AC.2010.0203

CDAP - AC.2010.0203 - 2012-01-17 - La Tourangelle SA/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Gland, Centre de Conservation de la Faune et de la Nature, Service du développeme

17 janvier 2012Français58 min

Concession de port renouvelée en échange de la prolongation et de l'élargissement du passage public existant le long de la rive. La question de savoir s'il est admissible que la mention d'une restriction de droit public au sens de l'art. 16 al. 2 LML soit portée au Registre foncier par l'inscription d'une servitude personnelle peut rester indécise. En effet, il ne s'agit pas en l'occurrence de procéder pour la première fois à l'inscription au Registre foncier, sous forme de servitude personnelle, du passage de droit public en cause, mais uniquement d'y inscrire l'extension de son assiette, soit de sa longueur et de sa largeur. Dès lors, par souci de cohérence, de sécurité et de foi publiques, il se justifie d'admettre une telle inscription (consid. 12).

Faits

Vu les faits suivants

La société La Tourangelle S.A. (ci-après: la

Tourangelle) est propriétaire de la parcelle n° 924 du Registre foncier de

Gland. Cette parcelle, d’une surface de 34’914 m2, est sise au bord du Lac

Léman. Elle recouvre les anciennes parcelles n° 1'763 et 2'747, telles

qu'elles existaient en 1944. La parcelle n° 2'747 pour sa part

correspondait alors aux anciennes parcelles n° 431 et 1'614, telles que

numérotées en 1898.

Le 13 mai 1898, le Grand Conseil a adopté un

décret approuvant l'octroi d'une concession en faveur d'Edward Cross sur la grève

du lac Léman au droit de sa propriété, soit des parcelles n° 431 et 1'614

du cadastre de la Commune de Gland (RLV 1898 p. 377/378). L'art. 1 de

cette concession prévoyait qu'il serait réservé sur le terrain concédé, et au

bord de l'eau, un passage public de 90 cm de largeur. Il était précisé que le

concessionnaire construirait, attenant au lac, un mur en maçonnerie à mortier,

sur le couronnement duquel serait donné le passage public prévu à l'article

premier (art. 11 et 12). La parcelle concédée a été cadastrée selon convention

entre le Département des travaux publics et les hoirs Edward Cross, ratifiée le

6 août 1901 par le Conseil d'Etat.

Le 8 août 1901, le Département des

travaux publics a octroyé aux hoirs Edward Cross un acte de concession pour

l'établissement d'un port de plaisance sur le lac Léman. Il était précisé que

le port et les ouvrages existaient à bien plaire et que l'Etat pourrait en tout

temps en ordonner la démolition sans être tenu à payer d'indemnité aux

concessionnaires ou ayants droits (art. 4). Le Grand Conseil a approuvé cette

concession par décret du 17 mai 1902 (RLV 1902 p. 212/213).

Le 29 juin 1912, a été inscrite au Registre

foncier, sur la base de la concession du 13 mai 1898 précitée, une servitude

publique de passage à pied de 90 cm de largeur, en faveur de l'Etat de Vaud et

dont le fond servant était la parcelle n° 2'747 de

Gland (servitude n° 24'120).

Le 5 septembre 1944, le Conseil

d'Etat a octroyé la concession n° 71, au bord de la parcelle n° 2'747,

autorisant la Tourangelle à faire usage des eaux et grèves du lac Léman au lieu

dit "La Moraine", pour une durée de 30 ans, concession qui avait plus

particulièrement pour objet le maintien et l'alimentation d'un port de

plaisance de 2'610 m2 (surface ramenée à 2'450 m2 ensuite de l'adoption d'un

nouveau plan cadastral en 1996). L'acte de concession prévoyait en particulier

que le passage exigible au sens de l'art. 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le

marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; RSV 721.09)

s'exerçait selon tracé A-B (teinte jaune) du plan annexé selon l'acte

constitutif de servitude déposé au Registre foncier sous n° 70'843 (art. 8); ce

passage faisait 90 cm de large. Cette concession remplaçait et annulait l'autorisation

à bien plaire du 8 août 1901 (art. 14). La servitude n° 70'843,

correspondant à l'ancienne servitude n° 24'120, a été inscrite au Registre

foncier le 6 septembre 1944.

Le 17 octobre 1978, la concession

du 5 septembre 1944 a été renouvelée, sous n° 111, jusqu'au 31 décembre

2004 et la servitude réinscrite au Registre foncier sous un numéro remplaçant

le n° 70'843, soit le n° 142'462, qui a lui-même été ultérieurement

remplacé par le n° 188'203.

Le 28 décembre 2009, la Tourangelle a demandé le

renouvellement de la concession n° 111, entre-temps nouvellement numérotée

242/611. L’enquête publique a suscité l’opposition de Jean-Michel Favez et

d’André Würgler. Les services de l’Etat ont donné un préavis favorable. La

Municipalité de Gland en a fait de même, sous réserve notamment de

l’élargissement à 2m de l’assiette de la servitude n°188'203 et de la

prolongation de son emprise sur toute la longueur de la parcelle n°924. Le 10

juin 2010, le Département de la sécurité et de l’environnement (ci-après: le

Département) a autorisé le renouvellement de la concession, aux conditions que

la servitude de passage public à pied n°188'203 soit inscrite au Registre

foncier selon une assiette de 2m de large et qu’elle grève, dans le

prolongement de part et d’autre de celle déjà existante, toute la longueur de

la parcelle n°924. Le Département a levé les oppositions de Jean-Michel Favez

et André Würgler.

La Tourangelle a recouru le 9 juillet 2010

contre cette décision, en concluant à la réforme de celle-ci, en ce sens que la

concession soit renouvelée, que la servitude n°188'203 reste inchangée dans son

assiette et son tracé, subsidiairement que l’élargissement et le prolongement

de cette servitude ne soient pas inscrits au Registre foncier. La cause a été

enregistrée sous la rubrique AC.2010.0203. Par décision du 8 septembre 2010, le

juge instructeur a pris acte du retrait du recours du 3 septembre 2010 et rayé la

cause du rôle. Le 30 septembre 2010, la Tourangelle a néanmoins déclaré

maintenir le recours du 9 juillet 2010. Cette prise de position, traitée comme

demande de révision, a été enregistrée sous la rubrique RE.2010.0004. Dans le

délai imparti, la requérante a complété ses moyens, en demandant le réexamen,

au sens de l’art. 64 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36), de la décision du 8 septembre 2010. Le Département

ne s’est pas opposé à la reprise de la cause AC.2010.0203, le retrait du

recours étant intervenu sur la base d’assurances qui ne correspondaient pas à

sa volonté.

Par arrêt du 6

décembre 2010, le Tribunal a annulé la décision de radiation du rôle, rendue le

8 septembre 2010 par le juge instructeur dans la cause AC.2010.0203, dont

l'instruction a dès lors été reprise.

André Würgler, la Municipalité de Gland et le

Département proposent le rejet du recours. Quant au Service du développement

territorial, il confirme son autorisation spéciale; le Service des forêts, de

la faune et de la nature préavise pour sa part favorablement le renouvellement

de la concession. Dans sa réplique, la recourante a confirmé ses conclusions.

Le Tribunal a tenu une audience avec inspection

locale le 14 juillet 2011. Il a entendu Bernard Labouchère, administrateur de

La Tourangelle SA, et son fils Guillaume Labouchère, assistés de Me Christophe

Piguet et Me Joëlle Druey, avocats à Lausanne; Me Denis Sulliger, avocat à

Lausanne, pour le Département; Giacinto Zucchinetti ingénieur, pour le Service

des eaux, sols et assainissement (ci-après: le SESA); Me Edmond de Braun,

avocat à Lausanne, pour le Service du développement territorial (ci-après: le

SDT); Gérald Cretegny, Syndic, et Didier Christen, Chef du Service des

infrastructures et de l'environnement, assistés de Me Philippe-Edouard Journot,

avocat à Lausanne, pour la Municipalité; André Würgler et Jean-Michel Favez.

A la suite de l'audience, le

Tribunal a donné la faculté à la recourante de produire des pièces, déposer des

réquisitions d'instruction complémentaires et libeller la nouvelle conclusion

subsidiaire évoquée à l'audience; il a de même requis du Département la

production de pièces supplémentaires ainsi que le calcul de la longueur de la

servitude, selon l'art. 10 let. d du règlement d'application du 11 juin 1956 de

la LML (RLML; RSV 721.09.1). Dans sa prise de position du 9 septembre 2011, la

recourante a en particulier complété ses conclusions au recours, concluant

ainsi subsidiairement également à l'annulation de la décision attaquée et au

renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Les parties ont

ensuite eu l'occasion de se déterminer sur la prise de position de la

recourante du 9 septembre 2011. Le Département, au contraire du SESA, n'a enfin

pas donné suite à la réquisition du Tribunal de se déterminer sur la longueur

que devait recouvrir à leur sens la servitude de passage public.

Le 14 octobre 2011, Me Denis

Sulliger a adressé au Tribunal une prise de position au nom du SESA, indiquant

que le dossier n'était plus traité par le Secrétariat général du Département,

mais suivi par le SESA, dont il était le conseil. Dès lors que le Département

avait mandaté Me Denis Sulliger pour le représenter à l'audience du 14 juillet

2011 uniquement, sans élection de domicile en son étude, et que le Tribunal n'a

reçu aucun avis du Département d'un mandat d'une autre nature, il n'a pas été

tenu compte du courrier précité du 14 octobre 2011.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Les parties ont le

droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 17 al. 2

Cst/VD et 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une

décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès

au dossier, de prendre connaissance des preuves et de se déterminer à leur

propos, d'en fournir et de participer à leur administration (ATF 137 II 266 consid. 3.2

p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49;

ATF 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356, et les arrêts

cités). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le Tribunal

cantonal a toutefois la faculté de tenir une audience et ordonner des débats, y

compris l'audition des parties et de témoins (art. 29 al. 1 LPA-VD), lorsque

les besoins de l'instruction l'exigent (art. 27 al. 2 et 3 LPA-VD). Cela ne

signifie pas pour autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel

d'être entendues oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; art. 33

al. 2 LPA-VD). L'autorité reste libre de mettre un terme à l'instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,

procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur

probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne

modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131

I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et

les arrêts cités). La violation du droit d'être entendu commise en première

instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se

déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours

dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279

consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V

387.

consid. 5.1 p. 390, et les arrêts cités).

b) La recourante a requis, à titre

de mesure d'instruction, la production, par le SESA, des dossiers dans lesquels

ce Service a été amené à octroyer ou renouveler une concession de port, jetée

ou enrochements, sur le domaine public du Lac Léman portant sur une construction

érigée avant le 1er janvier 1926 sans exiger l'inscription d'une

servitude de passage au Registre foncier, ni demander l'aggravation d'une

servitude existante. Elle a également requis l'audition en qualité de témoin de

Michel Cosendai, désormais à la retraite, qui a été, durant plus de vingt ans,

l'ingénieur responsable, au sein du SESA, de l'application de la LML, et a en

particulier suivi tous les dossiers relatifs au renouvellement des concessions

de port. Il n’a pas été donné suite à ces requêtes. La

recourante les a formulées en lien avec le grief d’égalité de traitement

qu’elle a soulevé. Or, sur ce point, les arguments qu’elle fait valoir ne sont

pas de nature à démontrer que le Département aurait, en aggravant les

conditions de la concession litigieuse lors de son renouvellement, appliqué une

mesure différente, dans des cas comparables (cf. consid. 11 ci-dessous). Pour

le surplus, il n’y a pas lieu pour le Tribunal, dans le cadre de l’instruction

du recours, de réexaminer la pratique du Département relativement à une

multiplicité de cas, disséminés sur toute la rive du lac. L’exercice du droit

d’être entendu, et de demander la production de moyens de preuve, est complété

par l’obligation des parties de collaborer à la constatation des faits dont

elles entendent déduire des droits (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). Il n’appartient

pas au Tribunal de se substituer aux parties sur ce point, en faisant porter la

maxime d’office, ancrée à l’art. 28 al. 1 LPA-VD, sur des faits très éloignés de

ceux de la cause, comme le ferait une autorité de surveillance.

c) Si la recourante n'a pas pu se

prononcer sur l'aggravation de la servitude de passage public avant que le

Département n'autorise le renouvellement de la concession, il n'en demeure pas

moins qu'elle a eu l'occasion de se déterminer à ce propos dans son recours et

dans sa réplique ainsi que lors de l'audience, puis dans son écriture du 9

septembre 2011, sachant que la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal a plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (art. 28 al. 1,

41, 63 et 89 LPA-VD).

d) Les griefs de la recourante

relatifs à une violation du droit d'être entendu ne sont dès lors pas fondés.

2.

a) Tout ouvrage

(construction, remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement,

dépôt, etc.), de même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves,

dans les cours d'eau, sur leurs rives et dans l'espace

cours d'eau sont subordonnés à l'autorisation préalable du département (art. 12

al. 1 let. a de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du

domaine public – LPDP; RS 721.01). Les choses sans maître et les biens du

domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel

ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC). Dans le canton de Vaud, les eaux et leurs

lits, tels que définis à l'art. 64, sont considérés comme dépendants du domaine

public, sous réserve des droits privés valablement constitués avant ou après

l'entrée en vigueur de cette loi (art. 63 al. 1 ch. 2 du

Code de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02; ancien art. 138

al. 1 ch. 2 de la loi du 30

novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse –

LVCC, RSV 211.01). Le domaine public est insaisissable et imprescriptible; il

n'est aliénable que dans les formes instituées par des dispositions spéciales

(art. 63 al. 2 1ère phr. CDPJ et ancien art. 138 al. 3 1ère

phr. LVCC). Les lacs, les cours d'eau et leurs lits de

même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à

la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur le Registre

foncier, le cadastre et le système d'information du territoire, sont dépendants

du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 CDPJ; ancien art. 138a al. 1 ch. 1 et 2 LVCC).

Aucun usage du domaine public par un particulier ne peut être acquis par

occupation (art. 65 al. 2 CDPJ; ancien art. 134 LVCC).

b) Sur tous les

fonds riverains du lac Léman, des lacs de Neuchâtel et de Morat, des lacs de

Joux et Brenet, et du lac de Bret, il doit être laissé, le long de la rive et

sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre

obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, le passage ou

marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la

navigation ainsi que pour ceux de la pêche (art. 1 al. 1 LML). Selon l'art. 16

LML, il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions (al.

1); des concessions pourront toutefois être octroyées pour l'établissement de

ports, de jetées ou d'ouvrages de défense contre l'érosion, moyennant qu'un

passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue dès ce passage

soit sauvegardée (al. 2). Les constructions, ouvrages, terrasses, murs

existants au jour de l'entrée en vigueur de la LML, sur l'espace réservé par

l'article premier de cette loi, pour autant qu'ils n'auraient pas été établis

en violation des clauses d'une concession ou en vertu d'un bien-plaire d'une

autorité publique, ne pourront être démolis ou supprimés qu'en vertu d'un

arrêté d'expropriation pour cause d'intérêt public rendu par le Conseil d'Etat

et moyennant une juste et préalable indemnité (art. 21 al. 1 LML).

c) Nul ne peut

détourner les eaux du domaine public, ni les utiliser, sans l'autorisation

préalable du département en charge de la gestion des eaux du domaine public

(art. 2 al. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours

d'eau dépendant du domaine public – LLC; RSV 731.01). Sont réservés les droits

anciens reconnus par l'Etat avant la promulgation de la présente loi, ainsi que

les dispositions du Code rural sur les eaux (al. 2). L'autorisation du

département est accordée sous la forme d'une concession; sa durée est de huitante

ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Toutefois, pour des installations

provisoires ou de très faible importance, le département peut accorder des

autorisations à bien plaire, révocables en tout temps (al. 2). Toutes les

autorisations à bien plaire pour ports, jetées et enrochements seront retirées

et remplacées par des concessions à durée limitée, dans les délais qui seront

fixés par le département (art. 26 al. 1 LLC).

L'octroi de toute

concession à teneur de l'art. 26 LLC est aussi subordonnée à la création du

passage public prévu par l'art. 16 al. 2 LML (art. 13 al. 1 RLML).

L'autorisation

est donnée sous forme de concession dont la durée n'excède pas cinquante ans,

s'il s'agit d'installations communales, et trente ans, s'il s'agit

d'installations privées (art. 84 al. 1 du règlement d'application du 17 juillet

1953.

de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et

l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal –

RLLC; RSV 731.01.1). Il ne peut être apporté aucune entrave à la circulation du

public sur les passages créés en vertu de concessions ou en application de la

loi sur le marchepied (art. 95 al. 1 RLLC). La loi ne réglemente pas la

procédure de renouvellement des concessions pour d’autres usages que la force

motrice. L’art. 91 al. 1 RLLC précise que la concession s’éteint de plein droit

par l’expiration de sa durée ou par la renonciation écrite du concessionnaire.

Le concessionnaire n’est libéré de ses obligations qu’après reconnaissance des

lieux par le département. La réglementation cantonale prévoit la caducité de la

concession après son échéance. Le renouvellement des autres concessions doit

être traité comme l'octroi d'une nouvelle concession (cf. AC.2009.0051 du

31.

mars 2011 consid. 2b).

3.

a) La concession est un acte mixte, composé de

clauses bilatérales et de clauses unilatérales ou décisionnelles. Ces dernières

clauses résultent directement ou impérativement de la loi, tandis que le

contenu des clauses bilatérales est négocié par les parties. Cela n'engage en

principe que leurs intérêts propres; en d'autres termes, l'intérêt public n'est

pas concerné au même degré. La clause fixant la durée de la concession est

typiquement une clause bilatérale, la loi se contentant généralement de définir

une limite à l'autonomie de la volonté de l'autorité concédante et du

concessionnaire en fixant un maximum qu'ils ne sauraient dépasser (ATF 130 II

18.

consid. 3.1 p. 21 et les réf. cit.; cf. également arrêts

GE.2010.0141 du 16 février 2011 consid.1b; GE.2002.0102 du 17 novembre 2004

consid. 2c; cf., sur la nature juridique de la concession, Bernhard Waldmann, Die

Konzession – Eine Einführung, in Isabelle Häner et Bernhard Waldmann (éd.), Die Konzession, Bâle/ Genève 2011,

p. 17ss). La durée maximale des concessions est une

limite à l'autonomie des parties introduite pour des motifs d'intérêt public,

car une concession perpétuelle ou de trop longue durée priverait la

collectivité concédante de la maîtrise du domaine public (ATF 130 II 18

consid. 3.2 p. 22; ATF 127 II 69 consid. 4c p. 74 et 5b

p. 77; cf. aussi Isabelle Häner, Das Ende des Konzessionsverhältnisses,

in Häner/Waldmann,

op. cit. p. 89/90; Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und

Konzessionen, Berne 1994, n° 280 p. 242). En matière de concessions,

la collectivité n'est pas libre d'agir à sa guise: elle ne bénéficie jamais de

la liberté de contracter dont jouirait un particulier. Les motifs qu'elle

invoque aussi bien dans le refus d'une concession que dans les charges qu'elle

attache à son octroi doivent être pertinents et résulter d'une pesée des

intérêts où l'intérêt privé trouve aussi son compte (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, 1992,

n° 3.2.2.2 p. 127; cf. aussi ATF 91 I 182). La concession, et plus

particulièrement les clauses contractuelles, confèrent à leur titulaire des

droits acquis, lesquels s'éteignent toutefois à l'expiration de la durée de

validité de la concession (cf. Pierre Moor, op. cit., n° 6.4.4.2 p. 301; Michel Hanhardt, La

concession de service public, étude de droit fédéral et de droit cantonal, Lausanne

1977, p. 161). A l'échéance, le renouvellement est possible; il obéit,

matériellement et formellement, aux mêmes règles que l'octroi; le pouvoir

d'appréciation de l'autorité concédante est le même. Il n'y a aucun droit au

renouvellement de la concession (Pierre Moor, op. cit., n° 3.2.4 p. 136 et n° 6.4.4.6 p. 308). Pour

statuer sur une demande de renouvellement de la concession arrivée à son

échéance, l'autorité doit alors apprécier les circonstances de manière

comparable à l'octroi d'une nouvelle concession. Lors de la procédure de

renouvellement de la concession, l'autorité doit donc procéder à une pesée de

l'ensemble des intérêts et, en particulier, examiner l'évolution des

circonstances, juridiques et matérielles, depuis l'octroi de la concession

précédente (voir AC.2009.0051 du 31 mars 2011 consid. 2b; cf. aussi Isabelle Häner, Das Ende des Konzessionsverhältnisses, in Häner/Waldmann,

op. cit., p. 98/99; Tomas Poledna, op. cit., 1994, n° 291 p. 248/9).

b) Les

autorisations d'usage du domaine public ont toujours été délivrées "à bien

plaire" et considérées comme révocables en tout temps. On se trouve par

conséquent en présence d'autorisations assorties d'une clause accessoire

pouvant être qualifiée de "clause de retrait". L'insertion dans la

décision d'une clause de ce type donne à la faculté conférée à l'administré un

caractère précaire: l'autorité peut révoquer l'acte sans être liée par les

conditions générales de la révocation. Elle ne dispose pas cependant d'une

entière liberté: le retrait doit être motivé par des considérations pertinentes

d'intérêt public, dans un rapport cohérent avec l'objet même de la décision et

de la législation qui la fonde; elle empêche surtout que, de bonne foi,

l'administré réalise des investissements qui feraient obstacle à la révocation

(cf. Pierre Moor, Droit

administratif, Vol. II, 3ème éd., 2011, p. 91/92;

AC.2003.0046 du 23 août 2004 consid. 2b/aa).

4.

La recourante fait en premier lieu valoir que

l'interprétation littérale de l'art. 16 LML conduit à la conclusion qu'il ne

peut s'appliquer à des ouvrages antérieurs à son entrée en vigueur, tel celui

en cause, et qu'en outre ce dernier, antérieur à l'entrée en vigueur de la loi

et toléré à bien plaire, ne nécessite pas une concession, impliquant la création

d'un passage public, dans la mesure où il est au bénéfice d'un droit acquis qui

ne peut plus être révoqué.

a) La LML est entrée en vigueur le

1er juillet 1926. Il se pose la question de savoir si l'autorité

peut imposer au propriétaire riverain, au moyen d'une concession fondée sur

l'art. 16 al. 2 LML, un passage public sur sa parcelle privée le long de la

rive, en raison de l'existence d'ouvrages construits sur le domaine public des

eaux, comme en l'espèce, avant l'entrée en vigueur de la LML. Ainsi que le

relève la doctrine (Yves Bonnard, Marchepied et passages publics au bord des

lacs vaudois, thèse Lausanne, 1990, p. 159/160), l'interprétation

littérale de l'art. 16 LML conduit à la conclusion qu'il ne vise que l'avenir

puisque ces deux premiers alinéas sont formulés au futur: il ne sera plus

accordé de concession de grève à partir du 1er juillet 1926, mais celles

qui pourront néanmoins l'être le seront contre la création d'un passage public.

Dans sa thèse, Bonnard présente cette interprétation littérale, mais la réfute

en exposant que l'Etat pourrait faire détruire l'ouvrage en révoquant le

bien-plaire de manière à rendre nécessaire la création d'un nouveau fondement

juridique, qui sera une concession subordonnée à la création du passage public.

Il explique ainsi qu'après la révocation du bien-plaire (qui peut avoir lieu en

tout temps, c'est le but recherché dans l'octroi d'une telle autorisation), la

construction, pour éviter la destruction, a besoin d'un nouveau fondement

juridique, qui ne peut reposer que sur une législation en vigueur au moment de

la décision. En d'autres termes, on applique une loi à un événement passé (la

construction de l'ouvrage), qui se prolonge dans le présent et à l'avenir.

C'est la définition même de la rétroactivité impropre d'une norme, unanimement

admise par la doctrine et la jurisprudence (Yves Bonnard, op. cit., p. 160

et les réf. cit.). Toutefois, dans un arrêt du 29 avril 1999 (AC.1998.0113), le

Tribunal administratif, tout en semblant soutenir que l'art. 16 LML s'appliquerait

aussi aux ouvrages construits avant 1926, a jugé que l'autorité qui tolère

longuement un état de fait (il s'agissait d'un enrochement posé en 1906) dont

elle a connaissance perd, par l'effet de la prescription, la faculté d'ordonner

la remise en l'état; l'arrêt laisse par ailleurs ouverte la question de savoir

si un ordre de remise en état ne se heurterait pas aussi au principe de la

bonne foi. Dans son arrêt du 21 juillet 2005 (AC.2003.0217 consid. 11 à

14), le Tribunal administratif a laissé indécise la question de l'application

de l'art. 16 LML aux ouvrages construits avant le 1er juillet 1926, tout

en relevant que, pour y répondre, il y aurait également lieu d'examiner la

portée, pour les ouvrages qui existent déjà sur le domaine lacustre, mais pour

lesquels il n'est pas possible de retrouver trace d'un bien-plaire, de l'art.

26.

LLC, disposition qui pourrait le cas échéant être considérée comme conférant

une portée rétroactive à l'art. 16 LML qui impose le passage public.

b) Par droits acquis, on entend les

prétentions patrimoniales que le citoyen peut opposer à l’Etat en se fondant

notamment sur le principe de la confiance (ATF 134 I 23 consid. 7.1 p. 35ss;

128.

II 112 consid. 10a p. 125; 118 Ia 245 consid. 5a p.

245), qui protège le citoyen dans la confiance légitime

qu'il met dans les assurances reçues des autorités, y compris lorsqu'il a réglé

sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement

déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid. 7.1

p. 381; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126, et les arrêts cités). Les droits

acquis protégés ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif ou

un contrat de droit administratif; ils se caractérisent par le fait que

l'autorité a voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure de ces

droits par une modification législative (ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513, et

les arrêts cités). Avec la garantie des situations acquises, on vise les cas

dans lesquels la situation créée à la suite d'une autorisation administrative

présente un caractère d'irréversibilité, tel étant le cas notamment de

constructions; dans ce type d'hypothèses, on admet qu'une construction réalisée

conformément à une ancienne réglementation n'a pas à être démolie à la suite de

l'entrée en vigueur de nouvelles règles auxquelles ce bâtiment ne serait pas

conforme. C'est ce que l'on appelle la garantie des situations acquises, qui

permet même au propriétaire de cette construction de l'entretenir, voire de la

moderniser (ATF 109 Ib 116; voir en outre, Pierre Moor, Droit administratif, Vol.

I, 2ème éd., 1994, p. 172 s., et les réf. cit.; on réservera les

dispositions légales de nature à étendre cette garantie, ce qui est le cas

notamment de l'art. 80 al. 2 LATC); ce type de question s'inscrit dans le cadre

plus général de la problématique de l'application du droit dans le temps (voir

également à ce sujet Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II

100.

ss, spéc. p. 177 ss et 191 ss).

c) Aux termes de l'art. 5 al. 3

Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux

règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter

un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254

consid. 5.2 ; 134 V 306 consid. 4.2 p. 312; Ulrich

Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd.

entièrement revue, Zurich/Bâle/Genève 2006, n° 712 p. 149; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2e éd.,

Berne 2005, n° 19 p. 156). L'on exige notamment des intéressés qu'ils

fassent, sauf délai fixé par la loi, valoir leurs prétentions dans un laps de

temps raisonnable (Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, 2ème

éd., 1994, p. 434). Le Tribunal cantonal a ainsi considéré qu’en omettant

de contester formellement le lieu de son assujettissement illimité à l’impôt

pendant de nombreuses années, la contribuable avait violé le principe de la

bonne foi, car, par son comportement, elle avait laissé entendre à l’autorité

qu’elle était bel et bien domiciliée au lieu où celle-ci l'avait imposée

(FI.2009.0115 du 24 mars 2010 consid. 2a).

d) La parcelle actuellement

propriété de la Tourangelle a, depuis 1898 et pour partie en tout cas, toujours

fait l'objet, que ce soit par le biais de la concession de grève de 1898 et

ensuite de la concession pour usage d'eau du 5 septembre 1944, renouvelée le 17

octobre 1978, d'une obligation de réserver en faveur du public un passage à pied

de 90 cm le long de la rive. Cette obligation a par ailleurs, depuis 1912, toujours

fait l'objet d'une servitude inscrite au Registre foncier. L'obligation faite

au propriétaire de la parcelle en cause de réserver un passage en faveur du

public existe donc depuis 113 ans. Si, en outre, le port de plaisance a été

soumis à une concession à bien plaire de 1901 à 1944, il n'en demeure pas moins

que, depuis le 5 septembre 1944, cet ouvrage a fait l'objet d'une concession,

renouvelée le 17 octobre 1978, dont l'art. 8 prévoit expressément l'application

de l'art. 16 LML. Or, la recourante, qui était la concessionnaire visée par les

deux concessions précitées, n'a alors pas contesté l'existence d'une concession

– c'est d'ailleurs elle-même qui, en 1944, en a demandé l'octroi – pas

davantage que celle du passage public exigible au sens de l'art. 16 LML. Il

s'ensuit que, depuis plus de 67 ans, le port de plaisance de la recourante fait

l'objet d'une concession en échange d'un passage public. La recourante ne

saurait ainsi se prévaloir d'un droit acquis, alors que, pendant des dizaines

d'années, elle a été au bénéfice de concessions prévoyant déjà un tel passage

et que rien, dans le dossier, ne permet de constater qu'elle s'y est, d'une

quelconque manière, opposée.

Par ailleurs, contrairement aux

situations traitées dans les arrêts AC.1998.0113 et AC.2003.0217 précités, de

1901.

à 1944, le port de plaisance a fait l'objet d'un bien plaire, dont l'art.

4.

prévoyait que le port et les ouvrages existaient à bien plaire et que l'Etat

pourrait en tout temps en ordonner la démolition sans être tenu à payer d'indemnité

aux concessionnaire ou ayants droit. La faculté ainsi conférée à l'administré

avait de la sorte un caractère précaire et l'existence d'un bien-plaire ne

pouvait, par essence, conférer un droit acquis à son bénéficiaire (Yves

Bonnard, op. cit., p. 158).

5.

Se pose ensuite la question de savoir quelle est

la réglementation applicable à l'octroi d'une concession pour un ouvrage

construit avant l'entrée en vigueur de la LML, de la LLC, du RLML et du RLLC.

a) S'agissant de l'application du

droit dans le temps, à moins que le nouveau droit ne contienne de dispositions

transitoires contraires, les prescriptions matérielles de l'ancien droit

continuent de s'appliquer aux faits survenus sous son empire; en revanche –

sous réserve de dispositions contraires qu'il prévoirait – le nouveau droit

s'applique aux procédures en cours au moment de son entrée en vigueur (ATF 136

II 187 consid. 3.1 p. 189; 136 V 24 consid. 4.3 p. 27; 126

III 431 consid. 2a et b p. 433-435, et les références citées; ATAF

2007/25 consid. 3.1). Il n'y a pas de rétroactivité prohibée lorsque le

législateur prend en compte des situations nées sous l'ancien droit, mais qui

perdurent après l'entrée en vigueur du nouveau. La Constitution n'interdit pas de

prévoir d'autres conséquences juridiques que par le passé s'agissant d'états de

fait qui se prolongent durablement, pour autant que cela ne porte atteinte ni

aux droits acquis ni au principe de la confiance (ATF 133 II 97

consid. 4.1 p. 101/102, et les arrêts cités; ATAF 2007/25

consid. 3.1; cf. également ATAF 2009/3 consid. 3.2 p. 29/30). La

validité d'une décision doit être examinée au regard du droit applicable au

moment où elle a été prise (ATF 135 II 313 consid. 2.2.2 p. 317/318; 112

Ib 39 consid. 1c p. 42). Il est fait exception à cette règle en

application par analogie de l'art. 2 Tit fin. CC, lorsque les nouvelles règles

sont établies dans l'intérêt de l'ordre public (ATF 135 II 313

consid. 2.2.2 p. 318; 133 II 181 consid. 11.2.2 p. 206; 127 III 16

consid. 3 p. 20). Dans ce cas, le nouveau droit régit d'emblée tous

les faits pour lesquels la loi n'a pas prévu d'exception, lorsque le changement

de loi intervient pendant la procédure cantonale de recours (ATF 135 II 313

consid. 2.2.2 p. 318; 99 Ia 113 consid. 9 p. 124/125).

b) Dès lors que l'on se trouve en

l'espèce face à une situation durable et que la recourante ne bénéficie d'aucun

droit acquis, l'on ne voit pas quel motif justifierait de ne pas tenir compte

de la réglementation actuellement en vigueur, qui ne contient en particulier

pas de dispositions prévoyant, en matière de concession, son application

uniquement aux ouvrages construits après son entrée en vigueur. Une

collectivité publique ne peut pas octroyer à un particulier le droit d'utiliser

le domaine public de manière privative pour une durée indéterminée, ce qui

priverait cette collectivité publique de la maîtrise du domaine public. Lors de

l'octroi et du renouvellement d'une concession, l'autorité doit tenir compte de

l'ensemble des circonstances, en particulier de l'intérêt public à l'octroi ou

au renouvellement de la concession et de la réglementation applicable.

Le port de plaisance de la

recourante doit faire l'objet d'une concession, qui ne peut être octroyée qu’en

échange d’une servitude de passage public fondée sur l'art. 16 al. 2 LML. Le

grief de la recourante sur ce point doit dès lors être écarté.

6.

La recourante conteste à l'autorité intimée la

possibilité d'aggraver le passage public existant déjà sur sa parcelle lors du

renouvellement de la concession sans qu'aucune modification de fait ou de droit

ne justifie un changement dans la concession octroyée depuis longtemps.

a) Si une concession crée des droits

acquis, il n'en demeure pas moins que ceux-ci ne le sont que dans le cadre de

l'exercice de la concession elle-même et non pas lors de son éventuel

renouvellement.

b) Dans la pesée des intérêts à

faire, il convient de tenir compte du fait que le cadre légal a changé. Le 1er

janvier 1980, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin

1979.

est entrée en vigueur (LAT; RS 700). A son art. 3, consacré aux principes

régissant l'aménagement, elle prévoit que le paysage est préservé (al. 2) et

qu'il convient notamment de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau

et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci

(al. 2 let. c). La loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons

et les chemins de randonnée pédestre (LCPR; RS 704) est entrée en vigueur le 1er

janvier 1987. Conformément à son art. 3 al. 3, les chemins de randonnée

pédestre desservent notamment les zones propices à la détente, les sites

(points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des transports publics

ainsi que les installations touristiques.

Au niveau cantonal, le Grand

Conseil a adopté en 2001 le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac

Léman (ci-après: le PDRL). Au chapitre du cheminement riverain, les lacs et

leurs rives sont des espaces éminemment publics, dont la jouissance doit être

offerte au plus grand nombre; l'un des principes fondamentaux du plan directeur

est ainsi de rendre les rives plus accueillantes et d'améliorer les

possibilités d'accès pour la population locale et les touristes (p. 61ss). Le

PDRL prévoit trois mesures générales: assurer, dans la mesure du possible, un

cheminement continu sur l'ensemble des rives vaudoises du lac; créer le chemin

directement en rive du lac, dans la mesure où sa construction n'entre pas en

conflit avec des objectifs de protection de la nature et où il est

techniquement réalisable; assurer de manière prioritaire la liaison piétonne

entre les équipements de détente et de loisirs existants ou à créer et les

sites urbanisés (p. 66). A l'examen du plan 5, consacré aux rives de

Prangins-Gland, le cheminement à créer est prévu le long de la rive de la

parcelle n° 924 de la Tourangelle.

c) Un passage public au bord du lac

sur la parcelle de la recourante le plus étendu possible, outre qu'il est prévu

par la loi en échange d'une concession, est ainsi justifié par un intérêt

public important.

7.

a) La longueur actuelle de la servitude de

passage public est de 120 m, ce qui s'explique par des motifs historiques. La

concession de grève octroyée le 13 mai 1898 à Edward Cross moyennant qu'un

passage public de 90 cm de largeur soit réservé sur le terrain concédé, et au

bord de l'eau, concernait les parcelles n° 431 et 1'614 de Gland. Selon le

plan annexé à cette concession, la longueur de la servitude correspondait à la

longueur des deux parcelles le long du lac. Le 5 septembre 1944, lorsqu'une

nouvelle concession autorisant la Tourangelle à faire usage des eaux et grèves

du lac Léman au lieu dit "La Moraine" a été octroyée en échange d'une

servitude de passage public, il a été prévu que celle-ci longe le lac, toujours

sur une distance de 120 m et ce sur toute la parcelle n° 2'747, qui

recouvrait les anciennes parcelles n° 431 et 1'614. A cette date, même si

le lieu dit "La Moraine" comprenait, outre la parcelle n° 2'747,

celle n° 1'763, la servitude n'a pas été étendue à cette dernière

parcelle. De plus, alors même que, ainsi que l'a indiqué la recourante à

l'audience, la parcelle n° 924 recouvre les anciennes parcelles

n° 1'763 et 2'747 depuis 1949 au moins, la servitude de passage public n'a

pas été étendue à toute la parcelle n° 924 lors du renouvellement de la

concession le 17 octobre 1978.

b) L'art. 16 LML ne fixe pas la

longueur que doit recouvrir la servitude de passage public. L'art. 10 RLML

prévoit pour sa part ce qui suit:

"1 La servitude de passage public exigible en vertu de l'art. 16 de la

loi sur le marchepied est délimitée selon les circonstances. Elle s'étend en

principe à toute la longueur du rivage de la propriété du concessionnaire. La

longueur grevée ne peut toutefois pas dépasser, pour chaque ouvrage autorisé,

les dimensions suivantes:

a. enrochements de protection posés en cordon le

long de la rive: la longueur totale du cordon, même si celui-ci n'est pas

construit d'une manière absolument continue;

b. épis, digues, môles, jetées en enrochement

brut ou maçonné, perpendiculaires à la rive ou formant un angle avec celle-ci:

une longueur égale à deux fois la longueur développée de l'ouvrage, cette

dernière étant mesurée dès la limite avec le domaine public jusqu'à l'extrémité

de la fondation au large;

c. jetées en pleine eau: une longueur égale à

deux fois la longueur développée de l'ouvrage, mesurée entre les deux

extrémités des fondations;

d. ports: une longueur égale à la somme des deux valeurs

suivantes:

1.

une fois la longueur du côté du port parallèle au rivage;

si les ouvrages formant le port vont en s'évasant, la longueur à

considérer est la projection sur la rive de la plus grande distance

extérieure des ouvrages;

2.

deux fois la plus grande distance entre la limite du

domaine public et la partie la plus éloignée de l'ouvrage, fondations

comprises;

(...)"

c) Dans sa décision du 10 juin

2011, le Département a fixé la longueur de la servitude de passage public à

l'entier de la longueur de la rive de la parcelle n° 924, qui est de 200,70

m. Il a indiqué, pour ce calcul, s'être référé à l'art. 10 al. 1 let. a RLML;

il semble pourtant que le calcul effectivement réalisé se base sur la let. b,

et non la let. a, de cette disposition. Peu importe en définitive, dès lors que,

lors de l'audience du 14 juillet 2011, le Département a acquiescé au fait que le

calcul devait être effectué sur la base de la let. d de l'art. 10 al. 1 RLML, disposition

qui définit la manière dont la longueur de la servitude de passage public doit

être calculée lorsqu'il y a un port. Les concessions et bien-plaire accordés se

sont toujours référés à un port de plaisance, ainsi l'acte de concession à bien

plaire du 8 août 1901, l'acte de concession du 5 septembre 1944 et la décision

du 10 juin 2010 du Département. Il s'ensuit que le calcul, tel qu'effectué le

15.

août 2011 par le SESA à la demande du Tribunal sur la base de la let. d, aboutit

à une longueur de 162 m, soit 51 m 66 (longueur du côté du port parallèle au

rivage) + 2x55 m 30 (la plus grande distance entre la limite du domaine public

et la partie la plus éloignée de l'ouvrage, fondations comprises).

Interpellés par le Tribunal sur la

longueur que devait à leur sens recouvrir la servitude de passage public, le

Département ne s'est pas déterminé dans le délai imparti et le SESA, dans son

courrier du 20 octobre 2011, a expliqué que, selon la pratique constante, c'est

la valeur la plus élevée qui fournit la longueur de la servitude; selon lui,

celui qui bénéficie de deux digues et de la surface à l'intérieur pour des

installations portuaires doit en effet donner une compensation au moins

équivalente à celui qui ne bénéficie que des deux digues sans la surface

intérieure. L'on ne voit néanmoins pas sur quels éléments se fonde une telle

appréciation, qui n'est pas conforme à l'art. 10 al. 1 RLML, et en particulier

aux lettres b et d. Il sied également de relever que, selon les plans riverains

de la Commune de Gland (plans de situation 1 et 2, secteur 4) du 31 juillet

2009.

(ci-après: les plans riverains), plusieurs servitudes de passage public,

situées au bord du lac, ne couvrent pas toute la longueur des parcelles

qu'elles concernent, telles celles se trouvant sur les parcelles n° 1'646,

921, 923 et 936, parcelles auxquelles une concession pour l'établissement d'un

port a été accordée.

Ainsi, si l'on devait appliquer

l'art. 10 al. 1 let. d RLML, la longueur de la servitude de passage public devrait

être fixée à 162 m, et non pas à toute la longueur de la parcelle n° 924,

comme cela ressort de la décision attaquée.

8.

a) Dans le canton de Vaud, dont la Constitution

consacre expressément la séparation des pouvoirs (art. 89 Cst-VD), la fonction

législative appartient au Grand Conseil (art. 103 Cst-VD), les fonctions

exécutives et l’administration au Conseil d’Etat (art. 112 et 123 Cst-VD). Le

principe de la séparation des pouvoirs prohibe tout empiètement, par un organe

de l’Etat, sur les compétences d’un autre organe de celui-ci. En particulier,

il est interdit au pouvoir exécutif d’adopter des règles de droit, si ce n’est

dans le cadre d’une délégation valablement donnée par le législateur (ATF 136 I

241.

consid. 2.5.1 p. 249; 134 I 322 consid. 2.2 p. 326, et les arrêts cités;

Tobias Jaag, Die Verordnung im schweizerischen Recht, ZBl 2011 p. 629ss,

640ss). C’est ce qu’exprime l’art. 120 al. 2 Cst-VD, aux termes duquel le

Conseil d’Etat édicte des règles de droit, dans la mesure où la Constitution ou

la loi l’y autorisent; il édicte les dispositions nécessaires à l’application

des lois et des décrets. Ainsi, hormis les cas où la Constitution ou la loi lui

confère le pouvoir de régler lui-même, par des normes, un domaine déterminé, le

Conseil d’Etat ne peut adopter des arrêtés ou des règlements que dans la mesure

où il s’agit de dispositions complémentaires (arrêts CCST.2010.0008 du 14 janvier

2011, consid. 3c/aa; AC.2009.0064 du 4 novembre 2010, consid. 4b/cc, et les

références citées). Les règles les plus importantes doivent en tout cas figurer

dans la loi (ATF 134 I 322 consid. 2.4 p. 327; 133 I 331 consid. 7.2.1 p. 347;

130.

I 1 consid. 3.4.2, et les arrêts cités). Le Conseil d’Etat est chargé de

l’exécution de la LML (art. 25 LML). Pour le reste, cette loi ne délègue pas au

pouvoir exécutif la compétence d’édicter des normes primaires, notamment pour

ce qui concerne l’assiette de la servitude au sens de l’art. 16 LML. Il suit de

là que le Conseil d’Etat ne peut, dans le RLML, que poser des règles qui

complètent la LML, mais non point des règles nouvelles.

b) La LML ne dit rien au sujet de

la longueur et de la largeur de la servitude au sens de l’art. 16 LML.

Toutefois, la loi prévoit que le marchepied doit s’étendre tout le long de la

rive et sur une largeur de 2 m. Cette règle générale, qui s’applique aussi à la

servitude de passage public, est reprise à l’art. 10 RLML, à teneur duquel la longueur

de la servitude au sens de l’art. 16 LML, est «délimitée selon les

circonstances; elle s’étend en principe à toute la longueur du rivage de la

propriété des concessionnaires». Sans doute, la suite de l’art. 10 RLML

fixe-t-elle une longueur maximale, selon des principes de calcul dont

l’application au cas d’espèce restreint la longueur de la servitude à 162 m,

soit une distance inférieure à celle de la longueur de la rive de la parcelle

de la recourante (consid. 7 ci-dessus). Mais en tant que l’art. 10 RLML limite,

de manière impérative, la longueur de la servitude dont la loi prévoit qu’elle

s’étend en principe à tout le long de la rive, il va au-delà de ce que le

Conseil d’Etat est habilité à faire, au regard du principe de la séparation des

pouvoirs. En restreignant la longueur de la servitude en-deça de ce qui ressort

des art. 1 LML et 10 RLML in initio, le Conseil d’Etat a édicté des normes

primaires, en violation de l’art. 25 LML et de la séparation des pouvoirs. Il

n’y a dès lors pas lieu de déroger au principe selon lequel la servitude

s’étend tout au long de la rive. Ce choix est en outre conforme à la

topographie des lieux (cf. consid. 9b ci-dessous).

c) Si l'art. 10 RLML indique que la

servitude de passage public est délimitée selon les circonstances, il ne

contient aucune référence à une largeur maximale.

En l'espèce, porter la largeur de

la servitude de passage public à 2 m répond, ainsi que le relèvent tant la

Municipalité que le SESA, à des motifs évidents de sécurité. Le Tribunal a

ainsi pu constater lors de l'inspection locale qu'une largeur de 90 cm est insuffisante;

elle ne permet pas à des piétons, qui se promèneraient notamment avec une

poussette ou en chaise roulante, de croiser d'autres promeneurs. Une largeur de

2.

m se justifie d'autant plus que le passage public dont il est question se

trouve, par définition, au bord du lac et qu'elle permet ainsi d'éviter que

quelqu'un ne tombe à l'eau. Une telle largeur correspond d'ailleurs à celle

prévue par d'autres types de marchepied, tel celui de l'art. 1 LML, de même

qu'à celle des servitudes de passage public figurant sur les plans riverains.

Enfin, la recourante reconnaît même qu'actuellement, un passage de 90 cm ne la

pénalise pas.

9.

La recourante fait valoir que la prolongation et

l'élargissement du passage public entraîneraient une atteinte accrue à son

droit de propriété. Elle relève en particulier que, dès lors qu'un passage public

de 90 cm est inutilisable, l'aggravation des conditions liées au passage public

telle que prévue par le Département est importante pour elle.

a) La propriété est garantie (art.

26.

al. 1 Cst; 25 al. 1 Cst/VD). Les restrictions à la

propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur

une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent

le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; 38 al. 1 à 3

Cst./VD; ATF 135 I 209 consid. 3.3.1 p. 215/216; 129 I 337

consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221, 2c p. 221/222, et les arrêts

cités).

La servitude de passage

public repose en l'occurrence sur l'art. 16 al. 2 LML et, au vu des nouvelles

dispositions adoptées depuis 1978 (cf. consid. 6b et c), il existe un intérêt public important à un accès étendu des rives du lac Léman.

b) Selon le principe de la proportionnalité,

une mesure restrictive doit être apte à produire les

résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être

atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de

la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il

exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts en présence – ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4

p. 205; 135 I 169 consid. 5.6 p. 174/175, 176 consid. 8.1 p. 186).

Il découle en l'espèce des

indications figurant sur le plan riverain 1 que le passage public en question

se trouve à plus d'une centaine de mètres des constructions les plus proches,

dont le bâtiment principal, sises sur la parcelle n° 924. La vision locale

a également permis de constater que des arbres s'élèvent entre le passage en cause

et les constructions précitées et, surtout, qu'un talus d'une certaine hauteur

sépare le reste de la propriété du bord du lac. Il s'ensuit que le passage du

public à cet endroit ne pourra avoir qu'un impact très limité, voire

inexistant, sur l'intimité de la recourante et sa faculté de jouir des espaces

extérieurs de sa propriété, plus particulièrement à la belle saison. Le grief

de cette dernière relatif à une atteinte excessive à son droit de propriété

n'est dès lors pas fondé.

10.

La recourante indique que, si elle ne conteste

pas l'intérêt public découlant des nouvelles dispositions adoptées depuis 1978,

celui-ci pourrait certes éventuellement justifier l'aggravation de 90 cm à 2 m

de la servitude de passage, mais seulement par le biais de l'adoption d'un plan

de quartier ou la mise en oeuvre d'une procédure d'expropriation.

La recourante oublie cependant que

le passage public qui est exigé de sa part l'est en échange de l'octroi d'une

concession d'usage d'eau et qu'il se fonde ainsi sur l'art. 16 al. 2 LML.

Si elle s'oppose à l'aggravation du passage public, dont les nouvelles longueur

et largeur sont conformes à la réglementation applicable et correspondent à un

usage approprié pour un passage public de ce type, au vu des éléments que le

Tribunal a pu apprécier lors de l'inspection locale, elle dispose de la

possibilité de renoncer à l'octroi de la concession d'usage d'eau.

11.

La recourante se prévaut d'une inégalité de

traitement avec des cas dans lesquels le SESA aurait été amené à octroyer ou

renouveler une concession de port, jetée ou enrochements sur le domaine public

du lac Léman portant sur une construction érigée avant le 1er

janvier 1926 sans demander l'aggravation d'une servitude déjà existante.

a) Il y a inégalité de traitement

au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions

soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques

différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être

identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui

concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre. Une

décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des

distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au

regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des

distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce

qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est

dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante (cf. ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I

297.

consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

Le principe de la légalité de

l'activité administrative (art. 5 al. 1 Cst) prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst). En conséquence, le

justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité

devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors

qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF

126.

V 390 consid. 6a p. 393 et les réf. cit.). Cela présuppose cependant, de la

part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer

correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne

peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que

l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.). Il faut

encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante,

et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510;

127.

I 1 consid. 3a p. 2; AC.2010.0015 du 26 janvier 2011 consid. 2), et

qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence

au respect de la légalité (ATF 123 II 248 consid. 3c p.

254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les réf. cit.; AC.2010.0122

du 26 juillet 2011 consid. 4d).

b) L'historique

concernant le port de plaisance et la servitude de passage public en cause est

tout à fait particulier. Il est de la sorte difficile

d'imaginer l'existence d'un cas semblable, qui aurait été traité différemment. Les concessions de port octroyées par l'Etat de Vaud l'ont été à des

périodes différentes et dans des circonstances différentes. S'agissant plus particulièrement de la fixation à 2 m de la largeur

de la servitude de passage public, le représentant du SESA a expliqué à

l'audience qu'une telle largeur correspondait à la pratique constante au cours de ces dernières années. Il

découle également des plans riverains que les servitudes de passage public

longeant notamment les

parcelles n° 1'646, 921, 923, 925 et 936, auxquelles une concession pour l'établissement d'un port a

été octroyée, sont d'une largeur de 2 m. Quant à la longueur, elle résulte de l'application de la LML (cf. consid. 8 ci-dessus), dont le non-respect équivaudrait à une violation de la réglementation applicable. Or, le SESA n'a pas fait

valoir ne pas vouloir respecter la LML sur ces points, au contraire, de sorte que l'on ne saurait

en l'espèce faire prévaloir

l'égalité sur l'illégalité.

Le port de plaisance doit ainsi

faire l'objet d'une concession, qui ne peut être octroyée qu'en échange d'une

servitude de passage public fondée sur l'art. 16 al. 2 LML, soit sur la

base de la réglementation actuellement en vigueur, d'une longueur au bord de l'eau égale à celle de la parcelle n° 924 et d'une largeur de 2 m.

12.

La recourante s'oppose ensuite à l'inscription au

Registre foncier de l'extension de l'assiette (longueur et largeur) du droit de

passage prévu à l'art. 16 al. 2 LML, faisant valoir qu'une telle servitude

naît par l'octroi de la concession sans qu'une inscription ne soit nécessaire

et que le droit fédéral régit de manière exhaustive les faits qui peuvent être

inscrits ou mentionnés au Registre foncier (art. 958 et 962 CC).

a) La constitution d'une servitude

du droit civil (art. 781 CC) n'est pas indispensable pour assurer le passage du

public le long de la rive d'un lac, lorsqu'une concession est accordée, car ce

passage est déjà garanti en principe par une restriction de droit public, qui

n'a pas à être inscrite au Registre foncier (ATF 1P.799/1993 du 29 décembre

1994.

consid. 2b/cc; cf. également arrêt AC.2003.0217 du 21 juillet 2005

consid. 9). Il est néanmoins fréquent, dans la pratique cantonale

vaudoise, de lier l'octroi d'une concession selon l'art. 16 al. 2 LML à la

création simultanée d'une servitude personnelle de passage public au sens de

l'art. 781 CC, accordée par le concessionnaire à l'Etat de Vaud; le concédant

et le concessionnaire sont libres de déterminer, dans l'acte constitutif, le

contenu de cette servitude du droit civil (ATF 1P.799/1993 précité

consid. 2b/cc; Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété

foncière, Lausanne 1991, n° 2097 s., p. 840).

Dans l'hypothèse où l'acte de

concession prévoit la création d'une servitude personnelle au sens de l'art.

781.

CC, il n'est pas certain qu'en cas de refus du propriétaire concerné de

requérir l'inscription de cette servitude au Registre foncier (art. 963 al. 1

CC), l'autorité cantonale soit fondée à exiger directement cette inscription. L'art.

14.

LML autorise le Conseil d'Etat à conférer à une commune, en application de

la loi cantonale sur l'expropriation, le droit d'expropriation pour

l'établissement d'un chemin public sur la zone riveraine visée à l'art. 1 LML

ou pour assurer au public, à titre de servitude, l'utilisation du passage sur

cette zone; en revanche, l'art. 16 LML ne donne pas à l'Etat de Vaud le droit

d'exproprier directement une servitude de passage au sens de l'art. 781 CC,

sans suivre les règles spéciales de procédure et d'indemnisation auxquelles

renvoie l'art. 14 LML. Par ailleurs, dans certaines circonstances, le

bénéficiaire de la servitude pourrait devoir agir par la voie civile et l'on

pourrait aussi se demander si une simple décision prise par le département,

fondée sur l'acte de concession et ordonnant au conservateur du Registre

foncier d'inscrire une servitude de passage public grevant l'immeuble d'un

particulier – décision confirmée le cas échéant, sur recours du propriétaire

touché, par un arrêt du Tribunal administratif –, est un acte administratif

équivalant à un jugement, au sens de l'art. 963 al. 2 CC. Ces questions ont été

laissées toutefois indécises (ATF 1P.799/1993 précité consid. 3b).

b) Le procédé consistant en ce que

la mention d'une restriction de droit public soit portée au Registre foncier

par l'inscription d'une servitude personnelle au sens de l'art. 781 CC en

faveur de la collectivité publique concernée est parfois remis en cause (Marie-Claire

Pont Veuthey, De quelques restrictions de droit public à la propriété foncière,

Revue Suisse du Notariat et du Registre foncier – RNRF 81 [2000], p. 153 ss, spé. p. 162; arrêt du Tribunal administratif

du canton d'Argovie du 22 décembre 1992, in RNRF 78 [1997] p. 318). Les

motifs à l'appui d'une telle appréciation consistent notamment en l'absence

d'intérêt à la réglementation privée de ce qui relève déjà du droit public, à

la possibilité faite aux cantons, conformément à l'art. 962 al. 1 CC, de

prescrire la mention au Registre foncier de restrictions de la propriété

fondées sur le droit public, telles celles résultant d'un plan d'alignement et

autres semblables, et à l'insécurité juridique résultant d'un tel procédé,

s'agissant en particulier de la question de la compétence entre juge

administratif et juge civil (Marie-Claire Pont Veuthey, op. cit., p. 162;

arrêt du Tribunal administratif du canton d'Argovie du 22 décembre 1992, in

RNRF 78 [1997] consid. 2e/cc

et dd). Dans son arrêt du 22 décembre 1992 (consid. 2e/cc), le Tribunal

administratif argovien a estimé en revanche que, dans la mesure où l'art. 781

CC prévoyait expressément l'institution des servitudes personnelles

(irrégulières), le principe du numerus clausus des

inscriptions et mentions au Registre foncier ne

s'opposait pas en tant que tel à l'admissibilité de l'inscription d'une telle servitude parallèlement à l'existence d'une restriction

de droit public.

c) La question se pose ainsi de

savoir s'il est admissible que la mention d'une restriction de droit public au

sens de l'art. 16 al. 2 LML soit portée au Registre foncier par l'inscription

d'une servitude personnelle. Elle peut en l'espèce rester indécise. En effet, il

ne s'agit pas en l'occurrence de procéder pour la première fois à l'inscription

au Registre foncier, sous forme de servitude personnelle, du passage de droit

public en cause, mais uniquement d'y inscrire l'extension de son assiette, soit

l'extension de sa longueur et de sa largeur. Dès lors, par souci de cohérence,

de sécurité et de foi publiques, il se justifie d'admettre une telle

inscription. Le grief de la recourante sur ce point n'est en conséquence pas

fondé.

13.

La recourante invoque néanmoins une inégalité de

traitement entre le cas d'espèce, où une inscription au Registre foncier est

exigée, et d'autres dossiers dans lesquels le SESA aurait été amené à octroyer

ou renouveler une concession de port, jetée ou enrochements sur le domaine

public du lac Léman portant sur une construction érigée avant le 1er

janvier 1926 sans exiger l'inscription d'une servitude de passage public au Registre

foncier. Elle produit à cet égard une copie de l'acte de concession pour usage

d'eau Lavaux 148 concernant les parcelles n° 268 et 270 du cadastre de la

Commune de Cully. Elle relève que, dans ce cas, le Conseil d'Etat, lorsqu'il a

accordé une concession de port aux propriétaires de dites parcelles, en 1989,

n'a pas exigé l'inscription au Registre foncier d'une servitude de passage; le

motif qui aurait été invoqué serait que le port aurait été érigé à la fin du

XIXème siècle, soit

avant l'entrée en vigueur de la LML.

Le cas cité par la recourante n'est

pas relevant, dès lors qu'il se distingue clairement du cas d'espèce. L'acte de

concession produit ne prévoit ainsi pas, contrairement à l'art. 16 al. 2 LML,

qu'un passage public soit réservé le long de la rive; il s'ensuit logiquement

que la question de son inscription au Registre foncier ne peut pas se poser. De

plus, rien dans l'acte produit ne permet d'établir, contrairement à ce

qu'indique la recourante, que le port en question ait été érigé à la fin du XIXème siècle, soit avant l'entrée en

vigueur de la LML. De façon plus générale, on se trouve en l'occurrence face à

l'inscription au Registre foncier de l'extension de l'assiette, sous forme de

servitude personnelle, du passage de droit public en cause, et non pas d'une

première inscription, comme dans les cas auxquels se réfère la recourante. L'on

peut enfin douter, au vu de la pratique suivie par le SESA quant à

l'inscription, sous forme de servitude personnelle, du passage de droit public

de l'art. 16 al. 2 LML, que l'aggravation d'une telle servitude ne fasse pas également

l'objet d'une inscription au Registre foncier. Le grief de la recourante sur ce

point n'est dès lors pas fondé.

14.

La recourante se prévaut du fait que c'est sans

base légale suffisante, d'une part qu'a été déléguée au pouvoir exécutif la

possibilité de déterminer l'étendue de la servitude de passage public (art. 10

RLML), d'autre part que l'autorité intimée a subordonné le renouvellement de la

concession à l'inscription d'une servitude de droit privé, dès lors que ces

deux éléments impliquent une diminution de valeur de la parcelle grevée et sont

ainsi assimilables à des taxes causales.

a) Selon la conception classique,

le principe de la légalité recouvre deux aspects, à savoir: premièrement, la

suprématie de la loi, qui impose aux organes de l'Etat de se soumettre à

l'ordre juridique et de n'exercer leur activité que dans le cadre tracé par la

loi; cette exigence implique également que les normes d'un degré inférieur

doivent être conformes à celles d'un degré supérieur. Secondement, la réserve

de la loi, qui postule que toute atteinte à la liberté ou à la propriété doit

être fondée sur la loi (cf. ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565, et les

réf. cit.).

b) En l'espèce, on ne saurait

considérer qu'il y a violation du principe de légalité. L'art. 25 LML délègue

au Conseil d'Etat l'exécution de la LML. Dans ce cadre, le Conseil d'Etat peut

édicter, dans le RLML, des normes qui concrétisent la loi, notamment pour la

longueur et la largeur de la servitude de passage public (art. 16 LML). Encore

faut-il que ces dispositions ne dépassent pas le cadre légal (cf.

consid. 8c ci-dessus). Pour le surplus, la LML ne contient pas de

dispositions déléguant au Conseil d'Etat le droit d'édicter des normes

complémentaires, sous la forme d'une délégation législative. De plus, on ne se

trouve pas dans une procédure fiscale. Le fait que, suivant l'étendue de la

servitude de passage public et en raison de son inscription au Registre foncier,

il y aurait diminution de valeur de la parcelle grevée ne saurait en aucun cas

être assimilé au paiement de taxes causales. Le grief de la recourante relatif au

défaut de base légale formelle n'est en conséquence pas fondé.

15.

Le recours doit être rejeté et la décision

attaqué confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à

la charge de la recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). En outre, des dépens, à la

charge de la recourante, seront alloués à la Commune de Gland, qui a obtenu

gain de cause avec l'assistance d'un mandataire (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 10 juin 2010 par le Département

de la sécurité et de l'environnement est confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est mis à la charge de la recourante.

IV.

La recourante versera à la Commune de Gland une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 janvier 2012

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.