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Décision

AC.2011.0265

CDAP - AC.2011.0265 - 2012-03-21 - Municipalité Les Tavernes/Service des forêts, de la faune et de la nature, FONDS CANTONAL EN FAVEUR DES INCURABLES ET VIEILLARDS INFIRMES

21 mars 2012Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le Fonds cantonal en faveur des incurables et

vieillards infirmes, par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après

"SPAS"), est propriétaire de la parcelle n° 88 sur le territoire

communal de Les Tavernes (actuellement Commune d'Oron, selon fusion de communes

depuis le 1er janvier 2012). Cette parcelle, essentiellement en

nature de forêt, supportait, à l'intérieur de l'aire forestière, un bâtiment n°

ECA 88, d'une dimension de quelque 8 m2. Ce bâtiment constituait un refuge forestier, dit "refuge de

Malatrex", et n'était pas inscrit au registre foncier.

B.

Le Fonds cantonal précité est également

propriétaire d'autres constructions non cadastrées sises en forêt. Des

discussions ont été entreprises courant 2010 entre le SPAS et le Service

Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) en vue d'immatriculer ces bâtiments

au registre foncier. Dans ce contexte, le Service des forêts, de la faune et de

la nature (SFFN), par l'Inspection forestière du 5ème arrondissement,

est intervenu. Une visite de terrain effectuée en novembre 2010 a conclu à la

proposition de cadastrer 4 des 5 objets situés sur le domaine du Fonds

cantonal. Quant au refuge de Malatrex, une proposition de démolition a été

retenue en raison de sa vétusté, de son absence de qualité historique et de

fonction. Le SPAS a validé cette proposition le 25 février 2011, dans une

lettre adressée au SIPAL.

C.

Le 15 mars 2011, l'Inspection des forêts du 5ème

arrondissement a informé la Municipalité de Les Tavernes (ci-après la

"municipalité") de ce qui suit:

[...]

A la suite des

exigences de l'office de l'information du territoire de cadastrer tous les

bâtiments existants en forêt, le service de prévoyance et d'aide sociales a

pris la décision, après évaluation de l'état et de la vocation des différents

objets, de procéder à la démolition de l'abri de Malatrex.

En raison de la

très faible surface de la construction et de son mauvais état, elle ne remplis

[sic] plus aucune vocation d'accueil du public. D'autre part, l'abri a été

vandalisé à plusieurs reprises.

[...]"

La municipalité a répondu le 2

avril 2011 à l'Inspection des forêts dans les termes suivants:

"[...]

Par la présente,

nous nous référons à votre lettre du 15 mars 2011.

Nous vous

informons que cet abri est encore fréquemment utilisé par les promeneurs et

sert souvent d'endroit pour pique-niquer.

La Municipalité

se désole de constater que l'on investi [sic] pour certains abris forestiers

beaucoup d'argent et que pour d'autres, ils sont laissés à l'abandon.

Y aurait-il un

espoir pour garder cet abri tant convoité par les promeneurs?

[...]"

Par courriel du 8 avril 2011,

l'inspecteur des forêts du 5ème arrondissement a informé la

municipalité que l'abri de Malatrex avait été démoli fin mars et expliqué que

cette décision était liée au manque de moyens financiers alloués à l'entretien

des différents bâtiments propriété de l'Etat de Vaud, ce qui nécessitait

certains choix. L'aspect historique de la construction ne leur avait pas

échappé mais il était difficile de tout conserver et d'entrer en matière

simultanément pour de nouvelles demandes plus adaptées en matière d'accueil du

public que ne l'était l'abri de Malatrex. Avec ses 6 m2 de surface utile, celui-ci ne

correspondait plus à l'attente des usagers.

D.

Le 12 septembre 2011, le SFFN a dénoncé la

Municipalité et la Commune de Les Tavernes à la Préfecture du district de

Lavaux-Oron pour construction illicite d'un abri dans les forêts cantonales

propriété du SPAS. Il ressort de cette plainte que le garde forestier avait

constaté, le 7 septembre 2011, la pose d'un châssis métallique à l'emplacement

de l'ancien abri de Malatrex. Vérifications faites auprès de la municipalité,

celle-ci a confirmé avoir procédé à la reconstruction de l'abri, dès lors que

la démolition de l'abri précédent avait été effectuée sans tenir compte des

besoins de la population de Les Tavernes ni des promeneurs. Cette

reconstruction a été effectuée sans information du SFFN, ni demande auprès du

propriétaire. Il ressort encore de cette plainte ce qui suit:

"Le même

jour [soit le 7 septembre], le Municipal Bichowsky appelle l'inspecteur des forêts pour lui

expliquer le sens de la démarche entreprise par la Commune. Il confirme que la

construction du refuge est bien une décision du collège municipal qui vise à

restaurer ce lieu de rencontre et de pique nique prisé par la population des

Tavernes, car la Municipalité n'avait pas eu le temps de réagir à l'information

de la démolition de l'abri. L'inspecteur des forêts conteste la vision idyllique

que porte le Municipal sur le bâtiment et son rôle d'accueil, en qualifiant

l'abri démoli de vétuste voire insalubre et que compte tenu de sa modeste

dimension intérieure (environ 8 m2), il ne pouvait jouer le rôle

d'accueil du public prétendu. Le Municipal reconnaît que l'ancien abri pouvait

être assimilé à une ruine...et que d'autre part l'action de la Municipalité

s'apparente à un coup de force mais que la Municipalité est prête à discuter et

cas échéant évacuer le refuge s'il n'est pas possible de trouver une solution.

L'inspecteur des forêts confirme que le SFFN va dénoncer la Municipalité des

Tavernes pour la construction illicite.

[...]"

Le 16 septembre 2011, la

municipalité a fait part de sa position à ce sujet à la Préfecture. Elle a

notamment indiqué que la procédure suivie par le SFFN aurait été irrégulière et

que la municipalité n'avait pas pu se prononcer sur la démolition avant qu'elle

n'intervienne.

E.

Par décision du 26 septembre 2011, le SFFN a

ordonné à la municipalité et la Commune de Les Tavernes d'évacuer l'abri et les

éléments qui le supportent hors de la forêt et des 10 mètres inconstructibles

mesurés par rapport à la lisière et de remettre en état les abords de la

construction. Il a fixé un délai au 4 novembre 2011 pour ce faire. La décision

précitée indique encore ce qui suit:

"Nous vous

signalons qu'une nouvelle implantation nécessite une mise à l'enquête préalable

de la construction en question ainsi qu'une autorisation formelle de notre

Service et du Service du développement territorial, Divison hors zone à

bâtir."

F.

Le 7 octobre 2011, la municipalité a dénoncé le

SFFN et le SPAS auprès de la Préfecture du district de Lavaux-Oron pour

démolition sans autorisation municipale préalable, en contravention avec les

art. 103 et 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC; RSV 700.11).

G.

Le 27 octobre 2011, la municipalité a recouru

sous la plume de son conseil contre la décision du SFFN devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l'admission

de son recours et à l'annulation de l'ordre de remise en état.

Le Préfet de Lavaux-Oron a suspendu

les procédures pendantes devant lui le 28 octobre 2011, dans l'attente de

l'issue de la procédure de recours devant la CDAP.

Le SPAS s'est déterminé sur le

recours le 25 novembre 2011. Il a notamment indiqué que la démolition de l'abri

existant, en raison de son absence de fonction pour les exploitants forestiers,

avait été décidé en commun avec le SFFN. Le SPAS a également indiqué qu'aucune

demande ne lui avait été transmise par la municipalité en vue de la

construction litigieuse et qu'il n'avait en aucun cas donné son accord pour une

telle construction. Le SPAS conclut à ce qu'il soit donné droit à la décision

du SFFN du 26 septembre 2011.

Le SFFN s'est déterminé sur le

recours le 28 novembre 2011 en concluant à son rejet.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Les arguments des parties sont

repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

L'objet du litige concerne la remise en état

d'une construction en forêt.

a) L'art. 1er al. 1 de

la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit ce qui

suit:

"1. La

présente loi a pour but:

a.

d'assurer la conservation des forêts dans leur

étendue et leur répartition géographique;

b.

de protéger les forêts en tant que milieu

naturel;

c.

de garantir que les forêts puissent remplir

leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique

(fonctions de la forêt);

d.

de maintenir et promouvoir l'économie

forestière."

L'art. 16 LFo prévoit que sont

interdites les exploitations qui ne constituent pas un défrichement au sens de

l'art. 4, mais qui compromettent ou perturbent les fonctions ou la gestion de

la forêt. L'art. 17 al. 1 LFo prévoit quant à lui que les constructions et

installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si

elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni

l'exploitation.

L'art. 14 de l'ordonnance du 30

novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01) régit les constructions et

installations en forêt:

"1. Avant de

délivrer une autorisation pour des constructions ou installations forestières

en forêt, au sens de l'art. 22 LAT, on entendra l'autorité forestière cantonale

compétente.

2.

Des autorisations

exceptionnelles pour construire en forêt de petites constructions ou

installations non forestières, au sens de l'art. 24 LAT, ne peuvent être délivrées

qu'en accord avec l'autorité forestière cantonale compétente."

En présence d'une situation

contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement

les mesures nécessaires à la restauration de l'ordre légal (art. 50 al.2 LFo).

b) La loi forestière du 19 juin

1996.

(LVLFo; RSV 921.01) est la loi cantonale d'application de la LFo (art. 1

al. 1 LVLFo, en relation avec l'art. 66 al. 1 OFo). Le SFFN est l'autorité d'exécution

de la LFo et de la LVLFo (art. 43 LVLFo).

Conformément aux art. 64 ss LVLFo,

tout projet forestier de construction est soumis au département avant l'enquête

ou la consultation publique pour examen préalable par les services cantonaux

concernés (art. 64 LVLFo). Tout projet de construction, d'installation en

forêt, de défrichement ou de dérogation à la distance des constructions à la

limite doit faire l'objet d'une mise à l'enquête publique (art. 65 al. 1

LVLFo). Le département de la sécurité et de l'environnement (qui inclut le

SFFN) est compétent pour toute autorisation ou décision découlant de la législation

fédérale ou de la loi forestière (art. 67 LVLFo). Les art. 9 et 10 du règlement

du 8 mars 2006 d'application de la loi forestière (RLVLFo; RSV 921.01.1)

prévoient que les installations tant forestières que non forestières sont

soumises à l'accord du service forestier.

c) Conformément à l'art. 103 al. 1 LATC,

aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,

modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un

terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

d) S'agissant d'une construction en

zone forestière, la construction de l'abri litigieux présupposait ainsi une

procédure de permis de construire au sens des art. 103 ss LATC ainsi qu'une

autorisation cantonale spéciale au sens de l'art. 120 LATC. Or la municipalité

recourante a érigé, sans aucune autorisation, l'abri litigieux en forêt, qui

plus est sur une parcelle appartenant à autrui.

2.

La seule violation des dispositions de forme

relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe

insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si

ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables

(AC.2010.0112 du 27 janvier 2012). Il convient ainsi de vérifier si l'ouvrage

réalisé sans autorisation est susceptible de régularisation.

En l'occurrence, le SFFN a relevé,

dans sa décision, qu'une telle construction nécessitait une procédure d'enquête

et une autorisation des autorités cantonales compétentes. On peut se demander

dans quelle mesure l'autorité intimée serait favorable à une éventuelle demande

de régularisation. Cette question peut cependant rester indécise, dès lors que

l'autorité intimée a clairement fondé son ordre de démolition sur plusieurs

motifs, soit l'existence d'une construction non autorisée sur parcelle d'autrui,

sans accord de ce dernier, ainsi que sur l'absence de vocation affirmée de la

forêt de Malatrex d'accueillir du public.

L'art. 108 al. 1 LATC exige, si les

travaux à exécuter doivent intervenir sur fonds d'autrui, que la demande de

permis soit signée par le propriétaire du fonds. En l'espèce, le propriétaire

de la parcelle sur laquelle la municipalité a érigé l'abri litigieux s'est

expressément opposé à cette construction. Force est ainsi de constater qu'une

régularisation n'est pas possible déjà pour ce seul motif. Point n'est besoin

d'examiner davantage dans quelle mesure le second motif invoqué par le SFFN est

fondé ou non.

Au vu de ce qui précède, l'abri

litigieux a été érigé sans autorisation et n'est pas susceptible de

régularisation. Conformément à l'art. 50 LFo, le SFFN était partant fondé à en exiger

la remise en état, par la démolition de l'abri.

3.

Les mesures nécessaires à l’élimination d’une

situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. A

cet égard, on distingue le perturbateur par comportement et par situation. Le

perturbateur par comportement est la personne dont les actes ou omissions, ou

ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l’atteinte au bien de police

protégé; le perturbateur par situation est la personne tenue de remettre une

chose dans un état conforme à l’ordre public, en raison de ses liens avec cette

chose, généralement parce qu’elle en dispose ou en jouit comme propriétaire,

fermier, locataire ou administrateur (ATF 122 II 65 consid. 6a p. 70;

119.

Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib 407 consid. 4c p. 415; 114 Ib 44

consid. 2c/aa p. 50; AC.2009.0291 du 23 novembre 2010;

AC.2009.0231 du 15 janvier 2010, consid. 1b; AC.2004.0052 du 22 mars 2005,

consid. 1b).

Il n'est pas contesté que la

municipalité recourante a érigé l'abri litigieux. Elle doit ainsi être reconnue

perturbatrice par comportement. Le SFFN était donc fondé à lui notifier la

décision de remise en état.

4.

La municipalité recourante estime que l'ordre de

remise en état serait disproportionné.

Selon la jurisprudence, l'ordre de

démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une

autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au

principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait

accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une

situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent

pour lui (ATF 123 II 248 consid.

4; 111 Ib 213 consid. 6

et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si

les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de

nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de

l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou

encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction

comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid.

4; AC.2009.0045 du 29 janvier 2010).

En l'occurrence, la municipalité a

procédé à la construction litigieuse sur fonds d'autrui. Le principe de la

proportionnalité ne permet pas de procéder à une pesée des intérêts dont le

résultat serait d'imposer le maintien d'une construction contre la volonté du

propriétaire du fonds. Cette pesée d'intérêts-là appartient au juge civil

chargé d'appliquer les règles sur les constructions sur le fonds d'autrui ou

sur les empiètements (art. 671 ss CC).

Ce grief doit ainsi être rejeté.

5.

La municipalité recourante s'oppose encore à

l'ordre de remise en état au motif que la démolition de l'abri existant serait

intervenue en violation des dispositions de la LATC. Elle se prévaut en

particulier de l'art. 103 al. 1 et 4 LATC. L'art. 103 al. 4 LATC prévoit que

les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la

municipalité et ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.

En l'occurrence, la démolition

contestée par la municipalité est intervenue dans la zone de forêt. Or, comme

exposé ci-dessus, la compétence pour autoriser ou refuser toute construction dans

la zone forestière relève de l'autorité cantonale compétente, soit le SFFN. Cette

autorisation lie la municipalité qui doit, si elle entend s'y opposer, la

contester par la voie d'un recours (AC.2010.0325 du 4 janvier 2012; AC.2010,0129

du 26 août 2011).

Certes, la démolition de l'abri

précédent semble être intervenue hors procédure formelle d'autorisation de

démolir. L'autorité intimée a cependant manifesté son intention d'autoriser la

démolition et a informé la municipalité, le 15 mars 2011, que le propriétaire

de la parcelle n° 88, soit le SPAS, avait décidé de démolir l'abri de Malatrex.

Cette lettre ne constitue assurément pas encore une décision du SFFN. Quoi

qu'il en soit, on pouvait attendre de la municipalité, si elle entendait

contester cette intention, notamment pour des motifs formels, qu'elle avise

sans délai le propriétaire de la parcelle et l'autorité cantonale précitée de

la procédure à suivre, à supposer que celle-ci ait été irrégulière. Or elle

s'est limitée à demander, le 2 avril 2011, s'il n'était pas possible de maintenir

cet abri. Quand bien même la municipalité serait fondée à contester la

procédure suivie par le service forestier lors de la démolition de l'abri

précédent, cette question dépasse l'objet du présent litige et ne justifie en

tout cas pas la reconstruction d'office d'un nouvel abri, sans autorisation de

l'autorité cantonale compétente, ni accord du propriétaire.

6.

Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter

le recours et de confirmer la décision attaquée. Compte tenu des circonstances

particulières du présent cas, il se justifie de statuer sans frais (art. 50 de

la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36).

Il n'est pas alloué de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service des forêts, de la faune

et de la nature du 26 septembre 2011 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni

alloué de dépens.

Lausanne, le 21 mars 2012

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de

l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.