces différentes ordonnances impliquent des

mesures de protection à prendre par le canton (par exemple, l’art. 5 de l’ordonnance

sur les zones alluviales, l’art. 5 de l’ordonnance sur les sites marécageux et art.

5 et 6 OROEM).

d) En application de ces différentes ordonnances fédérales, le canton

de Vaud a adopté en date du 25 mars 2002 une décision de classement de réserves

naturelles concernant les territoires situés sur les communes

d'Yverdon-les-Bains, de Chesaux-Noréaz, d'Yvonand, de Chabrey, de Champmartin

et de Cudrefin (décision de classement). Les buts de la décision de classement

sont formulés dans les termes suivants :

- "Préserver le paysage lacustre de la rive

sud du lac de Neuchâtel, en particulier la continuité de ses étendues

marécageuses, sa structure, sa physionomie et sa beauté. Conserver ses éléments

caractéristiques (notamment géologiques et géomorphologiques) et ses sites

historiques et archéologiques.

- Sauvegarder

les écosystèmes du lac, de la beine, de la rive, des marais, des forêts

alluviales et de pente, ainsi que leurs communautés végétales et animales.

Préserver en priorité les surfaces non boisées des marais.

- Préserver

les biotopes (en particulier de reproduction, d’alimentation et de repos des

espèces animales) ainsi que leurs interconnections, spécialement avec le lac et

l’arrière-pays. Préserver, et si nécessaire restaurer, les facteurs écologiques

dont ils dépendent, et particulièrement le régime et la qualité des eaux.

- Conserver,

voire créer les conditions favorables au maintien des populations d’espèces

rares ou menacées.

- Accueillir

le public et lui permettre, dans les limites fixées par ces buts de protection,

d’entrer en contact avec les milieux naturels et d’en éprouver la richesse,

grâce à des aménagements didactiques, le maintien de chemins et l’accès à

certains secteurs de rive".

La décision de classement traite de manière distincte les secteurs

lacustres des secteurs terrestres. Les secteurs lacustres comprennent les

secteurs autorisés à la navigation et à la baignade, les secteurs d’accès

limités ainsi que les secteurs interdits à la navigation et à la baignade (art.

4 al. 2). Les secteurs terrestres comprennent les secteurs libres d’accès et

les secteurs d’accès limités aux chemins balisés comprenant les marais

et bosquets en zone marécageuse, ainsi que les forêts-refuge (art. 4 al. 3). La

décision de classement fixe des mesures générales de protection qui interdisent

certains comportements dans les zones protégées, notamment de modifier les

lieux et d’extraire des matériaux si les buts de protection ne sont pas

respectés, de modifier le régime des eaux, notamment par des travaux

d’aménagement des cours d’eau ou des remblayages et de porter atteinte à la

végétation riveraine (art. 7 let. c, d et e). Dans les secteurs lacustres

protégés, il est interdit de construire (art. 10 al. 2). Dans les secteurs

lacustres interdit à la navigation et à la baignade, il est interdit de

naviguer avec des bateaux et d’autres engins flottants et de se baigner dans

ces secteurs durant toute l’année. La baignade est autorisée au droit des

plages mentionnées sur le plan entre le 1er juin et le 3ème lundi du mois de

septembre (art. 12) et dans les secteurs lacustres d’accès limité. La

navigation et la baignade sont toutefois autorisées entre le 1er juin et le

troisième lundi du mois de septembre (art. 11).

La décision de classement réglemente les secteurs

terrestres à l’art. 13 dans les termes suivants :

"Art. 13 Secteurs terrestres

Les secteurs naturels

comprennent les marais, les zones alluviales et les sites terrestres à

préserver.

Dans les secteurs agricoles protégés,

les transformations ou constructions nouvelles doivent être particulièrement

bien intégrées dans le paysage et s’harmoniser avec les constructions

existantes.

Il est interdit de construire

en dehors des secteurs agricoles protégés.

Seuls sont autorisés les travaux d’entretien et de rénovation des

bâtiments (tels que résidences secondaires), installations licites existantes

et pour autant que les requérants soient au bénéfice d’un titre juridique

suffisant.

La décision de classement comprend

aussi des dispositions particulières à chaque réserve. Dans la réserve

des Grèves de la Motte, l’accès avec un véhicule à moteur aux secteurs des

résidences secondaires, de Chabrey et de Trouville est autorisé aux ayants

droit (art. 18). L’art. 21 al. 1 des dispositions transitoires de la décision de

classement précise encore que l’ancrage de bateaux est autorisé aux ayants

droit dans le secteur lacustre bordant le secteur de résidences secondaires des

Grèves de la Motte, jusqu’à échéance des droits d’amarrage.

e) En l’espèce, le port privé de l’association

recourante se situe dans un secteur lacustre régit par l’art. 12 de la décision

de classement qui interdit la navigation et la baignade sous réserve de

secteurs au droit des plages, mentionnés sur le plan, ou la baignade est

autorisée entre le 1er juin et le 3ème lundi du mois de septembre. La réserve

des Grèves de la Motte prévoit à cet égard une réglementation qui

interdit la navigation dans les secteurs où la baignade est autorisée. Le port

lui-même se situe dans le secteur terrestre à parcours libre où des résidences

secondaires ont été autorisées. Par ailleurs, en ce qui concerne les

dispositions transitoires (art. 21 al. 1), le tribunal constate que les

éventuels droit d’amarrage dont l’association recourante pourrait se prévaloir

résulte uniquement de la concession 117 de Chabray (35/617) et sont donc

arrivés à échéance au 31 décembre 2002. Le port n’est ainsi plus conforme à

l’affectation de la zone, qui interdit la navigation. Cette réglementation ne

fait d’ailleurs que de mettre en oeuvre les mesures de protection qui résultent

des différentes ordonnances fédérales auxquelles le secteur des Grèves de la

Motte est soumis. Les circonstances de fait et droit qui ont permis l’octroi

d’une concession de port en faveur de l’association recourante en 1973 se sont

donc fondamentalement modifiées et ne permettent plus aujourd’hui de renouveler

la concession ou d’accorder une nouvelle concession de port. C’est donc à juste

titre que le département a refusé la demande de renouvellement.

Les recourants contestent l’ordre de démolition des ouvrages qui ont

fait l’objet de la concession et soutiennent que le port intérieur en lui-même

pourrait être mis au bénéfice de la garantie d'une situation en vertu de l'art.

24c LAT.

a) Il est vrai que l’art. 5 de la

concession prévoit que le concessionnaire est tenu de démolir les ouvrages

construits "en vertu de la présente concession" et de remettre les

lieux dans leur état primitif à l’expiration de la concession, si l’association

n’a pas sollicité et obtenu le renouvellement dans le délai légal. L’obligation

de démolir prévue par cette disposition se rapporte effectivement aux seuls

ouvrages construits en vertu de la concession, c’est-à-dire les digues d’accès

au port alors que le port lui-même a été autorisé par un permis de construire

communal délivré au terme d’une procédure d’enquête publique régulière. Par

ailleurs, le règlement de la décision de classement ne comporte pas une

obligation expresse ou explicite de démolir le port et se limite à interdire

dans le secteur toute nouvelle construction (art. 13 al. 3). Enfin, la

disposition transitoire de l’initiative Rothenturm (art. 24 sexies al. 5 aCst.)

prévoit "de démanteler toute installation ou construction et de remettre

dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque

ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection

et entreprises après le 1er juin 1983 (…)". Or, la construction de port

entre 1972 et 1973 est bien antérieure au 1er juin 1983 et l’association n’est

donc pas soumise à l’obligation de remettre le terrain modifié dans son état

d’origine en application de cette règle constitutionnelle (reprise actuellement

par l’art. 25b al. 1 LPN).

b) Il n’en demeure pas moins que le

port intérieur, ne peut plus être utilisé conformément à sa destination car il

se situe dans un secteur où la navigation est interdite. L’une des conditions

essentielles permettant l’application de l’art. 24c LAT est que la construction

ou l’installation, érigée légalement, puisse encore être utilisée conformément

à sa destination (art. 42 al. 4 OAT, Muggli, Commentaire LAT ad art. 24c p. n°

13 p. 1; voir aussi Office fédéral du développement territorial "Nouveau

droit de l’aménagement du territoire, Explications relatives à l’ordonnance sur

l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre"

Berne 2001 ad. art. 24c LAT p. 6). Or, en plus de l’interdiction de naviguer,

l’absence d’une concession permettant l’accès au lac de Neuchâtel et

l’utilisation des eaux du lac pour alimenter le port intérieur, ne permet plus

d’utiliser ce dernier de manière conforme à sa destination. L’art. 24c LAT ne

peut donc entrer en ligne de compte, même si la construction du

port était probablement conforme aux règles du plan d'extension cantonal n° 196

bis, et qu’il est devenu non-conforme à la destination de la zone après

l'adoption de la décision de classement du 25 mars 2002. L’association

recourante ne peut donc se prévaloir de la garantie de la situation acquise,

telle qu’elle résulte de l’art. 24c LAT. Il convient de déterminer si les

conditions requises pour ordonner la démolition du port sont remplies.

c) Selon la jurisprudence, le fait que

les constructions ne peuvent plus être utilisées conformément à leur

destination ne signifie pas encore qu’elles doivent être automatiquement

démolies. La question doit être examinée en application des principes de droit

constitutionnel et de droit administratif, dont celui de la proportionnalité et

celui de la protection de la bonne foi. C’est ainsi que le constructeur peut se

voir dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation est de peu

d’importance ou lorsque la démolition n’est pas compatible avec l’intérêt

public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était

autorisé à édifier l’ouvrage et que le maintien d’une situation illégale ne se

heurte pas à des intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib 213 consid.

6). A cet égard, la jurisprudence a encore précisé que le constructeur qui

n’est pas de bonne foi peut néanmoins invoquer le principe de la

proportionnalité pour s’opposer à un ordre de démolition. En pareil cas, il ne

faut pas perdre de vue le fait que les autorités doivent, pour des motifs aussi

essentiels que l’égalité de traitement et le respect de la légalité dans le

droit de la construction, donner un poids prépondérant au rétablissement de

l’état antérieur et n’attacher qu’une importance réduite au préjudice qui en

résulterait le cas échéant pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). Par

ailleurs, appliquant le principe de la proportionnalité à propos d’un cas de

démolition partielle, le Tribunal fédéral a considéré que l’autorité devait

examiner d’office quels étaient les moyens les plus appropriés d’atteindre le

but recherché, sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur.

L’autorité peut ainsi offrir à celui-ci la possibilité de faire des

propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante.

Si ces propositions sont inadéquates, l’autorité n’en reste pas moins tenue de

rechercher, parmi les mesures d’exécution envisageables, celles qui

apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple, au moment

d’exécuter sa décision, si le but recherché ne peut être atteint par des mesures

moins rigoureuses (ATF 108 Ia 216 consid. 4d; 107 Ia 27 consid. 3b; 123 II 248

consid. 4a).

Les objectifs de protection recherchés

sont liés aux différentes ordonnances applicables au secteur litigieux

notamment les ordonnances sur les zones alluviales et celles concernant les

bas-marais. A cet égard, l'art. 5 al. 2 let. f de l'ordonnance sur les

bas-marais prévoit le démantèlement des installations ou constructions

entreprises après le 1er juin 1983 mais n'exige pas de mesures

spécifiques visant des constructions autorisées avant cette échéance. L'art. 4

de l'ordonnance sur les bas-marais précise les buts visés par la protection

dans le sens suivants :

"Les objets doivent être conservés intacts; dans les

zones marécageuses détériorées, la régénération sera encouragée dans la mesure

où elle est judicieuse. Font notamment partie de ce but la conservation et le

développement de la flore et de la faune indigènes et des éléments écologiques

indispensables à leur existence ainsi que la conservation des particularités

géomorphologiques".

En l'espèce, il n’est pas démontré que

la seule démolition des digues et du bassin intérieur permette de respecter les

objectifs recherchés par la protection. En particulier, le bassin intérieur,

protégé par les digues, peut constituer un lieu favorable à la faune et à

l’avifaune si l’accès des bateaux est empêché. Il pourrait même être aménagé de

manière à offrir des conditions d'habitat diversifiées. Il convient donc de déterminer

si la démolition du port est nécessaire aux buts de protection définis par la

décision de classement. L’un des buts consiste à préserver le paysage lacustre

de la rive sud du lac de Neuchâtel, en particulier la continuité de ses

étendues marécageuses, sa structure, sa physionomie et sa beauté. Or, le port

en lui-même n’a que peu d’impact sur le paysage lacustre; seules les digues

d’accès, peuvent provoquer une rupture du paysage formé par la rive naturelle,

mais dans le cas particulier, les digues apparaissent comme le prolongement des

enrochements déjà autorisés à l’ouest et le maintien des digues n’apparaît pas

incompatible avec un secteur déjà partiellement aménagé et où la baignade est

autorisée. La décision de classement a aussi pour but de conserver, voire créer

les conditions favorables au maintien des populations d’espèces rares ou

menacées. Cependant en utilisant les roches pour créer une petite lagune à cet

endroit, on favorise potentiellement des espèces que l'on ne trouverait pas

forcément dans un paysage uniforme de bas-marais (voir par exemple les travaux

de restauration de la lagune des Saviez dans la réserve des Grangettes, AC.2009.0218

du 30 juin 2010). La démolition complète du port et des ses digues apparaît

ainsi, en l’état de la procédure, comme une mesure disproportionnée si les possibilités

de mettre en valeur l’installation du point de vue de la protection de

la nature n’ont pas été examinées. A cet égard, il appartient au Service des

forêts de la nature et de la faune, Centre de conservation de la faune et de la

nature, en collaboration avec le Service des eaux, sols et assainissement et la

Commission de gestion de la Grande Cariçaie, d'examiner les possibilités

pratiques de condamner l’accès au port pour les bateaux, tout en laissant les

différentes espèces coloniser le bassin intérieur et en examinant les

éventuelles adaptations ou aménagements qu’il serait possible de réaliser pour

favoriser la création d’un habitat stable de qualité pour les poissons, la

faune et l’avifaune. L’ordre de démolition doit donc être annulé et le dossier

retourné à l’autorité intimée pour compléter l’instruction dans ce sens et

statuer à nouveau.

d) En revanche, le maintien du port en exploitation

jusqu’à la réalisation de l’agrandissement du port de Deley-Portalban

n'apparaît pas conforme au but recherché par les différentes mesures

applicables à ce secteur. En effet, l'utilisation du port viole l'interdiction

de navigation et porte un préjudice important à la faune par la circulation des

embarcations à proximité des milieux naturels de grande valeur. Aussi, l'agrandissement

du port de Delley-Portalban présente un caractère aléatoire. Cet

agrandissement, qui vient d'être mis à l'enquête publique, nécessite en effet

des investissements financiers importants qui sont soumis au contrôle

démocratique des collectivités locales concernées. Il n'est pas exclu non plus

que l'agrandissement du port soulève différentes interventions, oppositions ou

recours qui ne permettent pas de prévoir à brève échéance le transfert des

bateaux du port de la petite batellerie de Chabrey dans le nouveau port. Le

recours des organisations de protection de la nature doit donc être admis dans

ce sens et l’utilisation du port pouvant être tolérée jusqu’à la nouvelle

décision à rendre par l’autorité intimée, qui fixera les délais et modalités

d’exécution des mesures à prendre.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours des

organisations de protection de la nature doit être admis et la condition

autorisant l'utilisation du port jusqu'à la mise en exploitation de l'extension

du port de Delley-Portalban doit être annulée. En outre, le recours de

l'Association du port de petite batellerie de Chabrey et consorts doit être

partiellement admis en ce sens que la décision refusant le renouvellement de la

concession doit être confirmée mais l'ordre de démolition est annulé et le

dossier retourné à l’autorité intimée pour compléter l’instruction dans le sens

des considérants et statuer à nouveau.

En ce qui concerne la répartition des frais et

dépens, le tribunal constate que l'essentiel des moyens soulevés par

l'association recourante a été écarté de sorte qu'il y a lieu de mettre à sa

charge l’essentiel des frais de procédure ainsi que les dépens en faveur des

organisations de protection de la nature qui obtiennent gain de cause.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours des recourantes Association Suisse pour la protection des

oiseaux et consorts est admis.

II.

Le recours des recourants Association du port de petite batelerie de

Chabrey et consorts est très partiellement admis.

III.

La décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 13

février 2009 est maintenue dans la mesure où la concession n° 35/617 n'est pas

renouvelée. Elle est annulée pour le surplus, le dossier étant retourné à

l’autorité intimée pour compléter l’instruction dans le sens des considérants

et statuer à nouveau.

IV.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) fr. est mis à la

charge des recourants Association du port de petite batelerie de Chabrey et

consorts, solidairement entre eux.

Les recourants Association du port de petite batelerie de Chabrey et

consorts sont solidairement débiteurs des recourantes associations Suisse pour

la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH) et consorts, solidairement entre

elles, d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) fr. à titre de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2011

président :

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans

les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.