AC.2009.0057

CDAP - AC.2009.0057 - 2009-08-17 - LANZ PLEINES, PLEINES-LANZ, MUSSLER Vincent c/Département de l'économie, Conseil communal de Payerne, CSL ATTRACTIONS SA, Service de l'environnement et de l'énergie

17 août 2009Français40 min

Faits

Vu les faits suivants

CSL Attractions SA, dont le but est l’exploitation

d'un parc d'attractions et la création de parcs d'attractions et de loisirs,

ainsi que de pistes de karting, possède les parcelles nos 1'406 et 4'646 du

cadastre communal de Payerne, d’une surface de 49'444, respectivement 3'000 m². Ces parcelles jouxtent la bordure est de

la RC 601 (Lausanne-Berne), au lieu-dit « Le Vernex ». Entourées

au nord, à l’est et au sud par la zone agricole, elles sont actuellement régies

par le plan d’extension partiel (PEP) « Le Vernex », approuvé par le

Conseil d’Etat le 9 mars 1965, et dont le périmètre s’étend de part et d’autre

de la route cantonale. La zone dans laquelle se trouvent ces deux parcelles

est, à teneur du règlement du PEP, réservée aux bâtiments industriels, garages,

dépôts et stations-service. Une petite partie de la parcelle n° 1406, sous la

forme d’un triangle de 832 m²

au nord-est, est colloquée en zone agricole. Actuellement, le degré de

sensibilité IV leur a été attribué.

Plusieurs bâtiments industriels ont

été réalisés sur ces deux parcelles depuis l’entrée en vigueur du PEP et

jusqu’en 1995; ils portent les nos ECA 2'128, 2'278, 2'349, 2'550 et 2'663 et

leur destination a varié. Le 19 septembre 1997, la Municipalité de Payerne a

autorisé un changement d’affectation pour l’aménagement d’une piste de karting

dans une halle existante. Le 9 octobre 1998, elle a accordé un permis de

construire pour un changement d’affectation du bâtiment n° ECA 2128 en salle de

loisirs. Elle a admis ensuite le 15 janvier 2001 un changement d’affectation

d’une partie du même bâtiment en salle de minigolf et de jeux pour enfants et

la création de 35 places de parc. Le 20 juillet 2001, elle a autorisé à nouveau

un changement d’affectation partiel du bâtiment ECA 2’128 en vue de la création

d'un espace de jeux et la réalisation de 11 places de stationnement.

En 2003, Eric Rapin et CSL

Attractions SA ont déposé une demande de permis de construire en vue de

l’aménagement d’une piste de karting cross et de karting enfants sur les

espaces extérieurs entourant les bâtiments construits sur les parcelles 1’406

et 4’646. La Municipalité a refusé de délivrer l’autorisation requise, le

projet n’étant pas conforme à la réglementation applicable à la zone. Le

recours des constructeurs a été rejeté par le Tribunal administratif (arrêt

AC.2003.0264 du 27 décembre 2004). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours

formé contre l’arrêt du Tribunal administratif (ATF 1A.26/2005 et 1P.168/2005

du 4 août 2005).

Dans le but de remettre en question l’affectation

du secteur et sa dévolution à des activités de loisirs, CSL Attractions SA a

entamé des discussions avec la Municipalité, à l’issue desquelles celle-ci a

décidé d’établir un nouveau plan partiel d’affectation (PPA) dans le périmètre

concerné. Celui-ci, qui s’étend sur une surface de 55'309 m², comprend, outre les parcelles nos 1'406 –

y compris son emprise en zone agricole – et 4'646, la parcelle 1'745, de 2'865

m², qui se trouve de l’autre

côté de la RC et abrite depuis de nombreuses années une station-service,

contiguë à la zone régie par le PPA « Golf des Invuardes ». Trois

sous-périmètres d’implantation ont été prévus. Les sous-périmètres A et B

s’étendent au sud de la RC 601; ils permettent la construction jusqu’à 10

mètres de la bordure de la RC au nord et de la route communale à l’ouest (DP

83), exception faite des accès depuis la RC, et jusqu’à 6 mètres des limites

sud et est. Le sous-périmètre A correspond aux halles existantes et reçoit le

degré de sensibilité IV; il est dévolu à l’implantation d’activités fortement

gênantes, telle la pratique du karting « indoor » et en plein air. Le

sous-périmètre B est réservé à des activités moyennement gênantes et reçoit le

degré de sensibilité III; il peut abriter le parking attenant aux espaces dévolus

à l’exploitation du karting. Le sous-périmètre C, au nord de la RC 601,

correspond à l’aire de la station-service; réservé à des activités moyennement

gênantes, il reçoit également le degré de sensibilité III. Le projet prévoit en

outre la création d’une zone de verdure de 6 m de large, entourant la

quasi-totalité des sous-périmètres A et B afin de :

« (…)

- créer des structures végétales aptes à compenser les pertes

biologiques inhérentes au développement des constructions et aménagements,

- mettre en place une arborisation ponctuelle permettant de diminuer

l’impact visuel des constructions et installations,

- gérer les mesures de protection contre le

bruit (buttes, parois phoniques végétalisées). »

Le 11 janvier 2005, un premier

dossier d’examen préalable a été soumis au Service du développement territorial

(ci-après: SDT); ce dernier a requis de la Municipalité des compléments portant

sur la conformité du PPA avec le plan directeur communal. Le 1er

novembre 2006, ont été déposés au SDT pour examen préalable un rapport

d’aménagement selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), établi par le Bureau Urbasol, à

Givisiez, un PPA et son règlement (ci-après: RPPA), ainsi qu’une étude de

bruit. A teneur du chiffre 2.2 du rapport selon l’art. 47 OAT, la nouvelle planification

a pour but de donner une nouvelle orientation au secteur et plus

particulièrement de:

« (…)

1. Diminuer les nuisances potentielles actuellement possibles, afin

de protéger les secteurs proches, golf, piscine, hameaux.

2. Permettre le développement des activités de loisirs

déjà présentes sur le site.

3. Résoudre les problèmes d’accès sur la route cantonale

601.

4. Faire coïncider les limites du parcellaire avec le

périmètre du PPA.

5. Améliorer la qualité paysagère

du secteur. »

Dans son rapport d’examen préalable

du 20 février 2007, le SDT a informé la Municipalité que tous les services

cantonaux consultés avaient préavisé le projet de façon positive, à l’exception

du Service de la mobilité (ci-après: SMob) et du Service de l’environnement et

de l’énergie (ci-après: SEVEN). Le premier a relevé que le périmètre du PPA

était éloigné d’un kilomètre et demi du centre-ville, sans pour autant être

desservi par une ligne de transport public (hormis PubliCar). Le second a

requis, dans un premier temps, une modification du RPPA, la destination du PPA

devant être précisée dans le sens de l’admission d’une activité fortement

gênante et le degré de sensibilité IV, attribué à l’ensemble du PPA, y compris

les sous-périmètres B et C. Il a également requis la production d’une étude

acoustique en tenant compte des différents paramètres d’exploitation. Cette

étude, confiée aux soins du bureau Triform SA, à Fribourg, aboutit aux

conclusions suivantes:

« (…)

- L’exploitation extérieure du karting n’entraînera pas de dépassement des

valeurs de planification sur les zones adjacentes au site. L’art. 7 OPB est

donc respecté.

- L’augmentation

du trafic n’engendrera pas une perception d’immissions plus élevée.

- La place de

jeux passera presque inaperçue du voisinage, même en cas d’affluence maximum.

(…) ».

Le 20 décembre 2007, le SDT,

constatant que les demandes formulées par les services cantonaux consultés

avaient été prises en compte, a autorisé la Municipalité à poursuivre la

procédure d’adoption du PPA. Le SEVEN a finalement admis que le degré de

sensibilité III soit attribué aux sous-périmètres B et C. Il a cependant exigé

que les autorisations futures en relation avec l’aménagement d’un karting soient

assorties d’un certain nombre de conditions d’exploitation, à savoir :

« (…)

- Les portes donnant sur la piste extérieure doivent être fermées à

partir de 19h.

- Pas d’exploitation de motos à l’extérieur.

- Digue extérieure de 1,50 m de haut selon plan.

- Pas de diffusion de musique à l’extérieur.

- Fermeture piste intérieure à 23h tous les jours.

- Fermeture piste extérieure à 19h tous les jours sauf lundi.

- Piste extérieure fermée le lundi.

- D’autres conditions figurent dans l’étude acoustique.

(…) »

Le SMob a pris note pour sa part de

ce que la desserte du secteur par les transports publics était en cours

d’étude.

Le PPA et son règlement ont été mis à l’enquête

du 11 mars au 10 avril 2008. Ils ont suscités vingt oppositions dont celle de

Nicole-Chantal Lanz Pleines et de Vivien Pleines, qui possèdent un immeuble et

habitent le village de Corges, lequel est distant d’un kilomètre environ du

périmètre du PPA litigieux. Le PPA et son règlement ont été adoptés le 3

juillet 2008 par le Conseil communal. Le 5 août 2008, tous les opposants, parmi

lesquels Nicole-Chantal Lanz Pleines et Vivien Pleines ont été informés de la

levée de leur opposition. Le 9 septembre 2008, le Chef du Département de

l’économie (ci-après: DEC) a approuvé préalablement le PPA « Le Vernex »,

ce dont il a informé la Municipalité et les opposants le 19 septembre 2008. Le

7 octobre 2008, cette décision a été communiquée au conseil des époux

Pleines-Lanz.

Nicole-Chantal Lanz Pleines et Vivien Pleines,

ainsi que Vincent Mussler, qui a acquis de Michel Rapin le 8 octobre 2008,

postérieurement à la mise à l’enquête, la parcelle n° 314 du cadastre communal,

distante de 0,5 km du périmètre du PPA, ont recouru contre cette dernière

décision dont ils demandent l’annulation.

Le SDT s’est déterminé sans prendre

de conclusion. Le Conseil communal de Payerne conclut principalement à ce que

le recours soit déclaré irrecevable; subsidiairement, il en propose le rejet et

la confirmation de la décision attaquée. Le SEVEN s’en remet à justice. CSL

Attractions SA propose également le rejet du recours.

Les recourants ont confirmé leurs

conclusions dans le second échange d’écritures mis sur pied par le juge

instructeur.

Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

Les recourants ont requis la tenue d’une

audience avec inspection locale et la mise en œuvre d’une expertise.

a) Les parties ont le droit d'être

entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le

droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de

fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision,

d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en

prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid.

3.1

p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et

les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport

avec les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient

réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur

l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la

décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495;

129.

II 497 consid. 2.2 p. 505). L'autorité peut renoncer au moyen de preuve

offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que

ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130

II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir

toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer

aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11

février 2008).

Devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe

écrite (art. 27 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative – LPA-VD; RSV 173.36; en vigueur depuis le 1er

janvier 2009). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34

al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à l’audition des parties et à

l’expertise (art. 29 al. 1 let. a et c LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les

parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de

droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas

d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et

27.

al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant

la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement,

ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à

moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II

464.

consid. 4c p. 469/470).

b) En l’espèce, le Tribunal peut se

dispenser de l’audience et de l’inspection locale réclamée par les recourants pour

s’en tenir à une procédure exclusivement écrite. Le litige a trait à des

questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un

plein pouvoir d’examen (art. 76 LPA-VD). Quant à la réquisition des recourants

tendant à la mise en œuvre d’une expertise du bruit, on relève que les évaluations contenues dans l’étude acoustique de Triform SA ont été

approuvées par le SEVEN; ces évaluations équivalent donc à une expertise

officielle, de sorte que l’autorité de recours ne peut s’en écarter sans motifs

impérieux (ATF 124 II 460 consid. 4b p. 473;1C_86/2008 du 10 juillet 2008,

consid. 4.2.3; arrêts AC.2007.0010 du 10 novembre 2008, consid. 5; AC.2006.0317

du 25 octobre 2007, consid. 9b). Les recourants se bornent à de vagues

généralités pour critiquer les conclusions de cette étude. Ils ne font état

d’aucun motif sérieux, propre à mettre en cause les évaluations qu’elle

contient. Dès lors, par appréciation anticipée des

preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause.

2.

Sur le plan formel, les autorités payernoises

mettent en cause la qualité des recourants pour attaquer le PPA et sa

réglementation. Cette question doit être examinée à titre préliminaire et

d’office. L’art. 75 al. 1 LPA-VD réserve à cet égard la qualité pour

former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la

procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de

le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L’art. 75 LPA-VD a

repris en substance le contenu de l’art. 37 de l’ancienne loi sur la

juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu’au 31

décembre 2008, de sorte qu’on peut se référer à la jurisprudence y relative,

qui se référait pour sa part à la jurisprudence relative à la qualité pour

déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en

application de l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation

judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ).

a) Pour disposer de la qualité pour

agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que

la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement

un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit

se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et

digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours

procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle.

Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est,

en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher

l'"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation

donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2

p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).

Le voisin a qualité pour agir lorsque

son terrain jouxte celui du

constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (135 II 145 consid. 6.2

p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib

173/174 consid. 5b, 272/273 consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance

relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse

(ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45,

respectivement 70 et 120m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une

gravière), voire 150m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic

résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles

litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où

cette distance était de 150m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de

l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet

immobilier en plaine; dans le même sens), 200m (ZBl 1984 p. 378, chantier

naval/hangar à bateaux) et 800 mètres (ATF 111 Ib 160, porcherie; références

notamment citées dans l'ATF du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I,

p. 242, consid. 3a; dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a confirmé

l'irrecevabilité du recours contre l'installation d'une porcherie distante de

600.

m. du fonds voisin le plus proche, constatant ainsi que les recourants ne

sont exposés à aucun préjudice résultant de son exploitation). Le critère de la

distance n’est pas le seul déterminant; s’il est certain ou très vraisemblable

que l’installation ou la construction litigieuse sera à l’origine d’immissions

– bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les

voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir

qualité pour recourir. Il en va de même quand l’exploitation de l’installation

comporte un certain risque qui, s’il se réalisait, provoquerait des atteintes

dans un large rayon géographique (cf. ATF 1C_260/2007 du 7 décembre 2007

consid. 3 et références).

S’agissant plus particulièrement

d’un projet de karting « indoor », a été exclue la qualité pour agir d’un propriétaire dont la maison était située à

280.

m de la halle destinée à recevoir l’installation et principalement exposée

au bruit de la route qui la borde (11'500 véhicules/jour), mais d'où le bruit

de la piste litigieuse n’était pas perceptible en raison de l'éloignement. A

été admise en revanche la qualité pour agir d’un propriétaire dont la parcelle était,

certes, distante de 120 m de l'angle le plus proche de la halle litigieuse,

séparée, par surcroît, par le trafic particulièrement chargé (28'200 véhicules/jour)

d’un carrefour, en raison du fait que l'installation devait fonctionner en

partie en-dehors des heures d'activités usuelles des entreprises, en un moment où

le bruit imputable au trafic subit une nette diminution (arrêt AC.1998.0161 du

27.

novembre 1998).

b) La propriété des époux

Pleines-Lanz, située dans le hameau de Corges, est distante d’environ un

kilomètre du périmètre du plan contesté. Cette distance est trop importante pour

que le bruit provenant de l’exploitation du karting soit perceptible, comme le

relève l’étude acoustique versée au dossier, dont les conclusions, prises à

l’issue de mesures effectuées en 2003 et en 2007, ont été avalisées par les

services cantonaux spécialisés. Les époux Pleines-Lanz ne sont pas touchés

davantage que quiconque dans leurs intérêts; ils n’ont pas qualité pour agir et

le recours est irrecevable en tant qu’il émane d’eux.

S’agissant de Vincent Mussler, la

question formelle s’avère en revanche plus délicate à résoudre. La propriété de

ce recourant est plus rapprochée que celle des époux Pleines-Lanz, puisqu’elle

ne se situe qu’à 500 m environ de l’extrémité sud-est du périmètre A du PPA, destiné

à recevoir lesdites installations. Il s’agit du reste de la maison d’habitation

la plus proche de ce périmètre. Sans doute, l’immeuble de Vincent Mussler est

en outre séparé de la RC 601 par une distance de 350 m environ; or, cet axe est

traversé par 5'200 véhicules par jour. Il est donc plus que probable que les

nuisances provenant du trafic sont supérieures ou à tout le moins égales à

celles générées par l’exploitation du karting. Comme dans l’état de fait de

l’arrêt AC.1998.0161, déjà cité, il est cependant prévu que l'installation fonctionne en partie au-delà des heures d'activités

usuelles des entreprises, soit en un moment où le bruit imputable au trafic

subit une nette diminution. En effet, l’étude acoustique prend en compte, pour

le karting indoor, un horaire d’exploitation allant jusqu’à 23 heures tous les

jours et, pour le karting extérieur, un horaire de 10 h à 19 h le samedi et de

14.

h à 19 h le dimanche. Ce sont-là des périodes durant lesquelles le trafic sur

la RC 601 est moins important, ce qui accroît d’autant l’effet des nuisances

dues au karting pour Vincent Mussler. Dans cette mesure, il faut admettre que ce

recourant est touché plus que quiconque dans ses intérêts dignes de protection

par le PPA litigieux.

c) L’art. 75 al. 1 LPA-VD érige en

condition de la qualité pour agir le fait d’avoir participé à la procédure

devant l’autorité précédente (condition dite du «formelle Beschwer»), soit en

l’occurrence, la procédure d’opposition. Sous l’empire de l’art. 37 LJPA, qui

ne prévoit pas cette exigence, la jurisprudence avait déjà reconnu que celui

qui n’a pas formé une opposition contre le projet de plan d’affectation n’est

pas recevable à recourir contre la décision d’adoption de ce plan (cf. en

dernier lieu arrêt AC.2007.0010 du 10 novembre 2008, consid. 1). L’art. 75 al.

1.

LPA-VD ne change rien de ce point de vue. Cela étant, on ne saurait opposer

l’art. 13 al. 1 let. d LPA-VD, qui définit la qualité de partie, à ce

recourant. Sans doute, Vincent Mussler n’est pas intervenu dans la procédure

d'enquête publique ou de consultation. Il n’a en effet acquis la parcelle n°

314.

que le 8 octobre 2008, alors que la procédure d’enquête était achevée et

postérieurement à la décision d’approbation du SDT. Contrairement à ce que

laissent entendre les autorités communales, Vincent Mussler n’a pas à pâtir du

fait que le précédent propriétaire n’est pas intervenu durant l’enquête

publique. En pareil cas, on devrait admettre que ce recourant, qui a agi en

temps utile, a objectivement été privé de la possibilité de prendre part à la

procédure devant l’autorité précédente, au sens où l’entend l’art. 75 let. a

LPA-VD. Il y a lieu d’entrer en matière.

3.

Le Tribunal examine d’office et avec un libre

pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf., en

dernier lieu, arrêts AC.2006.0130 du 3 juillet 2007; AC.2006.0129 du 11 janvier

2007, consid. 1, et les arrêts cités). Comme autorité

cantonale de recours au sens des art. 33 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin

1979.

sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 60 de la loi vaudoise du

4.

décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV

700.

), il dispose d’un plein pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT), qui

s’étend à l’opportunité (art. 60 LATC, mis en relation avec les art. 41 al. 1

et 89 al. 1 LPA-VD). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à

un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit;

il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la

planification contestée devant elle soit juste et adéquate (ATF 1C_82/2008

&1C_84/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1). Le Tribunal intervient dès lors

non seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue par la commune est

insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux

buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire (arrêts

AC.2005.0136 du 28 décembre 2006, consid. 2c, et AC.2005.0212 du 28 juin 2006,

consid. 1, et les références citées). Il y a également lieu de s’assurer que

les principes de planification posés aux articles 2 et 3 OAT sont respectés (arrêts

AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces

principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et

variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT; voir par exemple

AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la prise en considération de tous les intérêts

concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du

principe de la proportionnalité.

Cela ne signifie pas pour autant

que le Tribunal s’érige en autorité planificatrice; son rôle spécifique

d'autorité de recours ne se confond pas avec celui de l'organe compétent pour

adopter le plan. La liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans

l'accomplissement de sa tâche doit être préservée (art. 2 al. 3 LAT). Le

contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue; il ne s’agit pas pour le Tribunal

de substituer son appréciation à celle de l’autorité qui a adopté le plan,

s’agissant notamment de la prise en compte des intérêts locaux, mais d’assurer

la sauvegarde d’intérêts supérieurs (cf. Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in

Commentaire de la LAT, 2ème éd. Genève/Zurich/Bâle

2009, ad 33 LAT n° 56, réf. citées; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, consid. 7.2.1 p. 100; 127 II 238 consid. 3b/cc p. 244;

arrêts AC.2005.0136 et AC.2005.0212, précités). Cela concerne les éléments qui

font l’objet du rapport OAT, soit notamment la conformité du PPA aux plans

directeurs, aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et

3.

LAT, 2 et 3 OAT), y compris la protection de l’environnement au sens large

(art. 47 al. 1 in fine OAT), soit la sauvegarde de la nature, du paysage, des

forêts et des monuments historiques (arrêt AC.2005.0212, précité). Cette

liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit

être confirmée; l'autorité de recours, qui n’agit pas en tant qu’autorité de

planification, n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui

serait également convenable (Aemisegger/Haag, ibid.). Elle suppose également

que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui

concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise

en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde

incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238

consid. 3b/aa p. 242; ATF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1;1C_348/2007 du

21.

décembre 2007 consid. 4.2;1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).

4.

Le recourant critique la démarche des autorités

communales ayant abouti à l’adoption du PPA litigieux, en ce qu’elle serait

contraire aux principes découlant de l’aménagement du territoire. Pour le

recourant, la démarche ayant abouti au PPA litigieux s’inscrirait dans le sens

opposé de celui auquel tendrait une planification respectueuse, selon lui, de

l’aménagement du territoire. Il reproche en quelque sorte aux autorités

communales d’avoir favorisé à dessein les projets du constructeur, sans tenir

compte des objectifs poursuivis dans ce secteur par le plan directeur communal.

Celles-ci rappellent au contraire que les autorisations de construire accordées

précédemment sur les parcelles nos 1’406 et 4’646 s’inscrivent dans le respect

de la réglementation applicable. Pour elles, le projet de PPA ne contredirait

nullement les lignes directrices de la planification communale, ni la vocation

actuelle de cette portion du territoire communal.

a) Les plans d'affectation règlent

l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les conditions de

construction dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont élaborés sur

la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC). Ils comprennent les plans

proprement dits et les dispositions réglementaires s'y rapportant (art. 43 al.

2.

LATC). L'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent être

définies par un plan partiel d'affectation, limité à une partie du territoire

d'une ou de plusieurs communes (art. 44 let. b LATC).

b) A l’heure actuelle, le règlement

du PEP « Le Vernex » définit l’affectation de la zone de la manière

« La zone teintée en violet est

réservée aux bâtiments industriels, garages, dépôts et station-service. Des

locaux d’habitation pourront toutefois être admis s’ils sont nécessités par une

obligation de gardiennage. »

L’art. 55 § 1 du Règlement communal

sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA), du 13

mars 1996, définit par ailleurs la zone industrielle de la façon

« Cette zone est réservée aux

établissements industriels, commerciaux, fabriques, garages-ateliers ou

industriels, ainsi qu’aux entreprises artisanales, locaux destinés aux loisirs

ou sports. Deux logements de modeste importance au maximum peuvent être

autorisés s’ils sont nécessités pour le gardiennage. »

Sur la base de cette

réglementation, les exploitants du karting se sont vus délivrer trois permis de

construire entre 1997 et 2001, à la faveur desquels ils ont modifié

l’affectation originairement industrielle du bâtiment n° ECA 2'128. Celui-ci est depuis lors exploité en

une halle d’activités de loisirs, comprenant une piste de karting, un minigolf

et des jeux pour enfants; en outre des places de parc extérieures y ont été

aménagées. Contrairement à l’opinion qu’émet hâtivement le recourant, cette

affectation n’apparaît nullement contraire à la vocation de la zone, qui

s’étend également aux activités dites récréatives. L’autorité n’avait donc

aucune raison de faire application de l’art. 80 al. 2 LATC dans les

autorisations successives qu’elle a délivrées aux exploitants du karting.

c) La réglementation projetée

prévoit, à son article 2.1, l’affectation suivante pour le périmètre du PPA:

« Le secteur est réservé aux bâtiments

et installations liés aux activités artisanales, commerciales, hôtelières,

ainsi qu’aux activités de loisirs et sportives. Les commerces d’alimentation

sont limités à une surface maximale de 200 m².

Le périmètre d’implantation A pourra

admettre l’implantation d’activités fortement gênantes (karting en plein air).

Les périmètres d’implantation B et C sont réservés à des activités moyennement

gênantes.

Deux logements de dimension modeste

(environ 120 m²) peuvent être autorisés s’ils sont

nécessités par des obligations de gardiennage. Ils devront s’intégrer aux

bâtiments, de façon à former un ensemble architectural cohérent. »

A l’heure actuelle et depuis

plusieurs années, le périmètre du PEP Le Vernex n’abrite plus aucune industrie.

Les autorités communales en ont pris acte puisque la vocation principalement

industrielle du périmètre est définitivement abandonnée au profit de

l’artisanat, du commerce, de l’hôtellerie et des activités récréatives. On voit

que cette zone a connu, avec le temps, une évolution de l’activité industrielle

vers les activités de loisirs, rendant d’autant plus nécessaire une adaptation

de la planification. En effet, plus généralement, la portion sud-est du

territoire communal de Payerne a successivement accueilli, à l’ouest de la RC

601, la piscine communale et le Golf des Invuardes, aménagements auxquels

s’ajoutent le stand de tir et l’espace dévolu à l’équitation, situés à

proximité. Du reste, le périmètre du PEP a été considérablement réduit suite à

l’approbation, le 8 février 1995, du PPA « Golf des Invuardes ». Le

maintien d’une activité résiduelle à vocation principalement industrielle dans

ce secteur apparaîtrait dès lors comme artificiel et n’obéirait à aucune

logique planificatrice. Au contraire, le projet s’avère conforme au plan

directeur cantonal en tant qu’il répond à l’objectif général de promotion du

développement des régions et aux objectifs de valorisation du tissu économique,

comme relevé dans le rapport 47 OAT. La démarche des autorités communales et

l’adoption du PPA litigieux s’inscrivent dans cette évolution et ne s’avèrent

ainsi pas critiquables sous l’angle de l’aménagement du territoire.

Quant au point de savoir si

d’autres portions du territoire communal auraient avantageusement pu accueillir

une activité considérée comme fortement gênante (pour laquelle, comme on le

verra ci-dessous, le degré de sensibilité IV a été attribué au sous-périmètre

A), cette question n’est pas de mise. Le territoire de la commune de Payerne

abrite, certes, plusieurs zones industrielles; toutes, à l’exception de la zone

d’activités de l’Aéropole II et celle du Vernex, sont situées à proximité

immédiate d’une zone d’habitation. Quoi qu’il en soit, dès lors que la mesure

d'aménagement contestée s’avère appropriée, le Tribunal n'a pas à lui

substituer une autre solution qui, au mieux, s’avérerait comparable,

lorsqu’elle n’entraînerait pas un préjudice excessif pour le voisinage immédiat.

5.

Le recourant critique le projet de PPA au regard

de la législation sur la protection de l’environnement. Il se plaint pour

l’essentiel des nuisances sonores induites par les activités qui seront permises

dans les périmètres A et B du PPA.

a) A teneur de l’art. 25a LAT, une

autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l’implantation ou la

transformation d’une construction ou d’une installation nécessite des décisions

émanant de plusieurs autorités (al. 1). Selon l’al. 2 de cette disposition,

l’autorité en question peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire

les procédures (let. a); elle veille à ce que toutes les pièces du dossier

soient mises en même temps à l’enquête publique (let. b); elle recueille les

avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités

concernées par la procédure (let. c); elle pourvoit à la concordance matérielle,

ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée de ces

décisions (let. d). Les décisions ne doivent pas se contredire (al. 3). Ces

principes s’appliquent par analogie à la procédure des plans d’affectation (al.

4). Lors de l’adoption d’un plan d’affectation, il y a lieu de procéder à un

examen complet de tous les aspects déterminants et à une pesée de tous les

intérêts en présence, du point de vue de l’aménagement du territoire et de la

protection de l’environnement (ATF 123 II 88 consid. 2a p. 93; 120 Ib 207

consid. 6 p. 213, 436 consid. 2d/bb p. 452). L'établissement du plan

d'affectation, avec la définition de la destination des zones, constitue un

préalable à l'attribution des degrés de sensibilité (ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb

p. 295). En d'autres termes, l'autorité doit d'abord appliquer les principes

d'aménagement du territoire en procédant à une pesée générale des intérêts, où

il est tenu compte de la protection de l'environnement et des autres aspects

pertinents (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 consid. 8.2.2). Lorsque le plan

d’affectation est si précis qu’il permet d’appréhender les problèmes de trafic,

comme en l’espèce, son adoption présuppose une analyse précise des nuisances

provoquées (ATF 123 II 88 consid. 2c p. 94).

Le PPA critiqué est suffisamment

précis et détaillé à cet égard pour que soient évalués à ce stade les effets du

projet sur l’environnement, relativement au bruit, s’agissant de l’exploitation

du karting, des aires de stationnement et du rattachement au réseau routier

existant (cf. ATF 131 II 103 consid. 3.3 p. 117/118; 118 Ib 66).

b) Aux termes de l'art. 11 de la

loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), les

pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités

par des mesures prises à la source en vue de la limitation des émissions (al.

1); indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de

limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et

les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement

supportable (al. 2); les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert

ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle

de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Aux termes de

l'art. 7 al. 1 de l’ordonnance

fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS

814.

), les émissions de bruit d'une nouvelle

installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l'autorité

d'exécution dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique

et de l'exploitation économiquement supportable (let. a) et de telle façon que

les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne

dépassent pas les valeurs de planification (let. b). De

nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions

causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs

de planification dans le voisinage; l'autorité qui délivre l'autorisation peut

exiger un pronostic de bruit (art. 25 al. 1 LPE). L’OPB

régit notamment la limitation des émissions du bruit extérieur produite par

l’exploitation d’installations nouvelles ou existantes au sens de l’art. 7 LPE

(art. 1 al. 2 let. a OPB). Selon l’art. 9 OPB, l’exploitation d’installations

fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement

des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de

communication (let. a) ou la perception d’immissions de bruit plus élevées en

raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication (let. b). Les

valeurs limites d’exposition sont des valeurs limites d’immission (VLI), des

valeurs de planification et des valeurs d’alarme; elles sont fixées en fonction

du genre de bruit, de la période de la journée, de l’affectation du bâtiment et

du secteur à protéger (art. 2 al. 5 OPB). C’est sur la base des valeurs limites

d’exposition telles que fixées par les annexes à l’OPB que l’autorité

d’exécution évalue les immissions de bruit extérieur produites par les

installations fixes (art. 40 al. 1 OPB). L’Annexe 3 à l’OPB définit les valeurs

limites d’exposition au bruit du trafic routier. Ces valeurs sont valables pour

les bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit (art. 41 al. 1

OPB); il s’agit notamment des locaux d’habitation (art. 2 al. 6 let. a OPB),

pour lesquels les immissions de bruit sont mesurées au milieu de la fenêtre

ouverte des locaux à usage sensible au bruit (art. 39 al. 1 OPB; cf. ATF 131 II

616).

Au surplus, on rappelle que les pronostics de bruit sont relativement incertains par nature (ATF 131

II 470 consid. 3.3 p. 477). Les évaluations contenues dans un rapport d’expertise privé approuvé par l’autorité

compétente équivalent à une expertise officielle, dont l’autorité de recours ne

s’écarte pas sans motifs impérieux (ATF 124 II 460 consid. 4b p. 473;

1C_86/2008 du 10 juillet 2008,

consid. 4.2.3; arrêts AC.2007.0010 du 10 novembre 2008,

consid. 5; AC.2006.0317 du 25 octobre 2007, consid. 9b).

c) En

l’occurrence, les exigences du SEVEN ont été respectées. Le projet de PPA (art. 2.2

RPPA) attribue le degré de

sensibilité IV au sous-périmètre A,

seul susceptible d’accueillir une piste de kart extérieure, soit une installation considérée à juste titre comme fortement gênante (art. 43 al. 1 let. d OPB). Le degré III est attribué aux sous-périmètres B, sur lequel le parking extérieur

serait aménagé, et C, qui actuellement abrite une station-service en bordure de

la RC (ibid., let. c). A cet égard, le projet apporte une amélioration puisqu’à l’heure

actuelle, le degré de sensibilité IV est attribué à l’ensemble du périmètre;

or, on voit que son adoption permet

d’abaisser le degré de sensibilité de la partie ouest, ainsi que celle située

au-delà de la RC.

En outre, une

étude acoustique des nuisances sonores induites par le

projet de piste extérieure de karting, soit celles

provenant d’une nouvelle installation fixe, a été confiée à Triform SA. Les ingénieurs de ce bureau ont effectué, en janvier, février et mai 2007, une série de mesures en faisant

tourner sur le parking

extérieur de la halle des modèles de kart de 270 et 120 cm³, ainsi que des motos de 50 cm³. On rappelle à cet égard

que les émissions de bruit d’une nouvelle installation

fixe seront limitées conformément aux dispositions de l’autorité d’exécution: dans la mesure où cela est réalisable sur

le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable, et

de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l’installation

en cause ne dépassent pas les valeurs de planification

(art. 7 al. 1 let. a et b OPB).

S’agissant de l’installation fixe projetée, les valeurs de

planification sont définies à l’annexe 6 OPB, soit les valeurs limites d’exposition au bruit de l’industrie et des arts et

métiers. Or, il ressort du rapport de Triform SA du 28

juin 2007 qu’au terme des mesures effectuées, ces valeurs de planification sont toutes respectées, ceci dans les trois

endroits les plus sensibles des abords, à savoir au Golf, au Garage et à la Maison Rapin (habitation du

recourant), sans parler du hameau de Corges d’où le bruit des modèles était à

peine perceptible, la marge d’erreur allant de -1 (Golf) à -7 dB (habitations).

Ce résultat a été approuvé par le SEVEN dans son préavis du 20 décembre 2007,

de sorte que le Tribunal n’a aucun motif sérieux de s’en écarter.

A cela s’ajoute l’exigence

résultant de l’art. 9 OPB, à teneur duquel l’exploitation

d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner: un dépassement des valeurs limites

d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication (let. a) ou la perception d’immissions de

bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication

nécessitant un assainissement (let. b). Or, cette exigence

est en l’espèce respectée. Il ressort également de cette étude que la mise en œuvre du PPA et la réalisation de

l’agrandissement du karting devrait générer un accroissement du trafic de l’ordre

de 55 trajets de véhicules par jour. Cela ne devrait

pas entraîner une augmentation journalière du trafic sur la RC 601 de plus de

10% de la charge actuelle de

trafic, soit 5'200 véhicules par jour. Dès lors, le risque concret d’augmentation des nuisances dues au

niveau du bruit de plus de 0,5 dB(A) demeure résiduel, voire nul.

d) Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre

préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la

technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit

économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de

prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur

lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une

marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long

terme des nuisances sur l'environnement (arrêt AC.2008.0268 du 29 juin 2009). Dans un ATF 118 Ib 590, consid. 2d et 3c, le Tribunal fédéral,

faisant application de l'art. 11 al. 2 LPE, a estimé que le problème des

nuisances sonores avait été résolu à satisfaction à titre préventif par le

respect d'une condition dont l'autorisation d'implantation a été assortie, à

savoir la fixation d'un horaire limitant l'utilisation journalière de

l'installation incommodante (v. en outre ATF 123 II 74, consid. 3c, références

citées). Par le passé, le Tribunal administratif s'est largement inspiré de

cette jurisprudence en imposant à une municipalité intimée, dans une espèce

antérieure, d'assortir l'autorisation d'aménager une rampe de skate au respect

d'un horaire journalier d'utilisation (arrêt AC.1996.0238 du 13 mars 1997; v.

également AC.1997.0105 du 14 octobre 1998).

Dans ses conclusions, l’étude

acoustique a préconisé toute une série de mesures ayant trait aux conditions

d’exploitation du karting à l’extérieur :

«(…)

Aucune ouverture du karting extérieur en période nocturne qui correspond pour

l’OPB à la tranche horaire 19h00-7h00.

Pas d’ouverture du karting extérieur le

lundi.

Pas d’exploitation de motos à l’extérieur.

Les motos sont grands générateurs de tonalités qui sont fortement dérangeantes.

Construction d’une digue surmontée d’une

paroi autour de la piste ce qui implique une diminution des charges sonores

d’environ 1 dB(A).

Pas de diffusion de musique à

l’extérieur. »

Ces mesures, qui tiennent compte de

l’état de la technique, ont toutes été reprises par le SEVEN dans son préavis.

Elles font partie intégrante de la décision d’approbation du PPA et seront

imposées, à titre de clauses accessoires, aux exploitants du karting lorsque

ceux-ci mettront ultérieurement à l’enquête leur projet d’aménagement de piste

extérieure. Le recourant aura de toute façon la faculté de faire valoir ses

droits sur ce point lors de la demande ultérieure d’autorisation, lorsque la

réalisation de ce projet sera d’actualité. Sur ce volet également, le projet de

PPA s’avère conforme au principe de prévention.

6.

Le recourant a soulevé, sur ce volet également, un

autre grief ayant trait à l’insuffisance des moyens de transport public pour

accéder aux infrastructures du secteur, lequel est distant de 1,5 km du centre

de Payerne. Le SMob avait du reste émis sur ce point un préavis négatif, opinion

que le SEVEN paraît partager dans sa réponse. Cette question, comme l’indique

du reste le SEVEN, relève cependant de l’opportunité et ne permet donc pas de

s’opposer au projet de PPA. S’agissant en effet d’intérêts principalement

locaux, le Tribunal, ainsi qu’on l’a indiqué plus haut, doit faire preuve en la

matière d’une certaine retenue. Du reste, les autorités communales ont tenu

compte du préavis du SMob puisqu’elles ont mis à l’étude la desserte prochaine du

secteur par les transports publics.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent ainsi

au rejet du recours, dans la mesure où celui-ci est recevable. La décision

attaquée est confirmée. Vu le sort de la procédure, les recourants en

supporteront les frais (art. 49 et 91 LPA-VD). Des dépens sont alloués au

Conseil communal de Payerne, autorité concernée par la présente procédure et

ayant obtenu gain de cause avec l’assistance d’un avocat (art. 55 et 91

LPA-VD). Les communes, qui sont exclues du champ d’application de l’art. 52 al.

1.

LPA-VD, conservent en effet, dans la nouvelle procédure administrative, la

faculté de faire valoir leur droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD, a

contrario).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est

recevable.

II.

La décision du Département de l'économie du 7

octobre 2008 est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 2'500 (deux mille cinq

cents) francs, sont mis à la charge des recourants.

IV.

Les recourants, solidairement entre eux,

verseront au Conseil communal de Payerne des dépens, arrêtés à 2'000 (deux

mille) francs.

Lausanne, le 17 août 2009

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours

en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi

du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - AC.2009.0057 - 2009-08-17 - LANZ PLEINES, PLEINES-LANZ, MUSSLER Vincent c/Département de l'économie, Conseil communal de Payerne, CSL ATTRACTIONS SA, Service de l'environnement et de l'énergie

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

3.1

129.

27.

464.

2.

600.

280.

27.

14.

1.

314.

3.

1979.

4.

700.

3.

21.

4.

2.

5.

814.

6.

7.

1.

Dispositif