AC.2011.0300

CDAP - AC.2011.0300 - 2013-03-15 - REUSSER, BRAND, KELLER, LUSSI/Municipalité de Rougemont, Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial

15 mars 2013Français20 min

Projet de réfection d'un chemin privé d'accès à un alpage, où se trouve un chalet-ferme habité actuellement par un exploitant agricole (fermier). L'autorisation de défricher et l'autorisation pour les constructions hors des zones à bâtir ont été délivrées par les services de l'administration cantonale, avec la condition que le chemin devrait "se limiter au pâturage" (et ne pas rejoindre le chalet) au cas où l'exploitation agricole du chalet cesserait. Recours des propriétaires de l'alpage, qui contestent cette condition. Recours admis, l'amélioration de l'accès par le réaménagement du chemin privé pouvant se justifier déjà uniquement pour l'usage agricole des 10 ha du domaine, étant donné que le tracé actuel est quasi impraticable.

Faits

Vu les faits suivants :

Clara Reusser, Hedwige Brand, Erna Keller et

Hannely Lussi (ci-après: Clara Reusser et consorts) sont propriétaires en

commun (communauté héréditaire, hoirie Arnold Matti) de deux parcelles attenantes

n° 128 et n° 129 du registre foncier, à Rougemont, au lieu-dit Plamont. La

parcelle n° 128 a une surface totale de 25'284 m2, dont ¾ environ en nature de champ, pré, pâturage, et le solde en

nature de forêt; il s'y trouve un hangar agricole de 83 m2. La parcelle n° 129

a une surface totale de 79'171 m2, dont ⅔

environ en nature de champ, pré, pâturage, et le solde en nature de forêt. Il

s'y trouve un chalet-ferme (bâtiment n° ECA 496, d'une surface au sol de 219 m2, à une altitude d'environ 1150 m,

au-dessus du village), qui comporte un appartement pour la famille du fermier

et exploitant du domaine, Emanuel Matti, et des locaux d'exploitation agricole,

notamment pour la garde du bétail (des vaches utilisent l'étable en hiver et au

printemps; il y a en outre du petit bétail). Cet alpage d'un peu plus de 10 ha

est classé dans la zone agricole du plan général d'affectation de la commune de

Rougemont.

L'accès à l'alpage depuis la route

publique communale, au nord du village, se fait par un chemin privé, le chemin

du Plamont, dont le tracé est entièrement sur la parcelle n° 129 - au bord d'un

ruisseau, dans une bande de terrain en nature de forêt. Ce chemin n'est pas

pourvu d'un revêtement (chemin muletier, d'une largeur à peine suffisante pour

le passage d'un véhicule de type "tout-terrain"). Entre la sortie de

la forêt et le chalet-ferme, le chemin passe dans le pâturage, sur l'herbe.

A la demande des membres de l'hoirie Arnold

Matti, la Commission foncière rurale (section I) a autorisé le 1er

décembre 2008 le morcellement de la parcelle n° 129 en deux immeubles, dans le

but de créer une parcelle pour la ferme et son dégagement (nouveau bien-fonds

de 1'550 m2). Dans le cadre de cette procédure, le Service du développement

territorial (SDT) a délivré l'autorisation requise en vertu de l'art. 4a de

l'ordonnance sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110). Cette

autorisation comporte la clause suivante:

"Le changement d'affectation du chalet

ECA n° 496 ne pourra en aucun cas justifier la possibilité de prolonger et

améliorer l'accès existant (art. 24 ss LAT). Une mention inscrite au registre

foncier et requise par les soins du SDT-HZB indiquera cette condition à notre

autorisation (art. 44 OAT). De tels travaux ne pourraient être autorisés que

s'ils répondent à des besoins agricoles avérés des agriculteurs (art. 16a et 22

LAT) exploitant les terrains environnants, ceci dans le cadre d'une procédure

de demande de permis de construire (art. 103 et 120 LATC)."

En l'état, le morcellement n'a pas

été exécuté, mais les propriétaires de la parcelle n'ont pas abandonné ce

projet.

Clara Reusser et consorts ont déposé en décembre

2010 une demande d'autorisation pour la réfection du chemin d'accès au chalet

du Plamont. Ils ont exposé que dans son état actuel, ce chemin n'était quasiment

pas utilisable même pour les véhicules agricoles, hors temps sec (risque majeur

de perte d'adhérence, en raison d'une pente jusqu'à 36 %). Le projet prévoit un

nouveau tracé, sur une longueur de 275 m, avec des pentes maximales de 25 % et

un revêtement rugueux. Pour que la pente soit moins forte et le virage, à

mi-parcours, moins serré, il est prévu une nouvelle emprise sur la forêt et un

défrichement. Après le passage dans la forêt, le chemin devrait être aménagé

jusqu'à la ferme. D'après les coupes, sur ce dernier tronçon, des travaux de

terrassement seraient nécessaires, le niveau du chemin étant nettement inférieur

à celui du sol actuel. Une première enquête publique a eu lieu du 19 janvier au

17 février 2011. Des compléments ont été apportés et une enquête publique

complémentaire a eu lieu du 23 juillet au 22 août 2011. Il n'y a pas eu

d'oppositions.

Le 25 octobre 2011, la Municipalité de Rougemont

a accordé à Clara Reusser et consorts le permis de construire pour la réfection

du chemin. Cette autorisation communale est assortie d'autorisations cantonales

spéciales, délivrées auparavant.

Le 19 octobre 2011, le Service des

forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a accordé l'autorisation de

défricher requise pour la réfection du chemin. Cette autorisation porte sur un

défrichement temporaire d'une surface de 240 m2 et un défrichement définitif

d'une surface de 440 m2. Cette autorisation pose notamment la condition

suivante (ch. 2.3 d): "Le chemin doit

rester lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage. A

cet effet, une signalisation adéquate sera mise en place par la commune de

Rougemont à l'issue des travaux mais au plus tard d'ici au 31.12.2012".

Le SDT a délivré l'autorisation

spéciale requise pour les projets hors des zones à bâtir. Cette autorisation

spéciale, incluse dans la synthèse CAMAC du 3 octobre 2011, retient que le

projet est "conforme à la zone agricole

(art. 16a LAT et 34 OAT)" et elle énonce la condition suivante:

"Au cas où l'exploitation agricole du

chalet "Le Plamont" cesserait,

le chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous nous réservons le droit

d'ordonner la remise en état des soixante derniers mètres de cet accès (i.e.

jusqu'à la fin du chemin actuel) dans l'éventualité d'une nouvelle demande de

fractionnement. Une mention au registre foncier indiquera cette exigence (art.

44 OAT)".

Par acte du 25 novembre 2011, Clara Reusser et

consorts ont recouru au Tribunal cantonal contre les décisions de la municipalité,

du SDT et du SFFN. Ils concluent à ce que ces décisions soient délivrées sans

restrictions liées aux besoins d'exploitation agricole, la réfection et le

défrichement du chemin d'accès au chalet étant autorisés à des fins non agricoles.

Dans sa réponse du 23 janvier 2012,

le Service des forêts, de la faune et de la nature conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 5 mars 2012, le Service du développement territorial se

réfère à sa décision. Dans sa réponse du 14 février 2012, la municipalité s'en

remet à la justice, n'ayant pas d'objection de principe au chemin.

Le juge instructeur a entendu les parties lors

d'une audience d'instruction et de conciliation le 7 juin 2012. A la requête

des parties, la procédure a été suspendue en vue de la recherche d'une solution

transactionnelle. Ces démarches n'ayant pas abouti, l'instruction a été reprise

et la Cour a procédé à une inspection locale le 21 novembre 2012. Après

l'inspection locale et une dernière prise de position écrite des parties, il a

pu être constaté qu'une solution transactionnelle n'entrait pas en

considération.

Considérants

1.

Le recours est dirigé contre trois décisions

administratives prises de manière coordonnée: un permis de construire, délivré

par la municipalité, et deux autorisations spéciales délivrées par des

autorités cantonales (autorisations spéciales au sens des art. 120 ss de la

loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

[LATC; RSV 700.11]). De telles décisions, notifiées en principe simultanément

(cf. art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement

du territoire [LAT; RS 700]; art. 123 al. 3 LATC), peuvent faire ensemble l'objet

d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS

173.

). La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par

renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une

personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est

atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de

protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Cette condition est manifestement

satisfaite lorsque les auteurs du recours sont, comme en l'espèce, les

propriétaires fonciers, requérants de l'autorisation de construire, qui en

contestent une des clauses accessoires (charge ou condition). Il y a donc lieu

d'entrer en matière, l'acte de recours respectant au demeurant les autres

exigences légales de recevabilité.

2.

Les recourants ne contestent pas l'octroi des

autorisations nécessaires au réaménagement du chemin du Plamont, sur leur

parcelle. Il ressort au demeurant du dossier qu'aucune autorité administrative

ni aucun tiers opposant n'a mis en doute le caractère réglementaire du projet,

considéré comme un ouvrage conforme à l'affectation de la zone agricole (cf.

art. 16, art. 16a et art. 22 al. 2 let. a LAT), nécessaire aux "besoins agricoles d'exploitation de

l'alpage" – selon les termes de

l'autorisation de défricher. Il est constant que l'alpage en question – à

savoir les dix hectares de pâturage et de forêt, avec deux bâtiments où le

fermier et sa famille résident, où le bétail est abrité et où du matériel est

entreposé – fait partie d'une exploitation agricole. Ce vaste compartiment de

terrain doit être accessible, non seulement pour permettre aux exploitants de

rejoindre leur logement, mais aussi pour que ceux-ci puissent se rendre auprès

du bétail, le cas échéant avec des tiers (vétérinaire, etc.), qu'ils puissent y

amener du matériel agricole (fourrage, matériel de clôture, etc.) et les engins

nécessaires à l'exploitation de la forêt. Il a pu être constaté, lors de

l'inspection locale, qu'il n'y avait pas d'autre voie d'accès carrossable (pas

de route publique ni de chemin d'améliorations foncières menant à cet alpage),

et que des droits de passage grèvent la parcelle n° 129 ("passage à pied,

remuage de troupeaux et traîne d'hiver", en faveur des biens-fonds situés

en amont). Il est également apparu que, dans son état actuel, le chemin du

Plamont est très difficilement praticable, aussi par temps sec, notamment en

raison de la pente, même avec un véhicule agricole de montagne.

En d'autres termes, le chemin n'a

pas été traité par les autorités administratives comme une installation

nécessitant, en l'état, une dérogation au sens des art. 24 ss LAT (exception à

l'exigence de conformité à l'affectation de la zone, selon l'art. 22 al. 2 let.

a LAT). A ce propos, il y a lieu de rappeler que la jurisprudence fédérale

exclut en principe la création de nouveaux chemins dans la zone agricole

lorsqu'ils ont pour fonction d'équiper des terrains de la zone à bâtir (cf. ATF

118.

Ib 497). La jurisprudence retient par ailleurs que des installations

d'équipement (installations d'approvisionnement en eau, routes privées),

lorsqu'elles visent uniquement à desservir des constructions non conformes à

l'affectation de la zone agricole, ne peuvent en principe pas être autorisées

sur la base de l'art. 24 LAT, parce que leur implantation hors de la zone à

bâtir n'est pas imposée par leur destination (cf. arrêts non publiés du TF

1C_257/2012 du 6 septembre 2012, consid. 3.1;1A.32/2005 du 8 décembre 2005,

consid. 3.1;1A.256/2004 du 31 août 2005, consid. 5).

3.

Les recourants critiquent un seul élément de

l'autorisation de réaménager le chemin du Plamont, à savoir une condition

contenue à la fois dans l'autorisation de défricher du SFFN ("Le chemin doit rester lié

exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage") et dans l'autorisation spéciale, au sens de l'art. 120 al. 1 let. a

LATC du SDT ("Au

cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait, le

chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous nous réservons le droit d'ordonner

la remise en état des soixante derniers mètres de cet accès [i.e. jusqu'à la

fin du chemin actuel] dans l'éventualité d'une nouvelle demande de

fractionnement"). Les recourants reprochent

aux autorités cantonales un comportement contradictoire, ayant autorisé

l'habitation du chalet (dans la procédure devant la Commission foncière rurale)

et interdisant à présent la réfection du chemin d'accès pour le rendre

carrossable en hiver comme en été à des fins d'habitation, alors qu'elle est

prête à autoriser la réfection du chemin s'il servait à l'usage agricole.

a) Cette condition vise en réalité

une hypothèse dont la réalisation est incertaine, celle où le chalet du Plamont

ne serait plus habité par un exploitant agricole mais par des personnes utilisant

ce bâtiment comme lieu de résidence (principale ou secondaire), sans rapport

avec l'agriculture. Les recourants ne prétendent pas que cette hypothèse serait

irréaliste; au contraire, si leur fermier renonce à poursuivre l'exploitation

de leur alpage, ils doutent de la possibilité de retrouver un autre fermier

disposé à habiter la ferme. Les démarches accomplies, avec l'approbation du

SDT, en vue d'un morcellement (création d'une nouvelle parcelle, séparée du

reste de l'alpage, avec la ferme et son dégagement immédiat) démontrent que les

recourants envisagent, le moment venu, une utilisation non agricole du chalet,

à tout le moins de l'appartement qu'il comporte.

b) Si, à la suite du départ de

leur fermier, les recourants entendent changer l'affectation du chalet sans

procéder à des travaux de transformation, ils devront alors demander une

autorisation du SDT fondée sur l'art. 24a LAT (titre de cette disposition:

"changement d'affectation hors de la zone à

bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation"). Les

conditions du droit fédéral pour cette autorisation sont notamment qu'il n'y

ait "pas d'incidence sur le territoire,

l'équipement et l'environnement" (art. 24a al. 1 let. a LAT). Il

appartiendrait alors à l'autorité cantonale d'examiner si, pour éviter une

telle incidence, il faut imposer des conditions en matière d'accès ou

d'équipement, notamment pour l'utilisation du chemin privé existant. Dans le

cadre de cet examen, le principe de la garantie de la situation acquise devra

être respecté, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Quoi qu'il

en soit, dans cette hypothèse de changement d'affectation du chalet, un examen

global de la situation et une pesée des intérêts sont requis au moment où il

s'agit de statuer sur la demande d'autorisation selon l'art. 24a LAT; les

circonstances existantes à cette date devront être prises en considération. Il

n'est pas admissible d'apprécier la situation de manière anticipée, lors de

l'octroi de l'autorisation de réaménager un chemin agricole nécessaire à

l'exploitation agricole, et de décider d'emblée que "le chemin devra se limiter au pâturage" –

c'est-à-dire que le dernier tronçon devra être remis en état ou rendu

inutilisable – et qu'une utilisation non exclusivement agricole du chemin

serait d'emblée exclue, même pour les habitants du chalet après un changement

d'affectation régulièrement autorisé. En outre, même dans l'hypothèse d'un

changement d'affectation du chalet, il n'est pas exclu que les activités

agricoles ou forestières sur l'alpage ne puissent être exercées rationnellement

que moyennant le maintien du chemin en l'état. En résumé, le droit fédéral

prévoit une procédure d'autorisation lorsque le projet de changement

d'affectation d'un bâtiment peut se concrétiser; il est donc contraire au droit

fédéral de statuer par avance sur un élément de cette autorisation, à savoir

sur les conditions d'utilisation d'une voie d'accès privée existante, alors

qu'une appréciation globale de la situation n'est pas possible.

Il en irait de même si les propriétaires

du chalet, au lieu de se borner à requérir une autorisation de changement

d'affectation sans travaux de transformation, entendaient demander une

autorisation pour une rénovation ou une transformation de leur bâtiment, dans

le cadre défini à l'art. 24c al. 2 à 5 LAT. C'est en appréciant globalement la

transformation prévue, lorsque le projet lui sera soumis dans le cadre d'une

procédure ultérieure d'autorisation au sens de l'art. 120 al. 1 LATC, que

l'autorité cantonale pourra se prononcer sur la nécessité de poser des

conditions en matière d'équipement, et d'utilisation d'un chemin existant.

c) Le Service du développement

territorial paraît toutefois considérer que lorsqu'une autorisation cantonale

est délivrée (dans le cadre de l'art. 120 al. 1 let. a LATC) pour une

construction ou installation conforme à l'affectation de la zone agricole,

conformément à l'art. 16a LAT (cf. aussi supra, consid. 2), il découlerait de

la règle de l'art. 34 al. 3 let. c OAT – qui dispose qu'"une autorisation ne peut être délivrée que […] s'il

est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme" –

qu'une condition résolutoire prévoyant la suppression de la construction ou de

l'installation doit d'emblée être imposée.

Le texte de l'art. 34 al. 3 let. c

OAT permet de refuser l'autorisation de construire en zone agricole si la

subsistance à long terme de l'exploitation agricole n'est pas garantie. On peut

ainsi par exemple admettre que la création d'un nouveau logement pour un

exploitant, lié à des besoins de garde du bétail, puisse être refusé s'il

apparaît d'emblée que l'exploitation agricole en question va à court ou moyen

terme abandonner le bétail. La disposition précitée de l'OAT n'est cependant

pas rédigée dans le sens qu'elle permettrait d'accorder une autorisation alors

même qu'elle devrait être refusée, en fixant toutefois une condition

résolutoire équivalant à une révocation anticipée de l'autorisation avec ordre

de remise en état. En d'autres termes, si l'autorité cantonale estime qu'une

construction ou une installation peut être autorisée conformément à l'art. 16a

LAT, après un examen détaillé de la situation en fonction des critères énoncés

à l'art. 34 OAT – notamment le critère de la subsistance à long terme de

l'exploitation –, elle doit délivrer l'autorisation requise sans poser des

conditions équivalant à une révocation de celle-ci. Il y lieu de rappeler, dans

le cas particulier, qu'aussi bien le SDT que le SFFN ont considéré que

l'autorisation cantonale pouvait être délivrée.

Au demeurant, il n'est pas prétendu

que l'alpage des recourants, à savoir le pâturage et les secteurs boisés

(indépendamment des bâtiments existants), serait destiné à perdre sa vocation

agricole à court ou moyen terme, et qu'il est prévisible qu'il ne soit plus

nécessaire d'y accéder pour faire les foins, pour soigner le bétail, pour la

pose de clôtures, l'entretien de la forêt, etc. L'amélioration de l'accès tel

qu'il a été autorisé, par le réaménagement du chemin privé, peut se justifier déjà

uniquement pour l'usage agricole des 10 ha du domaine, étant donné que le tracé

actuel – comme cela a pu être constaté lors de l'inspection locale – est quasi

impraticable.

d) Il résulte des considérants

ci-dessus que les recourants sont fondés à critiquer la condition contenue dans

l'autorisation spéciale du SDT, qui prévoit que "le

chemin devra se limiter au pâturage au cas où l'exploitation agricole du chalet

"Le Plamont" cesserait",

cette condition précisant la portée de la condition contenue dans l'autorisation

de défricher du SFFN, laquelle exige que le chemin reste "lié exclusivement aux besoins agricoles

d'exploitation de l'alpage". Cette condition n'est pas conforme au

droit fédéral et elle doit être annulée.

Le recours doit donc être admis

dans cette mesure. En supprimant la condition précitée de l'autorisation

spéciale du SDT, on permet le maintien du chemin réaménagé – lequel a quoi

qu'il en soit un usage agricole en étant la seule desserte de l'alpage des

recourants – tant que d'autres mesures ne sont pas ordonnées, le cas échéant,

dans le cadre d'une procédure d'autorisation pour changement d'affectation ou

transformation du chalet du Plamont, après une appréciation globale de toutes

les circonstances pertinentes et la prise en considération de la garantie de la

situation acquise (cf. art. 24a et 24c LAT). En outre, même indépendamment

d'une transformation du chalet, la vocation du chemin ne saurait être modifiée

sans nouvelle procédure d'autorisation.

Il convient de préciser finalement

que la signalisation adéquate prescrite dans l'autorisation de défricher pourra

consister en un panneau "interdiction

générale de circuler" avec la mention "exploitations agricole et forestière autorisées"

ou bien la mention "propriétaires et

exploitants autorisés" (cf. procès-verbal de l'inspection locale).

4.

Etant donné que les recourants obtiennent gain

de cause, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire. Les

recourants, assistés d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat

de Vaud (Département de l'intérieur, Service du développement territorial).

Cette indemnité est fixée en tenant compte des opérations de l'instruction,

ainsi que de l'objet de la contestation, limité à une condition assortissant

une autorisation de construire pour le reste pas litigieuse.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis et les autorisations

spéciales délivrées le 3 octobre 2011 par le Service du développement

territorial et le 19 octobre 2011 par le Service des forêts, de la faune et de

la nature sont réformées en ce sens qu'il n'est pas posé comme condition que le

chemin devra se limiter au pâturage au cas où l'exploitation agricole du chalet

"Le Plamont" cesserait, et que

la condition selon laquelle le chemin reste lié aux besoins agricoles

d'exploitation de l'alpage n'exclut pas d'emblée le maintien du chemin

réaménagé au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait.

II.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III.

Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs, à payer aux recourants à titre de dépens, est mise à la charge de

l'Etat de Vaud (Département de l'intérieur, Service du développement

territorial).

Lausanne, le 15 mars 2013

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.