AC.2010.0114

CDAP - AC.2010.0114 - 2010-09-17 - BORGOGNON/Service du développement territorial, Municipalité de Trélex, BRIEGER, STAHLER, CHEHAB (-Fabry), SCHWEGLER, COSANDEY, CHEHAB, LESCHOT BURKI, LESCHOT BURKI,

17 septembre 2010Français22 min

L'émolument fixé par le SDT pour le prononcé d'une sommation suivant un ordre de remise en état, doit être fixé en proportion des moyens admnistratifs mis en oeuvre pour le prononcé de la sommation, à l'exclusion de l'ordre de remise en état qui a déjà donné lieu à la perception d'un émolument. A défaut, les principes de la couverture des frais et de l'équivalence ne sont pas respectés. La sommation est insuffisamment motivée sur ce point; renvoi de l'affaire au SDT pour nouvelle décision sur ce point (consid. 4).

Faits

Vu les faits suivants

Claude Borgognon, né le 15 juin 1937, est

propriétaire des parcelles n°330 et 335 du Registre foncier de la Commune de

Trélex. Sis au lieu-dit «En Reveyrulaz», ces biens-fonds d’une surface totale

de 19'554 m2 sont classés dans la zone agricole régie par l’art. 22 du

règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions, du 1er

novembre 2007. Après la fin de l’exploitation d’une gravière sur ces terrains,

Claude Borgognon y a construit des hangars, une place de lavage, un atelier

mécanique et des installations de traitement des graviers. Il a entreposé à cet

endroit diverses machines et des matériaux.

Le 16 mai 2003, la Municipalité de Trélex n’a

pas donné suite à la demande de propriétaires riverains, tendant à la

suppression des constructions et installations se trouvant sur les parcelles

n°330 et 335, ainsi qu’à la remise en état des lieux. Par arrêt du 21 juin

2006, le Tribunal administratif (remplacé depuis le 1er janvier 2008

par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a admis

partiellement le recours formé contre la décision du 16 mai 2003, annulée avec renvoi

de l’affaire au Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN), au Service

de l’aménagement du territoire (devenu depuis le Service du développement

territorial – SDT) et au Service des eaux, sols et assainissement (SESA) pour nouvelle

décision (cause AC.2003.0108). Cet arrêt est entré en force.

Le 10 octobre 2007, le SDT a invité Claude

Borgognon à remettre en état les parcelles n°330 et 335. Il a constaté que 27

constructions, installations et dépôts répertoriés sur le site n’étaient pas

conforme à l’affectation de la zone. Le SDT a ordonné 24 mesures concrètes. Le

premier train de mesures devait être exécuté dans les 60 jours (A1 à A6, B7, C8

et C9), le deuxième dans le délai d’une année (D10 à D24). Par arrêt du 30

décembre 2008, le Tribunal cantonal a admis partiellement le recours formé par

Claude Borgognon contre cette décision (cause AC.2007.0268), réformée en ce

sens que le recourant a été invité à engager une procédure de régularisation du

nouveau réservoir à mazout (mesures A3 et D23; ch. A II a du dispositif), ainsi

que de l’extension du couvert de la place de lavage et de l’atelier de

mécanique (mesures D16 et D17 (recte: D15); ch. A II b du dispositif). Le

Tribunal cantonal a de surcroît annulé les mesures D17 et D18, en renvoyant la

cause sur ce point au SDT pour complément d’instruction et nouvelle décision (ch.

A II c, premier paragraphe, du dispositif). Il a maintenu la décision du 10

octobre 2007 pour le surplus, en précisant que les délais impartis selon

celle-ci étaient à compter dès la date de l’arrêt (ch. A II c, deuxième

paragraphe, du dispositif). Claude Borgognon a formé un recours en matière de

droit public auprès du Tribunal fédéral (cause 1C_44/2009). Par ordonnance du

16 mars 2009, le Président de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral a

admis la requête d’effet suspensif présentée par le recourant, en tant qu’elle

portait sur la mise hors service d’un réservoir à carburant, de la station de

distribution et de la tuyauterie de raccordement (mesures A1 et A2); il l’a

rejetée pour le surplus, dans la mesure où elle n’était pas sans objet. Le 14

décembre 2009, le juge instructeur du Tribunal fédéral a admis une nouvelle

demande d’effet suspensif présentée par Claude Borgognon, en tant qu’elle

portait sur les mesures C9, D10 à D14, D19 à D22 et D24. Le 1er

février 2010, le Tribunal fédéral a rejeté le recours.

Le 7 octobre 2009, le SDT, faisant suite à

l’arrêt du 30 décembre 2008, a statué à nouveau. Il a ordonné la suppression et

l’évacuation, dans un délai d’un an, de l’atelier de mécanique et de dépannage

(mesure D15), de l’extension du couvert de la place de lavage (mesure D16) et

d’un réservoir à mazout (D23). Le montant de l’émolument a été fixé à 3'000 fr.

Claude Borgognon a recouru contre cette décision (cause AC.2009.0270). La cause

est pendante.

Le 15 mars 2010, le SDT a adressé à Claude

Borgognon une sommation. Constatant que les mesures ayant fait l’objet des

arrêts des 30 décembre 2008 et 1er février 2010 étaient exécutoires,

il a fixé à Claude Borgognon un délai au 25 avril 2010 pour donner suite aux

mesures A1, A2, D10, D11, D12, D21 et D22 (ch. III 1), ainsi qu’un délai au 25

mai 2010 pour donner suite aux mesures D13, D14, D19 et D20 (ch. III, 2). Le

SDT a considéré que les mesures A4, A5, A6, B7, C9 et D24 étaient apparemment

déjà exécutées, respectivement immédiatement exécutoires (ch. III, 3). Il les a

maintenues, en tant que de besoin. Il a fixé l’émolument à 4'000 fr. (ch. IV). Le

SDT a averti Claude Borgognon qu’à défaut d’exécution, les travaux nécessaires

seraient réalisés à ses frais, en assortissant sa décision de la menace des

peines prévues par l’art. 292 CP (ch. V). Il a indiqué la voie de recours au

Tribunal cantonal (ch. VI). Claude Borgognon a recouru contre cette décision. A

titre principal, il conclut à l’annulation du ch. III, 2 et IV de la décision

du 15 mars 2010, avec renvoi de la cause au SDT pour nouvelle décision dans le

sens des considérants. A titre subsidiaire, le recourant a requis la réforme

des ch. III 2 et IV, en ce sens que le délai imparti pour s’exécuter soit

prolongé au 25 février 2011 et le montant de l’émolument fixé à 1'500 fr.

Encore plus subsidiairement, il a demandé la prolongation du délai et la

réduction de l’émolument «dans une mesure que justice dira». Le SDT et les

tiers intéressés proposent le rejet du recours. La Municipalité de Trélex

propose le rejet du recours, avec fixation d’un délai de soixante jours, dès

l’entrée en force de l’arrêt à rendre, pour l’exécution des mesures D13, D14,

D19 et D20. Le recourant a renoncé à répliquer; il a maintenu ses conclusions.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le recourant a fait porter ses conclusions sur

le délai imparti au 25 mai 2010 pour l’exécution des mesures D13, D14, D19 et

D20 (ch. III 2 de la décision attaquée), ainsi que sur le montant de

l’émolument (ch. IV). L’objet du litige est circonscrit dans cette mesure.

2.

La décision attaquée est fondée sur l’art. 130

de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des

constructions (LATC, RSV 700.11), ainsi que sur l’art. 61 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36).

a) Aux termes de l’art. 130 LATC,

celui qui contrevient à cette loi, aux règlements d’application, cantonaux et

communaux, ou aux décisions fondées sur ces lois ou règlements, est passible

d’une amende de 200 fr. à 200'000 fr.; la poursuite se fait conformément à la

loi sur les contraventions (al. 1), sans préjudice du droit de l’autorité

d’exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des

travaux non-conformes aux prescriptions légales et réglementaires, et, en cas

d’inexécution, de faire exécuter les travaux aux frais des propriétaires (al.

2); la municipalité ou l’autorité de recours peut signifier l’ordre de

démolition ou de modifier les travaux sous la menace de la peine de l’amende

prévue à l’art. 292 CP (al. 3). Les mesures visées sous le ch. III 2 de la

décision attaquée concernent la suppression et l’évacuation des silos

accompagnés d’un élévateur et d’une trieuse (D13); l’évacuation de tous les

dépôts et installations liés à des activités de stockage et de recyclage de

matériaux de démolition ou de déchets de chantier (D14); la fin de toute

activité liée au déchargement, au stockage, au concassage, au recyclage, au

traitement, à la production ou au chargement de matériaux de démolition ou de

déchets de chantier (D19), ainsi que la démolition et l’évacuation de deux

bureaux containers contigus au bâtiment n°184 (D20). La question de savoir si

ces mesures sont nécessaires et conformes à la loi a été définitivement

tranchée par l’arrêt du 1er février 2010, entré en force (cf.

notamment les considérants 4.2, 4.3, 6.2 et 6.4 de cet arrêt). Il n’y a partant

pas lieu d’y revenir. Le recourant ne le conteste pas, au demeurant.

b) L’art. 61 LPA-VD a la teneur

«1. Pour exécuter les décisions non

pécuniaires, l’autorité peut procéder:

à l’exécution directe contre la personne de

l’obligé ou de ses biens;

à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de

l’obligé.

2.

L’autorité peut au besoin recourir à

l’aide de la police cantonale ou communale.

3.

Avant de recourir à un moyen de

contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié

pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut

encourir.

4.

S’il y a péril en la demeure, l’autorité

peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.

5.

Les frais mis à la charge de l’obligé

sont fixés par décision de l’autorité».

En l’occurrence, le SDT a agi

contre le recourant, conformément à l’art. 61 al. 1 let. a LPA-VD, en lui

impartissant un délai pour s’exécuter, selon l’art. 61 al. 3 LPA-VD, et en

l’avertissant qu’à défaut, il ordonnerait l’exécution par substitution, comme

l’art. 61 al. 1 let. a LPA-VD lui permet de le faire. Dans sa réponse au

recours, le SDT, sans conclure formellement à l’irrecevabilité du recours, fait

valoir que la sommation fondée sur l’art. 61 al. 3 LPA-VD ne serait pas

attaquable séparément, dès lors qu’elle ne ferait que confirmer les mesures

ordonnées selon la décision du 10 octobre 2007. Sans doute celle-ci se

réfère-t-elle à l’art. 130 LATC, en évoquant la possibilité d’une exécution par

substitution; elle contient en outre la menace de l’amende au sens de l’art.

292.

CP. Elle n’est toutefois entrée en force qu’après le prononcé de l’arrêt du

Tribunal fédéral du 1er février 2010, de sorte que les délais

qu’elle avait fixés, eux-mêmes prolongés par le Tribunal cantonal selon son

arrêt du 30 décembre 2008, n’ont pas pu être respectés. Après le 1er

février 2010, le SDT n’avait dès lors pas d’autre choix que de fixer de

nouveaux délais pour l’exécution des travaux visés par la décision du 10

octobre 2007. C’est ce qu’elle a fait en prononçant la sommation du 15 mars 2010.

Il ne fait aucun doute que celle-ci répond aux caractéristiques d’une décision

au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD (cf., en dernier lieu, arrêts AC.2009.0007 du

31.

mars 2010; AC.2009.0006 du 22 décembre 2009) et qu’elle est partant susceptible

de recours (cf. art. 73 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par

renvoi de l’art. 99 de la même loi). Le SDT ne s’y est pas trompé, puisqu’il a

indiqué la voie du recours dans la décision attaquée (ch. VI).

Il y a lieu d’entrer en matière.

3.

Le recourant tient pour trop court le délai

imparti au 25 mai 2010.

a) On ne saurait reprocher au

recourant de ne pas s’être conformé, s’agissant des mesures D13, D14, D19 et

D20, au délai d’un an fixé par le SDT dans sa décision du 10 octobre 2007, soit

le 10 octobre 2008. En effet, le recourant avait entrepris cette décision

devant le Tribunal cantonal. Il en avait demandé l’annulation et obtenu l’effet

suspensif (cf. la lettre F f de l’état de fait de l’arrêt du 30 décembre 2008).

Par son arrêt du 30 décembre 2008, le Tribunal cantonal a prolongé d’un an,

soit jusqu’au 30 décembre 2009, les délais impartis selon la décision du 10

octobre 2007 (ch. A II c, deuxième paragraphe, du dispositif). En outre, le

recourant a obtenu du Tribunal fédéral l’octroi de l’effet suspensif pour les

mesures litigieuses, le 14 décembre 2009. Jusqu’au prononcé de l’arrêt du 1er

février 2010, le recourant n’était dès lors pas tenu par les délais fixés dans

la décision du 10 octobre 2007.

b) Selon la décision attaquée, le

SDT a octroyé un délai de dix semaines au recourant pour exécuter les mesures

litigieuses. Ce délai n’est assurément pas trop long s’agissant de la

suppression et de l’évacuation des silos accompagnés d’un élévateur et d’une

trieuse (D13); de l’évacuation de tous les dépôts et installations liés à des

activités de stockage et de recyclage de matériaux de démolition ou de déchets

de chantier (D14); de la fin de toute activité liée au déchargement, au

stockage, au concassage, au recyclage, au traitement, à la production ou au chargement

de matériaux de démolition ou de déchets de chantier (D19), ainsi que de la

démolition et l’évacuation de deux bureaux containers contigus au bâtiment

n°184 (D20). En effet, il s’agit là de travaux qui ne sont pas d’une ampleur

considérable, et que l’on peut confier à une entreprise spécialisée. Il n’est

au demeurant pas question que le recourant, âgé de 73 ans, effectue lui-même ces

travaux. Cela étant, le SDT pouvait au moins s’attendre à ce qu’ils soient

entrepris dès après le prononcé de la décision attaquée, quitte à ce que le

recourant, en cas de besoin, requiert une prolongation du délai imparti. Or, le

recourant ne l’a pas fait. Il allègue à ce propos avoir été empêché

d’obtempérer à l’ordre du SDT, à cause de sa santé déficiente. Il a produit à

cet égard un certificat médical, établi le 22 mars 2010 par le Dr Jean Walther,

et une lettre du CHUV, du 21 avril 2010, en vue d’une intervention chirurgicale

fixée au 10 juin 2010. Ces pièces ne sont pas déterminantes. La première

indique que le recourant, hospitalisé, ne peut se «rendre à une convocation de

justice». Cela ne signifie pas pour autant que le recourant était à ce

moment-là dans l’incapacité de prendre les dispositions nécessaires en vue de

l’exécution de la décision attaquée. Quant à la deuxième pièce, elle se

rapporte à une intervention chirurgicale fixée à une date postérieure au délai

imparti.

c) Le grief du recourant est ainsi mal

fondé. Le recours doit être rejeté sur ce point, et le recourant invité à se

soumettre à la décision attaquée, dans un délai de 30 jours dès la notification

du présent arrêt. Une nouvelle sommation du SDT, au sens de l’art. 61 al. 3

LPA-VD, est dès lors superflue. Le recourant est averti qu’à défaut de se

conformer à cette ultime injonction, il s’expose au risque d’une exécution par

substitution.

4.

Le recourant conteste le montant de l’émolument

mis à sa charge par le SDT. Il demande ainsi la réforme du ch. IV de la décision

attaquée.

a) Selon l’art. 11a du règlement du

8.

janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm, RSV

172.55

), les décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes

les autres décisions, prestations et expertises liées à une construction hors

de la zone à bâtir, ainsi que les frais de gestion du dossier, entraînent le

paiement d’un émolument dont le montant varie entre 500 fr. et 10'000 fr.;

l’émolument est perçu par le Département des institutions et des relations

extérieures (devenu dans l’intervalle le Département de l’intérieur).

b) Le RE-Adm se base sur l’art. 1er

de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de fixer, par voie

d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du

Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO, RSV 172.55). Cette disposition

confère à l’art. 11a RE-Adm une base légale suffisante, dès lors que

l’émolument est versé à raison des frais engendrés par le prononcé d’une

décision formelle (arrêt AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 7a).

L’émolument représente la contrepartie de la fourniture d’un service par l’Etat

(ATF 135 I 130 consid. p. 133). Comme sous-catégorie des contributions

causales, l’émolument doit obéir au principe de l’équivalence, expression du

principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, qui veut

que le montant de la contribution exigée soit en rapport avec la valeur

objective de la prestation fournie. Pour que le principe de l'équivalence soit

respecté, il faut que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la

prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine

schématisation. Il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument

corresponde exactement au coût de l'opération administrative. L'autorité peut

également tenir compte de l'intérêt du débiteur à l'acte officiel et, dans une

certaine mesure, de sa situation économique pour fixer les émoluments, dans les

affaires importantes, à un montant élevé qui compense les pertes subies dans

les affaires mineures. Les émoluments doivent toutefois être établis selon des critères

objectifs et s'abstenir de créer des différences que ne justifieraient pas des

motifs pertinents (cf., en dernier lieu arrêt GE.2009.0178 du 17 juin 2010, et

les arrêts cités). L’émolument doit être en outre conforme au principe de la

couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit

pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la

subdivision concernée de l’administration (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133/134).

d) La décision attaquée ne contient

aucune explication quant au montant retenu de l’émolument. Dans sa réponse au

recours, du 2 juin 2010, le SDT rappelle que la présence, sur les parcelles

n°330 et 335, de constructions, installations, machines, matériaux et dépôts

contraires à l’affectation de la zone occupe les autorités depuis 2003 au

moins, et que les décisions rendues à ce sujet ont donné lieu à l’ouverture de

cinq procédures judiciaires. De manière générale, selon le SDT, la situation

serait extrêmement complexe et embrouillée et les intérêts en présence très

importants. Compte tenu de la gravité de la situation illicite provoquée par le

recourant, le montant de l’émolument, encore éloigné de la limite maximale de

10'000 fr., resterait proportionné. La préparation de la décision attaquée

impliquait une connaissance détaillée du dossier, notamment des arrêts rendus

les 30 décembre 2008 et 1er février 2010. La comparaison avec la

décision du 10 octobre 2007 ne serait pas pertinente, à raison de la période

supplémentaire de deux ans de procédure contentieuse.

Cette argumentation ne convainc

pas. En premier lieu, le SDT ne fournit aucune indication quant au temps

consacré par ses agents pour la préparation de la décision attaquée, ainsi

qu’aux différents éléments de calcul arrêtés. En cela déjà, la décision attaquée

est insuffisamment motivée, en violation du droit d’être entendu (cf. ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 133 III 439 consid. 3.3 p. 445; 130 II

530.

consid. 4.3 p. 540; arrêt AC.2007.0257, précité, consid. 7). En outre, quoi

qu’en dise le SDT, il ne saurait complètement s’abstraire de la décision rendue

le 7 octobre 2009, entrée en force, portant sur l’ordre de remise en état

adressé au recourant, et mettant à la charge de celui-ci un émolument de 3'000

fr. S’il va de soi que le SDT devait prendre en compte, dans la fixation de

l’émolument relatif à la décision attaquée, les développements de l’affaire

après le 7 octobre 2009, rien ne permet de penser que le SDT aurait mis en

œuvre, pour rendre la décision attaquée, des moyens administratifs supérieurs

(de l’ordre de 125%) à ceux qui avaient été nécessaires pour le prononcé de la

décision du 7 octobre 2009. Il apparaît au contraire, sur le vu de la réponse

au recours, que le SDT entendrait appliquer l’art. 11a RE-Adm comme une sanction

destinée à amener à résipiscence le justiciable récalcitrant. Or, tel n’est pas

le but du principe d’équivalence qui gouverne la détermination du montant des

émoluments administratifs, lesquels ne sauraient faire double emploi avec

l’amende visée à l’art. 130 al. 1 LATC. La rétivité du recourant ne mérite

aucune considération. L’art. 11a RE-Adm ne constitue toutefois pas le moyen

idoine de le punir. Le principe d’équivalence n’étant pas respecté en

l’occurrence, il est superflu d’examiner ce qu’il en est, de surcroît, du

principe de la couverture des frais.

e) A cela s’ajoute, enfin, que

l’aménagement du territoire relève du Département de l’économie (art. 9 du

règlement sur les départements de l’administration, RSV 172.215.1). La décision

attaquée ne peut dès lors se fonder sur l’art. 11a RE-Adm, relatif aux émoluments

perçus par le Département de l’intérieur (cf. arrêt AC.2007.0257, précité, consid.

7b/cc).

5.

Le recours doit ainsi être admis partiellement.

La décision attaquée est annulée en tant qu’elle porte sur l’émolument (ch.

IV). Pour le surplus, le recours est rejeté, et la décision attaquée maintenue

s’agissant de ses ch. III et V. La cause est renvoyée au SDT pour nouvelle

décision sur l’émolument. Un nouveau délai de trente jours après la notification

du présent arrêt est imparti au recourant pour se conformer au ch. III de la

décision attaquée, à défaut de quoi il s’exposerait à une exécution par

substitution. Le recourant succombe pour l’essentiel. Cela justifie de mettre à

sa charge un émolument, dont le montant sera toutefois réduit (art. 49 al. 1

LPA-VD). Il versera également à la Municipalité de Trélex et aux tiers

intéressés une indemnité à titre de dépens, dont le montant sera également

réduit (art. 55 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens au SDT,

même s’il est intervenu par l’intermédiaire d’un mandataire (art. 56 et 52 al.

1.

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis partiellement.

II.

Le ch. IV de la décision rendue le 15 mars 2010

par le Service du développement territorial est annulé.

III.

La cause est renvoyée au Service du

développement territorial pour nouvelle décision concernant l’émolument.

IV.

La décision du 15 mars 2010 est maintenue pour

le surplus, et le recours rejeté dans cette mesure.

Un délai de trente jours dès la notification du

présent arrêt est imparti au recourant pour se conformer au ch. III de la

décision du 15 mars 2010.

VI.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge du recourant.

VII.

Le recourant versera à la Municipalité de Trélex

une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

VIII.

Le recourant versera aux tiers intéressés une

indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

IX.

Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.

Lausanne, le 17 septembre 2010

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.