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Décision

AC.2011.0214

CDAP - AC.2011.0214 - 2012-07-31 - Tamoil (Suisse) S.A. Raffinerie de Collombey, RSO Services S.A./Municipalité d'Aigle, BATUSHA, Service de l'environnement et de l'énergie, Etablissement cantonal d'a

31 juillet 2012Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La Commune d'Aigle est notamment propriétaire de

la parcelle 1163 de son cadastre au lieu-dit "Les Iles". D'une

superficie totale de 21'112 m2, ce bien-fonds comporte 20'812 m2 en nature de

prés-champs et 300 m2 en nature de jardin. Il est classé dans sa totalité dans

la zone industrielle A, régie par le plan partiel d'affectation concernant la

modification des zones industrielles de la Commune d'Aigle, approuvé par le

Département compétent le 8 avril 1998 (PPA modification zones industrielles

d’Aigle).

B.

a) Arif Batusha, originaire de Serbie et de

Monténégro, domicilié à Aigle, est titulaire d'une raison de commerce

individuelle sous la dénomination AB Batusha, entreprise individuelle, inscrite

le 12 mai 2006 au Registre du commerce. Le but de l'entreprise consiste en

l'exploitation d'une entreprise de maçonnerie.

b) Arif Batusha est promettant

acquéreur de l'un des lots de la parcelle communale 1163. Il a étudié le projet

d'une halle artisanale de 500 m2 qu'il prévoit d'implanter sur la partie nord

de la parcelle 1163. Le formulaire de la demande de permis de construire

précise que la surface brute de plancher s'élève à 784 m2 et le volume SIA à

4'300 m3. Le coût total des travaux est estimé à 1'400'000.- fr.

c) Le projet prévoit au

rez-de-chaussée deux parties distinctes. Une partie d'une surface de 377 m2

désignée "atelier" comprenant un lift pour autos ainsi qu'un local

technique, et une partie isolée et chauffée comportant des pièces habitables

sur deux niveaux. Au rez-de-chaussée, deux pièces habitables sont désignées

comme dépôts et la troisième pièce est prévue pour aménager une cafétéria. A

l'étage, trois pièces habitables sont désignées "stockages 1, stockage 2

et stockage 3". Ces pièces bénéficient toutes d'un éclairage naturel;

elles sont chauffées et isolées; cette partie du hangar projeté comprend aussi

un wc avec lavabo, attenant à la cafétéria.

C.

a) La demande de permis de construire a été

déposée le 29 avril 2011 auprès de la Municipalité d'Aigle (ci-après la

municipalité); elle a été mise à l'enquête publique du 6 mai au 6 juin 2011.

b) Les sociétés RSO Services SA

ainsi que Tamoil (Suisse) SA ont formé opposition par lettre du 6 juin 2011. A

l'appui de leur opposition, elles expliquent que la société RSO Services SA est

propriétaire de la parcelle voisine 1161 sur laquelle la société Tamoil (Suisse)

SA exploite une importante gare de chargement d’hydrocarbures, notamment un

poste GPL, ainsi qu'un dépôt de carburants. Elle précise que près de 20 %

des carburants importés en Suisse transitent par cette gare de chargement qui

revêt une importance cruciale pour l'approvisionnement du pays en hydrocarbures.

Les opposantes relèvent que la réglementation concernant la protection contre

les accidents majeurs prévoit le respect de distances et de périmètres de

sécurité qui ne permettraient pas la réalisation du projet contesté. Elles

estiment que l'autorité communale devrait envisager une révision du plan

d'affectation pour tenir compte des distances de sécurité prévues par le droit

fédéral.

c) Par décision du 29 juin 2011, la

municipalité a décidé de délivrer le permis de construire et elle a levé

l'opposition des sociétés opposantes.

D.

a) Les sociétés RSO Services SA et Tamoil

(Suisse) SA ont recouru contre la décision communale auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 30 août 2011. Elles

concluent à l'admission du recours et principalement à la réforme de la

décision attaquée, en ce sens que le permis de construire sollicité soit refusé,

et subsidiairement à l'annulation de la décision communale.

b) La municipalité s'est déterminée

sur le recours le 3 octobre 2011 en concluant à son rejet. Le Service de

l'environnement et de l'énergie s'est également déterminé sur le recours le 14

octobre 2011; il conclut au rejet du recours et à la confirmation de la

décision de la municipalité du 29 juin 2011.

c) Le tribunal a tenu une audience

le 13 janvier 2012 à Aigle. Le compte-rendu de l'audience comporte les

précisions suivantes :

"Le mandataire des recourantes indique

que le rapport succinct traitant de l’entier des installations situées dans le

canton de Vaud au sens de l’art. 5 OPAM devrait être finalisé en février 2012

et mis à la disposition du SEVEN dans le courant du mois de mars 2012. M.

Berens précise ne pas vouloir produire un rapport partiel, mais d’emblée le

rapport succinct complet.

M. Berens s’exprime sur la question des

risques liés au projet de construction. Le projet de construction se trouverait

trop près des installations de la société Tamoil SA. En cas d’accident, la vie

des personnes se trouvant dans le bâtiment projeté ou à proximité serait

menacée. Le mandataire des recourantes relève que ce n’est pas uniquement le

projet litigieux qui inquiète ses clientes, mais également les éventuels autres

projets qui pourraient se faire le long du " L".

Mme Frésard explique qu’il existe

différentes méthodes pour évaluer les risques. Elle se réfère au rapport-cadre

de 1995 qui indique une manière de calculer le risque et qui prévoit une courbe

en fonction du GPL et de la distance. Ce rapport ferait autorité en Suisse.

Elle se réfère en particulier aux pages 21 et 22 du rapport-cadre précité. Elle

rappelle que la législation ne vise pas un "effet zéro". Mme Frésard

estime que le projet de construction est suffisamment éloigné des installations

de la société Tamoil SA, étant précisé que le SEVEN a basé ses calculs sur les

informations contenues dans le projet mis à l’enquête publique.

Le mandataire de la municipalité insiste

sur le fait qu’il n’y a pas de poste de travail permanent dans le bâtiment

projeté. Mme Frésard en conclut que, dans ce cas, les risques sont encore moins

importants. Selon elle, le lieu choisi est idéal pour ce type de construction.

Sur question du tribunal, M. Batusha,

promettant-acquéreur, explique que le projet porte sur une halle visant à

stocker du matériel de construction, contenant également une cafétéria, un WC,

des bureaux chauffés, ainsi qu’un appareil pour décharger du matériel. Il est

prévu de créer des places de parc.

Les parties indiquent être ouvertes à la

possibilité de procéder à un échange de parcelles.

M. Trachsler explique que les recourantes

ont pris du retard dans l’assainissement du site, mais que le plan

d’assainissement serait suivi.

Le mandataire des recourantes propose de

suspendre la procédure jusqu’à ce que le rapport succinct soit établi. S’il est

constaté dans ce rapport qu’il n’y a pas de danger, le recours serait retiré.

Le mandataire de la municipalité est opposé à toute suspension.

Les représentants de la municipalité

produisent le projet de servitude du 6 avril 2011 ainsi que le préavis

municipal n° 2011-03.

(…)."

Les parties ont eu la possibilité

de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience.

d) A la suite de l'audience, le

Service de l'environnement et de l'énergie a produit différents documents,

notamment le rapport cadre "stockage de gaz liquéfié" ainsi que les

explications relatives au rapport cadre de l'estimation de l'ampleur des

dommages et de l'étude des risques standardisés. Il a également produit

l'estimation actualisée des risques pour la population liés au transport

ferroviaire de marchandises dangereuses sur l'ensemble du réseau, ainsi que le

guide de planification désigné « Coordination aménagement du territoire

et prévention des accidents majeurs le long des installations ferroviaires

significatives sous l'angle des risques.»

e) Par ailleurs, le Service de

l'environnement et de l'énergie a transmis ses observations sur le compte-rendu

de l'audience le 11 février 2012 sur lequel les sociétés recourantes se sont

déterminées le 28 février 2012.

Considérant

Considérants

1.

a) Les sociétés recourantes soutiennent en

substance que l'ordonnance fédérale régissant la protection contre les

accidents majeurs impose le respect des distances et propose des périmètres de

sécurité pour assurer une protection contre les accidents majeurs des

installations dangereuses. Les sociétés recourantes soutiennent que le respect de

ces distances devrait être mis en œuvre dans le cadre d'une procédure de

planification qui impliquerait une révision du plan d'affectation modifiant la

zone industrielle dès 1998. La commune serait alors obligée de refuser le

permis de construire jusqu'à droit connu sur une telle révision.

De son côté, la municipalité

s'oppose au recours pour le motif que la distance de sécurité prévue par

l'ordonnance fédérale serait précisément respectée par le projet litigieux.

Elle estime donc que les conditions d'une révision du plan d'affectation ne

sont pas remplies pour le projet contesté.

Le Service de l'environnement et de

l'énergie précise que ce n’est pas l'ensemble des installations de la

raffinerie qui serait de nature à créer un éventuel risque pour le projet de

halle artisanale contesté, mais uniquement le poste de remplissage du GPL. Or,

compte tenu des critères d'appréciation résultant de l'ordonnance fédérale, le

projet serait situé hors des rayons de létalité, de sorte que le risque créé

par le poste de remplissage du GPL sur le projet contesté serait acceptable.

Dans ces cas-là, une révision du plan d'affectation ne se justifierait pas.

b) La planification du territoire

doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela signifie que

les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus

sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la

protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de

l'aménagement du territoire (art. 22 quater Cst.) est de même niveau que celle

du droit de la protection de l'environnement (art. 24 septies Cst); les mesures

que les cantons sont appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales

adoptées en application de ces normes constitutionnelles doivent être

harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui sont le mieux à même de répondre

aux intérêts complémentaires que chacune de ces législations défendent (Alfred

Kutler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, mémoire

ASPAN no 54 p. 2 et 3).

L'aménagement du territoire vise

avant tout l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT) qui implique la

protection des bases naturelles de la vie tels que le sol, l'air, l'eau, la

forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou le maintien d'un

milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques

(art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7

octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les hommes des atteintes nuisibles

ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend à limiter à titre préventif

les émissions de polluant et à éviter, ou à réduire si nécessaire, les

atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11 LPE).

Pour atteindre les buts fixés par

ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de

l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à

définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les

atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT;

voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). La mesure A33 du volet stratégique du

plan directeur cantonal du 1er août 2008 concernant les accidents majeurs

prévoit que le canton tient à jour un cadastre des risques majeurs des

entreprises stationnaires notamment. Il est en outre indiqué que le canton peut

demander aux communes des mesures de restriction à l’utilisation du sol pour

rendre les risques acceptables et économiquement supportables, lors de

l’établissement d’une planification locale. L’art. 2 du décret portant adoption

du plan directeur cantonal du 5 juin 2007 (DPDcn; RSV 701.412) précise que les éléments

de ce plan qui lient les autorités sont le volet stratégique et la carte de

synthèse.

c) L’art. 10 al. 1 LPE prévoit que

quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas

d’événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l’homme ou à

l’environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la

population et de l’environnement; Il y a notamment lieu de choisir un

emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de

prendre des mesures techniques de sécurité, d’assurer la surveillance de

l’installation et l’organisation du système d’alerte. L'ordonnance sur la

protection contre les accidents majeurs du 27 février 1991 (OPAM; RS 814.012) a

pour but de protéger la population et l'environnement des graves dommages

résultant d'accidents majeurs (art. 1 al. 1 OPAM). L'ordonnance s'applique aux

entreprises dépassant les seuils quantitatifs des substances, des préparations

ou des déchets spéciaux au sens de l'annexe 1.1 (art. 1 al. 2 let. a OPAM). Les

GPL (Gaz de Pétrole Liquéfié) sont des hydrocarbures saturés dont les

molécules sont composées d'atomes, d'hydrogène et de carbone comme le butane

(C4H10) et le propane (C3H8). Ils proviennent des champs de gaz naturels pour

plus de 60 % et des raffineries de pétrole pour un peu moins de 40 %. Ils sont

notamment utilisés comme carburant pour les véhicules automobiles. Ils font

partie des substances définies par l'annexe 1.1 de l'OPAM. Il n’est d’ailleurs

pas contesté que le poste de distribution du GPL des sociétés recourantes est

soumis à l’OPAM, tout comme les réservoirs exploités par les recourantes sur la

parcelle 1161.

Le respect de distances ou périmètres

de sécurité constitue un élément essentiel du régime de la protection contre

les accidents majeurs (cf. art. 10 al. 1 2ème phrase LPE et annexe 2.1 let. a OPAM). Le maintien du risque à un niveau acceptable

selon l'OPAM n'exige pas une

inconstructibilité dans les périmètres de sécurité, voire la création d'un no

man's land dans les périmètres d'influence de ces installations. Le but de l'OPAM, tend à ce que le risque représenté par une installation

dangereuse à l'intérieur de ces périmètres de sécurité soit maintenu à un

niveau acceptable. Ce risque s'apprécie selon les circonstances concrètes. Le

respect des périmètres de sécurité devrait s'imposer tant aux détenteurs des

installations dangereuses, aux autorités d'exécution et de planification qu'aux

propriétaires voisins (ATF 1C_403/ 2009 du 8 juin 2010

consid. 6.1. Isabelle Romy,

Constructions et installations OPAM,

commentaire des arrêts du Tribunal fédéral 1A.14/ 2005 et 1A.18/2005 du 8 août

2006.

et 1A.83/2006 du 1er juin 2007, in DC 2007 p. 110 ss). Le respect des

distances de sécurité peut être garanti par une mesure d'aménagement du

territoire, notamment par le classement des terrains concernés dans une zone

inconstructible ou dans une zone de protection où seules seraient tolérées les

activités compatibles avec le risque inhérent à l'installation potentiellement

dangereuse, telle une zone de danger au sens de l'art. 18 LAT, éventuellement

moyennant une indemnité pour expropriation matérielle (Hansjörg Seiler, Recht

und technische Risiken, Zurich 1997, p. 134/135).

La jurisprudence a toutefois

précisé que le détenteur ne peut exiger des autorités

de planification ou de l'autorité compétente pour exécuter l'art. 10 LPE

qu'elles ordonnent des mesures de planification propres à assurer le respect

des distances de sécurité (ATF 1A.14/2005

du 8 août 2006 consid. 7; Hansjörg

Seiler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, mars 2001, ch. 73 ad art. 10 LPE, p.

37/38; Andreas F. Bienz, Risikobasierte Sicherheitsbeurteilung von zivilen

Sprengstofflagern : Schlussbericht, Berne 2000, p. 13).

2.

a) Conformément à l'art. 22 OPAM, l'Office

fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a élaboré des directives,

auxquelles le Tribunal fédéral s'est déjà référé (ATF 127 II 18), qui

explicitent les principales dispositions de l'ordonnance et visent notamment

les mesures de sécurité à prendre. Ces directives ont été complétées par un

rapport cadre établi par le Bureau Basler et Hoffmann à Zurich, dans le cadre

du groupe de travail (stockage de gaz liquéfiés) en collaboration avec des

représentants de l'Office fédéral de l'environnement et des différentes

autorités cantonales concernées ainsi que des organes de contrôle et experts et

des représentants de la branche des gaz liquéfiés.

b) Les accidents majeurs potentiels

répertoriés par le rapport-cadre GPL retiennent deux scénarios désignés

"BLEVE" (Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion; soit l'explosion

de vapeurs causée par un liquide en ébullition) ainsi que l'explosion d'un

nuage de gaz. Le "BLEVE" est expliqué de la manière suivante : sur la

base d'effets thermiques ou mécaniques violents,

le réservoir est éventré, le liquide est propulsé violemment vers l'extérieur,

s'enflamme et forme une boule de feu. Quant à l'explosion d'un nuage de gaz,

elle résulte de la formation d'un nuage proche du sol à cause de sa densité,

qui s'enflamme. Le rapport cadre GPL comprend les directives à respecter

concernant l'élaboration du rapport succinct et prévoit que dans le cas d'un

réservoir à ciel ouvert, comme en l'espèce, les plus grands dommages sont

provoqués par un "BLEVE" (situation qui peut être exclue pour les

réservoirs enterrés). Il précise notamment comment estimer l'ampleur des

dommages de personnes qui ne pourraient survivre à l'évènement (les survivants

étant considérés comme des blessés).

Lors de l’audience, la société

recourante, qui exploite le réservoir GPL, n'avait pas encore élaboré le

rapport succinct de sorte que le dossier ne comprend pas d’indications en ce

qui concerne l’estimation des dommages qui pourraient être causés par un BLEVE.

Cependant, le SEVEN précise qu'au vu des caractéristiques du projet et des

critères d'appréciation fixés par le rapport cadre GPL, il y a lieu de

considérer que le projet se situe hors des rayons de létalité et que le risque

créé par l’exploitation du réservoir GPL serait à un niveau manifestement

acceptable avec un indice d'accidents majeurs inférieur à 0.3.

c) Les sociétés recourantes

critiquent cette appréciation en indiquant que le SEVEN ne précise pas si les

autres installations présentes dans la gare de chargement, notamment les voies

de garage où les trains sont placés en attente, auraient été prises en

considération. Elles estiment que même si le projet contesté se trouvait hors

de tous les rayons de létalité, une densification de construction à proximité

immédiate d’une installation, telle que le dépôt et la gare de chargement

d’Aigle, devrait être évitée. Elles estiment que la parcelle directement

voisine de ces installation, soit la parcelle 1163, devrait être classée dans

une zone inconstructible ou dans une zone de danger, ce qui impliquerait que le

projet devrait être refusé en application de l’art. 77 de

la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985

(LATC; RSV 700.11).

A la suite de l’audience, le SEVEN

a encore précisé que la significativité de l’augmentation du risque qui

résulterait du projet contesté serait infime au vu des critères du rapport

cadre OPAM en raison de son éloignement par rapport au réservoir GPL et de la

gare de chargement et du nombre d’employés prévus, limité à 10 (formulaire 64

de la demande de permis de construire). La section du tribunal, en particulier

les assesseurs spécialisés, n’ont pas de raison de mettre en doute

l’appréciation du service spécialisé. Le projet contesté est prévu en effet à

une distance de plus de 320 m du réservoir GPL et à plus de 270 m des wagons

les plus proches stationnant sur la gare de chargement.

Il est vrai que le rapport succinct,

validé par le SEVEN, pourrait constituer un élément nouveau pouvant nécessiter

une révision de la planification communale dans les secteurs où les dangers

sont les plus élevés, dès lors que ce document constitue en quelque sorte un

élément nouveau dans l’appréciation des différents éléments à prendre en

considération dans la révision d’un plan d’affectation au sens de l’art. 21 al.

2.

LAT. Conformément à la mesure A33 du plan directeur cantonal et à la

jurisprudence fédérale précitée, l’autorité cantonale compétente (les

départements en charge du SEVEN et du SDT) peut demander à la Commune d’Aigle

de modifier sa planification afin de limiter ou réduire les possibilités de

construire dans les zones les plus exposées aux dangers créés par les

installations des sociétés recourantes. Une telle modification s’impose alors

en raison de la coordination nécessaire à prévoir entre le droit fédéral de la

protection de l’environnement d’une part et celui de l’aménagement du territoire

d’autre part, (voir consid. 1b ci-dessus), telle qu’elle est concrétisée par

la fiche A33 du plan directeur cantonal. Toutefois, en l’absence d’un rapport

succinct établissant un risque avéré pour les futurs utilisateurs du projet

contesté, et aussi en l’absence d’éléments objectifs qui démontreraient que

l’appréciation du SEVEN sur le risque minime que représente ce projet du point

de vue de l’OPAM serait erroné, le grief des recourantes ne peut être retenu.

A cela s’ajoute le fait que la

société exploitante ne peut exiger des autorités cantonale et communale, la

mise en ouvre de la mesure A33 du plan directeur cantonal en vue de la révision

du PPA modification des zones industrielles d’Aigle (consid. 2c ci-dessus p.

7). Une telle initiative appartient aux autorités cantonales compétentes en

matière de protection contre les accidents majeurs et en matière d’aménagement

du territoire, sur la base d’un rapport succinct validé par le SEVEN pour les

secteurs où les mesures de protections prévues par le détenteur de

l’exploitation ne sont pas suffisantes. La question de savoir si les

restrictions qui résulteraient d’une telle modification de la planification

pourraient donner lieu au versement d’indemnités par le détenteur de

l’exploitation, comme c’était le cas pour la création des zones de protection

des eaux selon l’art. 31 al. 2 de l’ancienne loi fédérale sur la protection des

eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (RO 1972 I p. 969), ne fait pas

l’objet de la procédure et reste naturellement ouverte.

3.

Il résulte des explications qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce

résultat, les frais de justice seront mis à la charge des sociétés recourantes,

lesquelles supporteront les dépens en faveur de la commune, qui obtient gain de

cause.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est

mis à la charge des sociétés recourantes, solidairement entre elles.

III.

Les sociétés recourantes sont solidairement

débitrices de la Commune d'Aigle d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 31 juillet 2012

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.