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Décision

AC.2009.0135

CDAP - AC.2009.0135 - 2010-03-26 - VOEGTLI/Département de l'économie, Conseil communal de St-Sulpice

26 mars 2010Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Lysiane Voegtli est propriétaire de la parcelle

nº 219 de la Commune de

St-Sulpice (ci-après : la commune).

Ce bien-fonds, d'une surface de

1'495 m², est séparé du chemin

de l'Ochettaz situé à l’est par la parcelle contiguë nº

220, propriété des hoirs Sandoz. Au sud, la parcelle n°

219 donne sur la rue du Centre, tel que cela ressort du plan reproduit

ci-dessous.

B.

Les parcelles nos 219 et 220 sont actuellement régies par le

plan général d'affectation de St-Sulpice et son règlement approuvés le 18

décembre 1992 par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud

(ci-après: RPGA) et colloquées en zone résidentielle B. Selon l'art. 28 RPGA,

par renvoi de l'art. 33 RPGA, la surface bâtie maximale autorisée dans cette

zone est égale à 1:10 de la surface totale de la parcelle.

C.

Le plan directeur communal de la commune

(ci-après: PDCom) a été approuvé le 25 août 1999. Selon sa mesure 101, ce plan

préconise la densification des parcelles le long de la rue du Centre.

D.

Du 13 avril au 14 mai 2007, la commune a déposé

à l'enquête publique un projet de révision de son plan

général d'affectation et de son règlement (ci-après: le nouveau plan ou le

nouveau règlement). Pour l'essentiel, le plan en

vigueur était confirmé. Cependant, quelques modifications concernant la

délimitation de certaines zones et leur dénomination étaient introduites.

Selon le nouveau plan, le secteur

situé à l’est du chemin de l'Ochettaz ne change pas d’affectation et demeure entièrement

colloqué en zone village. A l’ouest en revanche, dans l’optique d’unifier les

possibilités de bâtir de part et d’autre de ce chemin, la zone village est

étendue sur une profondeur correspondant à la largeur des parcelles directement

limitrophes du chemin de l’Ochettaz. Les dimensions des immeubles bordant cet

axe variant d’un fonds à l’autre, la profondeur de la zone village à l’ouest de

ce chemin oscille par conséquent entre environ 29 et 50 mètres. La parcelle nº 220, qui appartient à cette rangée de parcelles,

se trouve donc désormais classée en zone village dans son intégralité.

Le nouveau plan prévoit également

la collocation en zone village des parcelles situées de part et d’autre de la

rue du Centre, au carrefour de cette dernière rue et du chemin de l’Ochettaz. Le

long de cet axe, la profondeur de la zone village atteint jusqu'à 46 mètres,

voire même jusqu’à 76 mètres un peu plus loin à l’est. Bordant la rue du Centre,

la partie sud de la parcelle Voegtli est donc également affectée à la zone

village. En revanche, plus éloignée, sa partie nord (correspondant à la zone

hachurée du plan reproduit ci-dessus) est classée en zone moyenne densité, au

même titre que les parcelles situées à son nord-ouest.

La longueur de la limite nord de la

parcelle n° 220 est d'environ 29 mètres et celle de la parcelle Voegtli

d’environ 19 mètres; cumulée, la profondeur de ces deux biens-fonds par rapport

au chemin de l’Ochettaz atteint donc environ 48 mètres au maximum.

E.

L'enquête publique a suscité 29 oppositions,

dont deux ont été retirées. Lysiane Voegtli a fait opposition au projet en date

du 14 mai 2007 en contestant la division de sa parcelle en deux zones

distinctes.

F.

Lysiane Voegtli et les hoirs Sandoz, estimant

que la configuration des parcelles nos 219 et 220 avait pour effet

de limiter les possibilités de bâtir sur ces biens-fonds, ont souhaité procéder

à un remaniement de limites entre leurs deux propriétés afin d'avoir chacun une

parcelle de belle proportion. Le 24 octobre 2008, par l'intermédiaire du

géomètre Jean-Claude Gasser, ils ont proposé à la Municipalité de St-Sulpice un

plan de mutation avec un tableau d'échange mètre pour mètre portant sur 691 m². Cet échange impliquait un dépassement de la surface bâtie

autorisée de 3 m² sur la nouvelle parcelle nº 219.

Après avoir entendu les intéressés,

la municipalité leur a indiqué le 17 décembre 2008 qu'elle estimait qu'il n'y

avait pas matière à dérogation et qu'elle refusait en conséquence la mutation

proposée.

G.

La révision du plan général d'affectation et de

son règlement a été adoptée par le Conseil communal de St-Sulpice le 16 avril

2008 avec divers amendements sur la base du préavis municipal du 21 janvier

2008. Selon ce préavis, l’opposition de Lysiane Voegtli devait être levée par

souci de cohérence avec l'affectation des terrains situés en aval de la rue du

Centre et aux motifs que la capacité constructive attribuée à la parcelle n°

219 était supérieure à celle qui était offerte par la réglementation

actuellement en vigueur. Les amendements ont fait l’objet d’une enquête

publique complémentaire du 28 octobre au 27 novembre 2008; la révision du plan d’affectation

et du règlement a été adoptée dans sa forme définitive par le Conseil communal

le 25 février 2009.

Le 25 mai 2009, le chef du

Département de l'économie a approuvé préalablement, sous réserve des droits des

tiers, le plan général d’affectation de la commune et son règlement ainsi que

les amendements apportés par le Conseil communal. Cette décision a été

communiquée par le Service du développement territorial (SDT) à Lysiane Voegtli

le 26 mai 2009.

H.

Lysiane Voegtli a déposé un recours le 25 juin

2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à

l'encontre de cette décision et de celle du Conseil communal du 25 février 2009

levant son opposition. Dans son recours, elle conclut à la réforme de ces

décisions en ce sens que l'entier de la parcelle nº 219 est classé en zone village, subsidiairement à leur annulation,

le dossier étant renvoyé aux l'autorités communale et cantonale pour nouvelle

décision.

I.

Le SDT s'est déterminé sur le recours le 22

juillet 2009 et a conclu en substance à son rejet. La commune a produit sa

réponse le 27 août 2009, dans laquelle elle conclut au rejet du recours.

Par décision du 17 septembre 2009,

la juge instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif déposée

par la commune.

La recourante a produit un mémoire

complémentaire en date du 7 octobre 2009. Le 16 novembre 2009, la commune a

renoncé à dupliquer.

J.

Le tribunal a procédé à une inspection locale et

entendu les parties le 16 février 2010 en présence de :

- Lysiane Voegtli, recourante, accompagnée de son époux et de son

fils, et assistée de Me Benoît Bovay, avocat;

- pour la commune, Jean-Charles Cerottini, syndic, Jean Cavalli,

municipal des constructions, et Yves Levral, secrétaire municipal, accompagnés

de Serge Pittet, urbaniste au bureau Plarel, et assistés de Me Patrice

Girardet, avocat;

- pour le SDT, Pascale Yoakim et Marie-Christine Aubry.

Le compte-rendu de cette vision

locale contient notamment le passage suivant:

« Interrogé

par le tribunal, M. Pittet indique que, s’il avait connu l’intention des

propriétaires lors de la planification, il aurait assurément inclus le solde de

la parcelle n° 219 dans la zone village. Quant à lui, le SDT déclare ne pas

être opposé à la modification requise par la recourante, qui relève de

l’opportunité.

La

recourante estime que la forme de la parcelle litigieuse la rend pratiquement

inconstructible dans sa partie nord et rappelle la jurisprudence fédérale qui

impose de tenir compte des questions foncières dans la planification.

A cet

égard, la municipalité précise le contexte de cette jurisprudence et produit le

plan de situation du projet écublanais qui y a donné lieu.

La

recourante précise encore que les propriétaires de la parcelle adjacente

n’acceptent de procéder à un échange que si l’intégralité des surfaces des

biens-fonds concernés se trouve dans la même zone.

De la

vision locale, il ressort que la partie nord de la parcelle litigieuse est

actuellement plantée de quelques arbres fruitiers uniquement. Dans leur moitié

nord, la limite des parcelles nos 219 et 220 est le lieu d’un décrochement dans le terrain qui

s’accentue progressivement en direction du nord pour atteindre environ 2 m à

son point le plus haut. »

K.

Les arguments des parties sont repris ci-dessous

dans la mesure utile.

Considérants

1.

La recourante est propriétaire d’une parcelle directement

touchée par la révision du plan général d’affectation. A ce titre, elle est

atteinte par la décision attaquée et jouit d’un intérêt digne de protection à

ce qu’elle soit annulée ou modifiée. De plus, elle a pris part à la procédure

devant l’autorité précédente en déposant une opposition en temps utile lors de

l’enquête publique. Pour toutes ces raisons, la qualité pour recourir doit lui

être reconnue (art. 75 al. 1 let. a et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Le recours a par ailleurs été

déposé en temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).

2.

a) La procédure d’adoption des plans

d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur

l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57

LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant

trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général

ou communal statue ensuite sur les éventuels oppositions et décide de

l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service

du dévoloppement territorial (SDT) en vue de son approbation par le Département

de l’économie. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département

décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée à la

commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal

(art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département

transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition.

Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60

LATC).

b) Le pouvoir d'examen de la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au

contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation

(art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de

procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce

principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4

mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au

département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal.

Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au

moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le

législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à

l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à

6572.

et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans

n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen

de son opportunité.

En matière de planification, le

pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours

puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT

1985.

I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées

de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont

subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur

tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de

recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur

un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et

consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise

pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de

l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia

435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005;

AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque

chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le

développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La

Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue

lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la

mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et

la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia

70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération

d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être

imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi

ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan

comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine

les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance

du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit

notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes

régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également

de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont

respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004).

Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités

et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise

en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou

privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

3.

Les restrictions à la propriété que les plans

d’affectation ont pour effet d’imposer doivent, pour être conformes à l’art. 26

de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;

RS 101), reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant

et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 129 I 227 consid. 4.1 et

les arrêts cités). Ce dernier principe suppose que la mesure d’aménagement

litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne

puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il

interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport

raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis

(ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). Dans un arrêt du 9 janvier 2008

(1C_90/2007, consid. 3.2), le Tribunal fédéral (TF) a jugé qu’en vertu du

principe selon lequel les autorités publiques doivent veiller à assurer une

utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT et 75 al. 1 Cst.), il

existait un intérêt public important à éviter la perte de surfaces

constructibles inhérente à une configuration inadéquate des lieux ou à des

limites de propriété insolites. Cet intérêt est notamment concrétisé dans

l’art. 20 LAT qui prévoit qu’un remembrement peut être ordonné d’office lorsque

la réalisation d’un plan d’affectation l’exige.

4.

En l’occurrence, la recourante conteste la

collocation de sa parcelle dans deux zones différentes. Selon elle,

l’optimisation des possibilités de bâtir constitue un intérêt public dont la

planification doit tenir compte. Les autorités intimées auraient dû respecter

les limites topographiques, ce d’autant plus que la profondeur de la zone dans

ce cas ne serait pas supérieure à celle existant à hauteur d’autres parcelles situées

dans la même zone. Selon la recourante toujours, la planification aurait été

différente si le remaniement parcellaire avait déjà eu lieu.

5.

La commune intimée s’est refusée à colloquer

l’entier de la parcelle n° 219 en zone village au motif que seules les portions

de sol bordant directement les axes constitués par le chemin de l’Ochettaz et

la rue du Centre devaient être classées dans cette zone. Elle estime que le

remaniement souhaité s’inscrit dans un intérêt purement privé qui n’entre pas

en ligne de compte.

6.

Comme le soutient l’autorité communale, il existe

certes un intérêt public avéré à limiter la zone village aux stricts abords du

chemin de l’Ochettaz ou de la rue du Centre puisque l’extension projetée de la

zone village à ces endroits ne tend qu’à unifier les possibilités de bâtir de

part et d’autre de ces axes. Ce découpage a toutefois pour désavantage de

colloquer une seule parcelle, dont les dimensions ne sont au demeurant pas

particulièrement importantes (moins de 1'500 m2), dans deux zones distinctes

et de ne pas suivre les limites cadastrales des biens-fonds. Le reste de la

planification proposée dans ce secteur suit pourtant les limites parcellaires,

quitte à conduire à une profondeur de zone variant constamment d’une parcelle à

l’autre. En outre, il est patent que tracer des limites de zones en désaccord

avec les limites cadastrales est susceptible de créer des conflits lors d’une

demande de permis de construire ultérieure. Pour ce motif déjà, la

planification projetée est contestable.

En outre, contrairement à ce que

soutient la commune, il existe un intérêt public important à éviter la perte de

surfaces constructibles inhérente à une configuration inadéquate des lieux ou à

des limites de propriété insolites. Le remaniement souhaité par la recourante

et les hoirs Sandoz ne constitue donc pas un simple intérêt de nature privée,

indépendant des questions de planification. La forme allongée des parcelles nos

219.

et 220 et la cassure centrale de leur limite commune ont pour conséquence

de rendre la réalisation de constructions plus difficile sur ces biens-fonds. L’implantation

d’un bâtiment qui épuise les possibilités de construire offerte par le nouveau

règlement sur la partie nord de la parcelle litigieuse n’est pas envisageable

compte tenu de la distance aux limites de 5 m fixée à l’art. 13.4 du nouveau règlement.

En revanche, un tel projet semble être possible sur la partie sud vu la hauteur

maximale autorisée des constructions s’élevant à 13 mètres (art. 13.5). Quant à

la parcelle n° 220, elle pourrait accueillir sans trop de difficultés un

immeuble sur sa partie nord. Même si ces bien-fonds ne sont pas en l’état

inconstructibles, force est néanmoins de constater que leur découpage actuel

n’est pas idéal et que le remaniement parcellaire proposé, auquel aucune

disposition du nouveau règlement ne fait obstacle, permettrait une utilisation nettement

plus rationnelle du sol. Il augmenterait sensiblement les surfaces constructibles

et permettrait également un positionnement plus adéquat des futurs bâtiments et

de leurs dépendances. Dans ce contexte, il existe un intérêt public certain à

tenir compte du remaniement parcellaire souhaité et à le favoriser.

Une fois le remembrement effectué, la

nouvelle parcelle Sandoz englobera la partie nord de la parcelle Voegtli

actuelle. Il ne se justifiera alors plus de prévoir un traitement différencié de

ce nouveau bien-fonds du point de vue de l’affectation du sol. Etant donné sa

contiguïté avec le chemin de l’Ochettaz, l’intégralité de cette nouvelle

parcelle devra être affectée à la zone village. La profondeur de cette zone à

cet endroit (48 m au niveau le plus large) restera dans les proportions de ce

que le nouveau plan prévoit le long de ce chemin. Ce chiffre sera même

inférieur à celui de la parcelle n° 233 située à l’extrémité nord de la zone

village, dont la profondeur culmine à 50 mètres. Le SDT a précisé qu’il n’était

pas opposé à la modification querellée, qui relevait du pouvoir d’appréciation

de la commune. Quant à l’urbaniste mandaté par l’autorité communale pour

élaborer la planification litigieuse, il s’est clairement déclaré en faveur de

cette solution, qu’il aurait privilégiée s’il avait connu plus tôt la volonté

des propriétaires de procéder au remaniement parcellaire proposé. Dans ces

circonstances, afin de tenir compte de l’intérêt présenté par le remaniement

parcellaire projeté, il se justifie de colloquer l’entier de la parcelle n° 219

en zone village, solution qui paraît plus opportune que la distinction qui

prévaut actuellement.

7.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours

doit être admis et les décisions attaquées réformées en ce sens que la parcelle

de la recourante est entièrement colloquée en zone village. La commune, qui

succombe, supportera la moitié des frais du recours, aucun frais n’étant mis à

la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 et 52 LPA-VD). En revanche, les autorités

intimées doivent toutes deux des dépens à la recourante, qui a procédé par

l’intermédiaire d’un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions du Conseil communal de St-Sulpice

du 25 février 2009 et du Département de l’économie du 25 mai 2009 sont réformées

en ce sens que la parcelle n° 219 du cadastre de la Commune de St-Sulpice est

colloquée en zone village dans son intégralité.

III.

Un émolument de 1’250 (mille deux cent cinquante)

francs est mis à la charge de la Commune de St-Sulpice.

IV.

La Commune de St-Sulpice versera à Lysiane

Voegtli un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

V.

L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du

Département de l’économie, versera à Lysiane Voegtli un montant de 1'000

(mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 mars 2010

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.