AC.2011.0291

CDAP - AC.2011.0291 - 2012-06-27 - Département de l'intérieur/Municipalité de Rovray, GUDIT

27 juin 2012Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Olivier Gudit est propriétaire de la parcelle

n°403 de Rovray, dans le village d’Arrissoules. Sur la partie Sud-Est de ce

bien-fonds, d’une surface de 10'493 m2, sont bâtis une ferme (n°ECA 209a) et un

hangar agricole (n°ECA 209b); dans sa partie Sud-Ouest, se trouve un hangar agricole

construit en bois (n°ECA 240), au Sud duquel se trouve la parcelle n°404. Sur

ce bien-fonds appartenant à la commune, sont érigés un abri pour cycles (n°ECA

210b) et le bâtiment dit le Collège d’Arrissoules (n°ECA 210a), distant de

quatre mètres du bâtiment n°240. Ce bâtiment de deux niveaux surmontés d’un

petit clocher, bâti vers 1885, a servi d’école et de maison de commune. Il a

reçu la note 3 au recensement architectural cantonal. Depuis 2008, il est

affecté au logement. Selon le plan général d’affectation de l’ancienne Commune

d’Arrissoules – qui a fusionné avec la Commune de Rovray en 2005 – la parcelle

n° 403 est classée dans la "zone de dégagement A" entre les bâtiments

nos 209a et 240 et en "zone de dégagement B" au

nord de ceux-ci.

Selon l'art. 2.7 du règlement du

plan général d’affectation et de la police des constructions d'Arrissoules

approuvé par le département le 19 août 1996 [ci-après:RPGA], les zones de

dégagement A et B sont définies de la manière suivante:

"Définition

Ces zones

sont destinées à assurer le dégagement entre les voies publiques ou privées et

les bâtiments principaux constitutifs du site bâti, à protéger la vision sur

les bâtiments architecturalement intéressants du village, ainsi qu'à conserver

certains espaces non construits et caractéristiques de la morphologie du

village, tels que jardins, cour, espaces de verdure, etc.

Les

plantations à effectuer dans ces zones seront choisies parmi les essences

traditionnelles de la région.

Aménagement

Hormis les

agrandissements de minime importance autorisés pour les bâtiments existants, la

zone de dégagement "A" n'est pas constructible. Des aménagements de

surfaces sont toutefois autorisés.

Petites

constructions

La zone de

dégagement "B" peut recevoir quelques agrandissements de minime

importance assurant des rapports harmonieux avec les bâtiments existants.

Garages

souterrains

Pour des

besoins objectivement fondés, la Municipalité peut autoriser la construction de

garages souterrains en rapport avec l'importance de la parcelle et des

bâtiments à transformer."

Olivier Gudit et sa fille Muriel Briosi-Gudit,

domiciliée à Romanel-sur-Lausanne, ont déposé une demande de permis de

construire auprès de la Municipalité de Rovray afin de démolir le bâtiment n°240

et le remplacer par une villa à édifier quinze mètres plus au nord. Le projet a

été soumis à l’enquête publique, sans susciter d’opposition.

Le 29 septembre 2011, la Centrale

des autorisations de construire du Département des infrastructures (CAMAC) a produit

sa synthèse comprenant les autorisations spéciales et les préavis des services

concernés. Le Service du développement territorial du Département de l'économie

(SDT) avait notamment constaté que le projet n’impliquait aucune construction

ou aménagement à l’intérieur de la zone agricole, de sorte que celui-ci ne

requérait pas d’autorisation spéciale au sens de l’art. 120 al. 1 let. a de la

loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions

(LATC, RSV 700.11).

Le SDT a cependant relevé qu'après

examen du plan dressé pour enquête, le projet empiétait sur les zones de

dégagement A et B, et que la construction d’une villa n’était manifestement pas

conforme à la réglementation communale et ne saurait être autorisée. Le SDT

concluait en demandant à la municipalité de lui transmettre sa décision.

Par lettre du 4 octobre 2011, la

Municipalité de Rovray a répondu au SDT de la manière suivante:

"Madame, Monsieur,

Nous avons

pris connaissance de la synthèse de la CAMAC du 29 septembre dernier concernant

le dossier cité en marge et avons pris bonne note des diverses remarques.

Nous vous

informons que lors de la séance du 3 octobre 2011 et après avoir lu la synthèse

ci-dessus, la Municipalité de Rovray a pris la décision de délivrer le permis

de construire et ceci vu qu’il s’agit d’une construction après démolition d’un

bâtiment de taille semblable sur la même parcelle et que la zone agricole n’est

pas touchée.

Tout en

restant à disposition nous vous prions de recevoir, Madame, Monsieur, nos

salutations les meilleures."

Par lettre du 17 octobre 2011 à la

Municipalité de Rovray, le SDT a accusé réception du courrier du 4 octobre

2011, rappelé ses arguments, et écrit ce qui suit :

"Comme déjà annoncé lors

de l’entretien téléphonique du 11 octobre dernier avec Mme Sabine Gallandat,

dans le cas où vous délivreriez ledit permis, notre département déposera un

recours à l’encontre de votre décision.

Nous vous

saurions gré de bien vouloir nous faire parvenir une copie du permis délivré,

dans un délai de 5 jours dès réception de la présente, au cas où vous l’avez

bien délivré. Si tel n’est pas le cas, et si vous le souhaitez, nous sommes à

votre disposition pour en conférer avec vous."

Le 26 octobre 2011, la Municipalité

de Rovray a délivré le permis de construire et en a envoyé une copie au SDT.

Le 28 octobre 2011, le SDT a rappelé

à la Municipalité de Rovray que son département allait déposer un recours, que

ce recours aurait un effet suspensif et qu’il incombait à l'autorité intimée de

surveiller qu’aucune intervention ne soit entreprise sur le bâtiment à démolir.

Le 17 novembre 2011, le Département de

l'économie (DEC) a recouru contre la décision du 26 octobre 2011 en demandant

son annulation.

Olivier Gudit a conclu

principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La

Municipalité de Rovray propose le rejet du recours dans la mesure de sa

recevabilité. Invité à répliquer, le DEC a maintenu ses conclusions. Dès le 1er

janvier 2012, le SDT a été rattaché au Département de l'intérieur (DINT).

Le Tribunal a tenu une audience avec inspection

locale à Rovray, puis Arissoules, le 5 avril 2012, en présence de Mme Claudia

Fernandes pour le SDT; de M. Stéphane Raymondaz, Syndic, M. Beat Hofmann,

Conseiller municipal et Mme Sabine Gallandat, secrétaire municipale, pour la

Municipalité de Rovray; de M. Olivier Gudit, constructeur, assisté de Me Yves

Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains, et de Me Evelyne Gygax, avocate-stagiaire

dans l’étude de Me Nicole. A l’issue de l’audience, le Tribunal a invité le SDT

à interpeller le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) au sujet

du projet. Le SDT a produit une détermination, à propos de laquelle la

Municipalité et le constructeur ont fait part de leurs remarques.

Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et

librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV

173.

), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute

autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Conformément

à l'art. 104a LATC, le département peut recourir dans les délais légaux

contre une décision accordant un permis de construire au sens des articles 103

et suivants ou adoptant un plan de quartier de compétence municipale.

L’art. 104a LATC permet au

département de recourir contre toute décision municipale octroyant un permis de

construire contraire à la loi, sans que le législateur ait entendu limiter

cette faculté à certains domaines (AC.2000.0026 du 4 juillet 2000

consid. 1). Toutefois, le droit de recours au sens de l’art. 104a LATC

n’est pas abstrait. Il faut que le département puisse faire valoir un intérêt

public spécifique à l’annulation ou à la modification du permis de construire,

lié notamment à l'application de normes cantonales et communales tendant à la

protection des bâtiments existants et ce, même en l'absence d'une mesure

spéciale (par exemple décision de classement) ordonnée en application de la loi

vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et

des sites (LPNMS, RSV 450.11 – arrêts AC.2010.0191 du 22 février 2011, consid.

1a; AC.2009.0083 du 28 janvier 2010, consid. 1a; AC.2004.0189 du 15 mai 2006,

consid. 1).

b) Le développement

et l’aménagement du territoire était du ressort du DEC jusqu'au 31 décembre

2011.

(ancienne teneur de l'art. 9 du règlement du 1er

juillet 2007 sur les départements de l’administration – RdéA; RSV

172.215

). Ce département avait notamment la charge d'assurer l'exécution des

lois, des règlements et des plans relatifs à l'aménagement du territoire et à

la police des constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées à

d'autres départements ou autorités (art. 10 al. 1 let. a LATC). Le DINT, auquel

le SDT a été rattaché dès le 1er janvier 2012, a repris ces

attributions. En l’occurrence, compte tenu du fait que lors de l’audience du 5

avril 2012, le SDT a expliqué qu’il contestait le projet non seulement pour

préserver la séparation entre le territoire bâtissable et non bâtissable, mais

aussi pour protéger le bâtiment n°210a, sa qualité pour agir doit être reconnue

au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée.

2.

Le constructeur fait valoir

que le recours serait irrecevable pour cause de tardiveté. Il prend en effet comme

point de départ du délai de recours, le courrier du 4 octobre 2011 par lequel l'autorité

intimée a informé le SDT de sa décision, prise lors de sa séance du 3 octobre 2011, de délivrer le permis de construire.

a) Selon l’art. 95 al. 1 LPA-VD, le

recours au Tribunal cantonal s’exerce dans les 30 jours dès la notification de

la décision ou du jugement attaqué. La notification doit intervenir dans tous

les cas par écrit (art. 44 al. 2, deuxième phrase, LPA-VD).

Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD,

est une décision tout mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler

des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou

l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations (c). La décision est un acte de souveraineté individuel,

qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et

contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret

relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a

p. 372). Elle constitue ainsi un acte étatique qui touche la situation

juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer

quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports

juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a

p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression

d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le

renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci,

car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas

un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent

une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2;

2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2011.0191

du 15 février 2012, consid. 1a; GE.2008.0229 du 14

octobre 2009 consid. 2a).

Selon l'art. 42 al. 1 LPA-VD, la

décision contient les indications suivantes: le nom de l'autorité qui a statué

et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (a), le nom des parties

et de leurs mandataires (b), les faits, les règles juridiques et les motifs sur

lesquels elle s'appuie (c), le dispositif (d), la date et la signature (e), l'indication

des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les

utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (f).

b) En l'occurrence, le courrier du 4

octobre 2011 a annoncé au SDT le sens dans lequel l'autorité intimée a pris sa

décision lors de la séance de la veille. Les termes "Nous vous informons que lors de la séance du 3 octobre 2011 et après

avoir lu la synthèse ci-dessus, la Municipalité

de Rovray a pris la décision de délivrer le permis de construire" ne laissent pas planer de doute sur le fait qu’il ne s’agissait que

d’une information. Ce courrier ne remplit du reste pas les exigences formelles

de l'art. 42 al. 1 LPA-VD. Il ne constitue donc pas une décision au sens de

l'art. 3 al. 1 LPA-VD et sa notification n'a pas produit d'effets juridiques. Le

délai de recours a commencé à courir dès la notification de la formule officielle

du permis de construire, le 26 octobre 2011. Intervenu dans le délai de l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours a dès lors été déposé en temps utile.

3.

Le recourant fait valoir que la décision attaquée

violerait les art. 17 et 104 LATC en autorisant indûment un projet de

construction non conforme à la zone de dégagement "B" telle que

définie à l’art. 2.7 RPGA.

Le projet de construction prévoit en

l'occurrence la démolition du bâtiment n°240 et son remplacement par une villa,

sur un périmètre d’implantation d'une même surface, mais reporté d’une

quinzaine de mètres au nord sur une zone de dégagement B. Cette zone est

définie par le règlement communal, au titre petite construction, comme

ne pouvant recevoir que quelques agrandissements de minime importance assurant

des rapports harmonieux avec les bâtiments existants. Bien que les notions de petite

construction et d'agrandissement de minime importance soient

sujettes à interprétation, le projet de construction de la villa est trop

éloigné de la vocation de la zone de dégagement B pour être admis au regard de

l'art. 2.7 RPGA.

4.

Le constructeur et l'autorité intimée font

valoir que le projet de construction entrepris peut être autorisé à la faveur

d'une dérogation prévue par les art. 4 RPGA et 85 LATC.

a) Selon l'art. 4 RPGA, la

Municipalité peut accorder des dérogations de minime importance lorsque la

topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration ou la conception

des constructions imposent des solutions particulières et qu'il n'en résulte

pas d'inconvénients majeurs, ceci au sens de l'art. 85 LATC.

L'art. 85 al. 1 LATC prévoit le

régime des dérogations dans la zone à bâtir comme suit:

"Dans

la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à

la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour

autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le

justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre

intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."

L’art. 85 al. 1 LATC prévoit à cet

égard que, dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations

aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la

municipalité pour autant que des motifs d’intérêt public ou des circonstances

objectives le justifient; l’octroi de dérogations ne doit cependant pas porter

atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers. L’octroi

d’une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la

règle; à défaut, l’autorité compétente pour délivrer des permis de construire

se substituerait ainsi au législateur par le truchement de sa pratique dérogatoire.

Cela étant, les dispositions exceptionnelles ne doivent pas être nécessairement

interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes ordinaires. Il se

pourrait en effet qu’une dérogation importante se révèle indispensable pour

atténuer ou même éviter les rigueurs qu’entraînerait l’application de la

réglementation ordinaire. Mais, dans tous les cas, une dérogation doit servir

la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. Elle

implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des

dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire

privé requérant l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des raisons

purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution

architecturale ou encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à

elles seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (arrêts AC.2010.0119 du 26

mai 2010, consid. 4c; AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 3b;

AC.2005.0206 du 26 février 2008, consid. 5b, et les arrêts cités). Lorsque

l’application de la norme dérogatoire implique l’exercice par l’autorité de son

pouvoir d’appréciation, le Tribunal n’intervient qu’en cas d’abus ou d’excès de

ce pouvoir. Excède son pouvoir d’appréciation l’autorité qui sort du cadre de

sa liberté en usant d’une faculté qui ne lui est pas offerte. Abuse de son

pouvoir d’appréciation l’autorité qui agit dans les limites de ses

attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer;

au sens large, l’abus de pouvoir se confond avec l’arbitraire ou la violation

de la constitution (arrêts AC.2010.0119 du 26 mai 2010, consid. 4c;

AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 3b; AC.2001.0232 du 22 juillet 2002,

consid. 1b).

b) Il s'agit d'examiner si le

projet entrepris peut être qualifié de dérogation de minime importance

au sens de l'art. 4 RPGA, par rapport à la zone d'implantation qui est définie

au titre petite construction comme une zone ne pouvant recevoir que

quelques agrandissements de minime importance. Ces notions de minime

importance, de petite construction et d'agrandissements de minime

importance étant sujettes à interprétation, il s'agit de déterminer si

l'autorité intimée a excédé son pouvoir d'appréciation en accordant une

dérogation au projet entrepris. Comme on l'a vu plus haut, la dérogation doit

résulter d'une pesée globale d'intérêts prenant en compte l'ensemble des

circonstances, et la disposition dérogatoire ne doit pas toujours être

interprétée de manière restrictive.

Le Collège est qualifié de "bâtiment

intéressant" par le RPGA, comme constitutif du patrimoine

architectural d'Arrissoules (art. 2.9.2 RPGA). Dans sa note du 10 mai 2012,

jointe à la prise de position du SDT du 15 mai 2012, le SIPAL expose que la

protection du Collège (bâtiment n°210a) exigerait de ne pas déroger au régime

de l’implantation prévue par le RPGA.

Lors de l’inspection locale du 5

avril 2012, le Tribunal a pu se rendre compte que le déplacement d'une

quinzaine de mètres du périmètre d'implantation de la construction projetée aura

pour effet de laisser plus d'espace entre celle-ci et le Collège. Or, les zones

de dégagement sont notamment destinées à protéger la vision sur les bâtiments

architecturalement intéressants du village, selon la définition de l'art. 2.7

RPGA. En éloignant l’implantation de la construction, l’objectif de la zone de

dégagement sera pleinement rempli. En outre, la distance de quatre mètres qui

sépare actuellement le Collège du hangar n°240 n’est pas conforme aux normes

techniques applicables pour la prévention contre l’incendie. Celles-ci exigent

en effet une distance de six mètres lorsque l’une des parois extérieures

présente une surface combustible (en l’occurrence, du bois pour le bâtiment

n°240), et l’autre (en l’occurrence, de la pierre pour le Collège)

incombustible (art. 1 ch. 2 du règlement cantonal concernant les prescriptions

sur la prévention d'incendies - RPPI, RSV 963.11.2; ch.

2.3

et 2.4.1 let. b de la directive de l'Association des établissements

cantonaux d'assurance incendie - AEAI, n° 15.03f - Distances de sécurité

Compartiments coupe-feu). Enfin, le plan directeur de

l'ancienne commune d'Arrissoules prévoit notamment les objectifs d'augmenter le

nombre des ménages et permettre aux enfants du village d'y rester ou d'y

revenir (ch. 1), de privilégier la démolition et la reconstruction des

bâtiments qui ne s'intègrent pas (ch. 3) et de favoriser l'aménagement de

logement pour des familles et offrir la possibilité de construire quelques

bâtiments nouveaux (ch. 4). Le projet de construction entrepris s'inscrit

parfaitement dans ces objectifs dans la mesure où il prévoit de remplacer un

hangar par une villa destinée à faire revenir habiter au village Muriel

Briosi-Gudit, la fille du constructeur qui habite Arrissoules. Ces motifs d'intérêt

public justifient l'octroi d'une dérogation. Celle-ci ne présente par ailleurs pas

d'inconvénients majeurs, ni ne porte atteinte à aucun autre intérêt public. Le

projet ne lèse pas d'intérêts prépondérants de tiers dans la mesure où il n'a

pas suscité d'opposition durant sa mise à l'enquête et qu’il fera profiter les

locataires du Collège d’un meilleur dégagement sur les alentours.

5.

Le recours doit ainsi être rejeté, et la

décision attaquée confirmée. Il n’y a pas lieu de mettre des frais à la charge de

l’Etat (art. 52 al. 1 LPA-VD). En revanche, le constructeur, assisté d’un

mandataire, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD), qui seront mis à la charge

de l’Etat. La Commune, qui a agi sans l’entremise d’un mandataire, n’a pas

droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 26 octobre 2011 par la

Municipalité de Rovray est confirmée.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

L’Etat de Vaud, par le Département de

l’intérieur, versera à Olivier Gudit une indemnité de 1'000 fr. à titre de

dépens.

Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.

Lausanne, le 27 juin 2012

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.