AC.2009.0259

CDAP - AC.2009.0259 - 2010-08-26 - SOLVALOR FUND MANAGEMENT SA/Direction des travaux, Métro Lausanne-Ouchy SA, EVIR SA c/o PBBG Gérances et, BLANCHARD, HEIM, SCHÖN, Hoirie PIAGET

26 août 2010Français20 min

Un bâtiment dont la construction a été autorisée sous l'ancien droit par dérogation aux règles applicables en matière de hauteur des bâtiments, n'était pas conforme au règlement de l'époque. La surélévation de ce bâtiment s'examine dès lors au regard de l'art. 80 al. 2 LATC. L'octroi d'une nouvelle dérogation n'entre pas en ligne de compte, eu égard aux intérêts en présence. On ne se trouve pas de surcroît dans un cas où le constructeur aurait droit à l'égalité dans l'illégalité.

Faits

Vu les faits suivants

La société Solvalor Fund Management S.A.

(ci-après: Solvalor) est propriétaire de la parcelle n°5420 du Registre foncier

de Lausanne, la société Métro Lausanne-Ouchy S.A. (ci-après; MO) de la parcelle

contiguë n°20379. Sur ces biens-fonds, sis à l’angle de l’Avenue d’Ouchy n°64

et du chemin du Liseron, est érigée une maison destinée à l’habitation et aux

activités (ECA n°14'271). Les lieux sont classés dans la zone urbaine régie par

les art. 95ss le plan général d’affectation de la Ville de Lausanne (PGA) et

son règlement y relatif (RPGA), du 26 juin 2006.

Le 4 octobre 2007, la Municipalité de Lausanne a

accordé à la société L. Properties S.A. (ci-après: LP) l’autorisation de

démolir les bâtiments existants sur les parcelles n°5412, 5413 et 6'613 du

Registre foncier de Lausanne, sises au chemin du Liseron et de construire à la

place une immeuble d’habitation et de bureaux. La Municipalité a accordé en

l’occurrence une dérogation à la norme de hauteur, en application de l’art. 79

RPGA. Le 27 mars 2008, la Municipalité a accordé à la société La Bâloise

l’autorisation de surélever le bâtiment existant sur la parcelle n°5411 (ECA

n°15509), également sis au chemin du Liseron.

Le 19 décembre 2008, Solvalor a présenté une

demande de permis de construire portant sur la création de deux niveaux en

attique sur le bâtiment n°14'271, et la pose de panneaux solaires en toiture.

Soumis à l’enquête publique du 27 mars au 27 avril 2009, ce projet a suscité

l’opposition notamment de la société Evir S.A. (ci-après: Evir), propriétaire

de la parcelle n°5388, sise au chemin du Funiculaire 6, et sur laquelle est

érigée une maison d’habitation (ECA n°1'705), ainsi que de Francesca Blanchard,

Suzanne Heim, Willy Heim, Catherine Schön et de l’hoirie de Bernard Piaget

(ci-après: Blanchard et consorts), propriétaires de la parcelle n°5399, sise à

l’Avenue d’Ouchy n°60, sur laquelle est érigée un maison destinée à

l’habitation et aux activités (ECA n°14’633a). Selon la synthèse du 14 avril

2009, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC),

les autorisations spéciales requises ont été octroyées, sous diverses charges

et conditions. Le 16 septembre 2009, la Municipalité a refusé le permis de

construire; elle a communiqué cette décision le 6 octobre 2009 et en a précisé

les motifs le 12 octobre suivant. En bref, la Municipalité a retenu que le

bâtiment n°14’271 dépassait la norme de hauteur prévue par l’art. 101 RPGA; la

surélévation projetée aggraverait cette situation, de sorte que les conditions

d’une dérogation, au sens de l’art. 79 RPGA, n’étaient pas réunies.

Solvalor a recouru, en concluant à la réforme de

la décision du 6 octobre 2009, en ce sens que le permis de construire lui soit

accordé. La Municipalité, Blanchard et consorts, ainsi qu’Evir, proposent le

rejet du recours. Invitée à répliquer, la recourante a maintenu ses

conclusions.

Le Tribunal a tenu une audience avec inspection

locale le 18 mai 2010 à Lausanne, en présence de MM. Michel Narbel et Manuel

Perez, pour la recourante, assistés de Me Benoît Bovay, avocat; de Mme Liliane

Enz Piemontesi, pour la Direction municipale des travaux, assistée de Me

Olivier Freymond, avocat, et de Me Sabrina Carlin, avocate stagiaire; de Me

Jean-Claude Perroud, avocat, pour l’opposante Evir; de M. Jacques Mosetti, pour

Blanchard et consorts, assisté de Me Catherine Weniger, avocate, remplaçant Me

Jean Heim, avocat. A l’issue de cette audience, à l’invitation du Tribunal, la

Municipalité a versé des pièces complémentaires au dossier. Les parties ont

produit des déterminations finales.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Aux termes de l’art. 80 de la loi du 4

décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV

700.

), les bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir

entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la

distance aux limites, au coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol, ou à

l’affectation de la zone, mais n’empiétant pas sur une limite des

constructions, peuvent être entretenus ou réparés (al. 1); leur transformation

dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être

autorisés, pour autant qu’il n’en résulte pas une atteinte sensible au

développement, au caractère ou à la destination de la zone; les travaux ne

doivent pas aggraver l’atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients

qui en résultent pour le voisinage (al. 2).

b) La recourante soutient qu’à

l’époque où le bâtiment n°14'271 a été édifié, en 1960, sa hauteur était

conforme à la réglementation en vigueur. Elle en déduit qu’il n’y aurait pas

lieu de se référer à l’art. 80 LATC, mais uniquement au RPGA, pour apprécier le

projet. Cet avis ne peut être partagé, pour deux raisons.

aa) L’art. 80 al. 1 LATC se réfère

aux bâtiments existants qui ne sont plus conformes aux règles nouvelles,

adoptées après leur édification. Comme cela ressort de son texte clair, l’art.

80.

al. 1 LATC ne peut, selon l’expression consacrée, «profiter qu’aux bâtiments

dont l’irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation»

(prononcé n°6178 de la Commission cantonale de recours du 9 juin 1989 dans la

cause Bassières c. Mathod, cité par Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages

non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir,

RDAF 1987 p. 389ss, 390).

bb) Le dossier, tel que complété

après l’audience du 18 mai 2010, contient un jeu de plans, datés du 25 août

1960, ainsi que de notes (en parties manuscrites, en partie dactylographiées)

émanant des services de la Direction municipale des travaux. A cette époque

était applicable le règlement de la commune de Lausanne concernant le plan

d’extension, du 3 novembre 1942 (RPE). Dans la zone urbaine de l’ordre contigu,

la hauteur des façades bordant les voies publiques ou privées, était déterminée

par la distance entre les alignements (art. 13 al. 1 RPE). Comme celle-ci était

en l’occurrence supérieure à 18m, la hauteur de la façade était limitée à 17m

(art. 15 RPE). Or, les plans de 1960, portant le n°10017, montrent que la hauteur

de la façade Nord du bâtiment n°14271 a été calculée à partir d’une altitude au

sol de 383,27m (plan 10017, coupe longitudinale), alors que l’arête supérieure

de la corniche culmine à 402,70m; la hauteur de la façade est ainsi de 19,43m,

ce que confirme également l’annotation du 3 août 1960, portée sur le dossier

municipal, évoquant à ce propos une hauteur de 19,5m. Malgré ce dépassement de

la norme de hauteur, la Municipalité a autorisé l’édification du bâtiment sur

la base d’une dérogation, comme le permettait l’art. 111 RPE, en contrepartie

de la cession d’un hors-ligne et de la fourniture du gaz dans l’immeuble. Il

suit de là que dès l’origine, le bâtiment n’était pas conforme aux

prescriptions du RPE. L’argument de la recourante, consistant à dire que

l’octroi d’une dérogation (elle-même prévue par le RPE) aurait rendu le projet

règlementaire au regard de l’ancien droit, revient à jouer sur les mots.

c) La hauteur des façades qui

bordent les voies publiques ou privées, existantes ou projetées est de 17m

lorsque la distance entre les limites des constructions dépasse 18m (art. 101

al. 1 RPGA), comme en l’occurrence. La réalisation du projet litigieux implique

ainsi de déroger à cette norme, alors même que le bâtiment existant n’est pas

conforme aux règles de hauteur applicables selon l’ancien droit.

2.

Se pose également la question du respect des

prescriptions relatives au profil des toitures et superstructures.

a) Le RPE prévoyait qu’au-dessus de

la hauteur limite des façades, situées ou non sur l’alignement, le profil des

toitures, constructions et superstructures ne pouvait dépasser sur chacune des

façades un arc de cercle de 7m de rayon, dont le point de départ était placé à

l’aplomb du mur de face pris au niveau de la hauteur limite, et le centre à 1m

au-dessous du niveau de celle-ci (art. 20 al. 1 RPE). Le plan n°10017 (coupe

longitudinale) relatif au projet autorisé en 1960 indique que le profil des

toitures du bâtiment autorisé à l’époque s’inscrit dans un arc de cercle d’un

rayon de 7m et dont le centre a été fixé à 1m en dessous du niveau de la

hauteur réglementaire de la façade, soit 16m (17m – 1m). De ce point de vue, la

construction initiale était conforme au RPE.

b) Le RPGA contient des

dispositions analogues. Il prévoit que le gabarit des toitures et des attiques

ne peut dépasser, sur chacune des façades, un arc de cercle de 8m de rayon et

un plan tangent aux arcs de cercle (art. 102 RPGA). Le point de départ de

ceux-ci est placé à l’aplomb du nu des façades, pris au niveau de la corniche

du dernier étage complet ou partiel compris dans la hauteur réglementaire et le

centre à 1m au-dessous (art. 23 al. 1 let. a RPGA, applicable par renvoi de

l’art. 102). Il ressort des plans mis à l’enquête (élévation A-A, B-B) que le

centre de l’arc de cercle se trouverait à 1m en dessous de l’arête de la

corniche existante, soit à une hauteur de 18,43m. Or, l’art. 23 al. 1 RPGA

exige que le centre de l’arc de cercle doit être placé à 1m en dessous de la

corniche du dernier étage compris dans la hauteur réglementaire, soit en

l’occurrence 17m. Cette règle n’est pas respectée en l’occurrence.

3.

La recourante reproche à la Municipalité de ne

pas avoir autorisé le projet à titre dérogatoire. Cela impliquerait de

s’écarter aussi bien de l’art. 101 al. 1 RPGA que de l’art. 102, mis en

relation avec l’art. 23 al. 1 du même règlement

a) Le projet porte sur un

agrandissement du bâtiment n°14'271, par l’adjonction de deux niveaux

supplémentaires en attique; compte tenu du fait que la hauteur du bâtiment

existant n’est pas réglementaire, le projet s’examine à la lumière de l’art. 80

al. 2 LATC (cf., en dernier lieu, arrêt AC.2008.0026 du 24 février 2009,

consid. 2d, et les références citées). Pour déterminer si le projet litigieux

aggrave l’atteinte à la réglementation, il faut rechercher le but que

poursuivent les normes transgressées (arrêt AC.2008.0026, précité, consid. 3a,

et les références citées). Tout projet portant atteinte à la réglementation,

peu ou prou, doit être proscrit (arrêt AC.2008.0026, précité, consid. 3a, et

les références citées). La réalisation du projet litigieux aurait pour conséquence

de surélever le bâtiment n°14'271 au-delà de la hauteur permise. Les normes

relatives à la hauteur des bâtiments poursuivent un double but: protéger les

propriétaires voisins contre des constructions trop hautes qui les priveraient

de vue ou de soleil; préserver le caractère des quartiers d’habitation. En

l’occurrence, la zone urbaine est dévolue à l’habitat, aux commerces, aux

bureaux et à l’artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi

qu’aux équipements destinés à l’enseignement, à la santé, à la culture, au

sport, aux loisirs, au tourisme et au délassement (art. 95 RPGA). L’ordre

contigu est obligatoire (art. 96 RPGA), et la hauteur des bâtiments le long des

voies varie entre 14,5m et 21m, en fonction de la distance entre les limites de

construction (art. 101 RPGA). Même si l’accroissement du nombre de niveaux

habitables n’est pas contraire au développement, au caractère et à la

destination de la zone en question (cf. art. 80 al. 2, première phrase, LATC),

le projet litigieux implique en revanche un dépassement de la norme de hauteur

qui lui est applicable sur le vu de sa situation, ainsi que de s’affranchir des

normes relatives au profil de la toiture; cela conduit à aggraver le caractère

non règlementaire du bâtiment n°14'271 à cet égard (cf. art. 80 al. 2, deuxième

phrase, LATC). De ce point de vue, le projet ne respecte pas les exigences de

l’art. 80 al. 2 LATC.

b) La Municipalité peut accorder

des dérogations aux prescriptions réglementaires des plans spéciaux et du RPGA

concernant l’ordre, la hauteur et la longueur des constructions, pour autant

que des motifs d’intérêt public le justifient ou lorsque la topographie, la

forme des parcelles, les accès, l’intégration ou la conception des

constructions requièrent des solutions particulières (art. 79 al. 1 RPGA). A

teneur de l’alinéa 2 de cette disposition, l’octroi des dérogations ne doit pas

augmenter de manière significative le total des surfaces brutes de plancher

habitables (let. a) ni porter atteinte à un autre intérêt public ou à des

intérêts prépondérants de tiers (let. b).

aa) Le droit communal ne peut être

plus restrictif ou permissif que l’art. 80 LATC (cf. arrêt AC.2008.0026,

précité, consid. 2b, et les arrêts cités). Le point de savoir si l’art. 79

RPGA, comme tel, heurte l’art. 80 al. 2 LATC, souffre de rester indécis, eu

égard à l’issue du litige.

bb) L'octroi d'une dérogation

suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut

de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se

substituerait au législateur par le truchement de sa pratique dérogatoire. Cela

étant, les dispositions exceptionnelles ne doivent pas être nécessairement

interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes ordinaires. Il se

pourrait en effet qu'une dérogation importante se révèle indispensable pour

atténuer ou même éviter les rigueurs qu'entraînerait l'application de la

réglementation ordinaire. Mais, dans tous les cas, une dérogation doit servir

la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. Elle

implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des

dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire

privé requérant l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement

économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ou

encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à

conduire à l'octroi d'une dérogation (arrêts AC.2008.0043 du 21 avril 2009,

consid. 4b; AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 3b; AC.2005.0206 du 26

février 2008, consid. 5b, et les arrêts cités; arrêt AC.2009.0289 du 31 mai

2010, consid. 3, concernant l’art. 79 RPGA). Lorsque l’application de la norme

dérogatoire implique l’exercice par l’autorité de son pouvoir d’appréciation,

le Tribunal n’intervient qu’en cas d’abus ou d’excès de ce pouvoir. Excède son

pouvoir d’appréciation l’autorité qui sort du cadre de sa liberté en usant

d’une faculté qui ne lui est pas offerte. Abuse de son pouvoir d’appréciation

l’autorité qui agit dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs

étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer; au sens large, l’abus de pouvoir se

confond avec l’arbitraire ou la violation de la Constitution (arrêts

AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 3b; AC.2001.0232 du 22 juillet 2002,

consid. 1b).

cc) Pour la recourante, la

topographie des lieux, l’aspect des bâtiments voisins, ainsi que les nécessités

d’intégration justifieraient de manière évidente et objective la surélévation

de son bâtiment. Le Tribunal, qui a procédé à une inspection des lieux, y

compris sur la toiture du bâtiment existant, n’a pas constaté que tel serait le

cas en l’espèce. La quartier de l’avenue d’Ouchy est caractérisé par des

constructions de style assez disparate. Quant aux bâtiments contigus bordant le

chemin du Liseron, certains présentent une hauteur différente de celui de la

recourante, qui en tire argument pour faire valoir que son projet de

surélévation aurait pour effet d’harmoniser l’aspect des bâtiments donnant sur

cette voie. Outre le fait que les bâtiments concernés (et spécialement leurs

parties supérieures) sont très différents, ce qui ne permet pas d’escompter de

réaliser leur unité architecturale, le point litigieux relève de l’appréciation,

qui revient en premier lieu à l’autorité communale. Or, on ne saurait dire que

le choix de la Municipalité, de refuser la dérogation, relèverait de

l’arbitraire.

dd) La recourante allègue que la

dérogation convoitée aurait dû lui être accordée afin de répondre à l’intérêt

public lié à la densification souhaitée des zones à bâtir en ville de Lausanne,

en vue de la création de milliers de logements supplémentaire pour répondre aux

besoins de la population. Dans sa réplique du 5 mars 2010, elle se réfère sur

ce point au programme de législature (2006-2011) de la Municipalité. Par ce

document (p. 8), la Municipalité s’est effectivement assignée l’objectif de

créer 5'000 logements en dix ans, mais par la planification de nouvelles

constructions sur diverses parcelles communales, et non point par l’octroi

systématique de dérogations aux normes de hauteur sur les bâtiments existants –

à supposer qu’un tel moyen soit légal. La recourante ne peut rien tirer du

programme de législature en sa faveur.

ee) Enfin, même à supposer que

l’intérêt public allégué existât, la Municipalité devait de toute manière

prendre en compte l’accroissement notamment de la surface bâtie, induite par le

projet, soit 474m2 de surface brute utile des planchers, consacrée au logement,

soit 15% environ de plus que celle existante (3'200 m2). Or, il s’agit là d’une

augmentation sensible, justifiant le rejet de la demande de dérogation au

regard de l’art. 79 al. 2 let. a RPGA.

ff) En conclusion sur ce point, on

ne saurait reprocher à la Municipalité d’avoir excédé, abusé ou mésusé de son

pouvoir d’appréciation en refusant la dérogation demandée.

4.

La recourante reproche à la Municipalité d’avoir

violé l’égalité de traitement, à son détriment.

a) Il y a

inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs

sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des

règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas

nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être

établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à

prendre (ATF 135 II 78 consid. 2.4 p. 83/84; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257

consid. 3.1 p. 260/261, et les arrêts cités).

b) La recourante revendique le

droit de bénéficier de la même dérogation que celle accordée à LP. Pour la construction du nouveau bâtiment édifié sur se propriété,

LP a accepté de créer un passage le long de la couverture des voies du métro

(M2), afin de faciliter l’accès du public à cette «coulée verte». En

contrepartie de cette cession, qui la privait de la possibilité d’utiliser une

partie du rez-de-chaussée du nouveau bâtiment, LP a demandé à pouvoir surélever celui-ci au-delà de ce que permet

l’art. 101 RPGA. La Municipalité a accordé la dérogation nécessaire, le 4

octobre 2007. Cette décision étant entrée en force dans l’intervalle, il n’y a

pas lieu d’examiner si elle est conforme au droit. Il suffit de constater que

la recourante ne se trouve pas dans une situation similaire à celle de LP, car la

dérogation qu’elle demande ne constituerait pas la compensation d’un avantage

concédé à la collectivité publique.

c) A supposer que la Municipalité

ait violé la loi en accordant une dérogation à LP, la recourante ne pourrait

s’en prévaloir. En effet, le principe de la légalité de l'activité

administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le

justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité

devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors

qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas

(ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228

consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212, et les arrêts cités). Cela présuppose

cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté

d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le

citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de

prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF

127.

I 1 consid. 3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392;

115.

Ia 81 consid. 2 p. 82/83, et les arrêts cités).

En l’espèce, il n’y a pas lieu de penser que la Municipalité entendrait, dans le

secteur considéré, octroyer systématiquement des dérogations, en vue de

favoriser la création de logements supplémentaires par la surélévation des

bâtiments existants. S’agissant du chemin du Liseron, le cas de LP semble être resté une exception. En effet, l’autorisation octroyée le 27 mars 2008 à La Bâloise n’a

pas impliqué l’octroi d’une dérogation, même si la Municipalité admet, dans se

observations finales du 29 juin 2010, que cela relève d’une erreur dans le

calcul de la hauteur de la façade.

5.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision

attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante, ainsi que

les dépens (art. 49, 55 et 56 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36), auxquels la commune de Lausanne

a également droit (arrêt AC.2008.0319 du 22 avril 2009, consid. 6).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 6 octobre 2009 par la

Municipalité de Lausanne est confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la recourante.

IV.

La recourante versera aux opposants Blanchard et

consorts une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

La recourante versera à l’opposante Evir S.A. une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

VI.

La recourante versera à la Commune de Lausanne

une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 août 2010

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.