AC.2010.0303

CDAP - AC.2010.0303 - 2012-07-04 - SALVAT/Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Bourg-en-Lavaux

4 juillet 2012Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Christina Salvat est propriétaire des parcelles n°

5668 et 5669 de la Commune de Bourg-en-Lavaux (anciennement parcelles n° 1668

et 1669 de la Commune de Grandvaux), d’une surface de respectivement 21'880 m2

et 22'493 m2, sises à la route des Crêts. Ces deux parcelles,

sises en amont de la route des Crêts de Leyron, sont affectées en zone agricole

selon le plan d’affectation communal et se trouvent dans le périmètre du Plan

de protection de Lavaux. Elles se situent dans les hauts du territoire de l’ancienne

commune de Grandvaux, en amont de l’autoroute A1, dans un terrain en forte

pente. La partie supérieure des deux parcelles se trouve à proximité du sommet

du coteau orienté vers le lac Léman. L’environnement dans lequel elles

s’inscrivent comprend des surfaces boisées, des prés et des terrains bâtis de

villas, notamment au sud et à l’est, de l’autre côté de la route des Crêts. Une

forêt, faisant partie du massif forestier de Crêt Leyron, occupe la partie

ouest des parcelles n° 5668 et 5669. La parcelle n° 5668 supporte une maison

d’habitation, un garage et deux constructions annexes. Des jeunes

buissons et arbustes, formant par endroit une végétation particulièrement

dense, occupent le terrain en forte pente sis devant la maison qui longe la

route des Crêts et descend en pente raide en direction de la route des Crêts de

Leyron. Une maison occupe la parcelle sise directement en amont, de l’autre

côté d’un chemin qui pénètre dans le massif forestier. Selon le registre

foncier, la parcelle n° 5668 comprend 10'538 m2 en nature de

pré-champ et 10'913 m2 en nature de forêt et la parcelle n° 5669

15'658 m2 en nature de pré-champ et 6'835 m2 en

nature de forêt.

Dans un courrier du 25 janvier 2008 adressé à la

Commune de Grandvaux, plusieurs propriétaires voisins se sont plaint du fait

que la parcelle n° 5668 ne faisait pas l’objet d’un entretien suffisant. Ils

relevaient que la fauche du pré n’avait pas été réalisée et que les plantations

en bordure de propriété n’avaient pas été rabattues à la hauteur prévue par la

loi. Les auteurs de la lettre expliquaient que l’époux de la propriétaire

souhaitait laisser la végétation se développer naturellement et créer une

réserve protégée et que le garde forestier avait déclaré qu’en l’absence

d’entretien, la végétation serait classée en zone de forêt. Les voisins

s’opposaient à ce classement en invoquant une atteinte à la vue dont ils

bénéficiaient, une réduction de la luminosité et de l’ensoleillement, une

modification de l’apparence et de l’ambiance du quartier et une diminution de

la valeur de leur propriété. Ils demandaient à la commune de faire le

nécessaire pour que les travaux d’entretien prévus par la loi soient effectués.

Par courriel du 19 avril 2010, des

propriétaires voisins se sont à nouveau adressés à la commune pour signaler la présence

de différents matériaux accumulés sur la parcelle de Mme Salvat. Etait en outre

mentionné un défaut d’entretien du bois jouxtant leur parcelle qui impliquait

selon eux un risque de chute d’arbres morts sur leur propriété.

Le 20 mai 2010, des propriétaires

voisins ont écrit à Christina Salvat pour lui proposer d’effectuer à leur frais

un rabattage de la haie implantée le long du chemin d’accès à sa propriété afin

de préserver la vue dont ils bénéficiaient. Ils demandaient également une

nouvelle fois que le pré sis sur les parcelles n° 5668 et 5669 soit entretenu.

En date du 17 septembre 2010, la Municipalité de

Grandvaux (ci-après : la municipalité) a rendu une décision dont la teneur

était la suivante :

"Nous

revenons sur les différents courriers que nous vous avons adressés ces

dernières années, et les séances qui se sont tenues sur place concernant le

problème de l'entretien de votre propriété.

Après de

nouvelles discussions, à ce sujet, en séance de Municipalité notamment, notre

Autorité a décidé de ne plus tolérer la situation que vous avez créée sur vos

parcelles, les laissant "à l'abandon" dans l'optique d'un reboisement

sauvage.

Pour appuyer sa

décision, la Municipalité se réfère aux articles 1 et 22 de la loi sur le plan

de protection de Lavaux, ceci dans l'objectif du respect d'un site aujourd'hui

mondialement classé.

Elle vous demande

de bien vouloir, à réception de la présente, mettre en œuvre des travaux de

nettoyage et de débroussaillage de votre propriété, ceci afin de lui rendre un

aspect propre et entretenu. Un délai pour la réalisation de ces travaux est

fixé au 31 décembre 2010."

Par acte du 14 octobre 2010, Christina Salvat

s’est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation. Le Service des

forêts, de la faune et de la nature (SFFN) s’est déterminé le 14 décembre 2010.

Il relevait notamment la présence sur les parcelles d’une végétation composée

de jeunes arbustes et buissons (frênes, noisetiers, ronces) qui s’était

installée au fur et à mesure du retrait de la clôture du parc à mouton existant

sur la parcelle. Le SFFN demandait que cette végétation fasse l’objet d’une

procédure de constatation de nature forestière afin de distinguer les surfaces

auxquelles s’applique la législation forestière (dont la gestion lui incombe)

et celles concernées par la décision municipale. La municipalité a déposé sa

réponse le 17 décembre 2010 en concluant au rejet du recours. La recourante a

déposé des observations complémentaires le 31 janvier 2011.

Le 1er février 2011, le juge

instructeur a invité le SFFN à effectuer une constatation formelle de la nature

forestière des parcelles n° 5668 et 5669 en application de l’art. 10 de la loi

fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo ; RS 921.0). Le SFFN a

donné suite à cette requête et a rendu une décision de constatation de nature

forestière le 10 janvier 2012. A cette occasion, il a levé l’opposition

formulée par Christina Salvat lors de la mise à l’enquête publique du plan de

constatation de la nature forestière des deux parcelles précitées qui s’était

déroulée du 28 juin au 28 juillet 2011. Cette décision n’a pas été contestée.

Il résulte de la décision de constatation de nature forestière que la surface

forestière de la parcelle n° 5668 est de 11059 m2 et celle de la parcelle n°

5669 de 7'186 m2. La décision constate notamment que les jeunes buissons et

arbustes occupant l’espace entre la maison et la route des Crêts ne sont pas

soumis au régime forestier.

La municipalité a déposé des

observations complémentaires le 23 avril 2012. Le Tribunal a tenu audience le 2

mai 1012. A cette occasion, il a été procédé à une vision locale. La

municipalité et la recourante ont encore déposé des détermination en date des

10 mai et 1er juin 2012. La municipalité a déposé d’ultimes observations le 4

juin 2012.

Considérants

1.

Est litigieux l’ordre donné par la municipalité

de mettre en œuvre des travaux de nettoyage et de débroussaillage de la

propriété de la recourante afin de lui rendre un aspect propre et entretenu. La

recourante soutient que cet ordre se heurte à la garantie constitutionnelle de

la propriété au motif qu’il ne repose pas sur une base légale suffisante, qu’il

ne répond pas à un intérêt public et qu’il ne respecte pas le principe de la

proportionnalité. La municipalité conteste toute atteinte à la garantie de la

propriété en relevant que sa décision vise uniquement le maintien de la nature

de la parcelle et que l’usage que la recourante peut faire de son bien et la

valeur de ce dernier ne sont pas mis en péril.

2.

a) La propriété est

garantie par l’art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst ; RS 101).

Toute restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale,

être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36

al. 1 à 3 Cst. ; ATF 130 I 160 consid. 14.2 p. 362 ; 126 I 219

consid. 2a p. 221, consid 2c p. 221/222 et les arrêts cités).

La garantie de la propriété protège

notamment le droit de tout propriétaire de jouir de sa propriété comme il

l’entend (cf. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit

constitutionnel suisse, vol II, 2e éd., ch. 801 p. 379). En l’occurrence,

contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, l’ordre de procéder au

nettoyage et au débroussaillage des parcelles de la recourante porte atteinte à

cette faculté et implique dès lors une restriction à la garantie de la propriété

dont la recourante peut se prévaloir. Il convient par conséquent d’examiner en

premier lieu si cet ordre repose sur une base légale suffisante.

b) aa) La décision attaquée

mentionne les art. 1 et 22 de la loi du 12 février 1979 sur le plan de

protection de Lavaux (LLavaux ; RSV 701.43 ; un projet de révision de

cette loi est actuellement en cours [voir loi du 29 novembre 2011 modifiant la

LLavaux, publiée dans la FAO du 9 décembre 2011 avec un délai référendaire au

18.

janvier 2012]). Dans sa réponse au recours, la municipalité précise que la

décision attaquée se fonde sur les art. 22 et 16 let. c LLavaux. Elle relève

que, en application de ces deux dispositions, le reboisement d’une parcelle

sise dans le territoire agricole du plan de protection de Lavaux n’est possible

que s’il s’intègre au site. Elle souligne que la protection conférée au site de

Lavaux ne vise pas la préservation, voire le rétablissement de vastes surfaces

forestières. Au contraire, le but légal consiste selon elle à préserver

l’identité et les caractéristiques propres de Lavaux. Elle relève que ces

caractéristiques reposent principalement sur l’équilibre existant entre de

vastes surfaces viticoles, des surfaces agricoles et forestières, avec la

présence de villages principalement viticoles, et qu’il n’appartient pas à la

recourante de modifier ces caractéristiques à son gré, surtout dans un sens qui

n’est pas celui d’une amélioration. La recourante soutient pour sa part que les

art. 1 et 22 LLavaux ne prévoient aucune obligation de nettoyer, défricher ou

débroussailler une forêt.

L’art. 1 LLavaux a la teneur

"Afin de

préserver l'identité et les caractéristiques propres de Lavaux, la présente loi

a pour buts:

de maintenir l'aire viticole et agricole à

l'intérieur du périmètre du plan, ainsi que de favoriser les activités y

relatives;

de favoriser l'équilibre entre populations

rurale et non-rurale ainsi qu'entre populations active sur place et active dans

d'autres régions;

de diminuer la dépendance à l'égard des centres urbains,

notamment en matière d’équipements collectifs;

de respecter le site construit et non construit,

en empêchant toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la

région de Lavaux;

d'assurer une sésure entre les régions fortement

urbanisées de Lausanne et de Vevey."

L’art. 22 LLavaux a la teneur

"Les

constructions, installations, équipements et reboisements admissibles en

application des articles 15c', d', e', 16b à d', 17b', 20b', 21a' et 21d' ne

seront autorisés que si et dans la mesure où ils s'intègrent au site."

Les parcelles litigieuses font

partie du territoire agricole du plan de protection de Lavaux. L’art. 16

LLavaux prévoit que ce territoire est régi par les principes suivants :

Il est destiné aux activités en relation avec la

culture du sol.

Seules sont autorisées les constructions en

relation avec la culture du sol.

La configuration du sol peut être modifiée mais

l'arborisation est maintenue; cette disposition ne s'applique pas aux arbres

fruitiers. Des reboisements sont en outre possibles.

Les équipements d'intérêt public dont la

localisation s'impose dans ce territoire peuvent être autorisés.

Aux termes de l’art. 59 du

règlement communal sur le plan d’affectation et la police des constructions du

19.

juin 1985 (ci-après : le règlement communal), qui figure dans les

dispositions transitoires et finales du règlement : "Pour tout ce qui ne figure pas dans le

présent règlement, les dispositions de la LATC et de son règlement

d’application (RATC), ainsi que les législations fédérales et cantonales en

matière de construction, d’aménagement du territoire, forestière, routière, de

protection de l’environnement et de la loi sur le plan de protection de Lavaux

demeurent applicables.".

bb) La LLavaux, entrée en vigueur le 9 mai 1979, s'applique à un paysage qui fait partie des zones à protéger au sens

de l'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700)

(cf. AC. 2010. 0318 du 23 novembre 2011 consid. 9b ; AC.2008.0052 du

5.

septembre 2008 consid. 3a; AC.2008.0006 du 13 février 2009

consid. 4a; AC.2006.0165 du 15 février 2007 consid. 1b). Cette loi a pour but de préserver l'identité et les caractéristiques propres

de Lavaux et de respecter le site construit et non construit, en empêchant

toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de

Lavaux (art. 1). Elle définit des principes matériels qui déterminent les

conditions applicables aux divers territoires qu'elle délimite (viticole,

agricole, d'intérêt public et d'équipements collectifs, de villages et hameaux,

de centre ancien de bourgs et d'agglomération).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral

(ATF 113 Ib 299 consid. 2b; ég. 114 Ib 100 consid. 3a; 129 II 413 consid. 3.9;

1P.328/2004 du 5 août 2004 consid. 5.2), la LLavaux équivaut

matériellement à un plan directeur cantonal au sens des art. 6 ss LAT. Un

tel plan lie les autorités dans leurs activités (art. 9 al. 1 LAT et 31 al. 1 LATC;

art. 4, 6 et 7 LLavaux). Il ne fixe en revanche pas définitivement le sort des

parcelles, dont le mode d'utilisation doit être précisé dans les plans

d'affectation, qui seuls ont force obligatoire à l'égard des particuliers (art.

21.

al. 1 LAT). Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté par

l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi. L'art. 34 al. 2 LLavaux prévoit

certes que l'autorisation est refusée si le projet est contraire aux principes

de la loi. Cette disposition ne règle cependant que la situation transitoire

précédant l'adoption des plans et règlement communaux (art. 34 al. 1 1ère

phrase LLavaux; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BGC], automne

1978, p. 1316). La loi fixait en effet aux communes un délai d'une année pour

établir des plans d'affectation et des règlements dans lesquels "les

territoires et les principes qui leur sont applicables [seraient]

transposés" (art. 7 al. 1 LLavaux, en relation avec l'art. 6 al. 1

LLavaux). Il résulte de ce qui précède que nul ne peut en principe se prévaloir

directement d'une violation de la LLavaux (cf. AC.

2010.

0318 du 23 novembre 2011 consid. 9b ; AC.2008.0292

du 12 janvier 2010 consid. 5b; AC.2008.0291 du 19 juin 2009

consid. 2b; AC.2006.0292 du 10 août 2007 consid. 4b et c).

cc) Dès lors que la LLavaux a la

portée matérielle d’un plan directeur, ses dispositions ne sauraient

s’appliquer directement à un propriétaire. Elles ne sauraient ainsi fonder un

ordre de remise en état ou une obligation pour le propriétaire d’une parcelle

sise dans le périmètre du plan de protection d’adopter un certain comportement.

Seule une transcription des dispositions de la LLavaux dans un règlement

communal peut créer la base légale requise pour une obligation de ce type.

En l’espèce, le règlement communal

sur les constructions comprend une disposition qui prévoit, de manière générale,

l’application de la LLavaux pour tout ce qui ne figure pas dans le règlement

(art 59). On constate que cette disposition, qui figure dans les dispositions

transitoires et finales du règlement, ne répond pas à l’exigence selon laquelle

les territoires prévus par la LLavaux et les principes applicables à ces

territoires devaient être transposés dans les plans d’affectation et les

règlements communaux dans un délai d’une année. Compte tenu du caractère

manifestement transitoire de cette disposition, la municipalité ne saurait dès

lors se fonder sur l’art. 59 du règlement communal pour appliquer directement

la LLavaux à un propriétaire plus de 30 ans après son entrée en vigueur.

Vu ce qui précède, on constate que

la décision rendue par la municipalité le 17 septembre 2010 ne repose pas sur

une base légale suffisante et le recours doit par conséquent être admis pour ce

motif.

3.

Par surabondance, on

relèvera qu’il apparaît douteux que l’absence d’entretien de la parcelle et le

fait de laisser la végétation se développer constituent un reboisement au sens

de l’art. 16 let. c LLavaux. Un reboisement implique en effet a priori un

comportement actif du propriétaire, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Pour ce qui est de l’impact

paysager du développement de la végétation reproché à la recourante, on note

que sa parcelle se situe pratiquement au sommet du coteau tourné vers le lac,

en dessus des vignes, dans un secteur qui se caractérise notamment par la

présence de surfaces forestières. Le secteur dont la municipalité exige l’entretien

jouxte ainsi directement une forêt. Dans ce contexte, on ne saurait considérer

que le développement de la végétation reproché à la recourante pose un problème

d’intégration au site ou qu’il soit susceptible de porter atteinte au caractère

et à la beauté de la région de LLavaux. Même si ces dispositions étaient directement

applicables, il n’apparaît ainsi pas que la décision attaquée pourrait

valablement se fonder sur les art. 1, 16 et 22 LLavaux. Le même constat peut

être fait en ce qui concerne les dépôts existant sur la parcelle. La vision

locale a en effet montré qu’ils sont de peu d’importance et qu’ils n’ont pas d’impact

significatif sur le plan paysager.

4.

Il résulte de ce qui

précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Vu le

sort du recours, les frais sont mis à la charge de la Commune de

Bourg-en-Lavaux. Dès lors que la constatation formelle de la nature forestière

a été ordonnée d’office par le juge instructeur dans le cadre de la procédure

de recours, les frais comprennent les honoraires du géomètre mis en œuvre par

le SFFN, soit 3'229 fr. On relève à cet égard que l’on ne se trouve pas dans

une des hypothèses prévues à l’art. 3 de la loi forestière du 19 juin 1996

(LVLfo ; RSV 921.01) où les frais de la constatation de la nature

forestière doivent être mis à la charge du propriétaire (demande de permis de

construire, nouvelle mensuration cadastrale, atteinte illicite à l’aire

forestière). La Commune de Bourg-en-Lavaux versera en outre des dépens à la

recourante, qui a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Grandvaux du

17 septembre 2010 est annulée.

III.

Un émolument de 5'729 (cinq mille sept cent

vingt neuf) francs est mis à la charge de la Commune de Bourg-en-Lavaux.

IV.

La Commune de Bourg-en-Lavaux versera à Christina

Salvat une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 juillet 2012

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.