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Décision

AC.2011.0030

CDAP - AC.2011.0030 - 2011-12-16 - MITARD/Service du développement territorial, Municipalité de Vuarrens

16 décembre 2011Français25 min

Source vd.ch

Faits

I. Les décisions rendues le 21 décembre 2010 par

le Service de développement territorial rejetant la demande de réexamen et

ordonnant l’exécution par substitution sont annulées.

Subsidiairement :

II. Les décisions rendues le 21 décembre 2010 par

le Service du développement territorial sont réformées en ce sens que l’exécution

des travaux ordonnés n’est pas confiée à Sotrag SA et que l’inscription d’une

hypothèque légale sera limitée à un montant de Fr. 40'000.- sur la parcelle no

251 de la Commune de Vuarrens."

Dans son pourvoi, le recourant a

notamment mis en cause le devis de l’entreprise Sotrag. L’autorité intimée a

déposé sa réponse le 3 mars 2011. Elle conclut au rejet du recours. Le 6 avril

2011, l’autorité intimée a encore précisé qu’elle était disposée à accepter

l’intervention d’une autre entreprise que Sotrag SA choisie par le recourant,

pour autant que celle-ci procède bel et bien à la remise en état antérieur du

terrain agricole. Le mandataire de l’autorité intimée proposait qu’une visite

sur place soit ordonnée à laquelle participerait Sotrag SA et au cours de

laquelle le recourant pourrait cas échéant opposer un devis plus favorable

portant sur les mêmes travaux.

Une audience a eu lieu sur place le

21 septembre 2011. A cette occasion, le tribunal a procédé à une vision locale,

qui a porté également sur un autre paddock sis sur le territoire communal qui

fait l’objet d’une procédure de planification (PPA « Les Râpes »).

Lors de l’audience, le recourant a produit un devis de l’entreprise Cand-Landi à

Grandson relatif aux travaux de remise en état, d’un montant de 31'145 fr. Dans

des déterminations du 30 septembre 2011, le SDT a indiqué qu’il n’avait aucune

objection à ce que les travaux de remise en état soient effectués par

l’entreprise Cand-Landi moyennant le respect des modalités et conditions

figurant dans la décision attaquée. Le SDT a également produit le dossier de la

cause et s’est déterminé sur le PPA « Les Râpes ». Le recourant a déposé

des observations complémentaires le 30 septembre 2011. Le recourant et le SDT

ont déposé des déterminations finales le 3 novembre 2011. Le recourant a encore

produit le 23 novembre 2011 un communiqué de presse de la Commission de

l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil

national (CEATE-N) relative à un avant-projet de modification de la LAT.

Considérants

1.

Le recours est tout d’abord dirigé contre le

refus par le SDT de réexaminer sa décision du 11 mars 2010. Jean-Pierre Mitard

fait valoir en substance qu’une procédure législative est en cours tendant à

une modification de la LAT dans le sens d’un assouplissement des conditions de

détention des chevaux de loisir hors des zones à bâtir, ceci à la suite d’une

initiative déposée par le Conseiller national Darbellay en 2004. Il relève que

cette procédure devrait aller de l’avant rapidement dès lors que, selon la

volonté du Conseil fédéral, la révision de la LAT doit constituer un

contre-projet indirect à l’initiative pour le paysage déposée en 2008. Selon le

recourant, les avis favorables à une modification de la LAT dans le sens de

l’initiative Darbellay seraient majoritaires au sein de la CEATE-N qui

travaille actuellement sur la révision de la LAT. Au titre de fait nouveau

justifiant d’entrer en matière sur sa demande de réexamen de la décision du 11

mars 2010, le recourant invoque encore le fait que la municipalité et le SDT

soient entrés en matière sur un PPA visant à régulariser un autre paddock sis

sur la Commune de Vuarrens, le fait qu’il existerait une vingtaine de paddocks

illicites dans le Gros-de-Vaud que le Comité de pilotage du plan directeur

régional envisagerait de régulariser et, enfin, le fait que le SDT ne serait

pas intervenu dans d’autre situations illégales et s’acharnerait contre lui.

a) L'art. 64 LPA-VD régit la

procédure de réexamen devant l'autorité de première instance de la manière

suivante :

"Art.

64.

Principes

1.

Une partie peut demander à

l'autorité de réexaminer sa décision.

2.

L'autorité entre en matière

sur la demande:

a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans

une mesure notable depuis lors, ou

b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve

importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont

il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou

c. si la première décision a été influencée par un crime ou un

délit."

La jurisprudence du Tribunal

fédéral a également déduit des garanties générales de procédure ancrées à

l’art. 29 al.1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du

18.

avril 1999 (RS 101) l’obligation pour l’autorité administrative de se saisir

d'une demande de nouvel examen dans deux cas : lorsque les circonstances

se sont modifiées dans une mesure notable depuis que la première décision a été

prise et lorsque le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve

importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il

n’avait pas alors la faculté - juridiquement ou de fait - ou un motif suffisant

de se prévaloir (ATF 136 II 177 consid. 2.1; 127 I 133 consid. 6 124 II 1

consid. 3a; 113 Ia 146 consid. 3a).

Lorsque, comme c’est le cas en

l’espèce, l’autorité refuse d’entrer en matière sur une demande de réexamen,

car elle estime que les conditions requises ne sont pas réunies, l’administré

ne peut pas remettre en cause, par la voie d’un recours, la première décision sur

laquelle l’autorité a refusé de revenir. Il peut seulement faire valoir que

l’autorité concernée a nié à tort l’existence des conditions justifiant un

réexamen (cf. ATF 113 Ia 146 consid. 3c p. 153s). Les demandes de réexamen ne

sauraient en effet servir à remettre continuellement en cause des décisions

administratives entrées en force de chose décidée (cf. ATF 127 I 133 consid. 6

p. 138 in fine, 120 Ib 42 consid. 2b p. 46/47 et les références citées).

b) En l’occurrence, le recourant a

invoqué principalement dans son recours le fait que les dispositions du droit

fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir pourraient être

modifiées prochainement en relation avec la révision de la LAT qui est examinée

par les Chambres fédérales.

Admettre que des débats

parlementaires relatifs à une modification législative - aussi avancés

soient-ils - puissent justifier le réexamen d’une décision

prise sur la base du droit en vigueur va à l’encontre

des principes de la sécurité du droit et de la légalité. Selon ce dernier

principe, l’autorité administrative doit statuer en appliquant le droit en

vigueur à la date où sa décision est rendue. La légalité d’un acte

administratif doit en outre être examinée par l’autorité de recours selon le

droit en vigueur au moment où il a été édicté ou, si certaines conditions sont

Dispositif

remplies, selon le droit en vigueur au moment où le tribunal se prononce (cf.

ATF 127 II 306 consid. 7c ; 126 II 522 consid 3b/aa). Le tribunal ne

saurait dès lors annuler un acte administratif en appliquant des dispositions

légales qui ne sont pas encore en vigueur, a fortiori si ces dernières n’ont

pas encore été votées par l’organe législatif compétent.

Il apparaît ainsi douteux que

l’avancement de travaux parlementaires relatifs à une modification législative puisse

constituer un fait nouveau au sens de l’art. 64 al. 2 let. a LPA-VD. Certes,

sous l’angle du principe de la proportionnalité, l’adoption très probable d’une

modification législative pourrait éventuellement justifier la remise en cause

d’un ordre de remise en état d’une installation conforme au droit modifié. Tel

n’est toutefois pas le cas en l’espèce dès lors qu’on ne saurait considérer

comme acquis que le droit régissant les constructions hors de la zone à bâtir

sera modifié dans le sens souhaité par le recourant. On note à cet égard que la

décision prise par la CEATE-N au mois de novembre 2011 n’est d’aucune utilité

pour le recourant puisqu’elle vise à assouplir les possibilités d’implantation

d’installations servant à la détention de chevaux de sport ou de loisir, ceci uniquement

pour les entreprises agricoles. On relève au surplus que la question des

paddocks pour la pratique de l’équitation à titre de loisir en zone agricole

est très controversée. Ceci ressort notamment du message relatif à la modification

de la LAT du 2 décembre 2005 où le Conseil fédéral relevait ainsi ce qui suit

(cf. FF 2005 p. 6646) :

"Lors de la

consultation, la possibilité d’aménager un paddock de dimension modeste avec un

revêtement adéquat pour la pratique de l’équitation à titre de loisir a été

vivement critiquée. La majorité des cantons qui se sont prononcés sur la

question rejette cette proposition. Du point de vue de l’aménagement du

territoire aussi, l’aménagement de ce type de paddocks a fait l’objet de

réticences. On craint également des conflits d’intérêts avec la protection du

paysage et du sol. On redoute aussi des incidences considérables sur le

territoire et l’environnement. Les réponses ont mis en évidence une

incompatibilité avec les principes régissant l’aménagement du territoire, mais

aussi que l’autorisation d’aménager ces paddocks désavantagerait les

exploitations agricoles par rapport aux personnes pratiquant la garde de

chevaux à titre de loisir. Enfin, certains participants ont mentionné que la

réglementation proposée accentuait la différence de traitement entre les

bâtiments auxquels s’applique l’art. 24d ou

l’art. 24c

LAT. De plus, la modification proposée ne satisfait pas

pleinement les organisations qui l’approuvent, en particulier les nombreuses

organisations équestres qui se sont exprimées et qui souhaitent des

assouplissements beaucoup plus radicaux.

Au vu de la

situation, le Conseil fédéral estime qu’il vaut mieux pour le moment ne pas

inscrire dans la loi une disposition expresse sur ces questions et les

réexaminer de manière approfondie dans la perspective de la révision totale de

la loi sur l’aménagement du territoire, inscrite dans le programme de la

législature".

c) La question de savoir si le fait

que l’autorité intimée soit entrée en matière postérieurement à la décision en

cause sur un plan spécial permettant de régulariser une autre installation pour

chevaux sur le territoire communal constitue un fait nouveau justifiant

d’entrer en matière sur un réexamen de cette décision souffre de demeurer

indécise. En effet, le seul fait que le SDT accepte de régulariser certaines

installations pour chevaux sises hors de la zone à bâtir, que ce soit à

Vuarrens ou ailleurs, ne saurait justifier au nom de l’égalité de traitement la

régularisation des autres installations illégales. Une telle régularisation systématique

par l’autorité cantonale ne serait en effet pas admissible au regard des

dispositions du droit fédéral régissant les constructions en dehors de la zone

à bâtir. En outre, chaque situation est différente. On constate ainsi que

l’autre installation sise sur la Commune de Vuarrens a un lien avec une

exploitation agricole reconnue en application de l’ordonnance du 7 décembre

1998 sur la terminologie agricole (Oterm ; RS 910.91) et se caractérise,

selon le rapport 47 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du

territoire (OAT ; RS 700.1) versé au dossier par le recourant, par le fait

que les propriétaires s’adonnent à une activité d’élevage de chevaux de pointe

s’inscrivant dans une activité agricole de niche à haute valeur ajoutée. On

constate ainsi que, à plusieurs égards, cette installation et celle du

recourant ne sont pas comparables.

On relèvera encore que, s’agissant

de l’éventuelle adoption d’un plan spécial qui permettrait de régulariser

l’installation du recourant (solution avec laquelle l’autorité communale semble

d’accord), le Tribunal cantonal a certes jugé à de

nombreuses reprises que dans le cadre de l'examen de la proportionnalité d'un

ordre de remise en état, il n'est pas possible de faire abstraction d'une

planification en cours d'élaboration. Encore faut-il toutefois que celle-ci

connaisse un début de concrétisation. On ne saurait en

effet accorder un effet anticipé à une réglementation future dont l'élaboration

est apparemment encore au stade des projets d'intention (cf. AC 2011.120 du 4

novembre 2011 consid 2 b ; AC 2010.0045 du 9 août 2011 consid. 6 e/bb ;

AC.2009.0212 du 19 février 2010 consid. 5b/dd). Or, en l’espèce, on ne se

trouve même pas au stade d’un projet d’intention puisqu’il résulte du dossier

que l’autorité cantonale compétente pour approuver les plans d’affectation (cf.

art 61 et 61a LATC) s’oppose à toute mesure allant dans le sens d’une mesure de

planification (cf. notamment explications sur ce point figurant dans la

décision du SDT du 11 mars 2010).

La question de savoir si la

régularisation de tous les paddocks illicites sis dans le Gros-de-Vaud qui

serait envisagée dans le cadre des travaux relatifs au plan directeur régional

constitue un fait nouveau au sens de l'art. 64 LPA-VD souffre également de

demeurer indécise. Il apparaît en effet douteux qu’un tel projet, qui n’apparaît

pas conforme au droit fédéral régissant les constructions en dehors de la zone

à bâtir, puisse aboutir. On ne saurait dès lors, en toute hypothèse, lui accorder

un effet anticipé justifiant de renoncer à un ordre de remise en état d’une

construction illicite. Enfin, ne saurait constituer un fait nouveau susceptible

de remettre en question l’ordre de remise en état litigieux l’affirmation du

recourant selon laquelle l’autorité intimée renoncerait à intervenir dans des

cas comparables et s’acharnerait contre lui. Cette affirmation n’est au

demeurant pas confirmée par l’expérience du Tribunal cantonal qui a eu à juger

ces dernières années de plusieurs ordres de remise en état d’installations

comparables prononcés par l’autorité intimée

d) Vu ce qui précède, le refus du

SDT d’entrer en matière sur un réexamen de sa décision du 11 mars 2010 ne prête

pas flanc à la critique.

2.

Le recourant fait ensuite valoir que l’ordre de

remise en état viole le principe de la proportionnalité.

a) Selon la jurisprudence, une

décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une

décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à

contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la

situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p.

499 et arrêts AC.2009.0247 du 30 mars 2010, AC.2004.0295 du 5 août 2005, AC.2005.0052

du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision

antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être

invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité

de droit administratif, vol. II, p. 994). On a vu également que lorsque

l’autorité refuse d’entrer en matière sur une demande de réexamen, car elle

estime que les conditions requises ne sont pas réunies, l’administré ne peut

pas remettre en cause, par la voie d’un recours, la première décision sur

laquelle l’autorité a refusé de revenir. Il n’est fait

exception à ce principe que si la décision de base a été prise en violation

d’un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle

est nulle de plein droit. La nullité d’un acte

administratif, c'est-à-dire son inefficacité absolue, doit en effet être prise

en considération d’office et en tout temps par toute autorité étatique (ATF 115 Ia 1, traduit in JdT 1991 I p. 396 et références). En revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit

le choix de l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution,

peuvent être contestés dans la mesure où ils n’ont pas été définis par la

décision de base (cf. arrêts AC.2009.0247 du 30 mars 2010, AC 2007.0113 du 27

juin 2007 et AC.1992.0098 du 13 novembre 1992).

b) La décision du SDT du 11 mars

2010, qui exige du recourant la suppression du carré de sable et de son chemin

d’accès depuis le rural, de même que la remise en état du terrain dans son état

antérieur est à ce jour définitive et exécutoire, ce qui n’est pas contesté par

le recourant. La décision du 21 décembre 2010, qui fait l’objet du présent

recours, constitue quant à elle une décision d'exécution par substitution de

cet ordre de démolition (cf., pour la terminologie, Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, 2ème édition, p. 99 s). En faisant

valoir que l’ordre de remise en état serait contraire au principe de

proportionnalité, le recourant s’attaque en réalité au bien-fondé de la

décision du 11 mars 2010. Or, au regard de la jurisprudence citée plus haut, un

tel grief est irrecevable. A juste titre, le recourant

ne prétend en effet pas que la décision initiale du 11

mars 2010 aurait été prise en violation d’un droit

fondamental inaliénable et imprescriptible dont il pourrait se prévaloir ou que

cette décision serait nulle.

3. Pour ce qui est de la

décision d’exécution par substitution, le recourant met en cause le choix de

l’entreprise Sotrag. Il conteste en outre les travaux tels que décrits dans le

devis de cette entreprise. Il soutient que ces travaux risquent d’entraîner une

détérioration de sa parcelle avec un risque d’inondation dès lors que le

terrassement prévu aurait pour conséquence la destruction du drainage réalisé

pour assainir le terrain situé dans une zone humide. Il soutient également que

la remise en état du terrain ne nécessite pas un terrassement d’une profondeur

de 40 cm. Il conteste enfin le coût des travaux en relevant que les montants unitaires

prévus ne correspondent pas aux prix pratiqués et que le coût serait

inutilement augmenté par le choix d’une entreprise trop éloignée.

a) Selon la jurisprudence,

s'agissant d'une exécution par substitution, la collectivité publique qui est

contrainte d'intervenir n'a pas à traiter l'affaire comme si elle était

elle-même mandatée par le propriétaire déficient. Ce n'est pas son affaire que

de tout mettre en oeuvre pour sauvegarder les intérêts de celui qui l'oblige à

agir en raison de sa mauvaise volonté ou de son incurie. Seule la négligence

grave peut lui être reprochée dans la manière de mandater l'entreprise choisie

et d'exécuter sa décision. Dans ce cadre, elle n'a pas à se soucier de trouver

la solution la plus judicieuse ou la moins chère pour faire cesser le trouble

causé par le perturbateur (cf. RDAF 2006 I, p. 67 à 72, Tribunal

administratif fribourgeois, 1er octobre 2004, et les références

citées).

b) En l’occurrence, dès lors que le

SDT a admis en cours de procédure que les travaux pourraient être effectués par

l’entreprise choisie par le recourant, soit Cand-Landi SA, la question du choix

de l’entrepreneur n’est plus litigieuse. Pour le surplus, le tribunal n’a pas de

raison de remettre en cause les travaux qui sont exigés par le SDT pour s’assurer

de la remise en état du terrain dans son état antérieur. Le tribunal n’a

notamment pas de motif de mettre en question l’appréciation du SDT selon

laquelle l’objectif visé implique a priori d’enlever la totalité du sable et du

tout venant mis en place au moment de la création du carré de sable et du

cheminement qui lui est lié et que ceci entraîne la suppression des drains. Pour

ce qui est de l’hypothèque légale de 80'000 fr. en relation avec le coût

prévisible des travaux de remise en état, on constate que le devis de Cand-Landi,

d’un montant de 31'145 fr., ne semble pas comprendre la totalité des travaux

requis (notamment en ce qui concerne l’enlèvement des drains). Compte tenu des

incertitudes relatives au coût des travaux, il n’y a pas lieu, en l’état, de

remettre en question le montant de l’hypothèque légale figurant dans la

décision attaquée.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être très partiellement admis en ce sens que l’exécution des

travaux est confiée par substitution à l’entreprise Cand-Landi à Grandson et

non pas à Sotrag SA. Dès lors que, pour l’essentiel, le recours est rejeté, les

frais de la cause sont mis à la charge du recourant, ce dernier n’ayant pas

droit aux dépens requis.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement

territorial du 21 décembre 2010 est réformée en ce sens que l’exécution des

travaux est confiée par substitution à l’entreprise Cand-Landi à Grandson.

III.

La décision du Service du développement

territorial du 21 décembre 2010 est confirmée pour le surplus.

IV.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est mis à la charge du recourant Jean-Pierre Mitard.

V.

Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Lausanne, le 16 décembre 2011

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.