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Décision

AC.2010.0025

CDAP - AC.2010.0025 - 2011-01-11 - SIRDEY/Municipalité de Ferreyres

11 janvier 2011Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Jenny Sirdey est propriétaire de la parcelle

n°82 de la Commune de Ferreyres (ci-après: la commune) au lieu-dit « Aux

Creux aux Loups » sis au nord-ouest du territoire communal. Cette parcelle

supporte une maison d’habitation. Elle est colloquée en zone de maison de

vacances selon le règlement communal sur le plan général d’affectation et la

police des constructions de la commune, approuvé par le Conseil d’Etat le 24

mai 1991 (ci-après : RC).

B.

Par courrier du 31 juillet 2009, la Municipalité

de Ferreyres (ci-après : la municipalité) s’est étonnée auprès de Jenny Sirdey

de ce qu’elle mettait en location un logement de deux pièces (de 30 m2) dans sa maison, alors que le RC n’y

autorisait qu’un seul logement (art. 34 RC) et que toute transformation devait

préalablement lui être soumise. Elle l’a informée de ce qu’elle interdisait la

location dudit appartement. De plus, elle lui demandait de remettre en état son

habitation ou de lui soumettre un projet de modifications intérieures. Elle

l’informait qu’en cas d’inobservation de ces injonctions, elle entamerait une

procédure de dénonciation à la Préfecture, conformément à l’art. 130 de la loi

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;

RSV 700.11).

Le 2 août 2009, Jenny Sirdey a

répondu à la municipalité. Elle expliquait qu’elle se savait atteinte de la

maladie d’Alzheimer et que, en pensant au futur, elle avait souhaité organiser

sa maison afin de pouvoir loger une aide à domicile lorsque cela deviendrait

nécessaire. En attendant, elle souhaitait améliorer sa pension AI avec un petit

revenu de location et demandait dès lors une autorisation de mise en location. Elle

décrivait également les modifications intérieures réalisées en ces termes:

« 1) Dans la

salle de douche existante attenante à la chambre, j’ai enlevé la douche et ai

installé un WC broyeur à pompe, raccordé au système d’évacuation par un tuyau

de 10 cm en attente pour cela depuis 1996 (première transformation faite par

moi et approuvée par votre Municipalité).

2) Dans la

buanderie, j’ai enlevé la machine à laver et mis la douche à sa place. C’est

raccordé aux tuyaux d’eaux claires et grises (usées) existantes.

3) J’ai monté

contre la cloison de douche une barrière contre l’humidité et y ai accolé un

meuble de cuisine à 2 portes en bois avec un mini évier aussi raccordé aux

installations existantes antérieurement.

4) J’ai mis sur

la porte coulissante existante au bas de l’escalier une targette qui permet de

fermer celle-ci de l’intérieur ».

C.

Le 14 août 2009, la Gérance Robert Crot a

sollicité de la municipalité qu’elle lui adresse à l’avenir les correspondances

qui pourraient survenir en relation avec le logement précité. Elle se déclarait

notamment à disposition pour une éventuelle visite locale.

Le 27 août 2009, la municipalité a

communiqué à Jenny Sirdey qu’elle n’était pas en mesure de lui accorder une

dérogation à l’art. 34 RC. Toutefois, elle ne s’opposait pas à une

transformation intérieure du logement existant pour autant qu’un seul logement

soit maintenu. Par conséquent, elle la priait de lui remettre des plans

d’architecte conformes à la transformation intérieure avec mention des

raccordements (eaux usées et eau potable). La municipalité indiquait qu’à

réception du dossier elle estimerait si une mise à l’enquête publique était

nécessaire ou si elle demanderait une remise en état du logement. Elle

accordait à Jenny Sirdey un délai d’exécution de l’une ou l’autre option au 31

octobre 2009. Ce courrier était muni des voies de droit.

Le 2 septembre 2009, la Gérance

Robert Crot, agissant au nom et pour le compte de Jenny Sirdey, a informé la

municipalité de ce qu’aucune modification n’était intervenue dans les

canalisations d’eaux usées et d’eau potable. Par ailleurs, aucun plan

d’architecte n’était disponible. A toutes fins utiles, un croquis des

modifications était produit. Enfin, la municipalité était informée de ce que

Jenny Sirdey ne résiderait plus dans l’immeuble en cause si bien que ce dernier

serait destiné à l’accueil d’une seule famille.

Le 10 septembre 2009, la

municipalité a répondu que le croquis susmentionné n’était pas acceptable et

que le contrôle des habitants ayant confirmé le départ de Jenny Sirdey, la

location de l’appartement était possible à une famille. Le 1er

octobre 2009, la municipalité s’est étonnée auprès de Jenny Sirdey d’avoir

découvert dans la presse locale une annonce de mise en location d’un

appartement de deux pièces, ce qui confirmait la création de deux appartements

dans sa maison.

D.

Après quelques échanges de courriers, la remise

par Jenny Sirdey de plans d’architecte et une visite sur place le 21 novembre

2009, la municipalité a rendu en date du 23 décembre 2009 une décision formulée

dans les termes suivants:

« La Municipalité

requiert:

1.

Un dossier de plan d’architecte, conforme à

l’état actuel du bâtiment, avec toutes les indications pour une mise à

l’enquête.

2.

Une vérification du raccordement des

canalisations E.U. et E.C. par le service industriel de la commune.

3.

La preuve d’un seul logement dans le bâtiment.

Ou la remise en état, avant transformation.

Parallèlement, la

Municipalité vous dénonce auprès de la Préfecture, pour les travaux réalisés

sans autorisation.

Un délai est

accordé au 28 février 2010 pour nous remettre ces éléments ou pour une remise

en état ».

E.

Jenny Sirdey (ci-après: la recourante) s’est

pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 28 janvier 2010. Elle conclut,

préalablement, à la suspension de l’instruction de la cause, principalement à

l’annulation de la décision du 23 décembre 2009 et, subsidiairement, au renvoi

de la cause à la municipalité (ci-après: l’autorité intimée) pour complément

d’instruction. La recourante relève à titre préalable qu’elle considère que le

document du 23 décembre 2009 ne remplit pas les conditions formelles d’une

décision finale, mais qu’il ne constitue qu’une formalisation des étapes du

dossier. A cet égard, elle ne remet pas en question les points 1 et 2 du

courrier du 23 décembre 2009. Pour le reste, elle ne conteste pas avoir réalisé

dans sa maison des travaux sans autorisation, mais ceux-ci se limiteraient

selon elle à la création d’une porte permettant d’entrer dans la maison. La

recourante estime également que la décision du 23 décembre 2009 aurait été

rendue en violation de son droit d’être entendu et que la municipalité aurait

violé l’art. 29a Cst. (garantie de l’accès au juge), puisqu’elle aurait posé le

principe de la remise en état avant d’avoir instruit la question du nombre de

logement et aurait ainsi empêché la CDAP de pouvoir apprécier cet élément de

fait.

Constatant que les pourparlers que

la recourante entendait engager avec l’autorité intimée n’avaient pas eu lieu,

la juge instructrice a écarté la requête de suspension de la recourante.

F.

L’autorité intimée s’est déterminée sur le fond

le 12 avril 2010 et a conclu au rejet du recours. Elle soutient que la

recourante a admis avoir aménagé un second appartement dans sa villa et que,

sur cette base, il est conforme au principe de la proportionnalité d’exiger une

remise en état. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 20 mai

2010. Le 11 et 25 juin 2010, l’autorité intimée a produit ses observations

complémentaires, accompagnées de diverses pièces, notamment un courrier adressé

le 3 juin 2010 à Cyril et Katarina Mrasek, voisins de la recourante, concernant

l’usage de la pièce du rez inférieur.

Le 8 juillet 2010, la Préfecture du

district de Morges a produit son dossier, qui lui a été retourné après

consultation. Ayant appris qu’un recours avait été déposé devant la CDAP, le

Préfet a précisé vouloir attendre l’issue de la procédure administrative avant

de reprendre l’instruction de l’affaire pénale.

Le 20 août 2010, la municipalité a

produit une annonce parue dans la presse le 13 août 2010 et formulée comme suit:

« (…) A louer à FERREYRES Creux-au-Loup 9 Maison individuelle

meublée Mezzanine, salon, cuisine agencée, WC séparés. Salle de

bains ouverte, studio avec cuisine, salle de douche, WC. Terrasse, jardin.

Fr. 1'980.- charges comprises (…) ». La municipalité en déduisait

que la recourante avait bel et bien créé un second logement.

G.

Une audience avec inspection locale a eu lieu le

7 octobre 2010, en présence des parties et/ou de leurs représentants, assistés

de leur conseil. M. Roland Mosimann, architecte a été entendu en qualité de

témoin. Le compte-rendu de la séance d’inspection locale retient notamment ce

qui suit:

« Il est

constaté que le « quartier » Aux Creux aux Loups comporte huit

maisons de vacances.

Me Salomé Daïna explique que sa cliente est prête à s’engager à ne pas

louer deux appartements ni à louer une seule partie de sa maison. La commune

souhaiterait que cet engagement figure dans les baux conclus par la recourante,

en particulier sous la forme d’une interdiction de sous-location partielle. La

recourante estime que cela n’est pas exigible en vertu des règles du droit du

bail.

Me Bovay soulève

la problématique de l’habitabilité sous-sol. Il est question de la tolérance accordée

à M. et Mme Mrazek, voisins de la recourante, pour lesquels la commune a admis,

à bien plaire, en juin 2010 une occupation du sous-sol par leur fille.

Les parties et la

Cour entrent dans la maison.

M. Mosimann

décrit les travaux d’agrandissement effectués en 1996. Me Bovay produit une

copie de la demande de permis de construire déposée en 1995. Une copie de

celui-ci sera adressée à Me Salomé

Daïna. Me Bovay se demande quelle est la validité du permis d’habiter pour les

pièces du sous-sol, qui n’atteignent pas la hauteur légale de 2m40. Il relève

que le permis a certes été délivré pour 5 pièces, mais pour une surface de 108

m2 uniquement, qui

ne couvre donc pas la totalité des 5 pièces de la maison. Dès lors que les

plans de 1996 ne sont pas détaillés pour les deux pièces du sous-sol, Me Bovay

en déduit qu’elles n’étaient pas visées par le permis d’habiter. M. Mosimann

répond que les deux pièces du sous-sol ne sont pas détaillées sur les plans car

elles étaient déjà habitées avant 1996 et n’avaient pas fait l’objet de

modifications à cette date. En particulier, les fenêtres n’ont pas été touchées

à cette date, ni plus tard.

Le tribunal

examine l’emplacement de la porte créée en 2009.

M. Jordan

confirme que les pièces du bas étaient déjà munies avant cette date d’un point

d’eau et que la fille de la recourante y dormait. Il explique également que,

comme la recourante est souvent absente, elle a régulièrement loué sa maison

(qui est son logement principal), afin que celle-ci ne reste pas inoccupée

durant de longues périodes.

La maison

comporte un compteur électrique et un compteur d’eau.

Les parties et la

cour sortent de la maison. Elles constatent l’existence d’un « spa »

(ou "piscine"). Il s’agirait, selon M. Mosimann,

d’une ancienne citerne qui a été repeinte en bleu et sur laquelle ont été fixés

des arches métalliques et une couverture plastique, ce qui permet un emploi

comme serre pour certaines plantes durant la saison froide. Selon M. Mosimann,

la citerne d’origine n’a pas été agrandie.

La séance est suspendue

pour permettre à la cour de délibérer sur certaines constatations faites durant

l’audience.

Après reprise de

la séance, la commune informe le tribunal qu’elle n’entend pas remettre en

question l’habitabilité des pièces du sous-sol. Me Salomé Daïna répète que sa

cliente est prête à s’engager à ne pas louer deux appartements ni à louer une

seule partie de sa maison.

La transaction

est tentée mais n’aboutit pas, en particulier pour des raisons tenant à la

créance compensatrice en suspens devant le préfet. La recourante tient à ce

qu’il soit constaté qu’elle n’a pas violé l’art. 34 du règlement communal. ».

Le 19 novembre 2010, la

municipalité s’est déterminée au sujet du procès-verbal d’audience. La

recourante a fait de même le 2 décembre 2010.

H.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.

95.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au

surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.

2.

a) La décision attaquée impose en premier lieu à

la recourante de produire « un dossier de plan d’architecte, conforme à

l’état actuel du bâtiment, avec toutes les indications pour une mise à

l’enquête ». La recourante ne conteste pas avoir réalisé dans sa

maison des travaux sans autorisation, mais ceux-ci se limiteraient de son point

de vue à la création d’une porte permettant d’entrer dans la maison. Cela

étant, elle déclare expressément dans son recours ne pas contester l’obligation

de produire des plans tels que requis par la décision attaquée, tout en

concluant néanmoins à l’annulation de cette dernière dans son entier. Dans son

écriture complémentaire du 20 mai 2010, elle déclare avoir satisfait aux

exigences de l’autorité intimée en ayant, déjà avant la notification de la

décision attaquée, soit en octobre 2009, transmis des plans d’architecte

conformes à l’état actuel du bâtiment. Le tribunal constate toutefois que les

plans précités ne sont manifestement pas complets; notamment les raccordements

et les écoulements (douches, éviers, wc) n’y figurent pas. Bien que la

recourante déclare dans son recours ne pas contester ce point, il y a lieu, dès

lors que la recourante conclut à l’annulation de la décision attaquée dans son

entier, de confirmer le point 1 de la décision attaquée.

b) La

décision attaquée impose ensuite (chiffre 2.) à la recourante de faire procéder

à une vérification du raccordement des canalisations E.U. et E.C. par le service

industriel de la commune. A nouveau, la recourante déclare expressément dans

son recours ne pas contester ce point de la décision attaquée, tout en

concluant à l’annulation de la décision attaquée dans son entier. Dans son écriture

complémentaire du 20 mai 2010, elle déclare encore ne pas avoir d’objection à

ce que l’autorité intimée procède aux vérifications qu’elle juge pertinentes. Force

est dès lors de constater que la recourante ne conteste pas le chiffre 2 de la

décision attaquée. Dès lors toutefois que la recourante conclut à l’annulation

de la décision attaquée dans son entier, il convient de confirmer le point 2 de

la décision attaquée.

c) En troisième lieu, la décision

attaquée impose à la recourante d’apporter « la preuve d’un seul

logement dans le bâtiment ou la remise en état, avant transformation ».

aa) L’autorité intimée laisse le

choix à la recourante entre deux solutions alternatives. On ne peut que

s’étonner de voir figurer ce type de proposition dans le dispositif d’une

décision administrative, dont la nature est en principe contraignante (art. 3

al. 1 LPA-VD). On s’étonne aussi d’une telle formulation au regard du principe

de la proportionnalité. En effet, ce principe ne légitime une mesure

restrictive que si les résultats escomptés ne peuvent pas être atteints par une

mesure moins incisive (règle de la nécessité; ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81;

132.

I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).

Dès lors que l’autorité intimée laisse à la recourante le choix entre deux

mesures, dont l’une (preuve d’un seul logement) est moins incisive que l’autre

(remise en état avant transformation), il faut partir de l’idée que cette

dernière est contraire au principe de proportionnalité (cf. dans le même sens,

arrêt AC.2008.0214 du 30 octobre 2009). La décision attaquée doit dès lors être

annulée en tant qu’elle ordonne – à ce stade – une remise en état, ce qui rend sans

objet les griefs invoqués par la recourante en lien avec l’ordre de remise en

état.

bb) Il y a lieu d’examiner ensuite la

légalité de la mesure portant le moins gravement atteinte aux droits de la

recourante, à savoir l’obligation d’amener la preuve d’un seul logement dans le

bâtiment.

L’art. 34 al. 1 RC prévoit ce qui

suit:

« Les maisons

de vacances ne peuvent comporter qu’un seul appartement ».

En l’espèce, au vu de l’historique

du dossier, en particulier du fait que le logement de la recourante a été loué

durant certaines périodes en partie uniquement, l’autorité intimée pouvait légitimement

se poser la question de savoir si le logement en cause comportait un ou

plusieurs appartements. La demande de preuve - au demeurant pas précisée -

apparaît ainsi comme une mesure d’instruction devant permettre à l’autorité

d’établir si l’art. 34 RC est respecté par la recourante. Il faut cependant

relever à ce propos que, vu la configuration des locaux, il n’est pas possible

de fixer de manière définitive s’il s’agit d’un ou deux logements. Il est en

effet envisageable que ces locaux soient utilisés aussi bien en tant que

logement unique que de manière séparée. Il apparaît en particulier prématuré de

déduire d’annonces telles que celle parue dans la presse le 13 août 2010 que

l’habitation comporte deux logements, dite annonce pouvant aussi se comprendre

comme une mise en location d’un seul logement. C’est au final l’usage qui en

est fait qui est déterminant (comme cela ressort d’ailleurs aussi du courrier

adressé le 3 juin 2010 par l’autorité intimée aux voisins de la recourante au

sujet de l’usage des pièces de leur sous-sol, selon lequel « nous

tolérons que votre fille utilise cette pièce à bien plaire, mais cette pièce ne

sera en aucun cas destinée à la location »). L’usage pourra être

prouvé par la recourante par la production du contrat de location dans l’hypothèse

où elle mettrait en location sa maison. En l’absence d’une location, la

question ne peut pas se poser. L’autorité intimée ne peut donc pas réclamer de

preuve générale du fait que bâtiment concerné comporte un seul logement.

Pour le reste, au vu du dispositif

de la décision attaquée, il n’est pas du ressort du tribunal de déterminer si

la recourante a, par le passé, respecté ou non l’art. 34 RC, ce qui rend dès

lors sans objet la question de savoir si l’autorité intimée a violé, comme le soutient

la recourante, le principe de la bonne foi en agissant de manière

contradictoire envers elle.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à

l’admission partielle du recours, soit en ce qui a trait à l’obligation de

remise en état ou la preuve d’un seul logement (ch. 3.; consid. 2c). La

décision attaquée (ch. 1. et ch. 2.) est pour le reste confirmée. Vu l’issue du

pourvoi, les frais seront légèrement réduits et la recourante a droit à des

dépens partiels (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

Le chiffre 3. de la décision de la Municipalité

de Ferreyres du 23 décembre 2009 est annulé. Les chiffres 1. et 2. de la

décision précitée sont maintenus.

III.

Un émolument de 1'250 (mille deux cent cinquante)

francs est mis à la charge de la recourante.

IV.

La Municipalité de Ferreyres versera à la

recourante une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 janvier 2011

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.