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Décision

AC.2011.0227

CDAP - AC.2011.0227 - 2012-08-30 - SORRENTINO, GEISER/Service de l'environnement et de l'énergie, Municipalité de Lausanne, Service de la promotion économique et du commerce

30 août 2012Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Giuseppe Sorrentino est propriétaire de la parcelle 6958 du cadastre

de la Commune de Lausanne. Ce bien-fonds, situé à la rue de la Tour 17,

comporte un bâtiment d'une surface au sol de 144 m2 comprenant des habitations

avec affectation mixte, avec des commerces au rez-de-chaussée.

b) Rose-Marie Geiser et Thérèse Pidoux ont signé un

contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux en vue de l'exploitation d'un

local de 32 m2 au rez-de-chaussée de l'immeuble de la rue de la Tour 17.

B.

a) Rose-Marie Geiser a exploité dans ces locaux une onglerie durant 23

ans et elle a fidélisé une importante clientèle composée majoritairement de

femmes âgées de plus de 40 ans. Dans le but de diversifier ses activités, elle

a aménagé à son domicile l'espace nécessaire pour recevoir les clients de son

onglerie. En parallèle, elle a entrepris des démarches, avec l'accord du

propriétaire du bâtiment de la rue de la Tour 17, pour transformer l'onglerie

en café-bar. Elle a déposé à cette fin une demande de permis de construire le 8

juin 2012 en remplissant également le formulaire 11 relatif à la création d'un

établissement public. L'établissement serait exploité sous la forme d'un bar à

café à l'enseigne du "Au 17" avec une ouverture 7 jours sur 7 et

la vente de boissons alcooliques. La capacité du bar à café est indiquée à

hauteur de 20 personnes.

b) La demande de permis de construire mise à

l'enquête publique le 18 janvier 2011 a soulevé l’opposition d’un habitant du

quartier qui fait valoir les griefs suivants:

“Habitant le quartier de la rue de la

Tour rue de l'Ale, j'ai constaté depuis 18 ans la transformation d'un quartier

a forte densité d'habitation, se muer en rue des bistrot et autres thé room.

Les nuisances causées ne se situent pas seulement au niveau du bruit, mais

aussi des déprédations causées par un nombre de personnes sous forte

d'influence de l'alcool, causer des dégâts comme: tag, bris de vitrine

tentatives d'effraction et autres (...) ».

L’opposition a été transmise à la Centrale des autorisations,

qui a transmis le 23 mai 2011 à la Municipalité de Lausanne (ci-après: la

municipalité), la synthèse des préavis et autorisations du canton. Le SEVEN a fixé

les conditions suivantes:

«(…)

- Aucune

diffusion de musique n’est autorisée dans cet établissement.

- Horaires

de l’établissement 16h00-22h00, selon QP 11 joint au dossier de l’enquête.

- Respect

des exigences SIA 181 :2006 pour les locaux sensibles voisins (superposés

ou contigus).

En cas de plainte

du voisinage pour nuisances sonores, une détermination de l’isolation

acoustique selon la norme SIA 181 :2006 entre les locaux de

l’établissement et les voisins les plus exposés sera demandée aux frais de

l’exploitant. En cas de non respect de ces exigences, un assainissement sera

demandé.

(…)

Si l’exploitant

désire une prolongation des horaires d’ouverture ou diffuser de la musique, il

devra nous fournir une étude acoustique effectuée par un bureau spécialisé,

contenant les informations suivantes:

-

Détermination de l’isolation acoustique selon la norme SIA

181 :2006 entre les locaux et l’établissement et les voisins les plus

exposés.

-

Evaluation des nuisances selon la DEP.

Des conditions d’exploitation plus

restrictives peuvent être prises par la commune, en application du droit à la tranquillité

publique.

(…)»

c) Le Service de l’économie, du logement et du

tourisme - Police cantonale du commerce (ci-après : Police cantonale du

commerce) a précisé que les conditions fixées par le SEVEN seraient reprises

sur la licence pour en faire partie intégrante. La Police cantonale du commerce

a encore précisé avoir pris connaissance de l’opposition déposée lors de l’enquête.

Mais en raison des horaires de fermeture prévus à 22h00 et la capacité de 20

personnes annoncée dans le questionnaire n°11, ces conditions d’exploitation

devraient réduire de manière importante les nuisances craintes par l’opposant.

C.

a) Lors de sa séance du 24 août 2011, la municipalité a décidé de

refuser le permis de construire en application de l'art. 77 du règlement de son

plan général d'affectation. La municipalité a considéré que le quartier était

compris dans un secteur où l'habitat est prépondérant (308 habitants) et qu'un

nouvel établissement provoquerait des inconvénients appréciables pour les

habitants. La décision a été notifiée au représentant de la constructrice le 3

octobre 2011.

b) Rose-Marie Geiser ainsi que Giuseppe Sorrentino

ont contesté la décision communale par le dépôt d'un recours auprès de la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal)

déposé le 14 septembre 2011. La Police cantonale du commerce s'est déterminée

sur le recours le 18 octobre 2011 en concluant au maintien de son autorisation

et en s'en remettant à justice en ce qui concerne le recours dirigé contre le

refus du permis de construire.

c) La municipalité a déposé sa réponse au recours le

9 janvier 2012 en concluant à son rejet. La recourante a déposé un mémoire

complémentaire le 13 février 2012 et le tribunal a tenu une audience et il a procédé

à une visite des lieux le 8 mars 2012. Le compte-rendu de l'audience a la

teneur suivante :

"(…)

La recourante

présente le concept de l’exploitation projetée. L'établissement s'adresse à une

clientèle aisée appréciant le vin. Des amuses bouches comme des tapas,

pourraient être servis en accompagnement; Me Bettems répond que la licence ne

prévoit pas de restauration.

La recourante

demande des explications concernant la diffusion de musique. Il lui a été expliqué

qu'elle n'a pas présenté avec sa demande une étude acoustique démontrant que

les exigences de l'ordonnance sur la protection contre le bruit étaient

respectées de sorte que le SEVEN a interdit la diffusion de musique et il a

limité les horaires d'exploitation jusqu'à 22 heures.

Me Bettens relève

que selon l'expérience de la Cheffe du Service de la police du commerce, un tel

mode d'exploitation ne serait pas rentable et impliquerait inévitablement des

débordements au-delà de 22 heures et des demandes pour la diffusion de la

musique, la recourante étant par ailleurs prête à engager une étude acoustique.

S'agissant de

l'application de l'art. 77 RPGA, le conseil de la commune produit une nouvelle

liste mise à jour des établissements publics actuellement ouverts dans le

quartier formé par la rue de la Tour, la rue de l'Ale et une fraction de la rue

du Pré-du-Marché.

Mme Nicollier

commente cette liste et relève qu'il faut faire une distinction entre les

établissements de jour et de nuit. Les établissements de jour ferment

normalement à minuit les établissements de nuit à 4 heures ou 5 heures du

matin.

Me Bettens

précise que la problématique dans le quartier réside d'une grande saturation

d'établissements publics qui a des effets répulsifs sur les habitants. Il

indique que la municipalité souhaiterait développer l'habitat dans ce quartier

et l'augmentation du nombre d'établissements publics irait à l'encontre de

cette politique communale.

Sur question de

l'assesseur Victor Desarnaulds, Mme Nicollier donne des explications sur le

commerce situé à la rue Marterey 56. L'exploitant a souhaité une licence

d'établissement mais celle-ci a été refusée en application de l'art. 77 RPGA en

raison de la saturation des établissements publics dans le quartier et du

risque d'augmentation des nuisances pour les habitants. Il a ainsi reçu

l'autorisation d'exploiter un commerce avec une capacité de neuf places pour

les dégustations. En revanche il n'a pas l'autorisation de vendre de l'alcool

ni d’installer une terrasse.

Le conseil de la

recourante produit un extrait de la FAO du 28 février 2012 concernant un avis

d'enquête d'un bar pour grillades et d'un séparateur à graisses pour

l'établissement "Bourg Page". Les représentants de la commune

déclarent qu'il s'agit seulement d'une mise à l'enquête publique qui reprend

une demande de l'établissement, autorisé en 2007; la municipalité ne s'est pas

encore déterminée sur cette demande et sa décision étant réservée.

Mme Benitez

explique que lorsque la décision pour le changement d'affectation d’un bâtiment

ou d’une surface commerciale en faveur d'un établissement public a été donnée

du point de vue de l’aménagement du territoire, les modalités d'exploitation de

l'établissement (type de licence, horaire, diffusion de musique) sont du

ressort de la Police du commerce et n'impliquent plus de changement du point de

vue de la police des constructions.

En ce qui

concerne l'ouverture du café bar l"Hydromel" situé à la rue de la

Tour 41 en avril 2010, les représentants de la commune précisent que

l'établissement a fait l'objet d'un permis de construire délivré en 2008 qui

aurait vraisemblablement été refusé aujourd’hui en application de l'art. 77

RPGA.

Mme Nicollier

relève qu'il y a eu une très forte augmentation des établissements publics en

ville à la suite de la suppression de la clause du besoin. L'augmentation

serait de l'ordre de 100% pour les établissements de nuit et de 30% pour les

autres établissements. Il y a une volonté au Conseil communal de restreindre

l'ouverture des établissements publics dans les quartiers à forte densité

d'habitations et même de réintroduire la clause du besoin. Cette politique

ressortirait clairement du programme de législature, qui tend aussi à remettre

du logement au centre ville.

L'assesseur

Victor Desarnaulds demande aux représentants de la commune de définir la notion

"d'inconvénients appréciables" de l'art. 77 RPGA. Il est répondu que

ce sont les déplacements des clients d'un établissement à l'autre qui

provoquent des inconvénients appréciables. L'attractivité de la zone

engendrerait des rassemblements néfastes que favoriserait l'ouverture d'un

nouvel établissement public. L'enquête publique a soulevé une opposition; même

si celle-ci est intitulée « observation », l'auteur indique

clairement son opposition à l'ouverture d'un nouvel établissement public dans

le quartier.

La recourante

expose encore sa situation personnelle; à la suite d'une opération à l'épaule

droite, elle a dû arrêter temporairement l'exploitation de l'onglerie puis,

après discussions avec le propriétaire, elle a engagé la procédure afin

d'ouvrir l'établissement projeté. Elle n'a pas pensé que la demande pourrait se

heurter à un refus de la municipalité. Elle invoque des avis favorables qui lui

auraient été donnés par un collaborateur de la police communale du commerce.

Mme Nicollier

précise que d'autres quartiers de Lausanne font l'objet d'un durcissement dans

l'octroi des autorisations pour l'ouverture de nouveaux établissements publics.

Il s'agit notamment des quartiers du Tunnel, de la Cité et de la rue de Genève

pour lesquels l'application de l'art. 77 RPGA est envisagée.

A la demande du

conseil de la recourante, la section du tribunal effectue un tour du quartier

en présence des parties. Durant la visite des lieux, le tribunal constate qu'un

café restaurant désigné "Euro délices – La Canette" a été ouvert en

février 2009. L’établissement désigné "Le bar Les Pâtes" est un

magasin avec possibilité de dégustation (9 places). L'heure d'ouverture est

limitée à 22 heures et il n'y a pas de possibilité d'exploiter une terrasse.

Le conseil de la recourante relève

encore l'absence de places de stationnement et de zones de verdure dans le

quartier. (…)."

d) A la suite de l’audience, l’occasion a été donnée

aux parties de se déterminer sur le compte rendu de l’audience. Le tribunal a aussi

demandé à la municipalité de produire différentes pièces complémentaires. En

outre, la municipalité a été invitée à indiquer comment elle interprétait la

notion de « restrictions d’usage » prévue par l’art. 77 de la

réglementation communale, et en particulier, à préciser si une telle notion

pouvait s’appliquer au projet litigieux et quelles seraient les mesures de

surveillance à prendre, notamment dans le cas du changement d’exploitant.

Les recourants se sont déterminés sur le compte-rendu

de l’audience le 30 mars 2012 et la municipalité le 17 avril 2012. Les

recourants ont déposé leurs déterminations complémentaires le 27 avril 2012 et la

Police cantonale du commerce le 30 avril 2012. La municipalité a produit les

pièces requises le 30 avril 2012 et elle s’est exprimée dans les termes

suivants sur la notion de restrictions d’usage:

« (…) Cette

faculté n’a jamais été utilisée jusqu’à ce jour. L’autorité municipale

n’envisage pas de le faire, sauf cas exceptionnel concernant soit des

situations existantes, soit des activités impliquant la construction

d’installations spécifiques qu’il suffirait d’interdire pour atteindre le but recherché.

En revanche, elle exclut d’invoquer l’article 77 RPGA pour imposer des

restrictions d’horaire ou pour définir précisément le type d’activité autorisé,

parce qu’il s’agit de domaines relevant de la police du commerce et non de

l’aménagement du territoire.

Quoi qu’il en

soit, la municipalité maintient que dans le cas d’espèce, il n’y a pas d’autres

solutions que l’interdiction pure et simple. En particulier, elle ne voit pas

quelle restriction pourrait être décrétée. Elle ajoute que la surveillance est

particulièrement difficile à ce stade déjà et qu’elle le serait encore plus

lors d’un changement d’exploitant. Enfin, il serait difficilement concevable,

aussi bien en droit qu’en pratique, d’avoir dans le même secteur, des établissements

publics soumis à des règles différentes, qui ne sont pas spécifiquement prévues

par la législation applicable. (…) »

Considérants

1.

a) Les recourants invoquent les garanties de la propriété et de la

liberté économique. Ils estiment aussi que les conditions de l'art. 77 de la

réglementation communale ne seraient pas remplies; d'une part pour le motif que

l'habitat ne serait pas prépondérant dans le secteur en cause et, d'autre part,

que l'établissement en question ne serait pas de nature à provoquer des

inconvénients appréciables.

b) L'art. 77 du règlement sur le plan général

d'affectation de la Commune de Lausanne de 2006 (RPGA) est formulé dans les

termes suivants :

"Art. 77. Etablissements

publics

Lorsque les établissements publics

et ceux qui y sont assimilés sont susceptibles de provoquer des inconvénients

appréciables dans les secteurs où l'habitat est prépondérant, la municipalité

peut imposer des restrictions d'usage ou les interdire.".

La municipalité a ainsi la compétence d'interdire

l'exploitation d'un établissement public ou d’imposer des restrictions d'usage,

à la double condition que l’établissement public soit située dans un "secteur

où l'habitat est prépondérant" et qu'il soit susceptible de "provoquer

des inconvénients appréciables" dans cet environnement.

Dans un arrêt de principe AC.2008.0295 du 11 janvier

2010, le tribunal a considéré que l'art. 77 RPGA constituait une base légale

suffisante pour permettre à la municipalité d'interdire l'ouverture d'un nouvel

établissement public lorsque les conditions de cette disposition sont

respectées et qu'une telle mesure était en principe compatible avec les

garanties de la propriété et de la liberté économique (voir arrêt AC.2008.0295

du 11 janvier 2010 consid. 2).

c) Les recourants contestent essentiellement le fait

que le quartier soit affecté de manière prépondérante à l'habitat.

Ils relèvent que depuis plusieurs décennies, la rue

de la Tour ainsi que la rue de l’Ale abritent de nombreux établissements

publics. Les recourants précisent aussi que tous les rez-de-chaussée, ainsi que

plusieurs étages des bâtiments de la rue de la Tour, sont occupés par des

commerces et des activités assimilables. Ils ont établi une liste de 35

activités commerciales, et apparentées, uniquement sur la rue de la Tour. Les

recourants relèvent que le nombre d'habitants mentionné dans la décision

attaquée (308) devrait être mis en relation avec la taille du secteur ainsi

qu'avec le nombre d'autres activités qui s'y exercent. Ils estiment que le

rapport d'un commerce pour huit habitants ne permettrait pas d'en déduire que

la rue de la Tour serait une rue résidentielle. Les recourants font en outre

état du fait que jusque dans les années 1980, la rue de la Tour était

considérée comme la "rue des prostituées". Ils relèvent encore

que cette rue a toujours été agrémentée de nombreux commerces et

cafés-restaurants.

De son côté, la municipalité précise, dans ses

réponses au recours, que 585 personnes habiteraient dans le quartier

considéré formé par la rue de la Tour, la rue de la Ale et la rue Prè-du-Marché.

La municipalité produit aussi les plans partiels d'affectation régissant le

secteur en cause, en relevant que les règles d'affectation imposent de

l'habitation dans les étages des niveaux supérieurs. La municipalité relève également

qu'il existe 26 établissements publics dans le secteur, dont 21 établissements

de jour, 2 établissements de nuit et 3 magasins assimilés pratiquant la vente

de boissons alcooliques à l'emporter.

d) Le tribunal a été appelé à interpréter dans sa

jurisprudence la notion de secteur voué de manière prépondérante à l'habitat au

sens de l’art. 77 RPGA.

aa) Dans le quartier de La Pontaise, il a considéré

que la seule présence de commerces au niveau du rez-de-chaussée des immeubles

ne permettait pas de mettre en cause le caractère prépondérant de l'habitation

dans le quartier, ce d'autant plus que les commerces en cause tendent à

répondre aux besoins usuels d'un quartier d'habitation, comme les boulangeries,

les commerces d'alimentation générale, les kiosques à journaux et pressings, ainsi

que les salons de coiffure et commerces divers. Le tribunal relevait en outre

que la réglementation spéciale applicable au quartier prévoyait expressément

que tous les bâtiments situés dans le périmètre du plan étaient destinés au

logement et que seuls les rez-de-chaussée et un bâtiment occupés par un centre

commercial pouvaient être affectés à des locaux commerciaux. Le tribunal a aussi

considéré que le nombre d'établissements publics dans le quartier ne permettait

pas non plus de nier la prépondérance de l'habitat (arrêt AC.2004.0167 consid.

3b).

bb) Dans le quartier de la rue Marterey, en

particulier le secteur situé entre la partie médiane de la rue Marterey et la

rue Caroline, comprenant 626 habitants, secteur auquel il fallait ajouter 175

habitants des îlots formés entre la rue de Langallerie, l'avenue du

Tribunal-fédéral et la rue Caroline, pouvait être considéré comme affecté de

manière prépondérante à l'habitat, nonobstant la présence de commerces

répondant au besoin usuel d'un quartier d'habitation et d'une quinzaine

d'établissements publics. Il importait peu à cet égard que la zone urbaine

régissant le secteur soit destinée non seulement à l'habitation, mais également

aux commerces, aux bureaux, à l'artisanat et aux constructions et installations

publiques à parts égales entre ces activités. Ce qui était déterminant en

première ligne, était la proportion que l'habitat représentait matériellement

sur le terrain. A l'argument des recourants selon lequel le secteur du centre

ville aurait une forte densité d'habitants, qui permettrait à la municipalité

de refuser la création de tout nouvel établissement public, le tribunal a répondu

que si le centre ville comptait une concentration d'habitants non négligeable,

il convenait d'admettre que certains quartiers ou secteurs étaient plus peuplés

que d'autres. Le tribunal a relevé à cet égard que le quartier du Flon comptait

24.

habitants et celui du Petit-Chêne 160 habitants. Ces deux quartiers, ou

secteurs, étaient donc non seulement moins peuplés mais aussi nettement plus

étendus que le quartier en cause à la rue Marterey (arrêt AC.2008.0295 du 11

janvier 2010 consid. 3b).

cc) On peut ainsi déduire de la jurisprudence du

tribunal que le nombre effectif d'habitants dans le secteur considéré joue un

rôle déterminant pour répondre à la question de savoir si le secteur est voué

de manière prépondérante à l'habitat. En l'espèce, le tribunal doit considérer

qu'en présence de plusieurs centaines d'habitants (308 selon la décision

attaquée et 585 selon le mémoire-réponse de la municipalité), il y a lieu de

considérer que le quartier en cause est affecté de manière prépondérante à

l'habitation. Il est vrai que le quartier comporte un nombre important

d'établissements publics ainsi que de surfaces affectées aux activités

commerciales au rez-de-chaussée des immeubles, commerces qui répondent non

seulement aux besoins du quartier, mais qui, très probablement, attirent aussi

une clientèle plus importante propre à la localisation du secteur dans le

centre ville, comme c’est le cas de la rue de l’Ale. Les magasins de chaussures

de la rue de l’Ale font partie de cette catégorie. Il n'en demeure pas moins que

la proportion d'habitants reste importante par rapport au nombre de commerces

et d'établissements publics.

dd) De plus, la réglementation communale impose le

maintien d'une proportion de logements pour chaque immeuble du secteur

considéré. L'art. 34 du règlement du plan d'extension concerne les terrains

compris entre la rue de la Tour, la rue St-Roch, la rue du Maupas, la rue de l’Ale

et la rue Mauborget (RPEP n° 559); cette disposition précise que dans toutes

les zones du plan d'extension, les trois premiers niveaux au maximum pourront

être destinés à des locaux commerciaux et à des bureaux, alors que tous les

autres niveaux, à partir du quatrième étage ainsi que les combles, seront

obligatoirement destinés au logement. D'autres répartitions peuvent être

choisies mais sans modifier la proportion des surfaces de plancher ainsi

définies. Compte tenu des volumes importants sous toiture et de la hauteur des

bâtiments à la corniche, il apparaît qu'une proportion importante des surfaces

de plancher est réservée à l'habitation par la planification communale. Bien

que cet aspect ne soit pas déterminant pour décider si l’habitat est

prépondérant dans le secteur en cause (arrêt précité AC.2008.0295 du 11 janvier

2010.

consid. 3b), le tribunal constate que la proportion d'habitants dans le

quartier est garantie à long terme par les règles d'affectation régissant le

secteur. Le règlement du plan d'extension partiel des terrains compris entre la

rue St-Roch, la rue Pré-du-Marché, la rue Neuve, la rue de la Tour et la rue du

Maupas (RPEP n° 591) impose aussi une affectation au logement dans les niveaux

supérieurs des bâtiments du secteur (art. 15 RPEP n° 591). Ainsi, le tribunal

considère que la municipalité n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en

considérant que le secteur formé par la rue de l’Ale et la rue de la Tour est

voué de manière prépondérante à l'habitat.

ee) Les recourants ont encore relevé dans leurs

déterminations du 30 mars 2012 que le secteur de la rue de la Tour ne

présentait pas les caractères d'une zone résidentielle en raison de l'absence

de places de stationnement au pied des immeubles, de l'offre commerciale qui

excède les besoins d'un quartier résidentiel, de la présence d'une clientèle

sans rapport avec les habitants et les commerces utiles aux habitants et

l'absence d'espaces verts. A leur avis, la prépondérance résidentielle ne

pourrait ainsi être reconnue. Toutefois, le maintien de l'habitat au centre

ville répond à un intérêt public important, visant à localiser l'urbanisation

dans les centres bien desservis par les transports publics. La ligne d'action

A1 du plan directeur cantonal prévoit d’ailleurs de maintenir le poids

démographique des centres, notamment celui du centre cantonal de Lausanne, en

stimulant et en facilitant l'urbanisation dans le territoire déjà urbanisé et

déjà desservi par les transports publics. Ainsi, l'habitat dans le centre ville

répond à des qualités liées à la proximité et à l'offre abondante en transports

publics qui présentent des avantages tout aussi importants que les

caractéristiques propres aux zones résidentielles dont les recourants font

état. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs jugé qu'il existe un intérêt public

important à ce que les zones d'habitation et les centres ville présentent un

minimum de surfaces vouées à l'habitation. Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, "c'est un postulat d'aménagements et de politique sociale que

de lutter contre la dépopulation des centres urbains et de maintenir des zones

mixtes habitations-locaux de travail afin de maintenir autant que possible des

logements à prix avantageux et de réduire les flux de trafic pendulaire."

(ATF 111 I 93 consid. 2b p. 98-99).

d) Il convient d'examiner si la deuxième condition

prévue par l'art. 77 RPGA est remplie, à savoir si l'établissement est

susceptible d'entraîner des inconvénients appréciables pour le voisinage.

aa) Dans l'arrêt AC.2004.0167, le tribunal a laissé

ouverte la question de savoir si l'ouverture d'un établissement de nuit jusqu'à

4h00 du matin impliquait un risque que les voisins soient importunés jusqu'à

une heure avancée de la nuit par les bruits des conversations des clients

arrivant dans l'établissement ou sortant de ce dernier ou par les véhicules

circulant à la recherche de places de parc. Dans cette affaire, le Service de

l'environnement et de l'énergie avait toutefois souligné que le risque de

telles nuisances pouvait être relativisé en raison du type de clientèle qui

fréquentait les établissements de type "cabaret", contrairement

aux "dancings".

bb) Dans la cause AC.2008.0295, le tribunal s'est

référé à l'avis de la municipalité selon lequel les établissements publics

existants dans le quartier de Marterey provoquaient d'importantes nuisances de

toutes sortes; il s'agissait en particulier des nuisances nocturnes à la sortie

des cafés, notamment les salissures de tous genres, le trafic de verres et de

poubelles après 22 h, le carrousel de voitures en continu, les conférences sur

le trottoir après la fermeture, les cris et rires bruyants sur la terrasse

jusqu'à la fermeture du local, les cris d'alcooliques sans respect du

voisinage, l'impossibilité de dormir les fenêtres ouvertes en été, les bruits

de verres, de vaisselle, les rires, les voix sonores, etc. qui dominent le

quartier et la rue pendant la période de repos nocturne.

Le tribunal a considéré qu'il était établi qu'un

café-bar supplémentaire avec une terrasse pour 32 personnes, même en retrait,

ne pouvait qu'aggraver les nuisances subies en termes non seulement de bruit

mais également d'insécurité, de salissures et de trafic de voitures,

c'est-à-dire des inconvénients majeurs pour les habitants du quartier, cela

d'autant plus que les heures de fermeture prévues et autorisées étaient

tardives (chaque soir jusqu'à 24h et possibilité d'obtenir une autorisation

pour des ouvertures jusqu'à 1h00 h du lundi au jeudi et jusqu'à 2h00 du samedi

au dimanche). Le tribunal a relevé, en outre, que les mesures d'ordre

préconisées par les recourants, même appliquées avec rigueur, ne pouvaient

suffire à maîtriser les fêtards nocturnes, surtout lorsqu'ils sont nombreux. Le

tribunal a relevé que la création d'un établissement supplémentaire dans un

quartier déjà animé accroît le risque de transformer celui-ci en zone de

loisirs nocturnes, dans laquelle certains usagers passent d'un établissement à

l'autre, en chahutant et en commettant des incivilités sur leur passage, à des

heures où les habitants du quartier devraient pouvoir bénéficier d'une certaine

tranquillité et ne pas être dérangés dans leur sommeil.

Le tribunal a encore relevé qu'un quartier, situé au

centre ville, doté de plusieurs établissements publics fréquentés la nuit,

pouvait être traité différemment d'un quartier résidentiel périphérique

tranquille, dans la mesure où on pouvait exiger des voisins qu'ils tolèrent

dans une plus large mesure le bruit nocturne dans le premier cas. Toutefois,

une plus grande tolérance ne signifie pas une tolérance sans limites. La

municipalité n’était donc pas tenue d'autoriser dans un quartier affecté de

manière prépondérante à l'habitat un nombre excessif d'établissements publics

générant des nuisances de toute nature, car cela avait pour effet de dissuader

les personnes qui souhaitent venir y vivre, voire d'amener certains habitants à

quitter le quartier, ce qui allait à l'encontre des objectifs recherchés dans

le secteur. Le tribunal a ainsi confirmé la décision municipale interdisant

l'ouverture d'un établissement supplémentaire dans le quartier de Marterey, une

fois que les limites des nuisances admissibles étaient atteintes (arrêt AC.2008.0295

du 11 janvier 2010 consid. 3c).

cc) En l’espèce, la Police cantonale du commerce a

délivré l'autorisation spéciale requise pour l'établissement projeté en

reprenant les conditions formulées par le Service de l'environnement et de

l'énergie (ci-après SEVEN), lequel demande aucune diffusion de musique dans

l'établissement, des horaires d'ouverture limités de 16 h à 22 h et le respect

des exigences de la norme SIA 181:2006 pour les locaux sensibles voisins

(superposés ou contigus). Le préavis du SEVEN, repris dans la synthèse CAMAC du

23.

mai 2011, Il résulte de cette situation que l'établissement projeté par

les recourants n'est pas de nature à provoquer par lui-même des inconvénients

appréciables pour le voisinage. C'est probablement la raison pour laquelle la

recourante a pu produire une pétition de soutien en vue de l'ouverture de

l'établissement, signée par environ 200 habitants ou commerçants de la rue de

la Tour et des environs immédiats.

La municipalité estime toutefois que l'établissement

serait susceptible de provoquer des inconvénients appréciables, dans la mesure

où au moment d'un changement de patente, un autre exploitant obtiendrait des

horaires d'exploitation plus étendus et l'autorisation de diffuser de la

musique avec une clientèle qui pourrait perturber le voisinage. La question se

pose donc de savoir si l'art. 77 RPGA permet d'interdire l'ouverture d'un

établissement, qui n'entraîne aucun préjudice au voisinage, pour le motif que

la destination même des locaux comme établissement public ne pourrait plus être

modifiée et empêcherait la municipalité, au moment de la reprise de

l'établissement par un autre exploitant, de s’opposer à de nouvelles conditions

d’exploitation.

La municipalité explique, à l'appui de son refus,

que le quartier, avec 26 établissements publics, dépasse le niveau de la

saturation, avec une moyenne d'un établissement pour 22,5 habitants. La

capacité d'accueil serait encore plus impressionnante, puisque la clientèle

potentielle atteindrait 1'618 personnes, soit près de trois fois plus que le

nombre des habitants du secteur. La municipalité relève aussi que la situation

actuelle fait l'objet de nombreuses plaintes des habitants du quartier,

lesquels protestent contre les nuisances et l'insécurité liées à la

fréquentation des établissements publics. Elle mentionne que la Police

municipale a été appelée dans le quartier 176 fois en 2010 et 128 fois sur les

10.

premiers mois de 2011, y compris pour un homicide commis le 22 avril 2011.

Cette statistique aurait tendance à s'aggraver et ne concernerait ni les

interventions qui ont lieu dans la rue directement, ni celles qui n'ont pas été

suivies de rapports de police. La situation serait en outre aggravée par des

tensions existantes entre des groupes d'origine, de nationalité et d'ethnie

différentes, dès lors que plusieurs établissements constituent des lieux de

réunions spécifiques. La municipalité estime que la criminalité générée par les

établissements publics du quartier peut avoir un effet répulsif sur les

habitants potentiels, ce qui engendrerait une dégradation de la situation

actuelle.

dd) Toutefois, il n'est pas contesté que

l'établissement projeté par les recourants, et en particulier le type

d'exploitation envisagé, soit l'aménagement d'un café-bar destiné à des "after

work drinks", pourrait attirer une clientèle à la fois aisée et âgée,

probablement de plus d'une quarantaine d'années environ, qui ne poserait pas de

problèmes pour le voisinage. La recourante nourrissait d'ailleurs le projet

d'organiser des soirées pour les plus de 38 ans. Un tel type d'établissement,

ouvert de 16 h à 22 h, sans restauration et sans diffusion de musique, n'est certes

pas de nature à entraîner des inconvénients appréciables pour le voisinage.

ee) L'octroi d'une licence d'établissement ou d'une

autorisation d'exercer ou d'exploiter ne confère pas un droit acquis permettant

à tout successeur de l'établissement d'obtenir automatiquement le

renouvellement de la licence ou des autorisations liées à l'établissement. Au

moment du changement d’exploitant, l'autorité cantonale en matière de police du

commerce, doit en effet procéder à un réexamen complet des conditions

d'exploitation et notamment vérifier si l'établissement pourrait nécessiter un

assainissement du point de vue de la protection contre le bruit, en particulier

en ce qui concerne le respect des exigences décrites dans la directive du 10

mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores

liées à l'exploitation des établissements publics établie par le Groupement des

responsables cantonaux de la protection contre le bruit (Cercle bruit), qui

reprend les exigences concernant l'isolation phonique des bâtiments à la norme

SIA 181:2006, dont le respect est aussi exigé par l'art. 32 de l'ordonnance sur

la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41).

Un tel examen résulte des obligations

d'assainissement fixées directement par le droit fédéral à l'art. 13 OPB,

obligation qui est fondée elle-même sur l'art. 16 de la loi fédérale sur la

protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01). De la même

manière, l'application de l'art. 77 RPGA n'est pas limitée aux seuls nouveaux

établissements publics car cette disposition permet d'imposer des restrictions

d'usage ou d'interdire les établissements publics, et ceux qui y sont assimilés,

lorsqu'ils sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables dans

le secteur où l'habitat est prépondérant. L'art. 77 RPGA présente également les

caractéristiques d'une norme d'assainissement, tout comme les art. 16 LPE et 13

OPB en ce qui concerne la protection contre le bruit. L'assainissement visé par

l'art. 77 RPGA se rapporte plus spécifiquement aux nuisances secondaires pour

lesquelles la jurisprudence fédérale accorde une marge de compétence aux autorités

cantonales, telle qu'elle est délimitée par la jurisprudence (arrêt

AC.2008.0295 du 11 janvier 2010 au consid. 2b). Ainsi, tout changement dans la

licence d'établissement, qu'il concerne l'autorisation d'exploiter ou

l'autorisation d'exercer, est soumis aux exigences de l'art. 77 RPGA et permet

à la municipalité soit d'interdire l'ouverture d'un nouvel établissement dans

les locaux considérés, soit de fixer des restrictions d'usage permettant

l'assainissement de la situation dans le secteur considéré. Il appartient

toutefois à la Police cantonale du commerce d’interpeller la municipalité sur

ce point à l’occasion d’une modification de l’autorisation d’exploiter et/ou

d’exercer.

ff) Le tribunal relève encore le point suivant: si

les conditions de l'art. 77 RPGA sont réunies, c'est-à-dire lorsque dans un

secteur où l'habitation est prépondérante et que les nuisances provoquées par

les établissements publics existants entraînent déjà des inconvénients

appréciables pour le voisinage, l'autorité est confrontée à une situation et un

devoir d'assainissement de l'ensemble du secteur. A cet égard, la jurisprudence

fédérale a posé le principe suivant :

"Lorsque plusieurs installations

produisent ensemble des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon

coordonnée; ce qui est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées

qu'un faisceau de mesures adaptées les unes aux autres." ( ATF 131 II 470

consid. 4.1 p. 478).

Selon les principes de coordination et de

répartition des charges, la limitation des émissions pour une nouvelle

installation doit toujours être fixée de manière à ce que les autres pollueurs

fournissent leur contribution de manière proportionnelle à la diminution de la

pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des seules installations

nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans certains cas, il ne

serait plus possible d'autoriser de nouvelles installations. La détermination

de la part de réduction des émissions à mettre à la charge d'une nouvelle

installation se heurte à la difficulté provenant de l'interaction entre toutes

les nouvelles sources d'émission et les nuisances existantes. C'est pourquoi,

les réductions ordonnées lors d'une nouvelle installation doivent être

déterminées par une coordination avec les autres décisions et mesures en

matière d'assainissement dans le secteur considéré (voir ATF 131 II 470 consid.

4.1

p. 478; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b

480.

consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 et ss).

Il est vrai que cette jurisprudence concerne en

particulier les émissions de polluants atmosphériques dans les secteurs qui

sont soumis à un plan des mesures OPair, au sens de l'art. 44a LPE. Mais ces

principes sont aussi applicables par analogie à l’assainissement des secteurs

où le nombre des établissements publics et les horaires d'exploitation

entraînent des nuisances excessives au voisinage. Par ailleurs, les décisions

d'assainissement prises en application de l'art. 13 OPB par l'autorité cantonale

compétente en matière d'assainissement, à savoir le Service de l'environnement

et de l'énergie (art. 16 al. 1 let. b du règlement d'application du

8.

novembre 1989 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l'environnement, RVLPE; RSV 814.01.1) peuvent et doivent être coordonnées avec

les mesures d'assainissement que l'autorité communale doit prendre en application

de l'art. 77 RPGA. Ainsi, les autorités cantonales et communales peuvent

examiner, à l'occasion de chaque renouvellement de licence d'établissement, si

un assainissement de l'établissement est nécessaire du point de vue de

l'ordonnance sur la protection contre le bruit, en particulier de la directive

du Cercle bruit précitée, et si des restrictions complémentaires doivent être ordonnées

en application de l'art. 77 RPGA, lesquelles peuvent aller jusqu'à

l'interdiction de poursuivre l'activité commerciale sous la forme de

l'exploitation d'un établissement public. Ainsi, dans le secteur de la rue de l’Ale

et de la rue de la Tour, il appartient aux autorités cantonale et communale

d'examiner de manière globale, en respectant les principes de coordination et

d'égalité des charges, comment un programme d'assainissement pourrait être

élaboré et mis en œuvre, étant précisé que l'art. 16 al. 3 LPE impose à

l'autorité de demander au détenteur de l'installation de proposer un plan

d'assainissement préalablement à toute décision en la matière.

e) En définitive, il résulte des explications qui

précèdent que l'établissement projeté par la recourante, aux conditions

d'exploitation fixées par la Police cantonale du commerce (ouverture de 16 h à

22.

h, interdiction de diffuser de la musique) et compte tenu de la clientèle

envisagée, n'est pas susceptible d'entraîner des inconvénients appréciables pour

le voisinage. En outre, toute modification de la licence d'exploitation sera

soumise aux restrictions de l'art. 77 RPGA qui permettront à la municipalité

d'interdire tout nouvel exploitant dont l’établissement serait susceptible

d'aggraver les conditions d'exploitation pour le voisinage. Par ailleurs, il

appartient à la municipalité d'examiner, en collaboration avec l'autorité

cantonale, quels sont les autres établissements du secteur considéré qui

seraient susceptibles de nécessiter un assainissement, sous l'angle de la

protection contre le bruit au sens de l'art. 13 OPB ou de la protection contre

les nuisances secondaires au sens de l'art. 77 RPGA et d'arrêter un programme

d'assainissement, par exemple en fonction de l'échéance des licences

d'établissements, ou lors de changement de titulaire des autorisations

d'exploiter ou d'exercer, on encore lors de plaintes répétées du voisinage

concernant le bruit provenant d’un établissement spécifique. Tant l’art. 13 OPB

que l’art. 77 RPGA permettent d’imposer des restrictions d’usage non seulement

en ce qui concerne le type d’établissement, mais également les horaires

d’exploitation.

2.

Il résulte des explications qui précèdent que le recours doit être admis

dans le sens des considérants et la décision attaquée annulée. La recourante,

qui obtient gain de cause avec l’aide d’un homme de loi, a droit aux dépens

qu’elle a requis. Les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis dans le sens des considérants.

II.

La décision de la Municipalité de Lausanne du 13 juillet 2011 est

annulée et le dossier retourné à la Municipalité de Lausanne pour statuer à

nouveau.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice

IV.

La Commune de Lausanne est débitrice des recourants solidairement entre

eux, d’une indemnité de 2’000 fr. à titre de dépens.

Lausanne, le 30 août 2012

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.