AC.2010.0174

CDAP - AC.2010.0174 - 2010-08-30 - CUBILLA/Municipalité de Cugy

30 août 2010Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

La parcelle de base no 683 de la Commune de Cugy,

sise au chemin des Dailles 6, est constituée en PPE (ci-après : la PPE). Elle

comprend deux bâtiments (Nos ECA 596 et 749). Le bien-fonds précité est

colloqué en zone industrielle et artisanale au sens de l'art. 15 (15.1 à 15.9)

du règlement général sur l’aménagement du territoire et les constructions de la

Commune de Cugy, approuvé par le Chef du DIRE le 15 août 2005 (ci-après :

RATC).

Le 12 mai 2010, Myriam et Carlos Cubilla ont

fait l’acquisition en copropriété d’un lot de la PPE (PPE Cugy/771 pour

86/1000), composé de deux locaux commerciaux, soit respectivement un local/atelier

au rez-de-chaussée et un local/bureau situé au-dessus du local précité, au

premier étage. Par lettre adressée à la Municipalité de Cugy (ci-après :

la municipalité) le 20 mai 2010, ils ont sollicité l’autorisation de changer

l’affectation du local/bureau en logement. A l’appui de leur demande, ils ont

exposé ce qui suit :

« (…)

Nous

possédons une petite entreprise à Lausanne depuis déjà 22 ans et avons deux

enfants, par souci de rationalité nous avons pensé qu’il serait préférable

comme nous déménageons notre entreprise, de pouvoir posséder un appartement qui

serait dans notre cas beaucoup plus utile qu’un local/bureau de 100m2.

(…). »

Par décision du 4 juin 2010, la municipalité a

refusé d'autoriser le changement d'affectation requis. Elle se réfère à la

réglementation applicable dans la zone industrielle et artisanale ainsi qu’à un

arrêt rendu par le Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008,

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 6 novembre

2006 concernant une demande identique présentée par l’ancien propriétaire du

lot de PPE, Bernard Monachon (arrêt AC.2005.0251). Dans ses considérants, le

tribunal avait notamment retenu, s’agissant de la question des autorisations de

changement d’affectation (habitations en zone industrielle et artisanale) déjà

autorisées par la municipalité au ch. des Dailles, ce qui suit :

« (…)

C'est

ainsi qu'elle [la municipalité] admet avoir autorisé dans

les immeubles sis au chemin des Dailles, 6, 10, 12, 14 et 16 les éléments

suivants :

"Dailles

6 : un appartement de trois pièces et quatre appartements de quatre pièces ont

été autorisés (cela correspond aux appartements se trouvant au 2ème étage), selon

permis d'habiter du 10 juillet 1989 ;

Dailles 10

et 12 : huit appartements de quatre pièces au total ont été autorisés, selon

permis d'habiter du 11 août 1992 ;

Dailles 14

: un appartement d'une pièce et deux appartements de trois pièces ont été

autorisés, selon permis d'habiter du 22 décembre 1986 ;

Dailles 16

: quatre appartements de trois pièces ont été autorisés selon permis d'habiter

du 9 août 1991".

(…)

A la

requête du juge instructeur, la municipalité a versé au dossier, le 2 octobre

2006, la liste des autorisations de construire concernant des logements dans la

zone industrielle et commerciale. Selon ce document, 48 appartements au total y

ont été autorisés depuis 1950 environ, l'autorisation la plus récente remontant

à 1994 et, sous réserve de trois exceptions, l'estimation de la surface

industrielle et commerciale oscille entre 50 % et 100 % de la surface des

parcelles, plus généralement entre 80 % et 100 %. Elle a joint à son envoi

copie de diverses correspondances, dont deux adressées respectivement le 26

octobre 2005 et le 14 juillet 2006 à des constructeurs leur rappelant que seuls

des locaux habitables pour les besoins du gardiennage étaient autorisés dans la

zone industrielle et commerciale, à raison de deux par entreprise ou groupe

d'entreprises.

(…). »

Carlos et Myriam Cubilla ont recouru contre

cette décision le 14 juin 2010 en concluant à son annulation et à la délivrance

de l’autorisation requise. Ils exposent en substance que le local en cause est

trop grand pour leur activité professionnelle et que toutes les surfaces du 2ème

étage affectées en logement sont déjà occupées par leurs propriétaires. Ils précisent que ce local/bureau est déjà pourvu d’une salle de

bains et d’une cuisinette et qu’il serait facile de le transformer en

appartement. Par courrier du même jour, ils ont encore précisé ce qui

suit :

« (…)

.. le

précédent propriétaire des locaux contre lequel un jugement a été rendu en sa

défaveur, M. Monachon, ne vivait pas sur place et n’utilisait pas les locaux

pour l’exploitation de son entreprise.

Lorsque

nous avons acheté le lot du rez-de-chaussée et du premier étage, nous avions

dans l’idée d’y faire notre bureau. Puis lorsque nous avons fait à plusieurs

reprises les trajets nous nous sommes rendu compte qu’il serait judicieux de

pouvoir faire du premier étage notre domicile et ce pour plusieurs raisons, je

m’occupe du secrétariat de l’entreprise à plein temps, nous avons deux enfants

qui rentrent tous les jours dîner, il est donc plus pratique pour moi de

pouvoir monter et descendre au lieu de prendre ma voiture et de rentrer jusqu’à

Lausanne, de devoir partir à 11h30 du bureau pour faire le dîner, ce qui

créerait un manque à gagner certain pour l’entreprise [de

stores]. De plus lorsque mon mari est en dépannage c’est moi qui m’occupe

de recevoir la clientèle donc si je dois m’absenter du bureau ou arriver en retard

chaque jour, notre entreprise pourrait souffrir d’une perte de client qui

serait mécontent, ce qui dans le cas où nous pourrions vivre sur place dans le

local du premier étage qui se situe juste en dessus de l’atelier n’arriverait

pas, étant donné que je pourrais monter et descendre et ainsi satisfaire notre

clientèle venant chercher des pièces à l’atelier, m’occuper du bureau, des

enfants et répondre au téléphone sans que personne ne soit lésé. Cela

m’épargnerait beaucoup de soucis de temps, et de déplacement inutile quatre

fois par jour, ainsi qu’une pollution qui pourrait être évitée.

Notre

entreprise est notre seul moyen de subsistance vous comprendrez donc que nous

ne pouvons pas négliger quoi que ce soit qui pourrait lui être dommageable.

(…).

L’autorité intimée a déposé sa réponse le 16

juillet 2010 en concluant au rejet du recours.

Les arguments respectifs des parties seront

repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

A qualité pour recourir toute personne physique

ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, ou ayant

été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision

attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée

ou modifiée (art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative – LPA-VD, RSV 173.36, applicable à la procédure de recours

devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même loi).

L’intérêt dont dépend la qualité

pour agir peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement

correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le

recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans

un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet

litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait

ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut

que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature

économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239

consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt

doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans

un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui

qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3

p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans

le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid.

3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et

les arrêts cités).

En l’espèce, les recourants sont

copropriétaires du local dont ils demandent le changement d’affectation. Ils

sont directement concernés et ont manifestement un intérêt digne de protection

au sens de l’art. 75 al. 1 LPA-VD. Leur qualité pour recourir doit être admise

et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants ont requis le changement

d'affectation du local/bureau qu’ils louent au ch. des Dailles 6, à Cugy, en

vue d'être autorisés à y habiter. Cette demande vise donc un changement

d'affectation.

a) A la rigueur de son texte,

l'art. 103 de la loi sur l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC;

RSV 700.11) n'exige la délivrance d'un permis de construire que lorsque des

travaux sont effectués sur un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas

contesté qu'une autorisation soit également nécessaire en présence d'un simple

changement d'affectation. Il faut cependant veiller, eu égard à la garantie

constitutionnelle de la liberté individuelle, à ne pas étendre le champ

d'application d'une telle autorisation au point d'en faire l'instrument d'un

contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes

ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes: le permis de

"construire" ne doit pas devenir une autorisation générique à

laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie

qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle (arrêts TA

AC.1997.0044 du 23 novembre 1999, AC.2003.0178; RDAF 2000 I 244). Suivant

en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a

considéré qu'en l'absence de travaux, on ne se trouvait en présence d'un

changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement

significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation

définie en l'espèce par l'autorité de planification) ou du point de vue de

l'environnement (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223; AC.1997.0044 déjà cité;

AC.2001.0029 du 8 octobre 2001; AC.2000.0214 du 15 juin 2002;

AC.2002.0127 du 23 avril 2003, AC.2003.0095 du 6 janvier 2004, AC.2009.0298 du

19.

janvier 2009). Ce constat semble toutefois valable surtout pour les zones à

bâtir où le législateur communal dispose d'un pouvoir formateur étendu,

conforté par l'art. 23 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22

juin 1979 (LAT ; RS 700), lequel permet au droit cantonal de régler les

exceptions prévues à l'intérieur de la zone à bâtir. En dehors des zones à

bâtir en revanche, les projets de construction sont subordonnés à une

autorisation cantonale (art. 25 al. 2 LAT) délivrée dans un cadre qui dépend

pour l'essentiel du droit fédéral (art. 24 ss LAT).

b) Le présent litige se résume donc

à la question de savoir si l'usage que les recourants entendent faire du local

litigieux est conforme à l'affectation de la parcelle no 683 à la zone

industrielle et artisanale du territoire communal. Selon l’art. 15. 1 RATC,

"Les

constructions, installations et aménagements admis ou qui peuvent être

autorisés sont :

- des

bâtiments affectés au travail tels que par exemple : fabrique, atelier,

laboratoire, entrepôt, locaux d'exploitation fitness ou salle de jeux, y compris

les services administratifs qui leur sont attachés

- des

installations et des aménagements à ciel ouvert ayant un statut de dépendance

ou d'annexe à une entreprise qui exerce son activité principale dans un

bâtiment implanté sur le même bien-fonds

- des

locaux habitables pour les besoins de gardiennage à raison de deux logements au

plus par entreprises ou groupe d'entreprises pour autant que ces réalisations

forment avec le bâtiment d'exploitation un ensemble architectural homogène.

- des

locaux commerciaux dont la surface destinée à la vente au détail est limitée à

500.

m²."

Il ne fait aucun doute qu’au regard

de la dispostion susmentionnée des habitations ne sont pas autorisées dans

cette catégorie de zone. La seule dérogation prévue consiste en l'aménagement

de locaux habitables pour les besoins de gardiennage, mais à concurrence de

deux logements au plus par entreprise et pour autant que ces réalisations

forment avec le bâtiment d'exploitation un ensemble architectural homogène. En

l'occurrence, comme le rappelle la municipalité dans sa réponse, cinq

appartements ont déjà été autorisés au ch. des Dailles 6 en été 1989, de sorte

que la limite maximale mentionnée ci-dessus est atteinte, cela d'autant plus

qu'il ne s'agirait même pas en l’espèce de logements pour les besoins de

gardiennage. Il n'est en effet ni allégué ni établi que le changement d'affectation

requis seraient justifié par de tels besoins. Bien au contraire, les recourants

exposent vouloir simplement transférer leur domicile actuel de Lausanne à Cugy,

dans le local objet de la décision attaquée, pour se rapprocher de leur lieu de

travail. Ils précisent que lors de l’achat des surfaces, ils n’avaient pas

envisagé d’y emménager leur logement et que ce n’est qu’ultérieurement, afin

d’éviter des déplacements depuis Lausanne, que cette idée leur est venue pour

des raisons d’ordre pratique. Même si ces explications sont parfaitement compréhensibles

et que les avantages qui découleraient du changement d’affectation sollicité,

permettant aux recourants de loger à côté de leur entreprise, sont dignes de

considération, ils ne sont toutefois pas pertinents au regard des exigences de la

réglementation applicable.

3.

a) Certes, l’art. 11. 3 RATC, permet à la

municipalité de déroger aux dispositions dudit règlement aux conditions

suivantes :

«A titre

exceptionnel et dans les limites de la législation cantonale, la municipalité

peut déroger aux dispositions du présent document, notamment :

- lorsqu’il

importe de tenir compte d’une situation existante et de cas non prévus par la

réglementation

- lorsque

la sauvegarde d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment qui présente une valeur

architecturale ou historique nécessite des dispositions particulières

lorsqu’il s’agit de régler, pour un temps déterminé, le cas d’un statut

provisoire

- lorsque

l’application stricte d’une mesure d’aménagement empêche la réalisation d’une

solution architecturale intéressante à dires d’expert

- lorsque

la réalisation d’une construction ou d’une installation d’utilité publique ou

d’intérêt général nécessite des mesures appropriées. »

L'art. 6 de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV

700.

) prévoit que les restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des

règlements et des plans constituent des limitations du droit de propriété de

caractère de droit public et que les particuliers ne peuvent y déroger

conventionnellement (al. 1). L'Etat et les communes ne peuvent accorder des

dérogations à des particuliers que dans les limites autorisées par la loi, les

règlements et les plans (al. 2). L'ancien art. 85 LATC prévoyait que la

municipalité pouvait accorder des dérogations de minime importance lorsque la

topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration et la conception

des constructions imposaient des solutions particulières et s'il ne résultait

pas d'inconvénients majeurs et pour autant que le règlement communal le prévoit

(al. 1); lorsque ces dérogations portaient sur les règles concernant les

distances entre un bâtiment et la limite de propriété ou sur le coefficient

d'occupation ou d'utilisation du sol, celles-ci devaient dans la même zone être

respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des

parcelles voisines; ces dérogations devaient faire l'objet d'une mention au

registre foncier sur les parcelles en cause (al. 2). La réglementation

communale pouvait prévoir d'autres dérogations en vertu de l'art. 6 al. 2 LATC

pour autant que les conditions posées à leur octroi soient suffisamment

précises (Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit

vaudois de la construction: quelques réflexions à propos des art. 83 et 85

LATC, in RDAF 1991 p. 415-416).

L'art. 85 LATC a été modifié le 14

novembre 1995. Le nouvel art. 85 LATC a ainsi la teneur suivante :

"1 Dans la mesure où

le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la

réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour

autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient.

L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public

ou à des intérêts prépondérants de tiers.

2.

Ces dérogations peuvent être

accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et

charges particulières."

L’autorité qui statue sur une

demande de dérogation doit respecter certains principes : tout d'abord, elle

n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir

d'appréciation (ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif,

vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts

recherchés par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop

rigoureuses en présence d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 212 ss; DFJP OFAT,

Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No

6.

et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des

intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle

doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des

circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction,

règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983).

Enfin, la dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini

par le droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans

d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique

(art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT); une

dérogation, qui, par son importance, aurait pour effet de fixer de nouvelles

règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure d'autorisation de

construire violerait l'art. 2 LAT, même si elle était justifiée par des

circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt public (voir arrêt

AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b, voir aussi ATF 116 Ib 53-54 consid. 3a,

AC.2008.0299 du 31 juillet 2009).

b) En l’espèce, l’art. 11.3 RATC énumère,

comme exposé ci-dessus, les cas dans lesquels une dérogation peut être admise.

Cette liste, qui est certes - par l’emploi du terme « notamment »

- exemplaire et non exhaustive, vise cependant des cas particuliers dans

lesquels l’application stricte de la réglementation en vigueur ne donnerait pas

satisfaction compte tenu de circonstances particulières (valeur architecturale

à préserver, statut provisoire ou installation d’utilité publique notamment).

Dans le cas présent, on ne se trouve manifestement pas dans une situation de ce

genre puisqu’il s’agirait uniquement de favoriser l’intérêt particulier de

certains propriétaires. Donner une suite favorable à la requête des recourants

viendrait à vider de sa substance la réglementation applicable en créant un

précédent, qui risquerait d’être invoqué ultérieurement par d’autres

propriétaires souhaitant bénéficier de la même dérogation. En outre, l’augmentation du nombre de logements de cinq à six

représenterait tout de même une augmentation de 20 % du nombre de

logements autorisés, c’est-à-dire, qu’en définitive, le nombre de logements

atteindrait le triple de ce que la réglementation communale autorise, qui plus

est sans respecter la condition des besoins de gardiennage. Or l'immeuble sis au ch. des Dailles 6 a déjà bénéficié de

dérogations de manière importante, puisque cinq appartements - correspondant à

la totalité du deuxième étage de l'immeuble - y ont été autorisés en 1989.

Depuis 1992 en revanche, aucune nouvelle dérogation n'a été acceptée. En outre,

selon les affirmations de l'autorité intimée exprimées dans le cadre de l’affaire

AC.2005.0251 déjà citée - que rien ne permet de remettre en doute aujourd’hui -

ces dérogations ont été octroyées chaque fois à titre exceptionnel et la

municipalité n'a jamais eu, et n'a toujours pas actuellement, l'intention de

tolérer de manière générale des habitations en zone industrielle et artisanale.

Bien au contraire, elle a déclaré vouloir s'en tenir à la ligne consistant en

un strict respect de la réglementation applicable aux différentes zones

définies par le RATC.

En conséquence, il apparaît que les

conditions requises pour l’octroi d’une dérogation au nombre maximum de

logements fixé par l’art. 15.1 RATC ne sont pas remplies et que c’est à juste

titre que la municipalité a refusé la demande de changement d’affectation

présentée par les recourants.

4.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours

doit être rejeté et la décision municipale confirmée. Vu l'issue du pourvoi,

les frais de la présente procédure seront mis à la charge des recourants. La

municipalité obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un

mandataire professionnel, il se justifie d'allouer des dépens à la Commune, à

charge des recourants (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Cugy du 4 juin

2010 est confirmée.

III.

Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille)

francs, sont mis à la charge des recourants.

IV.

Les recourants sont les débiteurs solidaires de

la Commune de Cugy d’un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 août 2010

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - AC.2010.0174 - 2010-08-30 - CUBILLA/Municipalité de Cugy

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

19.

500.

3.

700.

2.

6.

4.

Dispositif