AC.2009.0226

CDAP - AC.2009.0226 - 2010-08-17 - GILLI/Service du développement territorial, Municipalité de Denges

17 août 2010Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) Alexandre Gilli est propriétaire, depuis le 12 janvier 1990, de la parcelle

n° 20 de la Commune de Denges, d'une surface de 1'607 m2,

située en zone viticole. Un hangar de 114 m2, ayant précédemment

servi à l'usage de maraîchers (ECA 231), ainsi qu'un cabanon de jardin de 10 m2

(ECA 131), sont bâtis sur ce bien-fonds.

b) Il ressort d'un échange de courriers entre les

précédents propriétaires (les époux Berthoud) de la parcelle et la Municipalité

de Denges (ci-après: la municipalité), en décembre 1954, que celle-ci a

autorisé la réalisation d'une baraque de chantier démontable pour la durée des

travaux de construction d'un hangar non habitable, ainsi qu'une série de

couches pour cultures maraîchères; la baraque de chantier devait toutefois être

enlevée dès que la construction du hangar non habitable serait achevée.

c) Avant l'acquisition de son bien-fonds, Alexandre

Gilli s'est renseigné le 16 décembre 1987 auprès de la municipalité sur les

possibilités d'aménagement autorisées pour donner du cachet et du confort à la

construction principale (ECA 231) érigée sur la parcelle n° 20. La municipalité

a répondu le 22 janvier 1988 qu'une transformation du bâtiment en vue de son

habitation permanente ne pouvait être envisagée, et que la précédente

propriétaire, Mme Berthoud, décédée en 1987, était seulement

"tolérée" dans ce bâtiment. Alexandre Gilli a ensuite transmis à la

municipalité le 8 mars 1988 un avis de l'ECA de 1970 au registre foncier, selon

lequel le bâtiment ECA 231, construction nouvelle, était "assuré en

mobilier jusqu'en 1969". Le tampon "Denges 18 février 1970", ainsi

que la mention "habitation - dépendance", figurent sur ce document.

d) Le 16 mai 1990, Alexandre Gilli a transmis à la

municipalité un projet de transformation du cabanon de jardin sis sur sa

parcelle, qui serait "rongé par la moisissure, branlant et ouvert à

tout vent et venant". Il précisait que l'usage de ce cabanon serait

exclusivement destiné à l'exploitation du jardin. La municipalité a autorisé

cette transformation le 11 juin 1990, en constatant que le cabanon existant a

des dimensions de 3 m sur 3.40 m, qui passeront à 3.35 m sur 3.95 m selon le

plan présenté, et en relevant que cette construction ne pourra en aucun cas

servir à l'habitation.

a) Le 22 mai 2003, Alexandre Gilli, par l'intermédiaire de son

mandataire, a demandé à la municipalité de lui fournir toutes informations sur la

période pendant laquelle la précédente propriétaire, Mme Berthoud, a habité

dans le bâtiment ECA 231, ainsi que tous éléments concernant ce dernier, dans

le but d'examiner les possibilités de transformation existantes. La

municipalité a indiqué le 28 mai 2003 que les archives de la commune ne

détenaient aucune trace de Mme Berthoud, et qu'au surplus, le bâtiment n'était

pas destiné à l'habitation, étant à l'origine un hangar. Il ressort toutefois

d'une attestation de la Commission d'impôt du district de Morges du 4 novembre

2003 que Mme Berthoud a été régulièrement assujettie à l'impôt dans ce district

de façon illimitée, tant sur le plan communal (Denges), cantonal que fédéral,

jusqu'à son décès.

b) Après plusieurs autres courriers avec le conseil

d'Alexandre Gilli, la municipalité a informé le 22 janvier 2004 le Service de

l'aménagement du territoire (le SAT; actuellement le Service du développement

territorial, le SDT) du souhait de l'intéressé de transformer, voire construire,

sur sa parcelle, et demandé si ce service était disposé à délivrer une autorisation

spéciale. Le SAT a d'abord indiqué le 5 mars 2004 que le bâtiment concerné ne

pourrait pas être transformé ni agrandi, les articles 24c LAT et 42 OAT étant

inapplicables en l'espèce. Alexandre Gilli a réagi au courrier du SAT le 26

avril 2004 en lui transmettant notamment une attestation du frère de Mme

Berthoud du 28 septembre 2003; celui-ci déclare que sa sœur a vécu à la route

de Lonay, à Denges, depuis la fin des années 1950 (hiver 1956-1957) jusqu'à son

décès survenu en 1987. Alexandre Gilli a encore transmis au SAT le 1er

décembre 2004 une autre attestation du 30 juin 2004 du frère de la précédente

propriétaire, qui déclare que l'ancien syndic M. Rossier avait autorisé des

travaux dans le bâtiment concerné en vue d'une habitation permanente.

c) Le SAT est revenu sur sa position le 21 juin

2005 en indiquant notamment ce qui suit à la municipalité:

"(…)

Sur la base du dossier et des

pièces fournies tant par le propriétaire que par votre autorité il s'avère

qu'il n'existe aucune pièce administrative permettant avec certitude de prouver

que l'état existant résulte d'une autorisation de construire en bonne et due

forme. Rien ne permet de conclure cependant non plus que la situation existante

est le fruit de travaux effectués à l'insu des autorités et des citoyens,

considérant notamment que Monsieur et Madame Berthoud, jusqu'en 1968, et

ensuite Madame Berthoud seule, ont apparemment élu domicile dans ce logement durant

une trentaine d'années et sans que cela ait conduit l'autorité communale à

réagir sur l'illicéité éventuelle de l'utilisation faite du bâtiment.

Dans ces conditions et avant de

prendre définitivement position sur le statut de cette construction, il

convient d'examiner si les travaux de transformation du hangar auraient pu être

admis à l'époque de leur réalisation si une demande en ce sens avait été faite à

la municipalité à l'époque. Comme mentionné ci-dessus, nous ne sommes pas en

possession d'une autorisation de construire concernant ledit hangar. Seule la

référence à sa construction dans l'autorisation de construire d'une baraque de

chantier et d'une série de couches du 7 décembre 1954 tend à prouver qu'un

hangar non habitable avait été admis auparavant.

Selon la déclaration du frère de

l'ancienne propriétaire, il semble que le changement d'affectation du hangar

non habitable en logement soit survenu en 1956. Les constructions étaient

régies alors par les dispositions de la loi cantonale sur la police des

constructions et le règlement d'application du 10 mars 1944. Selon les

recherches effectuées dans nos archives, il apparaît que le territoire communal

n'était à l'époque pas régi par un plan d'extension communal. Dès lors, il

apparaît que si une demande de permis de construire avait été déposée auprès de

l'autorité communale pour la transformation du hangar en habitation, elle

aurait probablement abouti à la délivrance d'un permis de construire.

Dans le cas où ces travaux

auraient été effectués après la modification de ladite loi cantonale (LCAT) le

26 février 1964, il est relevé que la parcelle n° 20 avait à l'époque une

surface supérieure à 4'500 m2 permettant selon les dispositions de

l'article 56 septies LCAT la construction d'une habitation dans un territoire

sans affectation spéciale.

Vu ce qui précède, sur la base des

nouveaux éléments portés à notre connaissance et considérant que ces travaux de

transformation auraient pu être admis en conformité aux dispositions

applicables à l'époque, nous pouvons admettre que les dispositions des articles

24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et 42 de son

ordonnance (OAT) puissent s'appliquer à la maison d'habitation existante,

contrairement aux conclusions précédentes de notre courrier du 5 mars 2004.

(…)"

La municipalité a réagi le 28 juillet 2005 à ce

courrier, en indiquant au SAT qu'elle ne partageait pas son appréciation de la

situation. Selon elle, il ne serait nullement établi que la construction

concernée avait été érigée de manière conforme au droit matériel de l'époque.

Les conclusions précédentes du SAT du 5 mars 2004 devraient ainsi, selon la

municipalité, être maintenues.

d) Le SAT a repris ces éléments dans un courrier

adressé à la municipalité le 10 juillet 2006 en ajoutant notamment ce qui suit:

"(…)

Pour déterminer la typologie du

bâtiment existant, notre service (M. Gaillard) a procédé à une inspection

locale en présence du représentant de l'Autorité communale, M. Angiolini et du

propriétaire.

Sur la base de cette inspection,

il apparaît que le bâtiment est en fait constitué de deux parties, l'une, au

nord, est vouée à des locaux ayant été en relation avec la culture et

l'entretien de la parcelle et l'autre, au sud, à des locaux de séjour.

La partie nord comporte:

- un garage-remise;

- un WC, qui n'est apparemment pas

raccordé, ni à un collecteur communal des eaux- usées, ni à une station

d'épuration individuelle;

- un local initialement utilisé

pour le lavage des légumes dans lequel est installée une cuisinière;

- un atelier.

La partie sud est composée de 3

pièces utilisées comme lieu de séjour. Ces pièces ne disposent d'aucune salle

de bain ni d'une véritable cuisine.

En outre, selon le propriétaire,

le bâtiment est raccordé à un réseau de distribution d'eau potable, mais pas au

réseau d'électricité.

Dès lors, force est de constater

que la partie habitable existante ne peut pas être considérée, au vu de son

équipement, comme une structure d'habitation résidentielle. Tout au plus

peut-elle être assimilée à un hébergement pouvant satisfaire un tel besoin à

titre occasionnel. Par ailleurs, il est relevé que le bâtiment, plus

particulièrement ses parties en bois, est vétuste, sans toutefois rendre

totalement inutilisables les pièces de séjour.

Dans ce contexte, les travaux de

transformation partielle admissibles au sens des dispositions des articles 24c

LAT et 42 OAT ne doivent en aucun cas permettre la création d'une habitation

permanente dans ce bâtiment car il s'agirait alors d'un changement

d'affectation complet. (…)"

Alexandre Gilli a soumis un projet de transformation

de son bâtiment en décembre 2006 au SAT, qui a indiqué le 22 mars 2007 que ce

projet ne pouvait être accepté, tout en précisant les directives qui devaient

être suivies.

Alexandre Gilli a déposé une demande de permis de construire en vue de

rénover son bâtiment ECA 231; le dossier a été mis à l'enquête publique du 17

septembre au 16 octobre 2008 et il n'a pas soulevé d'opposition. La demande a

été soumise à la consultation des services cantonaux concernés. Le Service des

eaux, sols et assainissement (le SESA) a délivré son autorisation spéciale

moyennant le respect de plusieurs conditions impératives. Le Service du

développement territorial (le SDT), section hors zone à bâtir, a également

délivré l'autorisation spéciale requise à certaines conditions impératives, en

indiquant notamment ce qui suit (cf. synthèse CAMAC du 4 août 2009):

"Compris à l'intérieur de la

zone viticole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à

autorisation du département selon l'article 120 alinéa 1 lettre a de la loi

cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).

Selon l'analyse contenue dans

notre courrier adressé à l'autorité communale le 10 juillet 2006, la

construction existante ECA n° 231 bénéficie de la situation de fait acquise

conformément au droit applicable à l'époque de sa construction et de son

changement d'affectation (cf. article 41 OAT).

Il n'en va pas de même du pavillon

de jardin dont le permis de construire délivré le 11 juin 1990 par la municipalité

est nul et sans effet selon les dispositions de l'article 75 RLATC et de la

jurisprudence en la matière, celui-ci ayant été octroyé sans que les

autorisations spéciales cantonales requises, notamment celle concernant les

constructions sises hors des zones à bâtir (cf. art. 120 lettre a LATC), aient

été délivrées (cf. art. 104 LATC et 75 RLATC).

Le bâtiment bénéficiant de la

situation de fait acquise est constitué de deux parties (…). La partie

habitable existante ne peut pas être considérée, au vu de son équipement, comme

une structure d'habitation résidentielle, mais elle peut être assimilée à un

hébergement pouvant satisfaire un tel besoin à titre occasionnel (week-end ou

chalet de vacances).

Ne servant pas à une activité

agricole à la date de référence du 1er juillet 1972, la

transformation du bâtiment ECA n° 231 doit être examinée en regard des

dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.

Selon ces dispositions, une

transformation partielle du bâtiment peut être admise à la condition que les

travaux projetés ne modifient pas pour l'essentiel l'identité de la

construction et de ses abords. De fait, ces travaux ne doivent pas créer une

nouvelle situation que celle garantie par le droit dérogatoire fédéral à la

date de référence.

Ceci n'est notamment plus le cas

lorsque l'agrandissement de la surface imputable existante (SBPH et autres

surfaces, isolées et chauffées en lien direct avec la structure de logement) à

l'intérieur du volume dépasse 60% de la SBPH existante à la date de référence

(cf. art. 42 al. 3 let. a OAT).

Afin de préserver la situation de

fait acquise, seule une extension de la surface brute de plancher utile (SBPH

et SA) à l'intérieur du volume existant du bâtiment ECA n° 231 peut être

réalisée à l'exclusion de tout agrandissement hors du volume.

Sur la base des éléments qui

précèdent et du plan du dossier qui a été complété à notre demande par le plan

"Plan rez, coupe A-A, façades" établi le 10.07.09 par l'architecte

mandaté et dûment signé (cf. plan ci-joint), les surfaces déterminantes sont

les suivantes:

SBPH existante (hébergement de

week-end ou de vacances): 69.50 m2

SA (surfaces annexes): 45.00 m2

SBPH potentiel d'extension à

l'intérieur du volume (60%): 41.50 m2

Le projet présenté procure une

extension de la SBPH existante à l'intérieur du volume de 14.50 m2 par la

transformation du local initialement utilisé pour le lavage des légumes.

Les travaux de transformation

projetés ont pour effet la création d'un unique espace de séjour comprenant l'entrée

et une cuisinette, tout en maintenant un espace de repos séparé du lieu de

séjour par une cloison existante. Le local wc actuel est légèrement agrandi

afin d'y installer une douche.

Le chauffage du bâtiment est

assuré par un poêle à pellets et des capteurs solaires installés en toiture. Le

bâtiment ne sera pas raccordé au réseau électrique selon l'annexe du

questionnaire particulier 66B.

Vu ce qui précède, le projet

soumis à l'enquête respecte nos exigences formulées dans nos courriers du

10.07.2006 et 22.03.2007 et il ne modifie pas l'identité de la construction et

de ses abords.

Dans ces conditions, les travaux

envisagés peuvent être assimilés à une transformation partielle au sens des

dispositions susmentionnées.

Aucun agrandissement du bâtiment

ECA n° 231 et de surcroît aucune nouvelle construction ne pouvant être admis, le

cabanon existant ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade pignon est

du bâtiment, qui ont été édifiés sans l'autorisation cantonale requise, doivent

être démolis et les lieux remis en état.

En conséquence, après avoir pris

connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête

publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés

et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public prépondérant

ne s'oppose au projet, le service délivre ladite autorisation.

La présente autorisation est

délivrée sur la base du nouveau plan "Plan rez, coupe A-A, façades" établi

le 10.07.09 par l'architecte mandaté et dûment signé (cf. plan ci-joint). Le

permis de construire y fera référence.

Elle est subordonnée au respect

des conditions suivantes qui figureront expressément sur le permis de

construire:

- Le bâtiment ne peut pas être

utilisé en tant qu'habitation principale.

- Le bâtiment ne doit pas être

raccordé au réseau électrique.

- Les travaux de transformation du

bâtiment ne peuvent pas être entrepris tant que l'autorité communale

n'aura pas constaté que le cabanon ECA n° 131 a bien été démoli et évacué et

les lieux remis en état.

- Le permis d'utiliser ne peut pas

être délivré tant que l'annexe accolée à la façade est du bâtiment n'est

pas supprimée et les lieux remis en état.

La présente autorisation fait en

outre l'objet d'une mention inscrite par le SDT au Registre foncier indiquant

que le bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant qu'habitation secondaire à

l'exclusion de toute utilisation comme résidence principale et qu'il ne doit

pas être raccordé au réseau électrique (cf. art. 44 OAT). (…)"

La municipalité a informé Alexandre Gilli le 27 août 2009 que le SDT exigeait

la démolition du cabanon ECA 131 avant le début des travaux de transformation

du bâtiment ECA 231. Le permis de construire ne pouvait ainsi être délivré tant

que cette exigence ne serait pas remplie. La municipalité a dès lors invité

l'intéressé à l'informer du moment où cette démolition aurait eu lieu.

Alexandre Gilli a indiqué le 29 août 2009 qu'il s'opposait à ce que la

destruction de son cabanon soit un préalable à l'octroi du permis de construire

demandé; il a en outre requis la production de la synthèse CAMAC du 4 août 2009,

qui n'était pas jointe au courrier de la municipalité du 27 août 2009. La

municipalité a confirmé à Alexandre Gilli le 10 septembre 2009 la teneur de son

courrier du 27 août 2009, par lequel elle appliquait les exigences du canton

mentionnées dans la synthèse CAMAC.

Alexandre Gilli a recouru, par l'intermédiaire de son mandataire, le 28

septembre 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal contre les décisions du SDT du 4 août 2009 et de la municipalité du 27

août 2009. Il conclut à ce que l'autorisation spéciale octroyée par le SDT soit

réformée, "en ce sens que le projet est autorisé, sans restriction d'usage

pour habitation (habitation permanente), avec possibilité de raccordement

électrique, le potentiel de transformation offert par l'art. 42 OAT n'étant pas

épuisé et pouvant encore intervenir soit sous la forme d'un agrandissement

extérieur, soit sous la forme d'une augmentation de la surface brute de

plancher utile à l'intérieur". S'agissant du cabanon de jardin autorisé en

1990, l'intéressé conclut à ce qu'il soit maintenu dans sa forme et son

affectation actuelles, aux conditions à fixer par le tribunal. Il conclut

également à ce que la décision municipale soit réformée, "en ce sens que

l'autorisation de construire est octroyée sans condition". Subsidiairement,

Alexandre Gilli conclut à l'annulation des décisions attaquées, le SDT et la

municipalité étant invités à statuer pour autoriser le projet de transformation

du bâtiment ECA 231 sans restriction d'usage, le cabanon de jardin ECA 131

n'étant pas remis en cause. La municipalité s'est déterminée sur le recours le

2 novembre 2009 en concluant à son rejet. Le SDT a déposé sa réponse au recours

le 14 janvier 2010 en concluant également à son rejet. Alexandre Gilli a enfin

déposé un mémoire complémentaire le 17 février 2010.

Le tribunal a tenu une audience à Denges le 18 mai 2010, suivie d'une

inspection locale en présence des parties. Le compte rendu résumé de l'audience

mentionne ce qui suit:

" Le recourant indique avoir

acquis la parcelle concernée en 1989. Son père s'en était occupé (comme hobby)

jusqu'à son décès. La commune s'est opposée dès le début à ce qu'il transforme

le bâtiment principal existant pour le rendre habitable. Il s'était ensuite

renseigné auprès de Me Bovay en 2002 pour avoir un avis de droit sur les

possibilités de transformation. Dans la mesure du possible, il souhaiterait

habiter dans le bâtiment principal.

S'agissant du cabanon de jardin,

le représentant du SDT explique que l'autorisation communale permettant sa

démolition et sa reconstruction est nulle et sans effet à défaut d'autorisation

spéciale délivrée par le canton. Le SDT aurait de toute manière refusé

d'accorder une telle autorisation si elle avait été requise il y a vingt ans.

Le recourant semblait d'ailleurs disposé à démolir le cabanon en échange de la

possibilité de transformer le bâtiment principal. Le recourant l'admet, mais

comme son projet a finalement été refusé par le SDT, sa proposition de

démolition du cabanon doit dès lors être considérée comme non avenue. Interrogé

sur les possibilités d'extension à l'extérieur du volume bâti existant dans la

pratique, le représentant du SDT indique qu'il est possible, dans le potentiel

d'extension, d'autoriser une dépendance, par exemple une piscine, dans le

prolongement du bâtiment existant.

Concernant le refus d'autoriser

une habitation "permanente" dans le bâtiment principal, le

représentant du SDT indique que le droit dérogatoire fédéral ne permet pas de

modifier totalement l'affectation, mais vise à garantir une situation acquise.

Dans le cas présent, le changement d'affectation serait total et de plus, le

caractère du bâtiment serait modifié de manière sensible, en particulier par

les travaux d'équipement nécessaires. Il serait par ailleurs douteux que le

bâtiment principal, dans son état existant, résulterait d'une autorisation de

construire en bonne et due forme.

Les représentants de la

municipalité relèvent que la position de l'autorité communale est restée la

même depuis l'acquisition par le recourant du bien-fonds concerné, en se

référant à un courrier que la municipalité a adressé au recourant le 11 juin

1990 (refus d'autoriser l'habitation). Le recourant indique que la précédente

propriétaire (Mme Berthoud) aurait vécu dans le bâtiment principal depuis les

années 1956/1957 jusqu'à son décès trente ans plus tard. Les preuves apportées

seraient à cet égard suffisantes. La municipalité aurait d'ailleurs en

définitive admis que Mme Berthoud était "tolérée", après avoir

toutefois requis des preuves concernant son domicile. Le recourant reproche à

la municipalité une rétention d'informations. Il se réfère à cet égard au

courrier adressé le 21 juin 2005 par l'ancien Service de l'aménagement du

territoire (le SAT; actuellement le SDT) à la municipalité, qui mentionne la

possibilité d'engager une procédure de régularisation du cabanon, alors que la

municipalité a refusé d'entrer en matière sur la demande du recourant sans plus

ample explication par courrier du 14 septembre 2005. Le recourant se réfère ensuite

au courrier du SAT du 10 juillet 2006, selon lequel une démolition du cabanon

serait disproportionnée. Il ne comprend pas les motifs de ce changement d'avis.

Le conseil de la municipalité fait

observer que le recourant ne pouvait ignorer lors de son acquisition que le

bien-fonds était situé en zone inconstructible et que le bâtiment principal

n'était pas destiné à l'habitation. Selon la municipalité, les

"preuves" produites concernant le domicile de Mme Berthoud ne

seraient pas probantes. La municipalité craint par ailleurs de créer un

précédent, car de nombreux changements d'affectation sont demandés sur le

territoire communal, et la commune souhaite adopter à cet égard une position

claire et cohérente.

S'agissant de la question de

savoir pour quel motif le recourant a mentionné dans le questionnaire 66B de sa

demande de permis de construire que le but des travaux était de consacrer le

bâtiment principal à une résidence "occasionnelle", le recourant

répond que cette précision a été apportée à la demande de la commune (cf.

courrier de la municipalité du 22 août 2008).

Le tribunal procède ensuite à une

inspection locale en présence des parties. Il se rend d'abord dans le bâtiment

principal où il constate que ce dernier est resté dans le même état que lors du

décès de la précédente propriétaire (les meubles et décorations murales de Mme

Berthoud sont encore sur les lieux), ce qui est confirmé par le recourant.

Celui-ci indique d'ailleurs qu'il n'a jamais habité dans ce bâtiment. Le

tribunal se déplace ensuite dans le cabanon de jardin. A l'issue de

l'inspection locale, les parties ont la possibilité de faire valoir leurs

moyens par oral."

La possibilité a été donnée aux parties de se

déterminer sur le compte rendu résumé de l'audience. Alexandre Gilli a déposé

des déterminations le 26 mai 2010, sans l'intermédiaire de son mandataire. Il a

indiqué que les points contestés étaient le refus d'autoriser l'habitation

permanente dans son bâtiment ECA 231 et de le raccorder à l'électricité, ainsi

que la démolition du cabanon de jardin.

Considérants

1.

Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire peut

être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. La

parcelle n° 20 propriété du recourant est située en zone viticole. Il n'est pas

contesté que les ouvrages litigieux ne sont pas conformes à l'affectation de la

zone viticole.

2.

L'art. 25 al. 2 LAT précise que pour tous les

projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente

décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation

peut être accordée. Cette disposition a été concrétisée en droit cantonal aux

art. 81 et 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon l'art. 81 LATC, pour

tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une

construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le

département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si

une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas de celle des

autorités communales (al. 1). Par ailleurs, lorsque la construction ou l'installation

est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette

autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne

s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). Quant à l'art. 120 al. 1 let.

a LATC, il dispose que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être

construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur

destination, sans autorisation spéciale. Selon l’art. 121 al. 1 let. a LATC, le

département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des

constructions est compétent pour les constructions prévues à l’art. 120 al. 1

let. a LATC. Selon l'annexe II au règlement du 19

septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur

l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1),

l'autorité compétente, pour délivrer les autorisations pour les constructions

hors des zones à bâtir, est le Département de l'économie. Le Service du

développement territorial (le SDT) bénéficie très vraisemblablement d’une

délégation de compétence du département dans le domaine des constructions hors

des zones à bâtir.

3.

a) L'art. 24c LAT a la teneur suivante:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises

hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1.

Hors de la zone

à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées

conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2.

L’autorité

compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et

installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou

leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou

transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de

l’aménagement du territoire doivent être satisfaites."

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est limité

aux constructions et installations qui ne sont plus conformes à la zone, en ce

sens qu'elles sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite

d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de

l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS

700.

). La garantie de la situation acquise prévue par l'art. 24c LAT ne

s'étend donc qu'aux ouvrages qui ont été érigés "conformément au droit

matériel en vigueur à l'époque" (art. 41 OAT) et qu'une modification

ultérieure de la législation a rendu non conformes à la zone. Elle ne vise en

revanche pas les ouvrages dont la non-conformité au plan d'affectation n'est

pas survenue à la suite d'une révision du droit, mais seulement par l'effet de

changements factuels, comme par exemple l'abandon d'une exploitation agricole. Les

constructions et installations érigées "à l'époque" sont en principe

celles qui ont été construites avant le 1er juillet 1972, date à

laquelle la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la

pollution est entrée en vigueur (aLPEP; RO 1972 I 958). C'est en effet cette

loi qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire

bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid.

2c p. 212; Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, p. 280, n° 599).

b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier

que la précédente propriétaire, feu Mme Berthoud, a habité dans le hangar (ECA

231) construit sur le bien-fonds. Divers éléments permettent de l'attester:

l'avis de l'ECA de 1970 au registre foncier, sur lequel la mention

"habitation - dépendance" est apposée; l'attestation de la Commission

d'impôt du district de Morges du 4 novembre 2003, selon laquelle Mme Berthoud a

été régulièrement assujettie à l'impôt dans ce district de façon illimitée,

tant sur le plan communal (Denges), cantonal que fédéral, jusqu'à son décès en

1987; l'acte de décès qui mentionne son domicile à Denges; l'attestation du

frère de Mme Berthoud, selon laquelle sa sœur a vécu à la route de Lonay, à Denges,

depuis la fin des années 1950 (hiver 1956-1957) jusqu'à son décès; le courrier

de la municipalité du 22 janvier 1988 indiquant que Mme Berthoud était

"tolérée" dans le bâtiment. Le tribunal a par ailleurs constaté, lors

de l'inspection locale, que le bâtiment était resté dans le même état qu'au

décès de Mme Berthoud, avec ses meubles et ses décorations murales, ce qui

constitue un élément supplémentaire en faveur de l'affectation du bâtiment en

logement. Malgré le caractère sommaire de "l'habitation", le tribunal

considère ainsi que la précédente propriétaire a bien vécu dans cet endroit

pendant 30 ans, de la fin des années 1950 jusqu'à son décès en 1987. En outre,

on peut également admettre, avec l'autorité intimée, que le changement

d'affectation en logement aurait été admis dans les années 1950, si une demande

de permis de construire avait été déposée, car le territoire de la commune

n'était pas régi par un plan d'extension communal (cf. courriers de l'autorité

intimée des 21 juin 2005 et 10 juillet 2006). En outre, si une demande de

permis de construire avait été déposée après la modification en 1964 de la loi

vaudoise sur la police des constructions, qui est devenue la loi sur les constructions

et l'aménagement du territoire (LCAT), le changement d'affectation aurait

également été admis; en effet, l'ancien art. 56 septies LCAT permettait la

construction de villas dans les territoires sans affectation spéciale sur des

parcelles de 4'500 m2 au moins; or, la parcelle n° 20 avait à

l'époque une surface supérieure à 4'500 m2 (cf. courriers de

l'autorité intimée des 21 juin 2005 et 10 juillet 2006).

c) L'art. 24c LAT est ainsi applicable au hangar

litigieux, ce dernier pouvant être considéré comme ayant été érigé conformément

au droit matériel en vigueur à l'époque; il est en outre devenu non conforme à

la zone en 1972, lors de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale sur la

protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation

du territoire bâti et non bâti.

4.

a) L’art. 42 OAT précise ce qui suit:

"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et

installations devenues contraires à l’affectation de la zone

1.

Les constructions et

installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire

l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation

et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations

de nature esthétique.

2.

Le moment déterminant

pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou

de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans

d'aménagement

3.

La question de savoir

si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour

l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les

règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à

l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne

peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu’un

agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du

volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement

total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non

conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements

effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

4.

Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait

être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de

sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti

ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface

admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des

raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de

l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la

construction ou de l’installation antérieure."

b) L’identité de la construction se rapporte au

volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent

pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime

d’affectation, les équipements et l’environnement (Office fédéral du

développement territorial [ODT], Nouveau droit de l’aménagement du territoire -

Berne 2001, chapitre I, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement

du territoire, ch. 2.4.4 p. 44). Pour répondre à la question de

savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, on considérera

notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume

construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur

du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions

des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation

en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT, op. cit.,

chapitre I, ch. 2.4.4 p. 45). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que,

dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire

doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences

doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er

et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte

contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone

agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b et les références citées).

c) En l'espèce, la surface brute de plancher

habitable retenue par l'autorité intimée s'élève à 69.50 m2. Elle

n'est pas contestée. Il en est de même des dimensions des surfaces annexes retenues

pour 45 m2. Le potentiel d'extension à l'intérieur du volume est ainsi

de 41.70 m2 (60% de 69.50 m2; art. 42 al. 3 let. a OAT). Selon

l’autorité intimée, le projet litigieux prévoit une extension de 14.50 m2 de

la surface brute de plancher habitable à l'intérieur du volume, par la

transformation du local initialement utilisé pour le lavage des légumes. Les

travaux projetés de transformation du bâtiment ECA 231 peuvent dès lors être

admis en ce qui concerne les surfaces maximales admissibles selon l’art. 42 al.

3.

let. a OAT.

5.

L'autorité intimée a toutefois posé plusieurs conditions à la délivrance

de l'autorisation spéciale pour que les autres exigences concernant la

condition du respect de l’identité du bâtiment soient respectées; elle a

notamment interdit d'utiliser le bâtiment comme habitation principale d’une

part et de le raccorder au réseau électrique d’autre part. Il convient

d'examiner si ces conditions peuvent être admises, en particulier si elles sont

compatibles avec la garantie de la propriété.

a) Conformément à l'art. 26 al. 1 Cst., la

propriété est garantie. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir p. ex.

l'ATF 2P.33/2007 du 10 juillet 2007 consid. 4.1 p. 10), cette

garantie protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit celui

de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Les restrictions à la

propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur

une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent

le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337

consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221).

b) Une limitation temporaire dans l'utilisation

d'un bien-fonds constitue une restriction à la propriété qui doit reposer sur

une base légale suffisante, poursuivre un intérêt public et être conforme au

principe de la proportionnalité (ATF 124 II 538 ss = JdT 1999 I 605 et les

références citées). Le Tribunal fédéral a été amené à examiner si

l'interdiction de changer l'affectation d'un mayen, situé hors de la zone à

bâtir et autorisé en 1972 comme maison de vacances, en habitation durable était

admissible. Ce mayen présentait un standard de construction correspondant à une

modeste maison de vacances. Le Tribunal fédéral a considéré que les dispositions

fédérales et cantonales déterminant les modifications qui peuvent être

apportées à des constructions situées hors de la zone à bâtir ne contenaient pas

une disposition expresse, qui permettrait de limiter temporairement l'usage de

constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir, hormis les cas

de modifications architecturales soumises à autorisation (ATF 124 II 538

consid. 2e p. 542-543). Cet arrêt a été rendu avant l'entrée en vigueur de la

révision partielle de 1998 de la loi et de l'ordonnance sur l'aménagement du

territoire, mais le droit révisé ne contient pas non plus de dispositions qui

permettraient de limiter l'usage d'une construction. L'art. 42 al. 3 OAT fixe

en effet l'ampleur de l'agrandissement auquel le requérant peut prétendre dans

la substance architecturale du bâtiment, pour autant que l'identité de la

construction ne soit pas remise en cause pour d'autres raisons. Aucune disposition

ne prévoit toutefois une restriction dans l'usage de la construction.

L’introduction d’une distinction entre les constructions habitées de manière

durable et occasionnelle doit être expressément prévue par la loi, qui doit en

fixer les principes essentiels comme c’est le cas pour les limitations à la

construction de résidences secondaires dans les régions touristiques (ATF 117

Ia 141 ss = JdT 1993 I 405). Ainsi, n'étant fondée sur aucune base légale, la

limitation de l'usage du bâtiment en habitation occasionnelle viole la garantie

de la propriété. Il en va par conséquent de même de l'interdiction de raccorder

le bâtiment au réseau électrique. Il est vrai que l'extension des équipements

est un élément permettant de déterminer si l'identité de la construction est

respectée pour l'essentiel, mais un raccordement à l'électricité ne saurait,

dans le cas particulier, modifier l'identité de la construction, et il n’a pas

de répercussions importantes sur le régime d’affectation, les autres

installations d’équipement et l’environnement.

6.

L'autorité intimée a également posé comme condition à la délivrance de

son autorisation spéciale la démolition du cabanon de jardin ECA 131 et d'une

annexe accolée à la façade pignon est du bâtiment ECA 231. Le recourant conteste

la démolition du cabanon de jardin, mais pas celle de l'annexe, qui peut ainsi

rester ouverte. Le cabanon a pourtant été construit sans l'autorisation

spéciale requise à l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Il convient ainsi d'examiner si

sa démolition est justifiée.

a) Selon la jurisprudence, le fait que les

constructions sont illégales ne signifie pas encore qu’elles doivent être

automatiquement démolies. La question doit être examinée en application des

principes de droit constitutionnel et de droit administratif, dont celui de la

proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C’est ainsi que le

constructeur peut se voir dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation

est de peu d’importance ou lorsque la démolition n’est pas compatible avec l’intérêt

public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était

autorisé à édifier l’ouvrage et que le maintien d’une situation illégale ne se

heurte pas à des intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib 213 consid.

6). A cet égard, la jurisprudence a encore précisé que le constructeur qui n’est

pas de bonne foi peut néanmoins invoquer le principe de la proportionnalité

pour s’opposer à un ordre de démolition. En pareil cas, il ne faut pas perdre

de vue le fait que les autorités doivent, dans cette appréciation, tenir compte

des principes d’égalité de traitement et de légalité dans le droit de la

construction (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). Le Tribunal fédéral a aussi jugé

qu'en matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le

rétablissement d'un état conforme au droit se prescrivait, pour des motifs de

sécurité du droit, par principe après 30 ans. Toutefois, un délai de

prescription plus court se justifie lorsque les autorités ont toléré l'état non

conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était

connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée

par les circonstances (ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; ATF

1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19 août 2003; RDAF 2006 I, p. 265;

AC.2002.0201 du 29 novembre 2006 consid. 5a).

b) En l'espèce, la construction du cabanon de

jardin est, comme on l'a vu, illégale, puisqu'elle ne bénéficie pas d'une

autorisation spéciale délivrée par le canton, conformément à l’exigence de

l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Seule la commune a autorisé la transformation du

cabanon le 11 juin 1990, mais la décision municipale est frappée de nullité à

défaut de l’autorisation cantonale requise par l’art. 25 al. 2 LAT (ATF 111 Ib

213). Il se pose toutefois la question de savoir si la démolition du cabanon est

conforme au principe de proportionnalité.

La décision municipale du 11 juin 1990 mentionne

l’existence d’un cabanon avec des dimensions au sol de 3 m par 3.40 m et le

remplacement de cette construction par une nouvelle cabane de jardin de 3.35 m par

3.95

m. On ne connaît pas la date de construction du premier cabanon, mais il

est douteux que sa reconstruction ait pu bénéficier du régime de l’ancien art.

24.

al. 2 aLAT, applicable aux constructions existantes non conformes à la

destination de la zone; en effet, dans sa demande adressée le 16 mai 1990 à la

municipalité, le recourant décrit l’ancien cabanon de jardin comme étant "rongé

par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et venant". La

description ressemble donc plutôt à celle d’une ruine. Selon la jurisprudence, la

reconstruction d'un bâtiment en vertu de l'art. 24 al. 2 aLAT ne pouvait entrer

en considération que si ce bâtiment était encore utilisable conformément à son

affectation et que son utilisation réponde toujours à un besoin (ATF 127 II 209

consid. 3a, JdT 2002 I 682 et les références citées; ATF 1A.13/2004 du 14 avril

2004.

consid. 3.1; ATF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). Il est donc

vraisemblable qu’en 1990, l’ancien cabanon n'était plus utilisable conformément

à sa destination et que sa reconstruction n’était pas conforme au droit en

vigueur. De plus, même si les limites quantitatives fixées à l'art. 42 al. 3

let. b OAT étaient respectées, l’identité du bâtiment n’est de toute manière pas

assurée avec le bâtiment principal.

c) Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances,

en particulier de l’absence d’une autorisation cantonale pour la reconstruction

du cabanon en 1990, alors que la municipalité et le recourant savaient ou devaient

savoir qu’une telle autorisation était nécessaire, le tribunal arrive à la

conclusion que la démolition du cabanon n’est pas disproportionnée. En effet, il

existe un intérêt public important à ce que les constructions illégales hors

des zones à bâtir ne soient pas maintenues. La jurisprudence fédérale a précisé

que l’application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se devait

d’être rigoureuse, de manière à ce que les autorités chargées de son

application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect

du principe de la sécurité du droit, ceci constituant un intérêt général

important (cf., entre autres, ATF IA.208/2006 du 24 mai 2007; ATF 132 II 21 consid.

6.

; AC.2007.0176 du 16 mai 2008 consid. 2d/aa; AC.2007.0192 du 26 février 2008

consid. 4b/aa). Quant à l’intérêt privé du recourant au maintien du cabanon, il

n’a pas été explicité clairement dans la procédure. Il semble que le cabanon

ait surtout été utilisé par le recourant et son père dans l’attente de

l’exécution des travaux de transformation du bâtiment principal, qui a été

maintenu en l'état depuis l’acquisition du bien-fonds. En outre, le recourant

n’invoque pas de difficultés financières ou un coût de remise en état trop

important. Il est vrai que le recourant se prévaut d’un avis du SDT favorable

au maintien du cabanon à titre précaire (prise de position du 10 juillet 2006),

mais ce courrier mentionne aussi en conclusion l’exigence de la démolition du

cabanon de jardin en cas de transformation intérieure du bâtiment principal. Le

grief du recourant concernant l’ordre de démolition du cabanon doit ainsi être

rejeté.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement

admis. La décision du Service du développement territorial doit être réformée

en ce sens que les deux premières conditions à l’octroi de l’autorisation

spéciale cantonale, formulées de la manière suivante:

" - Le bâtiment ne doit pas être utilisé en tant

qu’habitation principale.

- Le bâtiment ne doit pas être raccordé au réseau

électrique."

sont annulées, la décision étant maintenue pour le

surplus. Par ailleurs, la décision municipale qui ne fait que reprendre les

conditions de l’autorisation spéciale cantonale peut aussi être maintenue.

L’autorisation cantonale précise que les travaux de transformation du bâtiment ne

peuvent être entrepris tant que l’autorité communale n’aura pas constaté que le

cabanon ECA 131 a bien été démoli et évacué et les lieux remis en état. La

décision municipale, qui reprend cette exigence, n'a que la portée matérielle

d’un permis de démolir le cabanon de jardin. En revanche, il appartiendra au

recourant d’adresser à la municipalité l’avis de début et d’achèvement des

travaux de démolition du cabanon et de remise en état des lieux conformément

aux exigences de l’art. 125 LATC.

Compte tenu de ce résultat, il convient de laisser

les frais de justice à la charge de l’Etat. En ce qui concerne la répartition

des dépens, le tribunal doit tenir compte de l’admission partielle du recours mais

également du fait que le recourant a construit le cabanon de jardin sans

requérir l’autorisation cantonale préalable, en plaçant ainsi l’autorité

compétente devant le fait accompli. Pour ces motifs, il convient de compenser

les dépens (art. 56 al. 2 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement territorial du 4 août 2009 est

réformée en ce sens que les deux premières conditions à l’octroi de

l’autorisation spéciale cantonale, formulées de la manière suivante:

"- Le bâtiment ne

doit pas être utilisé en tant qu’habitation principale.

- Le bâtiment ne doit pas être raccordé au réseau électrique."

sont

annulées, la décision étant maintenue pour le surplus.

III.

La décision de la Municipalité de Denges du 27 août 2009 est maintenue.

IV.

Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.

Lausanne, le 17 août 2010

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement

territorial.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.