AC.2011.0188

CDAP - AC.2011.0188 - 2012-04-11 - DELEVAUX/Municipalité de Palézieux, Service du développement territorial, Service de l'agriculture

11 avril 2012Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Michel Delévaux est propriétaire des parcelles

nos 178, 199 et 205 du cadastre de la Commune de Palézieux (actuellement

Commune d'Oron, selon fusion de communes dès le 1er janvier 2012).

Ces parcelles contiguës, sises aux lieux-dits Aux Charbonneyres, Aux Ruttes et

Au Marais, sont toutes colloquées en zone agricole, selon le Plan des zones

approuvé par le Conseil d'Etat le 24 mai 1985.

Souhaitant aménager un centre

équestre sur les parcelles précitées, Michel Delévaux a entrepris à une date

indéterminée des démarches dans ce sens auprès de la Municipalité de Palézieux

(ci-après la "municipalité"). Dans une lettre du 11 décembre 2009

adressée à la municipalité, le Service du développement territorial (SDT) a

indiqué que le projet était incompatible avec la zone agricole, de sorte qu'il

ne pouvait pas délivrer l'autorisation spéciale requise. Un tel projet

nécessitait, selon cette autorité, une nouvelle planification.

Le 19 janvier 2010, le SDT s'est à

nouveau adressé à la municipalité à ce sujet, en relation avec une nouvelle

planification envisagée. Il a notamment relevé que l'autorité de planification

était la municipalité et qu'une affectation en zone équestre sur la parcelle de

Michel Delévaux était possible à condition qu'il existe un intérêt public pour

planifier. Il conviendrait ainsi de démontrer le besoin au niveau de la commune

en tenant compte d'une vision d'ensemble, des intérêts paysagers et d'autres

conditions telles que l'accès, l'équipement, la valorisation de l'activité.

Michel Delévaux a présenté à la municipalité un

"dossier d'intention" relatif à un "plan partiel

d'affectation - centre équestre "Les Ruttes"" (ci-après le

"projet de PPA"), élaboré le 3 novembre 2010 par la société

Impact-Concept SA. Aux termes de ce dossier, le projet de PPA aurait pour périmètre

les 3 parcelles nos

178, 199 et 205, comportant trois aires, soit une aire d'installations en plein

air de 24'000 m2,

une aire de constructions de 22'000 m2 et une aire de sortie pour les chevaux/pâturages de 24'000 m2. L'aire des constructions est notamment

destinée à accueillir un manège et les écuries nécessaires à la détention de 40

chevaux dans des boxes individuels. Au titre de justification du projet, le

dossier d'intention indique que la région de Palézieux / Oron-la-Ville abrite

un important bassin de population potentiellement intéressée par la pratique du

sport équestre et aucune surface affectée en zone équestre n'est encore

présente dans la région. Le site serait en outre facilement accessible en

voiture, voire en train.

La municipalité a transmis ce

dossier d'intention au SDT le 6 décembre 2010 pour préavis. Le SDT s'est

prononcé négativement à ce sujet le 10 juin 2011. Il a en particulier relevé

que les activités équestres de loisirs ne s'imposent pas en dehors de la zone à

bâtir et devraient prioritairement trouver leur place dans la zone

constructible. Le secteur projeté ne dispose par ailleurs pas d'accès direct à

une route sur le domaine public mais est desservi par des chemins privés qui

devront probablement être adaptés au trafic supplémentaire généré par le

projet, en particulier des véhicules avec remorques. En outre, au vu de la

proximité du chemin de fer, l'entreprise des CFF doit être consultée. Le

périmètre incluant des terrains inventoriés en surfaces d'assolement (SDA), une

emprise de 40'000 m2

devrait être compensée. Par ailleurs, l'activité équestre nécessite la présence

d'un réseau de chemins équestres existants aux alentours du centre équestre qui

devrait être également démontrée. Si l'activité projetée répond à une demande

légitime d'une partie de la population, il convient de faire une pesée des

intérêts avec les principes fondamentaux régissant l'aménagement du territoire

décrit dans l'article 3 LAT, en particulier avec la préservation des bonnes

terres cultivables. C'est pourquoi, le SDT demande de justifier l'intérêt

public d'un tel projet, fondé sur une politique régionale en la matière et sur

les besoins pour un tel équipement régional. Le SDT conclut qu'il convient

d'abord d'étudier la possibilité d'implanter une telle infrastructure en zone

constructible. Si aucune solution en zone constructible n'est envisageable, la

création d'une zone spéciale selon l'article 50a de la loi du 4 décembre 1985

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) pourrait

être admise aux conditions suivantes:

"la démonstration d'un intérêt public

prépondérant par rapport au maintien du secteur concerné en zone agricole doit

être faite. A cette fin des éléments concrets doivent être présentés, tel que

l'accessibilité, le public visé, l'intérêt général de ce type de loisir, la

contribution à des objectifs d'aménagement;

la position d'une autorité reconnue dans le

domaine équestre comme, par exemple, le haras fédéral, sur la faisabilité du

projet et les qualifications de ses initiants;

une proposition de compensation doit être

proposée dès lors que ce périmètre appartient aux surfaces d'assolement (SDA)

en application de la mesure F12 du Plan directeur cantonal (PDCn);

la démonstration de l'existence d'un réseau de

chemins équestres existants aux alentours du projet de centre équestre;

un avis favorable de l'instance régionale qui se

fondera sur sa politique en la matière et sur les besoins pour un tel

équipement. L'avis sera accompagné d'un inventaire des centres équestres

existants dans la région ou dont le projet est connu."

Par décision du 28 juin 2011, la municipalité a

refusé le projet de PPA tel que présenté pour les motifs suivants:

"Les

activités équestres de loisirs ne s'imposent pas en dehors de la zone à bâtir.

Elles devraient prioritairement trouver place dans la zone constructible. Or,

le périmètre proposé est situé à l'intérieur de la zone agricole, isolé de la

zone à bâtir.

Le secteur ne

dispose pas d'accès direct à une route sur le domaine public.

Les chemins

d'accès sont situés sur des parcelles privées.

Le périmètre

inclut des terrains inventoriés en surfaces d'assolement (SDA), ce qui implique

que, selon les calculs du SDT, c'est une surface de 40'000 m2 qui

devrait être compensée.

Le dossier

d'intention n'apporte pas la preuve que cette compensation est possible.

A ce jour, la

Commune de Palézieux ne dispose pas de surfaces disponibles en zone

constructible pour envisager une telle compensation.

La justification

de l'intérêt public d'une telle infrastructure n'est pas ou que partiellement

apportée.

Le préavis du

Service du développement territorial concernant le projet de PPA est

négatif."

Michel Delévaux a recouru contre cette décision

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, le 25

juillet 2011. Il conteste l'absence d'intérêt public prépondérant par rapport

au maintien de la zone agricole. Il allègue encore que les autres problèmes

soulevés par la municipalité peuvent être résolus dans le cadre d'un projet

complet de plan partiel d'affectation.

Le SDT s'est déterminé sur le

recours, le 22 août 2011, en produisant son dossier et en se référant à

celui-ci.

Le Service de l'agriculture a

renoncé à se déterminer dans la mesure où le projet litigieux ne lui avait pas

été soumis.

La municipalité s'est déterminée

par son conseil, le 22 septembre 2011. Elle conclut au rejet du recours.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Les arguments des parties sont

repris dans la mesure utile.

Considérants

1.

Est litigieuse la création d'une zone équestre

en zone agricole.

a) L'art. 50a al. 1 let. b LATC

permet aux communes de définir des zones spéciales pour permettre l'exercice

d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la

localisation s'impose hors de la zone à bâtir. De telles zones spéciales sont

prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs et sont équipées de manière

appropriée (art. 50a al. 3 LATC). La création d'une zone équestre présuppose

ainsi une planification par l'autorité communale.

La procédure d’adoption des plans

d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur

l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57

LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant

trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général

ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de

l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service

du dévoloppement territorial (SDT) en vue de son approbation par le Département

de l’intérieur. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le

département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision,

notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au

Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre

décision, le département transmet également à chaque opposant la décision

communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours

au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).

Le pouvoir d'examen de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au

contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation

(art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD,

RSV 173.36) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de

procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce

principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4

mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au

département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal

cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons

de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir

d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal

cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février

2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du

tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais

s'étend à l'examen de son opportunité (AC.2009.0135 du 26 mars 2010; AC.2009.0131

du 26 mars 2010; AC.2009.0134 du 30 juin 2010; cf. aussi AC.2010.0154 du 31

octobre 2011; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).

En matière de planification, le

pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours

puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT

1985.

I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées

de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont

subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur

tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de

recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur

un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et

consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise

pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de

l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia

435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005;

AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque

chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le

développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La

Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue

lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la

mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et

la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia

70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération

d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être

imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi

ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2; AC.2009.0135 précité).

Le contrôle en opportunité du plan

comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine

les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance

du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit

notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes

régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également

de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont

respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004).

Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes

possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)

et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient

publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la

proportionnalité.

2.

En l'occurrence, la municipalité a refusé

d'entrer en matière sur le projet de plan partiel d'affectation proposé par le

recourant pour plusieurs motifs, en particulier au vu de l'impossibilité de

compenser les surfaces d'assolement (SDA) qui seraient supprimées par le

projet.

a) La Confédération, les cantons et

les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1

LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont

entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles

que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de

garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2

let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues

de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture

suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les

cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture

(art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie ;

elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres

ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles

arables ; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire

(art. 26 al. 1 OAT). Une surface totale minimale d’assolement a pour but

d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le

plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art.

26.

al. 3 OAT). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le

plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface

totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour

le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616).

L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en

zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale

d’assolement soit garantie de façon durable.

Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des

fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics

en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est durablement

garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse d’une part

de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part des

possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi

nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de

compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid.

3.3

; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371

traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur

particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs

prépondérants. Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance

à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité

consid. 4.1).

La fiche F12 du plan directeur

cantonal (état au 1er décembre 2011, ci-après PDCn) est consacrée

aux surfaces d’assolement. Elle prévoit que le canton élabore une stratégie

cantonale pour la gestion du quota des SDA et l’utilisation des marges de

manœuvre. Transitoirement, il applique comme mesure de précaution le principe

de compenser entièrement le changement d’affectation des zones agricoles qui

appartiennent aux SDA. Toujours selon cette fiche, en l’état actuel

d’avancement du projet, la stratégie s’appuie sur les principes suivants :

Dans la pesée des intérêts, la protection des

SDA doit être prise en compte en tant qu’intérêt public majeur, en particulier

parce qu’elle s’inscrit dans la perspective d’un usage mesuré du sol.

Le canton fixe comme principes fondamentaux que

les SDA doivent être protégées et que toute nouvelle emprise sur les SDA doit en

principe être compensée.

La fiche F12 précise encore que,

lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport

explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en SDA avant et

après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter des SDA à

d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de

compensation. Le service en charge de l’aménagement du territoire s’assure de

la mise en œuvre de la stratégie cantonale. En particulier, il veille, dès

l’examen préalable, à ce que les planifications directrices et les plans

d’affectation tiennent compte des SDA et vérifie que le quota communal est

affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (AC.2009.0144 du 5

octobre 2010; voir aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011).

b) Dans le cas présent, la

municipalité, se fondant sur les calculs du SDT, a indiqué que l'emprise du

projet sur les surfaces d'assolement serait de 40'000 m2. Ce chiffre n'est pas contesté. Il

lui était impossible de compenser une telle surface, de sorte qu'elle ne

pouvait que refuser le projet. Un tel obstacle est de nature à empêcher

d'emblée le projet. En effet, la soustraction d'un secteur particulièrement

adapté à l'agriculture ne peut se justifier que par des motifs prépondérants.

Or, la municipalité a considéré que l'intérêt public mis en avant par le

recourant, soit l'intérêt de la population locale à pouvoir pratiquer le sport

équestre, n'apparaissait pas suffisant pour empiéter, sans compensation, sur

les surfaces d'assolement concernées. Cette pesée des intérêts doit être

confirmée. En présence d'un intérêt public aussi important que la préservation

des surfaces d'assolement, la municipalité était fondée à considérer que

l'intérêt public à pratiquer le sport équestre à cet endroit devait céder le

pas.

Sa décision doit être confirmée

pour ce seul motif déjà, de sorte qu'il n'est pas nécessaire d'examiner les

autres motifs invoqués, notamment le problème de l'accès au site.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant qui

succombe, supporte les frais de justice, ceux-ci étant réduits en l'absence

d'audience (art. 49 LPA-VD). La municipalité ayant procédé avec l'assistance

d'un avocat, il convient de lui allouer des dépens, à la charge du recourant

(art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Palézieux du

28 juin 2011 est confirmée.

III.

L'émolument de justice de 2'000 (deux mille)

francs est mis à la charge de Michel Delévaux.

IV.

Michel Delévaux versera à la Commune de

Palézieux une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 avril 2012

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.