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Décision

AC.2010.0241

CDAP - AC.2010.0241 - 2011-11-16 - SENDA SA/Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Municipalité de Montreux

16 novembre 2011Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La société Senda S.A. (ci après: Senda) est

propriétaire de la parcelle n° 5198 du cadastre de la Commune de Montreux

(ci-après: la commune). Ce bien-fonds, d’une surface de 333 m2 est

situé à la rue du Quai 12. Il comprend deux bâtiments à destination commerciale

(ECA 5668a et ECA 5668b) d’une surface respective de 198 m2 et 121 m2.

La parcelle est classée en zone urbaine selon le plan des zones communal en

vigueur.

B.

a) En date du 5 mars 2009, la Municipalité de

Montreux (ci-après: la municipalité) a demandé au Service Immeuble, patrimoine

et logistique (SIPAL), Section monuments et sites, de reconsidérer l’évaluation

au recensement architectural des bâtiments construits sur les parcelles n° 5’195

et n° 5’198, bâtiments désignés « Villas Puget ». A l’appui de sa

demande, la municipalité a produit une étude effectuée par le Service des

Archives de la Commune de Montreux en 2008 et une photographie des deux

bâtiments prise avec une vue depuis le lac.

b) Il ressort de

ces documents que les deux villas, construites en 1896, à l’époque de la

deuxième Exposition Nationale Suisse à Genève en 1896, s’inspiraient d’un

nouveau style architectural : le « Heimatstil ». Mise à la mode

par le « Village suisse » de l’Exposition Nationale, cette nouvelle

tendance qui s’inspire des traditions locales et régionales visait à développer

une nouvelle culture architecturale sans pour autant oublier les acquis du

passé. C’est l’architecte Hermann Neuhaus qui a réalisé les deux villas pour le

comte et la comtesse du Puget, la villa côté nord-ouest étant réservée à

Madame, et la villa côté sud-est à Monsieur. La villa côté nord-ouest a été

désignée : La Vaudoise, et la villa côté sud-est : La

Valaisanne.

c) A l’origine

parfaitement symétriques, les deux villas se sont différenciées dès 1902, par

l’adjonction d’une annexe et la surélévation d’une partie de la villa côté est,

puis par divers travaux d’aménagements extérieurs en 1956 et la construction de

balcons en 1958. Des transformations et agrandissements importants ont été

effectués en 1960 sur la villa La Vaudoise pour le compte de Raha Ahmed

Belroul, riche homme politique algérien arrivé sur le territoire de la commune

en 1957. Ces transformations ont permis la réalisation de décorations

originales intérieures et en façade, réalisées par des ouvriers venus d’Algérie

pour imprimer à la construction le style mauresque de la Casbah d’Alger. Ces

transformations ont conduit à l’ouverture du café restaurant : Le

Hoggar.

d) Enfin, la

photographie des deux bâtiments depuis le lac montre que les deux villas sont

semblables dès le niveau du premier étage; en particulier, les ouvertures en

façade, la forme de la toiture et les tourelles de chaque côté sont restées

identiques.

C.

En date du 15 juin 2011, la Section Monuments et

Site du Service Immeuble, Patrimoine et Logistique, rattaché au Département des

infrastructures, a adressé la lettre suivante à Senda:

« Information

concernant la mise sous protection générale de votre propriété ECA n° 5668 a et

b à Montreux

Mesdames,

Messieurs,

Peut-être le

savez-vous déjà, la majorité du patrimoine bâti de votre commune a été examinée

et documentée au cours d’un recensement architectural entrepris par le

Département des infrastructures en collaboration avec la Municipalité il y a

une vingtaine d’années. Sur demande du Service de l’urbanisme de la ville de

Montreux, il a été procédé à une actualisation de certains bâtiments ou

quartiers.

Cette révision

a mis en évidence l’intérêt de votre propriété, citée en titre, évaluée en

note*3*, et qui a pour effet de la placer sous protection générale prévue par

la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10

décembre 1969 (art. 46 et suivants).

La valeur *3*

signifie que le bâtiment est intéressant au niveau de la localité. Cet intérêt

découle de divers critères tels que la qualité architecturale, l’authenticité,

la rareté, l’originalité ou au contraire l’harmonie avec le paysage naturel ou

construit. Cette catégorie d’objets constitue à notre avis la partie la plus

sensible de notre patrimoine : ils n’ont à priori pas la valeur d’un

monument historique que l’on devrait protéger par un classement mais ils sont

cependant les témoins authentiques d’une époque, d’un mode de vie et de

production. Ces bâtiments peuvent parfaitement s’adapter aux exigences

actuelles de confort et d’utilisation, mais il est important que ces

modifications ne se fassent pas au détriment de leurs qualités.

La Section

monuments et sites est à votre disposition pour tout renseignement technique

relatif à l’entretien ou à la transformation des bâtiments de ce type. Nous

mettons volontiers notre expérience au service des propriétaires, ayant pu

maintes fois vérifier l’efficacité d’une consultation préalable à des travaux.

C’est pourquoi nous vous serions reconnaissants de prendre contact avec notre

section en début de projet, avant l’établissement du dossier de mise à

l’enquête.

Pour votre

information, vous trouverez, ci-joint une photocopie de la fiche de recensement

N° 1D-75 relative à votre propriété ».

D.

a) Senda a recouru contre cette

« décision » le 17 août 2010. Elle conclut à l’annulation de la

« décision » attribuant la note 3 aux bâtiments 5668 a et 5668 b et,

subsidiairement, à sa réforme en ce sens que les deux bâtiments ne se voient

pas attribués de notes et ne soient pas placés sous la protection générale.

b) La

municipalité s’est déterminée sur le recours le 14 septembre 2010. Elle précise

que la démarche visant l’attribution de la note 3 au recensement architectural

a nécessité une adaptation du plan directeur communal sur le contenu de la

fiche: élément du patrimoine, site n° 8 « Embouchure de la Baye de

Montreux ». Les éléments mentionnés dans cette fiche auraient été pris en

compte dans le cadre de la révision du plan général d’affectation actuellement

en cours. La Section Monuments et Sites du SIPAL s’est déterminée sur le

recours le 11 octobre 2010. Elle précise que l’intérêt historique et

architectural des « Villas Puget » justifie l’attribution de la note

3.

c) Senda a déposé

un mémoire complémentaire le 21 octobre 2010 et le tribunal a tenu une audience

à Montreux le 15 février 2011 et il a procédé à une inspection locale en

présence des parties. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions

suivantes:

« L’instruction

s’ouvre sur la question de la portée juridique de la note *3*. Le conseil de la

société recourante estime que l’attribution de la note *3* a un effet

contraignant, en se référant à un arrêt AC.2009.0209; selon cet arrêt,

l’attribution de cette note est un élément d’appréciation pour statuer sur

l’application de la clause d’esthétique dans le cadre d’une demande de permis

de construire.

La

représentante du SIPAL estime toutefois que l’attribution de la note *3* ne

constitue pas une décision, mais simplement une information sur les qualités du

bâtiment. L’information au propriétaire est souvent bien accueillie car le

propriétaire prend conscience de la valeur de son bâtiment. Mais l’attribution

de la note *3* ne constitue pas le seul élément de contrôle qui est exercé par

le SIPAL.

La mention F

peut être apportée sur la fiche de recensement. Cette mention signale la

présence d’éléments anciens et attire l’attention sur des caractéristiques

remarquables qui méritent, en cas de travaux, d’être maintenues ou documentées.

La note 5F avait été attribuée au bâtiment de la société recourante; c’est à la

suite de la demande de réexamen présentée par la municipalité, que la note *3*

a été attribuée, compte tenu de la documentation historique produite par la

municipalité.

Le SIPAL

intervient aussi sur la base des relevés de l’inventaire ISOS, lorsque le

niveau d’importance nationale a été reconnu, comme c’est le cas de la ville de

Montreux. Les deux villas jumelles, dont celle de la société recourante, sont

situées dans un périmètre qui présente une importance prépondérante A et peut

justifier une intervention du SIPAL.

Enfin, les

travaux projetés dans un périmètre de 50 mètres entourant un bâtiment à

l’inventaire ou classé, sont également soumis à l’examen du SIPAL. En l’espèce,

les deux villas jumelles sont situées dans le périmètre de 50 mètres situé

autour de l’Hôtel Eden mis à l’inventaire le 1er mai 1991.

La

représentante du SIPAL produit les différents plans montrant l’état du

recensement architectural, les périmètres de protection de l’inventaire ISOS,

ainsi que le périmètre de 50 mètres situé autour de l’Hôtel Eden.

Le représentant

de la municipalité précise que la commune a effectivement sollicité le réexamen

de la note en produisant le résultat des recherches effectuées dans les archives

communales. Pour la municipalité, l’attribution de la note *3* consiste en une

simple information au propriétaire.

Le conseil de

la société propriétaire estime en revanche que l’attribution de la note *3* a

une véritable portée juridique qui ressort de la jurisprudence du Tribunal

cantonal. Le groupe dont fait partie la société propriétaire détient plusieurs

hôtels historiques sur la Commune de Montreux et relève les problèmes

rencontrés à cet égard.

La

représentante du SIPAL estime toutefois que l’attribution de la note *3* est

seulement un constat objectif de la valeur du bâtiment; elle est comme un

diagnostic et n’aurait pas de portée juridique en dehors des décisions que

prendrait la municipalité concernant un permis de construire ou une mesure de

planification. L’attribution de la seule note *3* n’entraîne en principe pas

une mesure de classement du bâtiment comme monument historique. Jusqu’en 1987,

tous les bâtiments qui étaient recensés en note *3* avaient été mis à

l’inventaire. Toutefois, à cette époque, le service avait pris du retard dans

l’établissement de l’inventaire et, pour rattraper ce retard, un nombre

important de dossiers avait été soumis au Conseil d’Etat pour mise à

l’inventaire. Pour diminuer le nombre de dossiers, le Conseil d’Etat a décidé

de ne plus mettre à l’inventaire les notes *3*, qui restaient

toutefois soumises à la protection générale.

La

représentante du SIPAL produit un graphique statistique montrant qu’il y a

environ 100 bâtiments classés avec la note *3*, 800 bâtiments classés avec la

note *2* et 450 bâtiments classés avec la note *1*. En outre, 763 bâtiments

sont à l’inventaire avec la note *3*, 4'159 bâtiments avec la note *2* et 744

avec la note *1*. Enfin, 10'803 bâtiments sont recensés avec la note *3* et

répertoriés comme étant soumis à la protection générale.

En ce qui

concerne les mesures de planification communale prévues pour le secteur des

deux villas jumelles, l’art. 23 du projet de règlement communal en cours

d’adoption prévoit que les sites qui présentent des caractéristiques

patrimoniales avec un potentiel constructible font l’objet de fiches

« éléments du patrimoine », qui fixent les principes à respecter en

cas de construction. Une première fiche établie en avril 2007 prévoit que les

deux villas jumelles sont de préférence maintenues si leur état le permet, et

une nouvelle fiche établie en 2010 prévoit uniquement leur maintien.

La

représentante du SIPAL révèle qu’une transformation importante des villas

jumelles avait déjà été refusée dans les années 1960 par l’administration

communale, à cause de leur valeur architecturale qui était parlante en

elle-même, alors même qu’il n’y avait pas de recensement ni de note *3* à

l’époque.

Le représentant

de la société propriétaire critique le fait qu’elle n’ait pas été entendue et

n’ait pas eu la possibilité de se déterminer sur cette appréciation.

L’audience est

suspendue à 15h 15 et le tribunal se déplace sur les lieux. L’audience reprend

à 15h 30 directement devant les deux villas jumelles.

Il est constaté

que le rez-de-chaussée a été modifié, mais que le haut des villas est conservé.

On voit sur la villa de la société propriétaire une fresque datant de 1898, la

villa ayant été construite en 1896. Le conseil de la société propriétaire

explique que la villa est actuellement une succursale de l’Hôtel Eden. Des

chambres d’hôtel sont louées à l’étage et une salle de séminaire est aménagée

dans l’avant-corps au rez-de-chaussée. Le représentant de la municipalité donne

des explications sur les mesures de planification actuellement en vigueur,

notamment sur le plan d’extension cantonal qui fixe une limite des

constructions à respecter depuis la rive du lac. Selon le plan des zones en

vigueur, les deux villas sont classées en zone urbaine.

Le tribunal

procède ensuite à la visite de l’intérieur de la villa; il constate que

l’escalier et sa balustrade sont d’origine. Dans les chambres, les menuiseries

des fenêtres et les vitrages sont aussi d’origine. La représentante du SIPAL

relève l’excellent état de conservation du bâtiment et de ses éléments

caractéristiques. »

d) Senda s’est

déterminée sur le compte-rendu d’audience le 25 février 2011. Elle estime que

la lettre du SIPAL du 15 juin 2010 serait une décision en ce sens qu’elle place

les immeubles sous protection générale. Elle relève aussi que l’attribution de

la note 3 est un élément d’appréciation pour les autorités lorsqu’elles

appliquent les règles sur l’esthétique et l’intégration des constructions.

Senda se plaint aussi de n’avoir pas été associée au processus qui a conduit à

l’attribution de la note 3 au recensement architectural.

Considérants

1.

Il convient de déterminer si l’avis de

l’autorité intimée, informant la société recourante de l’attribution de ses

bâtiments à la note 3 du recensement architectural constitue une décision

sujette à recours.

a) La loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

) définit à son art. 3 la décision comme suit:

"Art. 3 -

Décision

1.

Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un

cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de

droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant

à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2.

Sont également des décisions les décisions incidentes, les

décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière

d'interprétation ou de révision.

3.

Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être

rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas

l'être."

b) La décision

est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et

contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473

consid. 2a p. 477 et les références citées; arrêts GE. 2008.0209 du 9 décembre

2008.

consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6

novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une

opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le

renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci,

car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas

un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent

une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid.

2.

; arrêts GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14

octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références

citées).

c) Une décision

doit répondre à un certain nombre d'exigences formelles résultant des principes

généraux du droit administratif et précisées par le droit cantonal: les

décisions écrites doivent être désignées comme telles, motivées et indiquer les

voies de droit. L'art 42 LPA-VD a la teneur suivante:

"Art. 42 -

Contenu

La décision

contient les indications suivantes :

a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il

s'agit d'une autorité collégiale ;

b. le nom des parties et de leurs mandataires ;

c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels

elle s'appuie ;

d. le dispositif ;

e. la date et la signature ;

f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son

encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en

connaître."

L’absence

d'indication des voies de recours dans une décision a

pour conséquence d’empêcher ou de différer l’écoulement de ce délai lorsque

l’administré n’est pas assisté par un mandataire professionnellement qualifié

(arrêts AC.2009.0099 du 30 octobre 2009 consid. 1c et AC.2008.0313 du 12

février 2009 consid. 1c). Toutefois, dans certaines circonstances

exceptionnelles, on peut exiger du destinataire de la

décision, en se fondant sur les règles de la bonne foi, qu'il s'informe des

moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps

utile s’il s'agit d'un acte qui présente de manière reconnaissable les

caractéristiques d'une décision (arrêt AC.2010.0159 du 18 mars 2011 consid. 2a,

voir aussi ATF 121 II 72 consid. 2a; 119 IV 330 consid. 1 c; arrêt FI.1998.0124

du 26 avril 2005 et les références citées).

2.

Il convient de

déterminer quelle est la place du recensement architectural dans le système

fédéral et cantonal d’aménagement du territoire en ce qui concerne la

protection des monuments et sites construits d’importance locale, régionale ou

nationale.

a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un

développement harmonieux de l'ensemble du pays (voir

art. 1 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979

[RS 700; LAT]). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à

l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans

d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones

agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17

LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi

bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers,

aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les

objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement

du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets

dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit

d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui

constituent son identité, sa mémoire collective (MOOR, Commentaires LAT, art.

17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection

absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à

prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non

exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée

par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi

ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier

l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont

restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure

où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (MOOR, Commentaires LAT,

art. 17, no 7).

b) La mise en œuvre des mesures de protection prises en

application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de l'intérêt public à la

protection du patrimoine. La mise sous protection a en principe pour effet de

soustraire les parcelles concernées à une utilisation économique ou du moins

d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en place de mesures de

protection nécessite donc une volonté politique claire et forte qui leur assure

une légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines législations

cantonales placent la compétence de prendre des mesures de protection dans les

attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la distance nécessaire

pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers.

Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de l'intérêt public à

la protection du patrimoine ont justifié les facultés d'intervention offertes

aux organisations à but idéal dont le but statutaire se rapporte à la

protection du patrimoine ou à celle de l'environnement (MOOR, Commentaires LAT,

art. 17, nos 15 à 18).

c) Selon l'art. 17 LAT les cantons doivent prévoir des mesures de

protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques,

les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités

typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui

regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent

parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les

références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en

établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit

cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT),

par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que

des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid.

1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le

législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet

d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais

assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans

les procédures d'aménagement du territoire (MOOR,

Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à

protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection

pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de

l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager

un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment,

un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans

pénaliser le solde de la parcelle (MOOR,

Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures

réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des

situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection

ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (MOOR, Commentaires LAT, art. 17, no

80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de

protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan

de zone classique et de son règlement qui l'accompagnent - nécessite d'imposer

une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment

protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son

développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81).

Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les

inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales

de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la

propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des

particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (MOOR, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

3.

a) En droit vaudois, la

loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du

4.

décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) attribue aux communes la

compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en

prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des

dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et

de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant

protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir

des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts

ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4

LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le

cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les

paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les

ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur

la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45

al. 2 let. c LATC).

b) La loi vaudoise sur la protection de la nature et des monuments et

des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) fait partie des

autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure

une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les

territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être

sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique historique,

scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une

protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier

des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture

ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et

qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique

ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire

dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et

ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments

historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont

envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le Département des

infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa

sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant

subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique

en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments

historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la

protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant

prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).

Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête en vue du

classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux

par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). Pour la protection spéciale de la

nature et des sites, l'arrêté de classement désigne alors l'objet classé et

l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises, les mesures de

protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et

son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département compétent peut

fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les travaux d'entretien

nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29

LPNMS). Pour la protection spéciale des monuments historiques et des

antiquités, l'arrêté de classement désigne aussi l'objet classé et l'intérêt

qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et il définit les mesures

de conservation ou de restauration nécessaires à charge du propriétaire (art.

53.

LPNMS). L'arrêté de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie

contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64

LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les

monuments historiques et les antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF

119.

Ia, p. 88, consid. 4a, p. 93-94).

c) Enfin, la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC fait

également partie des autres mesures prévues par le droit cantonal au sens de

l'art. 17 al.2 LAT (MOOR,

Commentaire LAT, art. 17, nos 87 et 88). L'application de cette norme

intervient dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. L'art.

86.

LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions et

les aménagements qui leur sont liés présentent un aspect architectural

satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1 ) et lui impose de refuser

les permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de

compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier

ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,

artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation de la valeur d'un objet dans le

cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux

constitue un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour

statuer sur l'application de la clause d'esthétique (voir arrêt TA AC 2002/0128

du 12 mars 2004 consid. 4b p.16).

d) Le choix de la mesure de protection dépend des objectifs de

planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres de

chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de proportionnalité :

Lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité

applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). Ainsi, les

arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des restrictions particulièrement

lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art. 27 LPNMS) et les

obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le

droit de préemption et d'expropriation qu'elles impliquent en faveur de l'Etat

(art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans

et règlement d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas

d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés (voir

notamment arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004 consid. 3c/dd/ccc p.

13-14).

4.

Dans le système fédéral et cantonal de protection des

monuments et des sites, le champ de compétence de la Section Monuments et Sites

du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique est défini par la LPNMS et son

règlement d’application du 22 mars 1989 (RPNMS; RSV 450.11.1).

a) Selon l’art. 30 RPNMS, le département cantonal

compétent établit le recensement architectural des constructions en

collaboration avec les communes concernées, qui sert de base à l’inventaire

prévu par l’art. 49 LPNMS. La directive cantonale concernant le recensement

architectural du canton de Vaud, dans l’édition de mai 2002, comporte une

classification de tous les bâtiments recensés allant de la note 1 à la note 7.

La note 1 recense les monuments d’importance nationale. Le monument est à

conserver dans sa substance. Le monument a une valeur justifiant un classement

comme monument historique et il est en tous les cas inscrit à l’inventaire. La

note 2 recense les monuments d’importance régionale qui ont en principe une

valeur justifiant un classement comme monument historique ; ils sont aussi

inscrits à l’inventaire. La note 3 recense les objets intéressants au niveau

local. Le bâtiment mérite d’être conservé mais il peut être modifié à condition

de ne pas altérer les qualités qui ont justifié la note 3. Le bâtiment en note

3.

n’a pas une valeur justifiant le classement comme monument historique.

Toutefois, il a été inscrit à l’inventaire jusqu’en 1987. Mais, depuis, même si

cette mesure reste possible de cas en cas, elle n’est plus systématique. Les

objets recensés en note 3 sont placés sous la protection générale régie par

l’art. 46 LPNMS. Les objets auxquels la note 4 est attribuée sont qualifiés de

bien intégrés. Selon la directive, le bâtiment est bien intégré par son volume,

sa composition et, souvent encore, sa fonction. Les objets de cette catégorie

forment en général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc

déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre,

leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une

authenticité, ni une qualité architecturale justifiant une intervention

systématique de la Section des monuments historiques en cas de travaux. Ils ne

sont en principe pas soumis à la protection générale de l'art. 46 LPNMS. La note 5 est attribuée à des bâtiments qui présentent

à la fois des qualités et des défauts. Le bâtiment se caractérise par des

défauts d’intégration. Son architecture est souvent soignée et intéressante. Il

comporte des qualités et des défauts qui s’équivalent. Il est typique d’une

architecture importée ou encore d’une intervention relativement récente, sur

laquelle, par manque de recul, il est difficile de se prononcer. A ce titre, la

note 5 est utilisée comme note d’attente.

b) Le propriétaire qui envisage des travaux affectant

un objet à l’inventaire au sens de l’art. 49 LPNMS doit prendre contact avec le département compétent

avant l’élaboration du projet définitif et le dépôt de la demande de permis de

construire. L’annonce des travaux d’où part le délai pour le classement de

l’objet correspond à la date du dépôt de la demande de permis de construire

comportant toutes les pièces requises selon les art. 108 et 114 LATC (art. 32

RPNMS). Pour les objets soumis à la protection générale de l'art. 46 LPNMS, notamment les bâtiments recensés en note 3, le

département compétent peut ordonner des mesures conservatoires nécessaires à sa

sauvegarde lorsqu'un danger imminent le menace (art. 47 LPNMS); mais ces mesures deviennent caduques si aucune enquête

publique en vue du classement n'a été ouverte dans les trois mois dès la date

des mesures conservatoires, délai qui peut être prolongé de 6 mois par le

Conseil d'Etat (art. 48 LPNMS). Ainsi, l'intervention

de la Section Monuments et Sites doit se différencier pour les bâtiments qui

sont mis à l’inventaire au sens des art. 49 ss LPNMS et 31 RPNMS, et pour ceux

soumis à la protection générale de l'art. 46 LPNMS (arrêt AC.2006.0113 du 12 mars

2007). La jurisprudence a encore précisé que l’évaluation des bâtiments

effectuée dans le cadre du recensement architectural constituait un élément

d’appréciation important pour les autorités chargées de l’aménagement du

territoire, notamment lors de l’adoption des zones à protéger prévues par

l’art. 17 al. 1 let. c LAT. L’appréciation de la valeur d’un bâtiment peut

également entrer en ligne de compte dans la procédure de demande de permis de

construire lorsque l’autorité applique les règles concernant l’intégration et

l’esthétique des constructions selon l’art. 86 LATC; la clause d’esthétique

fait partie en effet des autres mesures du droit cantonal réservées par l’art.

17.

al. 2 LAT pour les zones à protéger (Moor, Commentaire LAT, art. 17 nos 87

et 88). Ainsi, le recensement architectural est un outil ou un élément d’appréciation

que les communes et les autorités cantonales doivent prendre en considération

lorsqu'elles élaborent un plan d’affectation ou un plan directeur ou

lorsqu’elles délivrent un permis de construire ou statuent sur une autorisation

cantonale spéciale (arrêts AC.2008.0328

du 27 novembre 2009 consid. 4, AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c, AC.2006.0113

du 12 mars 2007, AC.2004.0031 du 21 février 2006, AC.2004.0003 du 29 décembre

2005, AC.2003.0204 du 21 décembre 2004, AC.2002.0128 du 12 mars 2004 et

AC.2000.0122 du 9 septembre 2004).

c) Le tribunal a eu l’occasion de se pencher encore sur la portée de la

directive cantonale du recensement architectural précisant que « Les

objets recensés en note 3 sont placés sous la protection générale ». La jurisprudence

a précisé qu’un objet qui n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour

lequel le département compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires,

n'est pas protégé par la LPNMS. "Les objets placés sous la protection

générale demeurent sous la surveillance du

département sans aucune contrainte juridique pour le propriétaire" (Recensement architectural du canton

de Vaud, p. 22). En indiquant que "les bâtiments recensés en note

"3" (…) méritent d'être sauvegardés sans toutefois pouvoir, en principe,

être classés comme monuments historiques" (ibid.) et en renonçant

systématiquement, après 1987, à porter ces objets à l'inventaire, le

département a introduit une contradiction irréductible dans l'application de la

LPNMS: si l'objet mérite d'être sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire,

et la seule manière d'imposer sa sauvegarde contre la volonté du propriétaire

dans le cadre restreint de la LPNMS, est en définitive de le classer. Si un

projet de transformation ou de démolition va à l’encontre des objectifs de

sauvegarde mentionnés dans la directive concernant le recensement, et si la

Section Monument et Site ne prend pas les mesures conservatoires de l’art. 47

LPNMS en vue du classement, elle doit alors formuler des observations ou une opposition

durant l'enquête publique, opposition sur laquelle la municipalité statuera (AC

2009.0209

du 26 mai 2010 consid. 2c).

5.

a) La jurisprudence a aussi précisé que les

communes peuvent intégrer dans leur réglementation applicable aux localités

typiques et aux lieux historiques au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT des

règles comparables et correspondant aux objectifs de protection mentionnés dans

la directive cantonale sur le recensement architectural (voir arrêt

ac.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3b). Dans ce cas, la réglementation

communale trouve sa base légale à l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC qui permet aux

communes d’intégrer dans leur réglementation des règles matérielles visant des

buts comparables à la LPNMS pour la protection des bâtiments dignes d’intérêt.

Ces règles ne sont plus subordonnées à l’inscription d’un objet à l’inventaire

ou à l’adoption d’un arrêté de classement, mais résultent des objectifs de

protection propre arrêtés par la planification communale sur son territoire.

C’est donc la municipalité qui est compétente en première ligne pour

l’application de ces règles (art. 17 et 104 LATC), l’intervention du

département étant limitée à un droit d’opposition (art. 110 LATC) et à un droit

de recours (art. 104a LATC) lui permettant de contester une décision municipale

qui ne serait pas conforme à la réglementation communale concernant la

protection des ensembles bâtis ou des bâtiments dignes d’intérêt (AC.2007.0247

du 31 juillet 2008 consid. 4b, AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3a, AC.2001.0159

du 23 février 2006 consid. 3a).

b) Il existe en effet une

obligation de coordonner les plans d’affectation avec les mesures résultant de

la LPNMS. L’art. 2 RPNMS prévoit en effet que les autorités communales doivent

tenir compte des objets méritant d’être sauvegardés (notamment ceux mis à

l’inventaire ou soumis à la protection générale) en élaborant leurs plans

d’affectation. Cette disposition reprend d’ailleurs les principes de

coordination qui résultent du droit fédéral (art. 2 al. 1 et 25a al. 4 LAT) et

du droit cantonal (art. 2 LATC).

6.

En l’espèce, il convient de déterminer si la

nouvelle évaluation du bâtiment de la société recourante de la note 5 à la note

3, entraîne des conséquences juridiques qui touchent directement la recourante

dans l’exercice de son droit de propriété et constitue une décision au sens de

l’art. 3 LPA-VD.

a) A cet égard, la jurisprudence du

tribunal a précisé que la protection générale est un instrument qui s’applique

indépendamement de la note obtenue au recensement architectural, et non

seulement aux bâtiments recensés en note 3. Elle ne peut être mise en oeuvre

que par les mesures conservatoires de l’art. 47 LPNMS, en vue du classement (AC 2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2c). Il n’y a donc pas un effet juridique direct contraignant résultant

de la nouvelle évaluation de la valeur du bâtiment dans le cadre du recensement

architectural. L’art.

30.

RPNMS précise que le recensement architectural des constructions, établit en

collaboration avec les communes concernées, sert de base à l’inventaire prévu

par l’art. 49 LPNMS. Seule la mise à l’inventaire du bâtiment entraîne des

effets juridiques pour le propriétaire. La mise à l’inventaire d’un bâtiment,

dont le contenu est fixé par l’art. 50 LPNMS, est publiée dans la feuille des

avis officiels (art. 15 et 51 LPNMS) et elle entraîne pour le propriétaire des

restrictions légales claires, en ce sens qu’il a l'obligation

d'annoncer au département en charge, tous travaux qu'il envisage d'apporter à

son bâtiment (art. 16 et 51 LPNMS), le département pouvant soit autoriser les

travaux, soit ouvrir une enquête en vue de classement (art. 17 LPNMS). De

telles obligations n’existent pas pour un immeuble évalué avec la note 3 dans

le cadre du recensement architectural.

b) Il est vrai que l’attribution de

la note 3 au recensement architectural peut avoir des incidences ou des effets

indirects sur la planification communale ou sur la procédure de demande de

permis de construire. La Commune de Montreux a en effet informé les parties

dans le cadre de la procédure que le plan directeur communal avait été modifié

à la suite de cette nouvelle évaluation de la valeur du bâtiment. Dans le

chapitre du plan directeur « Elément du patrimoine » , la

fiche du site 8 concernant l’embouchure de la Baye de Montreux de 2007, qui

englobe le périmètre des parcelles

nos 5’196, 5’197

ainsi que les parcelles nos 5’195 et 5’198, a fait l’objet des modifications suivantes par la

nouvelle fiche de 2010 :

aa) selon la

nouvelle fiche, les bâtiments ECA nos 5’669a et 5’668a ont fait

l’objet d’une révision de leur notation de 5 à 3 alors que la fiche précédente

de 2007 mentionnait la note 5 pour l’ensemble des bâtiments des parcelles nos

5’195 et 5’198.

bb) La

description urbaine, architecturale et paysagère de l’îlot n’est pas modifiée,

mais les principes urbanistiques à respecter sont changés.

- Alors que l’ancienne fiche de 2007 précisait que les bâtiments

construits sur les parcelles nos 5’195 et 5’198 sont de préférence

maintenus, la nouvelle fiche de 2010 prévoit que les bâtiments ECA nos

5’669a et 5’668a sont maintenus.

- Les possibilités de construire sur la parcelle n° 5’195 sont

fortement réduites par le maintien du bâtiment existant ECA 5’669a, qui

supprime la possibilité de construire un immeuble de 5 niveaux.

- Les possibilités de construire sur la parcelle n° 5’198 sont

également réduites par le maintien du bâtiment existant, qui entraîne la

suppression de la possibilité de construire un nouveau bâtiment de cinq

niveaux.

- En ce qui concerne les recommandations, il est proposé

d’organiser un concours d’architecture pour garantir l’intégration des

bâtiments pouvant être construit sur l’aire d’implantation de la partie de la

parcelle 5195 longeant la Bayer de Montreux.

cc) Les

représentants de la Commune de Montreux n’ont toutefois pas indiqué quelle

avait été la procédure suivie pour la modification de cette fiche du plan

directeur communal. Ils ont outre précisé que dans le cadre de la procédure de

révision du plan général d’affectation, un nouvel art. 23 du nouveau règlement

se référait aux fiches du chapitre du plan directeur communal « Elément du

patrimoine » en précisant que les projets de construction ou d’aménagement

doivent respecter les principes de la fiche correspondante.

c) L’attribution

de la note 3 au bâtiment ECA n° 5’998a a donc entraîné une modification du plan

directeur communal dans le secteur concerné de la parcelle n° 5’198. Mais cette

réévaluation de la note au recensement architectural ne déploie pas en

elle-même une conséquence juridique qui aurait pour effet de créer, de modifier

ou d'annuler des droits et obligations ou encore de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations. L’effet juridique résulte

seulement de la mesure de planification en particulier de l’art. 23 du

règlement concernant le projet de nouveau plan général d’affectation (RnPGA),

qui a fait l’objet d’une enquête publique et au sujet duquel la société

recourante a eu l’occasion de se déterminer, le cas échéant par une

opposition. Il est vrai que lors de la première enquête publique du plan

général d’affectation, ouverte du 20 avril au 21 mai 2007, la fiche du site 8

du plan directeur communal n’avait pas encore été modifiée et la société

recourante ne pouvait pas encore clairement percevoir quelles seraient les

conséquences juridiques qui résulteraient du nouvel art. 23 RnPGA. Mais le

contenu matériel d’un plan directeur communal, tout comme celui de plan

directeur cantonal, ne lie pas les particuliers et donc ne déploie pas un effet

juridique contraignant au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD. Seuls les plans

d’affectation ont force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT). L’art. 31

al. 2 LATC précise bien que le plan directeur communal est un plan d’intention

servant de référence et d’instrument de travail pour les autorités communales

notamment. Le contenu de la fiche du site 8 du plan directeur communal ne peut

déployer un effet juridique contraignant au sens de l’art. 21 al. 1 LAT. Pour

être opposable au propriétaire la procédure d’adoption de cette fiche doit

respecter les exigences de protection juridique applicables aux plans

d’affectation, telles qu’elles sont précisées à l’art. 33 LAT (voir notamment

arrêt AC.2004.0003 du 19 décembre 2005, consid. 5). Lorsque la note au

recensement architectural est prise en compte dans le cadre d’une planification

communale ou cantonale, cette note a la valeur d’une donnée de base au sens de

l’art. 6 al. 3 let. a LAT et 36 al. 1 LATC et elle ne lie pas le propriétaire, lequel

peut alors, dans son recours contre la mesure de planification, contester et

remettre en cause l’appréciation apportée sur la valeur du bâtiment dans le

cadre du recensement architectural et par là même la justification des

restrictions pour son bien- fonds.

c) La

municipalité peut aussi être amenée à tenir compte de la note au recensement

architectural lorsqu’elle statue sur une demande de permis de construire, en

particulier lorsqu’elle applique les dispositions générales concernant

l’esthétique (art. 86 LATC) ou des dispositions communales spéciales prises en

application de l’art. 17 al. 1 let. c LAT, qui fixent des exigences spécifiques

d’intégration tenant compte des caractéristiques spéciales d’un site (arrêt

AC.2010.0207 du 12 juillet 2011, consid. 2a et b). En l’espèce, la municipalité

peut être amenée à se prononcer sur une demande de permis de construire

concernant par exemple d’éventuels travaux de transformation ou

d’agrandissement et elle pourra, le cas échéant invoquer la valeur de la

construction au recensement architectural. La société recourante garde

toutefois la possibilité de contester l’appréciation portée sur la valeur

architecturale notée au recensement architectural, le cas échéant dans le cadre

d’un recours contre la décision communale. Dans ce cas également, la seule

attribution de la note 3 au recensement architectural ne déploie pas un effet

juridique contraignant et ne constitue pas une décision au sens de l’art. 3 al.

1.

LPA-VD.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être déclaré irrecevable dès lors que l’acte administratif attaqué

n’est pas une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Compte tenu des

circonstances particulières de l’affaire, les frais de justice seront laissés à

la charge de l’Etat (art. 49 al. 2 LPA-VD). Il n’est en outre pas alloué de

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué

de dépens.

Lausanne, le 16 novembre 2011/nba

Le

président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.