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Décision

AC.2011.0268

CDAP - AC.2011.0268 - 2013-01-29 - MARTIN, LE BOURG 7/Municipalité de Lutry, Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement, Service de l'environnement et de l'énergie

29 janvier 2013Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Frank Martin est propriétaire de la parcelle 102,

située à la rue du Bourg 7 à Lutry. Le bien-fonds comporte un bâtiment de 47 m2

de surface au sol avec une place jardin de 2 m2. Frank Martin est également

propriétaire de la parcelle 105 située vis-à-vis, à la rue du Bourg 5, qui

supporte un bâtiment de 125 m2 ainsi qu'une surface en place-jardin de

4 m2. Frank Martin exploite, par l'intermédiaire de la société Le Bourg 7

SA, un hôtel comprenant 13 chambres réparties à raison de 4 chambres dans

l'immeuble de la rue du Bourg 7 et 9 chambres dans l'immeuble de la rue du

Bourg 5. La société Le Bourg 7 SA est titulaire d'une licence d'hôtel sans

restauration depuis le 1er avril 2012, licence qui lui permet de

loger des hôtes et de leur servir, ainsi qu'aux passants, des boissons avec et

sans alcool.

B.

a) En date du 21 novembre 2011, puis du 13 mars

2011 et enfin du 6 juin 2011, la société Le Bourg 7 SA a adressé à la Municipalité

de Lutry (ci-après : la municipalité) une demande tendant à l'aménagement d'une

terrasse permettant d'accueillir la clientèle en été.

b) La municipalité a adressé à la

Centrale des autorisations (CAMAC) un dossier d'enquête visant la

régularisation des travaux de transformation effectués en 2008 dans l'immeuble

de la rue du Bourg 7 et comprenant également la demande pour l’aménagement de

la terrasse. La CAMAC a transmis à la municipalité, le 18 août 2011, la

synthèse des différentes autorisations et préavis des autorités cantonales

concernées par le projet. La Police cantonale du commerce a délivré l’autorisation

spéciale requise en apportant les précisions suivantes :

« La

licence d’hôtel sans restauration qui sera délivrée pour les deux bâtiments rue

de Bourg 5 et 7 (réunis à l’adresse rue de Bourg 7) comprendra les locaux

suivants :

Lits :

43 personnes au total (18 lits à 2 personnes et 4 chambres pour 7 personnes).

Salle

de petit-déjeuner : 30 personnes.

1

terrasse de 24 personnes au maximum (selon autorisation municipale).

L’horaire

d’exploitation de la terrasse débutera à 07h00 et se terminera à 20h00 au plus

tard.

Cet

horaire a été préavisé favorablement par le SEVEN qui a encore précisé :

aucune diffusion de musique n’est autorisée dans l’établissement et sur la

terrasse.

Ces 2 conditions

impératives seront reprises sur la licence pour en faire partie intégrante. ».

c) Par décision du 28 septembre

2011, la municipalité a décidé de refuser l'autorisation pour la création d'une

terrasse. Elle estimait que l'espace nécessaire pour une telle terrasse était

insuffisant et qu'elle pourrait gêner la circulation des piétons qui

passeraient de la rue de Bourg à la rue Verdaine; de plus, la proximité du

temple n'était pas opportune pour la réalisation du projet contesté.

C.

a) Frank Martin et la société Le Bourg 7 SA ont

contesté la décision communale par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) le

31 octobre 2011. Les recourantes se plaignent en substance d'une violation du

droit d'être entendu ainsi que d'une violation de la liberté économique et du

principe d'égalité entre concurrents.

b) La Police cantonale du commerce

s'est déterminée sur le recours le 30 novembre 2011 en rappelant qu'une

autorisation spéciale favorable avait été formulée pour l'aménagement de la

terrasse aux conditions qui ont été fixées par le Service de l'environnement et

de l'énergie (ci-après : le SEVEN). Elle relève en outre que la licence d'hôtel

sans restauration délivrée le 10 octobre 2011 à Frank Martin et à la société Le

Bourg 7 SA ne mentionne pas la terrasse en raison de la décision municipale du

28 septembre 2011.

c) Le SEVEN s'est déterminé le 1er

décembre 2011. Il relève que les horaires d'exploitation de la terrasse, de

07h00 à 20h00, ne présentent pas de risques de nuisances sonores excessives

pour les voisinages. Il précise qu'il a toutefois réservé, dans son préavis, la

possibilité que la municipalité définisse des conditions d'exploitation plus restrictives

en application de sa propre réglementation.

La municipalité s'est déterminée

sur le recours le 3 février 2012 concluant à son rejet et à la confirmation de

la décision attaquée.

D.

a) Le tribunal a procédé à une inspection locale

le 9 février 2012. Le compte-rendu de l'audience comporte les précisions

suivantes :

Le

recourant explique que l'hôtel "Le Bourg 7" est un établissement

hôtelier qui comprend treize chambres, réparties à raison de quatre chambres

dans l'immeuble sis à la rue du Bourg 7 et de neuf chambres dans l'immeuble sis

à la rue du Bourg 5. Il souhaite pouvoir offrir un espace extérieur à sa

clientèle et rappelle qu'il n'est pas titulaire d'une licence de restauration,

ce qui implique qu'il ne peut servir que des boissons avec et sans alcool,

ainsi que des petits-déjeuners.

Eric

Desaules et Me Leuba font valoir que l'emplacement projeté de la terrasse

entraverait le passage des piétons. L'emplacement prévu pour la terrasse ferait

en outre partie de l'espace qui s'ouvre sur la place du Temple en venant de la

rue Verdaine. Ils relèvent également que compte tenu de la proximité du Temple,

la présence d'une terrasse pourrait heurter la sensibilité de certaines

personnes.

Les

recourants estiment que l'emplacement de la terrasse ne gênerait pas la

circulation des piétons et précisent que le passage menant à la rue Verdaine

est très peu fréquenté.

Eric

Desaules, Didier Buchilly et Me Leuba relèvent qu'il existe une forte pente à

l'emplacement projeté, rendant dès lors très difficile l'installation de

quelques tables et chaises.

Le

tribunal et les parties se déplacent le long du passage menant à la rue

Verdaine afin d'y constater l'existence d'une terrasse.

Me

Leuba indique que la terrasse aménagée sur la parcelle n°101 fait partie du

domaine privé de la commune et non public. En revanche, la petite terrasse

aménagée devant l'immeuble de la rue Verdaine 3 (parcelle n°87) fait partie du

domaine public, mais n'est pas visible depuis le Temple.

Le

tribunal et les parties se déplacent à l'intérieur de l'immeuble sis à la rue

du Bourg 5, plus précisément au rez-de-chaussée qui constitue le hall d'entrée

de l'hôtel. La pièce, d'une surface d'environ 70 m², abrite la réception,

quatre tables, un bar et un espace avec un canapé. C'est dans cette pièce que

sont servis les petits-déjeuners.

Le

recourant indique avoir réalisé, l'année dernière, un taux d'occupation de 70%.

Il précise que sa clientèle est composée à hauteur de 60% d'étrangers et de 40%

de Suisses.

Le

président interpelle les parties sur la question de savoir si la terrasse

pourrait être aménagée devant l'entrée de l'immeuble de la rue du Bourg 5, soit

sur le trottoir.

L'audience

est suspendue à 14h50. Elle est reprise à 14h55 en présence des mêmes parties.

Le

tribunal et les parties procèdent à un examen qui consiste à vérifier la

stabilité des chaises sur le trottoir en pente.

Me

Leuba fait valoir que si des tables et chaises sont installées sur le trottoir,

la cohabitation entre les piétons et les voitures serait difficile.

Les

recourants expliquent que leur intention n'était pas d'aménager une terrasse à

cet endroit, mais de l'autre côté, soit sur le passage menant à la rue

Verdaine.

Le

tribunal et les parties se déplacent vers l'emplacement initialement projeté.

Me

Leuba réitère que la configuration des lieux (forte pente) imposerait un

aménagement.

Le

représentant du SEVEN indique qu'il ne voit pas d'objection à l'installation

d'une terrasse, que ce soit sur le trottoir devant l'entrée de l'hôtel ou à cet

endroit, au vu des horaires d'exploitation (de 07h00 à 20h00).

Le

président propose aux parties de faire un essai durant une année avec deux ou

trois tables et un nombre limité de chaises.

D'un

commun accord, il est convenu que les recourants devront soumettre à la

Municipalité un projet prévoyant l'installation de trois tables et six à huit

chaises (mobilier léger) et indiquant de manière précise, le type de mobilier

choisi et l'emprise sur le domaine public. Un délai de deux semaines est

imparti aux recourants pour soumettre leur projet à la Municipalité, qui

disposera d'un délai de 30 jours pour se déterminer.

L'adjoint au chef

du Service de l'urbanisme produit le dossier de l'enquête concernant

l'aménagement de l'hôtel.".

A la suite de l'audience, les

recourants ont transmis le 29 février 2012 au tribunal un projet d'aménagement

de terrasse. Le projet prévoit d'aménager dans le prolongement de la rue du

Bourg une terrasse d'une largeur de 3 m sur une profondeur de 4 m, projet qui

laisserait un passage libre de 2.50 m pour l'accès piétonnier à la rue

Verdaine. Le mobilier prévu serait composé d'une dizaine de chaises pliables de

type "chaise longue" ainsi que de 3 petites tables basses carrées

de 45 cm de côté.

En date du 15 mars 2012, la

municipalité a informé le tribunal qu'elle refusait d'entrer en matière pour

autoriser l'aménagement de la terrasse tel qu'il a été proposé par les

recourants. Les recourants se sont déterminés sur la position municipale par

mémoire du 30 avril 2012.

Considérants

1.

a) Le projet des recourants prévoit d’aménager

une terrasse sur le domaine public communal répertorié au Registre foncier sous

DP 129. Le canton de Vaud ne dispose pas d'une législation spécifique sur le domaine

public. Il convient donc de rechercher les règles applicables dans les

différentes législations spécifiques qui régissent le domaine public, soit la

loi sur les routes pour le domaine public communal ou cantonal rattaché aux

routes ouvertes au public (art. 1er al. 1 de la loi sur les routes

du 10 décembre 1991 [LRou]; RSV 725.01).

b) L'aménagement d'une terrasse sur

le domaine public des routes communales constitue un usage accru du domaine

public régi par l'art. 27 al. 1 LRou. Cette disposition précise que les usages

excédant l'usage commun, sans emprise sur le domaine public, font l'objet

d'autorisation. L'usage accru du domaine public se distingue de l'usage

privatif qui entraîne une emprise sur le domaine public, comme la pose de

conduites souterraines ou aériennes et qui font l'objet de permis ou de

concession (art. 29 al. 1 LRou). L'aménagement d'une terrasse sur le domaine

public doit être assimilé à un usage accru du domaine public et nécessite ainsi

l'octroi d'une autorisation municipale au sens de l’art. 27 LRou. La loi sur

les routes ne fixe toutefois pas les conditions applicables à l’octroi de

telles autorisations. Toutefois, l'aménagement d'une terrasse est soumis à l'ensemble

des dispositions légales applicables aux établissements publics en ce qui

concerne notamment les conditions d'octroi d'une licence et les mesures de

prévention applicables pour limiter les nuisances au voisinage, notamment la

directive du 10 mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des

nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (DEP).

c) Comme la loi sur les routes ne

prévoit ni une enquête publique ni une procédure de coordination avec les autorisations

cantonales et préavis requis pour l’aménagement de terrasses sur le domaine public,

il convient d’appliquer par analogie la procédure d'autorisation de construire

prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4

décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). En l'espèce, la Police cantonale du commerce

a appliqué de manière judicieuse ces dispositions en demandant que le

questionnaire n° 11 de la demande de permis de construire soit complété par la

mention de la terrasse projetée, ce qui a permis au SEVEN de se prononcer sur

cet aménagement en formulant un préavis favorable pour une exploitation de

07h00 à 20h00 sans diffusion de musique. La municipalité a toutefois refusé

l'autorisation d'aménager la terrasse pour des motifs relevant essentiellement

de l'utilisation du domaine public. Elle a estimé que l'espace nécessaire pour

l'aménagement de la terrasse était insuffisant et gênait la circulation des

piétons de la rue du Bourg à la rue Verdaine; la municipalité a aussi invoqué

la proximité du Temple protestant. En se déterminant sur le projet concret

d'aménagement de terrasse présenté par les recourants à la suite de l'audience,

la municipalité a confirmé son refus en estimant que la configuration des lieux

en pente, de même que l'emplacement envisagé sur la place du Temple, en face de

son entrée, n’était pas opportun. La municipalité a également mentionné le fait

que l'aménagement de la terrasse pourrait entraver ou nuire à la perspective

qui s'offre aux piétons traversant la rue Verdaine jusqu'à la rue du Four sur

la place du Temple.

2.

Les recourants soutiennent que le refus de la

municipalité ne serait pas conforme à la garantie constitutionnelle de la

liberté économique et invoquent également l'égalité de traitement entre

concurrents.

a) La liberté

économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à

titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 135 I 130 consid.

4.2

p. 135). Les personnes exerçant la prostitution ainsi que l'exploitation

d'établissements permettant son exercice peuvent s'en prévaloir (ATF 137 I 167 consid.

3.1

p. 172). Une restriction à cette liberté est toutefois admissible aux

conditions de l'art. 36 Cst. Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport

avec l'exercice de la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de

politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres

intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique.

Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une

restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé,

lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre

qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la

situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de

l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid.

3.6

p. 175 s.).

b) La jurisprudence a encore établi

que l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre

personnes appartenant à une même branche économique qui s'adressent au même

public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 100 et la

jurisprudence citée), découlant de l'art. 27 Cst. n'était pas absolue et

autorisait des différences à condition que celles-ci répondent à des critères

objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités

ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but

d'intérêt public poursuivi (arrêts 2P.83/2005 du 26 janvier 2006, consid. 2.3,

cf. aussi ATF 125 I 431 consid.

4b/aa p. 435/436 appliquant l'art. 31 aCst.). Sont enfin prohibées les mesures

de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la

libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou

certaines formes d'exploitation (ATF 125 I 209 consid.

10a p. 221).

Selon l'art. 664 al. 1 CC, les biens

du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire

duquel ils se trouvent. Par conséquent, les cantons ou les communes peuvent

réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe

libres de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être

utilisé. Cependant, la jurisprudence a reconnu aux administrés un droit

conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins notamment

commerciales (ATF 128 I 295 consid.

3c/aa p. 300 et la jurisprudence citée), comme l'installation d'un stand dans

une foire. Une autorisation ne peut être refusée que dans le respect des droits

fondamentaux, en particulier de l'égalité (art. 8 Cst.) ainsi que de la liberté

économique (art. 27 Cst.), notamment sous l'angle de l'égalité entre

concurrents (ATF 129 II 497 consid.

5.4.7

p. 527; 128 I 136 consid. 4.1

p. 145; 119 Ia 445 consid. 3c

p. 451; SJ 2001 I p. 557,2P.96/2000, consid. 5b p. 562;

François Bellanger, Commerce et domaine public, in Le domaine public - Journée

de droit administratif 2002, éd. par François Bellanger et Thierry Tanquerel,

Genève 2004, p. 43 ss, 50/51).

c) En l'espèce, les recourants

citent de nombreux établissements publics à Lutry bénéficiant d'une terrasse

aménagée sur le domaine public, notamment l'Hôtel Rivage, le Café de la Poste,

la Boulangerie Vincent, le Richelieu, Les Trois Pommes, la Barca, la Plage de

Lutry, la Lagune, la Terrasse, le Café Noble, le Caveau des Vignerons et le

Café.I. La municipalité estime toutefois que la situation de ces établissements

n'est pas comparable à celle de l'Hôtel Le Bourg 7. Elle précise qu’il s'agit

du seul établissement public dont la terrasse serait située en face de l'entrée

du Temple, sur la place du Temple. Cette configuration des lieux distingue

effectivement l'établissement des recourants de tous les autres établissements

concurrents de la commune. La municipalité considère, en substance, que la

présence de cet édifice, de même que l'importance de l'espace entourant l'entrée

du Temple pour les occasions solennelles comme les mariages, les baptêmes ou

les enterrements justifient une certaine sobriété des aménagements extérieurs

de la place, que l'aménagement de la terrasse ne permettrait pas de maintenir.

Il convient de rappeler que le pouvoir d'examen du tribunal sur cette question

est limité à un examen en légalité de la décision attaquée (art. 98 al. 1 de la

loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD]; RSV

173.

), de telle sorte que le tribunal ne peut substituer son appréciation à

celle de l'autorité municipale. La décision municipale est fondée

essentiellement sur des circonstances locales que l'autorité communale est

mieux à même d'apprécier que le tribunal en ce qui concerne l'importance de la

situation de la terrasse projetée par rapport au Temple et à son environnement

et aux manifestations qui sont liées à cet édifice. Le tribunal se limite à

constater qu'il s'agit d'une circonstance objective qui peut justifier un

traitement différencié par rapport aux autres établissements de la commune. La

décision communale se justifie ainsi dans cette mesure.

3.

a) Les recourants se plaignent également d'une

violation du droit d'être entendus. Ils estiment que la motivation de la

décision serait insuffisante compte tenu du fait que la municipalité a statué

dans un domaine où elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, ce qui

aurait dû l'amener à être particulièrement attentive.

b) Le droit d'être entendu garanti

par l'art. 29 al. 1 CST implique notamment pour l'autorité l'obligation de

motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité

mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels

elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte

de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a

pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et

griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux

qui lui paraissent pertinents (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; ATF 136 I 229

consid. 5.2 p. 236).

En l'espèce, la décision attaquée mentionne

succinctement les motifs du refus en faisant référence à la proximité du Temple

et à la circulation des piétons passant de la rue du Bourg à la rue Verdaine.

Bien que sommaire, cette motivation satisfait aux exigences de la jurisprudence

et elle a d’ailleurs permis à la recourante de contester cette décision par le

dépôt de son recours du 31 octobre 2011. Au demeurant, l'instruction de la

cause a permis à la municipalité de compléter sa motivation, d'examiner plus

concrètement le projet d'aménagement de la terrasse présenté par les recourants

à la suite de l'audience du 9 février 2012 et de compléter sa motivation en confirmant

son refus en date du 15 mars 2012. Dans ces circonstances, le tribunal ne

saurait retenir le grief de violation du droit d'être entendus.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce

résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1'000 francs, à

charge des recourants, solidairement entre eux. La commune, qui obtient gain de

cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis,

arrêtés à 1'500 francs.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les frais de justice arrêtés à 1'000 (mille)

francs sont à la charge des recourants, solidairement entre eux.

III.

Les recourants sont solidairement débiteurs de la

commune de Lutry d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 29 janvier 2013

Le président: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.