AC.2011.0075

CDAP - AC.2011.0075 - 2012-07-13 - DEVELEY/Municipalité de La Sarraz

13 juillet 2012Français17 min

Ordre d'arrêter les travaux de rénovation et de transformation d'un bâtiment non conforme à la réglementation de la zone, au motif que des démolitions plus importantes que prévu les feraient apparaître comme une reconstruction, prohibée selon l'art. 80 LATC. Décision considérée comme une révocation du permis de construire et annulée: en l'occurrence l'intérêt à la sécurité du droit et à la protection de la confiance l'emporte sur l'intérêt à une application correcte du droit objectif.

Faits

Vu les faits suivants

Michel et Lorita Develey sont propriétaires à La

Sarraz de la parcelle n° 139, en zone d'habitation individuelle B régie par les

articles 42 à 44 du règlement du 6 août 1993 sur le plan général d'affectation

et la police des constructions (RPGA).

Sur ce bien-fonds de 776 m2, situé au n° 1 de la route de la

Foule, se trouve un bâtiment d'habitation (n° ECA 66) d'une surface de 185 m2, comprenant deux appartements, un au

rez-de-chaussée et un au 1er étage. La surface totale de planchers

est d'environ 250 m2.

A une dizaine de mètres au nord-est de ce bâtiment, séparé par une petite cour,

s'élevait un ancien bâtiment agricole (n° ECA 67), naguère utilisé comme

garage, qui comprenait à l'origine une écurie, un petit atelier et une grange.

Epousant la forme trapézoïdale de

la partie nord-est de la parcelle, ce bâtiment a été implanté à la limite des

parcelles voisines au nord-ouest (n° 141) et au sud-est (n° 138). Sa façade nord-est

se trouvait à environ un mètre de la limite avec la parcelle n° 143.

Le 4 mars 2010, Michel et Lorita Develey ont

fait part à la Municipalité de La Sarraz de leur intention de transformer le

bâtiment n° ECA 67 pour y aménager deux appartements. Ils signalaient que ce

projet impliquait de nombreuses dérogations au RPGA, en particulier s'agissant

du coefficient d'utilisation du sol (CUS), limité à 0,30. Ils sollicitaient un

accord de principe avant d'engager des frais d'étude. Par lettre du 11mars

2010, la municipalité a répondu positivement, à condition que le volume du

bâtiment ne soit pas augmenté. Elle acceptait,"vu la situation existante de ce

bâtiment, que ce projet se réalise en dérogation à certains articles (CUS par

exemple)."

Du 9 octobre au 8 novembre 2010, Michel et Lorita

Develey ont mis à l'enquête publique un projet de rénovation et de

transformation du bâtiment agricole n° 67 en vue d'y aménager deux appartements

en duplex. Il était prévu de conserver les murs extérieurs existants, de les

doubler (isolation intérieure), de démolir et de reconstruire toutes les

cloisons et murs intérieurs, ainsi que de remplacer la charpente. La toiture,

nouvelle, devait rester dans le même gabarit que l'existante, hormis

l'avant-toit sur la cour (façade sud-ouest) qui devait être raccourci. Des

fenêtres devaient être percées dans toutes les façades et des lucarnes

aménagées dans la toiture. La demande de permis de construire indique une

surface brute utile de planchers supplémentaire de 275 m2. Elle mentionne une demande de

dérogation à l'art. 34 RPGA (cœfficient d'utilisation du sol), applicable par renvoi de l'art. 42 RPGA.

Ce projet n'a pas suscité

d'opposition. La Municipalité de La Sarraz a délivré le permis de construire,

assorti de diverses conditions, le 21 décembre 2012.

Le 15 février 2011, la municipalité a ordonné

l'arrêt des travaux, après avoir constaté que le bâtiment existant avait été en

grande partie démoli, seuls les murs du rez-de-chaussée ayant été maintenu à la

hauteur d'environ 2,40 m par rapport au niveau de la cour.

L'entreprise en charge des travaux

a exposé que si le projet prévoyait effectivement le maintien des murs du 1er

étage et des pignons, il était apparu au début de la démolition de la toiture

que ces murs étaient "en majorité de mauvaise qualité statique",

qu'en fonction des percements à exécuter dans les façades nord-ouest et sud-est

et de "la maçonnerie montée", la quasi-totalité des murs était

appelée à disparaître, que les façades pignons "moins trouées"

avaient démontré une instabilité lors du démontage de la charpente et que

l'ensemble de ces éléments cumulés l'avait convaincue d'enlever les maçonneries

jusqu'au niveau du rez ce qui allait permettre d'effectuer une arasée (ceinture)

de tout le bâtiment. L'entreprise garantissait cependant l'absence de

modification du gabarit, en précisant qu'elle avait fait relever par le

géomètre officiel les différents points d'altitude de l'ancienne toiture.

Par lettre recommandée du 24 février 2011, la

municipalité, considérant qu'on ne se trouvait plus en présence d'une

transformation, mais d'une reconstruction, a signifié aux époux Develey que le

permis de construire délivré le 21 décembre 2010 n'était "plus

d'actualité", qu'un nouveau projet devait être présenté dans le

respect des règles de la zone et qu'en attendant les travaux devaient être

suspendus, la municipalité se réservant le droit de demander la démolition du

solde des murs et une simple remise en état du terrain.

Michel et Lorita Develey ont recouru à la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision,

concluant à son annulation.

Au terme de sa réponse déposée le

20 mai 2011, la municipalité a pris les conclusions suivantes :

"I. Le recours du 28 mars 2011 est rejeté, dans la mesure

où il est recevable.

II.

La décision entreprise, du 24 février 2011, est

confirmée.

III.

L'ordre de suspension des travaux entrepris sur

le rural sis sur la parcelle n° 139 du Registre foncier de la commune de

La Sarraz est maintenu.

IV.

Le permis de construire n° 11/2010 du 21

décembre 2010 délivré aux recourants Lorita et Michel Develey est devenu sans

objet."

Le tribunal a procédé à une

inspection locale, en présence des parties, le 28 juillet 2011.

Postérieurement, les recourants ont

encore déposé quelques pièces et fourni des explications complémentaires sur

lesquelles la municipalité s'est déterminée.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Communiqué par lettre recommandée du 24 février

2011, adressée à l'entreprise de construction, la décision attaquée est

parvenue à celle-ci au plus tôt le lendemain. Le délai de recours de trente jours

fixé par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36) est ainsi venu à échéance, au plus tôt, le lundi 28 mars

2011.

(art. 19 al. 2 LPA-VD). Déposé ce jour à l'adresse de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, le recours est intervenu en temps

utile. Il est surplus recevable en la forme.

2.

Aucun travail de construction ou de démolition,

en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,

l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être

exécuté avant d'avoir été autorisé (art. 103 al. 1, 1ère phrase, de

la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions

[LATC; RSV 700.11]). La municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas

échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne

sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1

et 130 al. 2 LATC).

En l'occurrence, comme la

démolition des façades du bâtiment à transformer est allée au-delà de ce que

prévoyait les plans sur la base desquels le permis de construire a été délivré,

la municipalité considère qu'elle ne pouvait qu'ordonner la suspension des

travaux. D'autre part, elle estime qu'en raison de cette démolition, le

bâtiment à transformer "ne se présente plus que sous la forme d'une

ruine", qu'il est ainsi devenu impossible de réaliser le projet tel

qu'il était autorisé par le permis de construire, de sorte que ce dernier est

devenu sans objet. La décision entreprise ne porterait ainsi "pas définitivement sur la qualification des travaux

(transformation / reconstruction)" et n'emporterait pas davantage

la révocation du permis de construire.

Ce raisonnement est spécieux. Si

l'irrégularité qu'il s'agit d'empêcher est la destruction des façades au-delà

de ce qui avait été autorisé, la suspension des travaux une fois cette démolition

achevée n'a pas de sens. Et le bâtiment à transformer existe toujours, quand

bien même les travaux sont plus importants que prévu, au point que la question

de leur qualification (transformation ou reconstruction) se pose. Quoi qu'en

dise la municipalité, c'est bien parce qu'elle a considéré qu'on se trouvait

désormais en présence d'une reconstruction qu'elle a ordonné l'arrêt des

travaux, ce qui équivaut à une révocation du permis de construire.

3.

a) Le bâtiment n° ECA 67, outre qu'il n'était

pas conforme à l'affectation de la zone (sinon dans son utilisation comme

garage), déroge sur plusieurs points à la réglementation en vigueur: Il ne

respecte pas la distance minimum entre bâtiment et limite de propriété, ni

entre bâtiments sis sur la même parcelle (art. 39 et 42 RPGA). La surface de la

parcelle n'est pas suffisante pour y construire (art. 43 RPGA). La surface

bâtie (345 m2)

excède largement le coefficient d'occupation du solde (1:8 selon l'art. 44

RPGA). La hauteur du faîte excède 8,5 m (art. 40 et 42 RPGA). Le coefficient

d'utilisation du sol de 0,30 est apparemment déjà dépassé par le bâtiment

d'habitation n° ECA 66 (art. 34 et 42 RPGA).

La municipalité a néanmoins délivré

le permis de construire en application de l'art. 80 LATC, dont la teneur est la

"Art. 80 Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à

bâtir

1.

Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir

entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la

distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol ou

l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des

constructions, peuvent être entretenus ou réparés.

2.

Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur

agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une

atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la

zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en

vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

3.

Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas

aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être

reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de

moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son

gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur

la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par

analogie."

b) S'il est exact que le projet de

transformation a pour effet de rendre le bâtiment n° ECA 67 conforme à

l'affectation de la zone et que, du point de vue de ses dimensions et de son

implantation, il n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation en vigueur. Il

n'en va pas de même pour le coefficient d'utilisation du sol, qui atteindrait

plus du double du maximum autorisé. La municipalité n'en a pas moins admis

cette dérogation en toute connaissance de cause (cf. sa lettre du 11 mars

2010). Ce n'est pas pour ce motif qu'elle est revenue sur sa décision, mais

parce qu'elle considère que l'on n'est plus en présence d'une transformation

mais d'une reconstruction.

c) La jurisprudence a déduit des

alinéas 2 et 3 de l'art. 80 LATC que la transformation dans les limites des

volumes existants et l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire était

possible à certaines conditions, alors que sa reconstruction est interdite,

sous réserve de l'hypothèse d'une destruction accidentelle totale datant de

moins de cinq ans (AC.2010.0026 du 21 décembre 2010 consid. 2b; AC.2005.0203 du

18.

mai 2006 consid. 3b/aa). Un arrêt plus récent (AC.2011.0158 du 7 mai 2012

consid. 3) met toutefois en doute le bien-fondé de cette distinction en

observant que l'art. 83 al. 3 LATC ne proscrit la reconstruction que pour des

bâtiments en ruine ou inutilisables, ainsi que pour ceux qui ont subi une

destruction accidentelle totale datant de plus de cinq ans. S'appuyant sur les

travaux préparatoires de la loi, cet arrêt suggère que le régime de l'art. 81

al. 3 LATC est le même que celui qu'instaure l'art. 24c de la LF du 22juin 1979

sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) hors de la zone à bâtir pour les

bâtiments non conformes à l'affectation de la zone: la possibilité de les

reconstruire n'est pas limitée à l'hypothèse d'une destruction accidentelle ou

par force majeure, mais elle est admissible également à l'issue d'une

démolition volontaire. La question a cependant été laissée ouverte, et il n'est

pas nécessaire de la trancher ici, dès lors que les conditions d'une révocation

du permis de construire ne sont pas remplies.

4.

Lorsque le délai de recours a expiré sans être

utilisé ou à l'issue de la procédure de recours, les décisions entrent

formellement en force et ne peuvent en principe plus être modifiées. Selon la

doctrine et la jurisprudence, il est cependant possible, sous certaines

conditions, de revenir sur de telles décisions. En particulier, les décisions

portant sur des rapports de droit durables peuvent être révoquées en cas de

constatation inexacte des faits, d'application erronée du droit ou de

changement subséquent de la situation de fait ou de droit, pour autant que des

intérêts publics importants soient touchés. En l'absence de dispositions

légales particulières sur la possibilité de modifier une décision, celle-ci

doit résulter d'une pesée d'intérêt dans laquelle l'intérêt à une application

correcte du droit objectif s'oppose à l'intérêt à la sécurité du droit et à la

protection de la confiance (ATF 127 II 306 consid. 2a p. 313-314 et les

références). Une décision ne peut en principe pas être annulée si l'intérêt à

la protection de la confiance prime l'intérêt à la mise en œuvre correcte du

droit; en règle générale, ce cas est réalisé lorsque la décision a fait naître

un droit subjectif, lorsqu'elle est intervenue à l'issue d'une procédure où

l'ensemble des intérêts en présence devaient être évalués globalement, ou

encore lorsque le particulier a déjà fait usage d'une faculté que lui conférait

la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue; même dans ces trois cas,

une révocation de la décision peut entrer en ligne de compte lorsqu'un intérêt

public prépondérant le requiert (ATF 137 I 69 consid. 2.3 b. 71-72 et les

références).

a) En l'occurrence, les recourants

ont reçu l'assurance expresse qu'ils pouvaient développer leur projet malgré

les dérogations qu'il impliquait, par exemple en matière de coefficient

d'utilisation du sol (lettre de la municipalité du 11 mars 2010). Ils ont

obtenu, après une enquête publique qui n'a pas suscité d'opposition, un permis

de construire dont ils ont fait usage en commençant les travaux de démolition

des éléments qu'il n'était pas prévu de conserver (toiture, charpente,

planchers et murs intérieurs). Les recourants affirment avoir d'ores et déjà

déboursés près de 100'000 fr. pour leur projet. Ce montant peut paraître élevé

si l'on considère que, selon le descriptif financier du 23 septembre 2010, les

frais de démolition et d'évacuation étaient évalués à 18'000 fr., et la

totalité des honoraires d'architecte, d'ingénieur et de géomètre à 88'500 fr.,

mais que ces mandataires n'avaient de loin pas exécuté la totalité de leurs

prestations au moment où les travaux ont été stoppés. Il n'en demeure pas moins

certain que les recourants ont déjà engagé plusieurs dizaines de milliers de

francs, en pure perte si la décision attaquée devait être confirmée.

b) La municipalité objecte que les

conditions dont dépend la protection de la confiance que l'administré place

dans les assurances qui lui ont été données par l'autorité ne sont pas réunies.

Elle soupçonne les recourants de l'avoir trompée au stade de la demande de

permis de construire, alors qu'ils savaient – ou auraient dû se douter – que la

mauvaise qualité des murs extérieurs ne permettrait pas de les conserver

intégralement. Les pièces produites et les explications données lors de

l'inspection locale ne confirment pas ce grief. Le devis initial de

l'entreprise Despont pour les travaux de démolition et d'évacuation des

matériaux, du 10 novembre 2010, ne concerne que la toiture, la charpente et

l'intérieur du bâtiment. La démolition des façades apparaît dans un second

devis, du 12 janvier 2011, et les explications données, à savoir que l'instabilité

des murs supérieurs - et même l'effondrement de la façade nord - n'étaient

apparus qu'au moment du démontage de la charpente, sont parfaitement crédibles.

Contrairement à ce que soutient la municipalité, il n'est pas d'usage, dans ce

type de travaux de transformation, de confier à un bureau d'ingénieurs une

étude préalable pour s'assurer que les éléments qu'il était prévu de conserver

présentent toutes les garanties de solidité requises. La bonne foi des

recourants n'apparaît donc pas douteuse.

c) Sous l'angle de l'intérêt public

qu'il y aurait à révoquer le permis de construire, on observera qu'entre la

construction transformée qu'a autorisé la municipalité et le bâtiment

reconstruit qu'elle entend maintenant interdire, il n'y aura finalement aucune

différence perceptible une fois les travaux achevés. L'aspect extérieur du

bâtiment sera identique, et les dérogations à la réglementation en vigueur,

expressément admises par la municipalité, ni plus ni moins importantes. Dans

ces conditions, il n'existe pas un intérêt public prépondérant à empêcher les

recourants d'achever les travaux conformément au permis de construire reçu.

d) Enfin, la crainte manifestée par

la municipalité de créer un précédent, qui l'obligerait à l'avenir à autoriser

d'autres reconstructions de bâtiments non conformes n'apparaît pas fondée. La

présente cause constitue un cas particulier, qui ne préjuge en rien de

l'interprétation qui doit être donnée à l'art. 80 LATC.

5.

Conformément aux art. 49

et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 les frais judiciaires

en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un

émolument sera mis à la charge de la commune de La

Sarraz. Celle-ci supportera en outre les dépens auxquels peuvent prétendre les

recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain

de cause.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de La Sarraz du

24 février 2011 ordonnant la suspension des travaux objet du permis de

construire n° 11/2010 délivré le 21 décembre 2010 est annulé.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la commune de La Sarraz.

IV.

La commune de La Sarraz versera à Michel et

Lorita Develey une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 13 juillet 2012

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.