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Décision

AC.2010.0163

CDAP - AC.2010.0163 - 2011-02-01 - GENTON/Service des eaux, sols et assainissement, Municipalité de Corsier-sur-Vevey

1 février 2011Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Ruth Genton est propriétaire de la parcelle no

836 de Corsier-sur-Vevey située à la route de Fenil 38. Cette parcelle supporte

une maison d’habitation.

Michel Genton est le fils de Ruth Genton.

Il exploite en raison individuelle un commerce de livraison de mazout, ceci

sans être inscrit au registre du commerce. Au vu du développement de ses

activités, il a prévu, en accord avec Ruth Genton, d’installer une citerne dans

la cave de la maison de cette dernière afin de pouvoir stocker du mazout et d’aménager

une place extérieure de dépotage. Ruth Genton a ainsi déposé auprès de la

Municipalité de Corsier-sur-Vevey (ci-après : la municipalité) une demande

de permis de construire en vue des travaux précités.

Par courrier du 27 janvier 2010, le

Service des eaux, sols et assainissement, (ci-après : SESA) par

l’intermédiaire de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures

(ci-après : CAMAC), a sollicité diverses précisions relatives au projet et

la production de documents complémentaires. Le SESA demandait notamment le nom

du détenteur (propriétaire) de l’installation, celui de l’entreprise

exploitante, la raison sociale inscrite au registre du commerce, l’accord

éventuel liant le propriétaire de l’immeuble au détenteur de l’installation,

ainsi qu’un certain nombre d’informations de nature technique relatives

l’installation. Les constructeurs ont répondu par l’intermédiaire de leur

architecte le 10 février 2010 en indiquant notamment que le détenteur de

l’installation était Mme Ruth Genton et l’entreprise exploitante la société

individuelle Genton Michel, cette dernière n’étant pas inscrite au registre du

commerce. Le 10 mars 2010, le SESA, par l’intermédiaire de la CAMAC, a indiqué

que les réponses fournies le 10 février 2010 étaient insuffisantes et appelaient

d’autres questions. Il a alors notamment requis des attestations relatives à

l’inscription de la société exploitante au registre du commerce et à son

assurance responsabilité civile et la preuve qu’elle respectait les règlements

douaniers relatifs à l’achat et à la vente de carburant. Le SESA demandait en

outre certaines précisions de nature technique. Michel Genton a répondu le 15

mars 2010.

Le 20 avril 2010, le SESA a requis

des administrations cantonales concernées les taxations fiscales de Ruth et

Michel Genton, l’état des dettes et, cas échéant, l’état des actes de défaut de

biens de ces derniers.

B.

Par décision du 6 mai 2010, le SESA a refusé de

délivrer l’autorisation spéciale requise. Se référant aux art. 46 et 59a de la

loi fédérale du 7 octobre 1983 sur l’environnement (LPE ; RS 814.01), il a

tout d’abord relevé ce qui suit en relation avec le constat que les intéressés

ne disposaient d’aucun revenu:

D’entrée de

cause, cette absence de revenu met en péril toute forme de sociétés qui est

appelée à traiter des substances dangereuses pour l’homme et plus largement

pour l’environnement. En effet, il ressort du cours ordinaire des choses et

selon l’expérience générale de la vie, qu’une personne ne pouvant déclarer un

quelconque revenu ne pourra pas prendre les engagements concernant une telle

entreprise et tentera de multiples façons à faire des économies. De la sorte,

cette façon d’agir peut conduire à des degrés d’exploitations d’installations

insuffisants au niveau de la sécurité et de telles installations seront

appelées à devenir vétustes. Dès lors, une telle situation peut engendrer des

risques.

Il a également relevé ce qui suit

en relation avec le constat que les poursuites engagées à l’encontre de Michel

Genton et les actes de défaut de biens dont il était le débiteur s’élevaient au

total à 326'247.50 francs :

Cette situation

obérée est grave. Certes, en matière de législation relative à la protection de

l’environnement, aucune disposition légale ne requière de la part de

l’intéressé qu’il soit solvable. En revanche, cette situation, à l’instar de

l’absence de revenu, démontre à satisfaction que si l’autorisation requise est

délivrée, l’environnement sera mis en péril. Il est en effet patent qu’une

personne endettée comme M. Genton et par voie de conséquence Mme Genton, pourrait

utiliser à l’avenir des artifices qui tendraient à minimiser l’entretien des

installations et à procéder à des opérations qui seraient soustraites à la

connaissance des autorités chargées de la sécurité, voire d’autres autorités.

Le SESA arrivait finalement a à la

conclusion suivante :

Dans la pesée des

intérêts que l’autorité de céans doit faire, il doit être examiné si l’intérêt

du requérant prédomine sur l’intérêt de l’environnement au sens large. Comme il

a été vu ci-dessus, l’intéressé est particulièrement endetté et son

comportement pourrait être de nature à porter préjudice à l’environnement,

lequel doit être prépondérant.

Il ressort au

terme de cette pesée des intérêts qu’aucune autorisation pour dépôt pétrolier

ne peut être accordée ni à Mme Ruth Genton ni à M. Michel Genton.

C.

Le 7 juin 2010, Ruth et Michel Genton ont

recouru contre la décision du SESA du 6 mai 2010 auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP), concluant

principalement à sa réforme en ce sens que l’autorisation sollicitée soit

délivrée et, subsidiairement, à son annulation. Le 5 juillet 2010, les

recourants ont fait parvenir à la CDAP une écriture complémentaire en

produisant le compte de pertes et profits de l’activité de Michel Genton pour

l’année 2009, indiquant un bénéfice de fr. 43'933.71. La municipalité a renoncé

à déposer des observations. Le SESA a déposé sa réponse le 20 juillet 2010, concluant

au rejet du recours. Le 1er septembre 2010, les recourants ont

déposé des observations complémentaires dans lesquelles ils relevaient

notamment que Michel Genton bénéficiait d’une assurance responsabilité civile

couvrant le risque lié à l’exploitation de son entreprise jusqu’à une somme de

fr. 5'000'000. Interpellés au sujet la couverture par une assurance d’éventuels

frais d’assainissement en cas de pollution ou de contamination des sols

provoquées par la citerne, les recourants ont produit le 9 septembre 2010 copie

d’une l’attestation de la Bâloise Assurances étendant la couverture de Michel

Genton au risque lié à une citerne d’une capacité allant jusqu’à vingt mille

litres. Le SESA s’est déterminé le 22 septembre 2010. A cette occasion, il a

demandé que l’assurance du recourant soit interpellée pour savoir si elle

couvrait également les biens de Mme Ruth Genton. Invités à se déterminer sur ce

point, les recourants ont encore produit le 19 octobre 2010 une police

d’assurance responsabilité civile conclue au nom de Ruth Genton pour un montant

de fr. 5'000'000.

Le tribunal a tenu audience le 18

janvier 2011 en présence des parties. A cette occasion, il a procédé à une

vision locale.

Considérants

1.

L’art. 19 al. 2 de la loi du 24 janvier 1991 sur

la protection des eaux (LEaux ; RS 814.2) dispose que la construction et

la transformation de bâtiments et d’installations, ainsi que les fouilles, les

terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement

menacés sont soumis à autorisation cantonale s’ils peuvent mettre en danger les

eaux. Selon l’art. 29 de l’ordonnance 28 octobre 1998 sur la protection des

eaux (OEaux ; RS 814.201), les secteurs particulièrement menacés au sens

de l’art. 19 al. 2 LEaux comprennent notamment les secteurs A de protection des

eaux. Dans ces secteurs, une autorisation au sens de l’art. 19 al. 2 LEaux est

nécessaire notamment pour les installations d’entreposage de liquides de nature

à polluer les eaux d’un volume utile de plus de 450 litres dans les zones et

les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 32 al. 1 let. i

OEaux).

En l’occurrence, il n’est pas

contesté que l’installation litigieuse soit soumise à une autorisation spéciale

du SESA en application des dispositions précitées.

Conformément à l’art. 32

OEaux, si une autorisation est requise, le requérant est tenu de prouver que

les exigences de protection des eaux sont respectées et de produire les

documents nécessaires (le cas échéant, le résultat des investigations hydrogéologiques)

(al. 3) ; l’autorité accorde l’autorisation lorsque, en posant des

obligations et des conditions, il est possible de garantir une protection des

eaux suffisante; elle fixe aussi les exigences relatives à la mise hors service

des installations (al. 4).

2.

En l’espèce, les représentants du SESA ont

indiqué lors de l’audience que l’installation litigieuse avait fait l’objet

d’une vérification sur la base des prescriptions techniques applicables (prescriptions

édictées par la Conférence des chefs de service de l’environnement) et qu’elle

ne soulevait pas de problème à cet égard. Ils ont ainsi confirmé que le refus

d’octroyer l’autorisation spéciale requise se fonde exclusivement sur le fait

que Michel Genton ne pourra pas selon eux assumer financièrement l’exploitation

de son entreprise et notamment l’entretien correct de l’installation, ce qui

constitue un risque concret d’atteinte à l’environnement. Plus précisément, si

l’on a bien compris, le SESA reproche à Michel Genton de ne pas être inscrit au

registre du commerce, de ne pas être soumis à la TVA, de ne pas avoir établi

que tous les risques potentiels de l’installation soient couverts par une

assurance et d’avoir une situation financière obérée. Le SESA invoque les art.

1, 16 al. 4, 46 et 59a LPE (cf. décision attaquée et procès-verbal de

l’audience du 18 janvier 2011), tout en admettant qu’aucune disposition en

matière de protection de l’environnement ne prévoit précisément qu’un débiteur

obéré puisse se voir interdire d’exercer une activité telle que celle du

recourant (cf. réponse du 20 juillet 2010, p. 3). Lors de l’audience, les

représentants du SESA ont en outre confirmé que, à leur connaissance, l’activité

de livreur de mazout n’est pas réglementée (cf. procès-verbal de l’audience du

18.

janvier 2011).

On constate que la décision

attaquée empêche le recourant de disposer d’une citerne afin de stocker le

mazout dont il a besoin dans le cadre de son activité de livraison, ce qui

limite les possibilités de développement de son activité. Ceci a pour conséquence

une restriction à la liberté économique dont il peut se prévaloir en

application de l’art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et il convient d’examiner ci-après si

cette restriction est admissible.

3.

a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté

économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son

libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité

économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production

d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid.

4c/aa p. 29). Exercer librement une profession signifie choisir le moment, le

lieu, les moyens de production, la forme juridique, les partenaires, les

clients, les conditions de travail, les prix, les coûts, bref tous les éléments

qui organisent et structurent le processus social qui conduit à la production

d’un gain (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II,

Les droits fondamentaux, 2ème éd., Berne 2006, p. 445, no 946). La

liberté économique peut être invoquée tant par les personnes physiques que par

les personnes morales (ATF 131 I 223 consid.

4.1

p. 230).

Conformément à l'art. 36 Cst., toute

restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les

restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d'un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un

droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé

(art. 36 al. 3 Cst.). Il faut également que les

restrictions cantonales à la liberté économique se

conforment au principe de l’égalité des concurrents et évitent de toucher au

noyau de la liberté (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 457 no 976).

b) En l’espèce, il

convient d’examiner en premier lieu si la décision attaquée repose sur une base

légale suffisante.

aa) S’agissant du respect du

principe de la légalité en relation avec les restrictions aux droits

fondamentaux, la jurisprudence exige pour les restrictions

graves une base légale claire et nette dans une loi

formelle (cf. ATF 130 I 16 consid. 3 ; 126 I 112 consid. 3b). A défaut, la

base légale peut se trouver, dans des actes de rang infra-légal ou dans une

clause générale (ATF 130 I 65 consid. 3.3). La gravité d’une restriction étant

une notion juridique indéterminée, elle ne peut que difficilement être définie

abstraitement, de sorte que le Tribunal fédéral procède au

cas par cas pour chaque liberté (cf. notamment ATF 130 I 65 consid. 3.3).

Un autre critère, qui se recouvre

partiellement avec celui de la gravité de la restriction, est celui du degré de

précision de la loi – formelle ou matérielle – qui consacre la restriction à la

liberté ; c’est ce que la jurisprudence et la doctrine désignent par la

densité normative. Celle-ci exige que la loi ait un degré suffisant de

précision et de détermination pour que son application puisse être prévisible.

Plus elle restreint la liberté, plus elle doit être précise et prévoir

elle-même les éléments essentiels de la réglementation (cf. Auer/Malinverni/Hottelier,

op. cit., p. 90 no 192). A cet égard, le Tribunal fédéral et la Cour européenne

des droits de l’homme ont admis qu’il ne convenait pas de donner une interprétation

trop stricte à la notion de densité normative. Il suffit que le particulier

puisse adapter son comportement en conséquence et évaluer les conséquences

pouvant résulter d’un acte déterminé. Ainsi, une loi qui confère un pouvoir

d’appréciation ne se heurte pas en soi à l’exigence de base légale, à condition

que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies

avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à

l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire (idem, p. 90, no 193 et

les références citées).

bb) la décision attaquée empêche

Michel Genton de développer son activité de livreur de mazout et implique dès

lors une restriction grave à sa liberté économique. Cette dernière doit ainsi

être prévue de manière claire dans une loi au sens formel.

cc) En l’occurrence, les

différentes normes invoquées par le SESA dans la décision attaquée et lors de

l’audience sont des dispositions très générales

traitant des objectifs de la LPE, de la nécessité d’agir cas échéant à titre

préventif, de l’obligation d’assainir les installations qui ne sont pas

conformes à la loi, de l’obligation d’informer les autorités d’application et

de la responsabilité des détenteurs d’installation potentiellement polluantes.

Aucune de ces normes ne prévoit des conditions à la délivrance d’une

autorisation d’installer une citerne à mazout telles qu’une inscription au

registre du commerce ou une situation financière saine. La seule exigence est posée à l’art. 32 al. 3 OEaux qui prévoit que

le requérant doit prouver que les exigences de protection des eaux sont

respectées. Or, le SESA ne conteste pas que cette exigence soit remplie s’agissant

de l’installation elle-même.

On a vu que lorsque l’atteinte à la

liberté économique est d’une certaine gravité, la base légale doit avoir un degré

de précision et de détermination tel que son application

puisse être prévisible. Or, les dispositions très générales invoquées par

l’autorité intimée ne remplissent pas cette exigence. L’instruction a ainsi

démontré que, faute de réglementation sur ce point, l’autorité intimée n’est

pas en mesure de déterminer clairement les documents que les recourants devraient

produire s’agissant de leur couverture d’assurance .

4.

Vu ce qui précède, on

constate que la décision attaquée ne repose pas sur une base légale suffisante

et viole par conséquent la liberté économique des recourants. Il convient par

conséquent d’admettre le recours, d’annuler la décision attaquée et de

retourner le dossier à l’autorité intimée afin qu’elle délivre l’autorisation

spéciale dans sa compétence.

Vu le sort du recours, il ne sera

pas perçu de frais de justice (cf. art. 52 LPA-VD) et les recourants, qui obtiennent

gain de cause avec l’aide d’un mandataire professionnel, se verront allouer une

indemnité à titre de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 6 mai 2010 est annulée et

le dossier retourné au Service des eaux, sols et assainissement pour nouvelle

décision au sens des considérants.

III.

Les frais du présent arrêt sont laissés à la

charge de l'Etat.

IV.

L'Etat de Vaud, par la caisse du Service des

eaux, sols et assainissement, versera aux recourants, créanciers solidaires,

une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1er février 2011

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.