CDAP - AC.2011.0329 - 2014-10-07 - Municipalité d'Allaman, Municipalité d'Aubonne, Municipalité d'Etoy, Municipalité de St-Prex/Office fédéral des routes (OFROU), Département de l'intérieur, PFISTER M

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 octobre 2014

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Dominique von der Mühll, assesseur et M. Claude Bonnard, assesseur ; Mme Leticia Blanc, greffière..

Recourantes

1.

Commune d'Allaman, représentée

par sa Municipalité au nom de qui agit Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à

Lausanne,

2.

Commune d'Aubonne, représentée

par sa Municipalité au mon de qui abit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

3.

Commune d'Etoy, représentée par

sa Municipalité au mon de qui abit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

4.

Commune de Saint-Prex, représentée

par sa Municipalité au mon de qui abit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de l'intérieur, représenté

par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12,

Autorités concernées

1.

Office fédéral des routes (OFROU),

DP cantonal - filiale 1, à Estavayer-le-Lac

2.

Direction générale de la mobilité et

des routes, représentée par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12

Tiers intéressés

1.

PFISTER MEUBLES SA, p.a. Arco

Immobilien Management AG, à Suhr, représentée par Me Patrice GIRARDET, avocat,

à Lausanne,

2.

Comité de gestion Littoral Parc, représenté par son

président, M. Michel Roulet, Syndic, à Etoy,

Objet

plan d'affectation

Recours commune d'Allaman, commune d'Aubonne, commune

d'Etoy, et commune de St-Prex c/ décision du Département de l'économie du 10

novembre 2011 (approuvant le plan d'affectation cantonal n° 299 bis

"Littoral Parc" et levant leurs oppositions)

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des

transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299

désigné "Littoral Parc" (ci-après : PAC 299). Le périmètre du

plan s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et

de Saint-Prex.

Le site faisait

partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du

11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la

promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).

b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une

superficie totale de 112 hectares. Il est divisé en trois périmètres de

développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi

directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne

(ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de

meubles IKEA; le périmètre « Etoy», situé de part et d'autre de la route

cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord jusqu'à

la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou ligne CFF),

et enfin, le périmètre « Etoy – Saint-Prex », enserré entre

l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du

périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre « Etoy»,

situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le périmètre « Etoy

– Saint-Prex » sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne

par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour

de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle

longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la

voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre

« Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy - Saint-Prex » sont aussi

accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la

traversée de Saint-Prex.

c) L'analyse des questions de circulation a été

confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après:

rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai

1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art.

26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de

présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes

d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la

jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000

véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour,

réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait

que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne,

avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un

réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.

Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par

la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son

importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic,

un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore

que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et

était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de

l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000

véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la

protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de

Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.

d) Pour déterminer la charge de trafic admissible

dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les

deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec

le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre

1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière

d’Aubonne.

aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex

était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les

valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de

Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse,

une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis

de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de

trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les

tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis

qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de

Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de

la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être

confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude

sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex

(rapport Transitec 1994 p. 3).

bb) Du point de vue de la

capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement

proposé par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour.

Quant à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son

exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de

4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport précisait encore que les carrefours de Roveray (route

d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet (route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute

manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants

pour apprécier la capacité du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).

cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la

conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic

admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui

pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant

compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000

véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et

d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait

entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la

route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest,

avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit

un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la

jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993

(rapport Transitec 1994 fig. 3).

dd) Le bureau Transitec a

par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic

supplémentaire pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000

mouvements de véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest

(16'000), 50 % en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du

Jura (4'000). Du point de vue de la répartition géographique, le périmètre

« Pré Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de

15'000 véhicules/jour et les périmètres « Etoy » et «Etoy -

Saint-Prex » présentaient un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000

véhicules/jour; enfin, la zone industrielle d’Aubonne, desservie par la route

d’Allaman, avait aussi été prise en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire

de 1000 véhicules/jour (rapport Transitec 1994 fig 5).

e) Le bureau Transitec

estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les

limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière

de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction

des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la

zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la

jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de

réaménagement était de 5'000 véhicules/jour) et de 7'500 véhicules/jour sur la

RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en

tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000

véhicules/jour).

aa) Le bureau d'études a

alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en

première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des

terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu.

Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber

le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en

compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le

développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés.

Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient

dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de

Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que

les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès

s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600

véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la

route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le

réseau actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que

déjà dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire

de l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées

à la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de

Morges-Ouest.

bb) Toutefois, les

réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient

d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la

jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route

Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de

Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue

d'augmenter les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis

l'idée de créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de

Saint-Prex permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de

Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré

par le développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy

- Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération

de trafic maximale admissible dans les différents secteurs prévus par le PAC

299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et

totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet

de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".

g) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3

un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui

détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM) pour

chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de

trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m2 de surface

utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic

(GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration

et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic

(articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic

(articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic

journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds

considéré, multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se

détermine alors par le trafic journalier moyen admissible pour le terrain

considéré, pondéré avec le coefficient de génération

de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40)

prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic

(IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements

de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de

génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m2 (1500 / 40 x 100),

soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même

terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface

utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un

CUS de 3.0.

Le chapitre 5 du règlement

du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan,

l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces

secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des

étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La

condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième

étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre

« Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7),

la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du

réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres préimètres

(« Etoy » et « Etoy - Saint-Prex ») l’utilisation du

potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle

demi-jonction autoroutière.

Le périmètre du PAC 299

est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans

le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le

commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha).

Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de

véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur

qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités

d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités

à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser

l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la

capacité.

Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre

« Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre « Etoy

– Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet

un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble

de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les

secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut

atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les

secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30%

en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du

nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le

secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.

Le rapport d'impact comporte en outre un tableau

récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du

PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la

manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour

pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le

rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en

pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la

réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone,

de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000

véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du

trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement

dans le périmètre du PAC 299.

Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité

estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC

299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible

du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport

Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives

fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour

tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation

de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de

présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations possibles

dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que ce type

d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de trafic. Il est

encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne tiennent pas

compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être appliqué au

sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands commerces, pour

tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les clients pourraient se

rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans le périmètre. Le

rapport de présentation précise ainsi que les affectations commerciales

généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299, mais

qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier

environnant.

B.

a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement

important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont

implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le

périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral

centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA.

Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route

Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et

jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et

Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy - Saint-Prex »

a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés

multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker

Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège

mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la

société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent

réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la

production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été

réalisées depuis l’année 2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a

la correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la

réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et

giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la

création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et

améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et « Etoy

– Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du

carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec

l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».

b) Dès l'automne 2005, des discussions

ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de

l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les

objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des

affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer

la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la

mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en

transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de

trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2

pour les périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex».

c) Parallèlement aux discussions

concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser

différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral

Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude

d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs

en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles.

L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture

du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).

aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient

à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et

le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de

Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le

carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430

véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et

Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000

véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de

l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an

sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les

carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à

l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe

du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée

le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le

samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route

d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée

(seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet

itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m)

et de la signalisation peu claire.

bb) Par ailleurs, pour déterminer la

génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que

les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70%

des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes

et que la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100%

des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.

En tenant compte d’une limitation des

affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible

de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une

augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se

répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre

« Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy »

et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex. »

L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de

l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la

zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en

résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les

charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction

d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600

véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le

périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse

en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport

comporte la synthèse suivante:

« Durant

la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter

en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces

développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura

vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de

pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray

(…) sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.

Le samedi, si les

problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur.

Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone,

les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »

cc) Après avoir analysé différentes

variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à

court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour accéder

à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation « ZI Pré

Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la bretelle

d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route d’Es-Bon.

Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de circulation du

stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des voies de

circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le giratoire

d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de Roveray

en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme, le

bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire de

repos de Saint-Prex.

d) Une autre étude a encore été

réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport

technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299 "Littoral Parc". Aspects "déplacements

- mobilité" » (ci-après: rapport révision PAC

299). Le but de l’étude consistait à fournir les éléments

utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter

les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.

aa) Le rapport analyse les charges de

trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise

par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les

secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces

existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900,

ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les

terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des

secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à

9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le

trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70%

plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672

trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de

la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau

d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics,

notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois

(ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la

qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.

bb) Le bureau d’études a procédé

ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible

selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction

des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés

« coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA,

la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la

génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération

supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy »,

la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules par jour, et

la génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération

supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy

– Saint-Prex », la génération maximale admissible est de 10’600

trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un

potentiel de génération supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le

bureau d’études a aussi procédé à la même estimation que celle faite dans

l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la population des communes

environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la conclusion que la charge de

trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000

véhicules/jour.

cc) Compte tenu de ces réserves de

capacité et de l’évolution générale du trafic existant, le bureau d’études

arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités

entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de

capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la

route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera

atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).

Afin de prévenir ces problèmes, le

bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif

principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le

développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic,

et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en

outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans

l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du

règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux

commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de

trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à

s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le

remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient

de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à

l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à

proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions

concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement

des vélos et une disposition concernant les plans de mobilité, prévoyant que

l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.

e) Par ailleurs, en mars 2009, le

Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le

bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a

donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après:

rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle,

qui peut être résumé comme suit :

·

La

zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte

fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée

d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre

d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés)

spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70%

des emplois.

·

L’organisme

de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes

territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur

favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas

d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.

·

L’accessibilité

de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des

problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis

et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces

problèmes devraient devenir quotidiens.

·

L’offre

de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux

besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le

parking d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre

90% et 100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société

Hornbach avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité

subsistent à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach

(parking Pfister Meubles).

·

L’accessibilité

de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes

améliorations de l’offre sont projetées à court terme.

·

En

ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant

pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de

70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à

21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.

·

En

ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement

prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports

publics est très minoritaire (4%).

Le rapport mobilité relève que le

développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des

problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités

au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir

quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel

d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait

ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes,

d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la

jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser

l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité

de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action

prioritaires, à savoir :

·

« l’amélioration

des conditions cadres institutionnelles nécessaires à la mise en œuvre

du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,

·

l’encouragement

à utiliser les transports publics (TC),

·

la

promotion du covoiturage,

·

la

promotion de l’usage des modes doux, en particulier les deux-roues non

motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral

Parc » et en complémentarité avec le train ;

·

la

mise en œuvre d’une gestion du stationnement des employés plus

contraignante. »

aa) En ce qui concerne l’amélioration

des conditions cadres institutionnelles, le rapport propose la création

d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et

la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).

bb) Pour l’encouragement à utiliser

les transports publics, le rapport mobilité prévoit six mesures

différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur

l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des

abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3),

l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus

régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et

Etoy (mesure 6).

cc) Le rapport constate que la part

modale du covoiturage s’élève actuellement à 5% alors que la part

potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend

« une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une

logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute

ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées

au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas

de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions

autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le

dispositif si leur opportunité était démontrée.

dd) En ce qui concerne la promotion

des modes doux, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la

part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend

d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc »,

attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à

proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la

complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison inter-pôles entre

les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy

en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement

de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée

des entreprises.

ee) Pour la gestion du stationnement

des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des

effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des

problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de

gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande

seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord,

la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une

tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités

de la zone d’activités.

Le rapport propose enfin un plan

d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires

mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports

collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés)

et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le

rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les

livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats

électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacement

ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter

le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième

mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les

transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à

« Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients habitués

à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné sous la

forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre selon les

six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant l’objet d’une

fiche décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le public cible

de la mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les actions à

réaliser.

C.

a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal

(PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement

territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis

des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le

projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le

26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications

suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la

limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises

prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et

les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions

prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy »

a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du

réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la

gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En

outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et

ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres.

Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une

désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs

18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.

b) Une modification relativement

importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires

d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de

prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la

réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des

parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et

installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules

et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2).

Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui

devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC.

Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment contraignantes

ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat décevant,

disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier au manque

d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept de

structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation

structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule

et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement

(art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes

aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de

prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.

c) En ce qui concerne la capacité

constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est

maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau

coefficient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice

de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la

nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était

prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12,

limité à 50 % en première étape, est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par

ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les

secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en

première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux

nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs

22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la

voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première

étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs

V, W, X et Y.

d) Les modifications du PAC traitent

aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché

sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil

maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient réservés

jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne

zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y

compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même que

les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le secteur F

(anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation

d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz.

Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure

entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de

verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le

prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le

nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les

propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre

indicatif sur le plan. En outre, deux types de plans de mobilité sont introduits.

Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit être mis en

œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC. Puis,

l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle peut

donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité

constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de

stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une

augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m à l'ouest de l'Aubonne

étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres secteurs

la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m, soit 13 m pour les secteurs H à

V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et d'autre de

la route Suisse, et à 15 m pour les secteurs W à Y correspondant au secteur « Etoy

– Saint-Prex » compris entre la voie ferrée et l'autoroute.

D.

a) Le projet du nouveau PAC 299 bis avec son

règlement et le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT) ont été

soumis à l’enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes

d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre

2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celles des

Municipalités d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex.

b) Dans son opposition du 19 novembre 2010, la

Municipalité d’Etoy a contesté la portée de l’art. 6 al. 2 du nouveau règlement

du plan d’affectation 299 bis (RPAC 299 bis), dans la mesure où celui-ci

prévoit de rendre impossible toute extension d’un commerce existant ainsi que

l’implantation de nombreuses PME et entreprises commerciales, qui ont toutes

besoin d’une surface d’exposition (show-room), portant ainsi atteinte aux

intérêts des propriétaires et des communes. Elle a proposé de remplacer cette

disposition par la formulation suivante : « …l’implantation de

nouveaux commerces et d’établissements à moyenne et forte génération de trafic

(GT 40 à 70) n’est pas autorisée… ». La Municipalité d’Etoy s’est opposée

également aux nouvelles zones de verdure prévues sur les parcelles nos 655, 659

et 662. Selon elle, un maximum de liberté devrait être laissée aux architectes

pour implanter au mieux les bâtiments et les places de jeux ainsi que de

détente. Elle a relevé que la surface cumulée des zones de verdures était plus

importante que celle de la parcelle no 662, dont les TJM ont été utilisés pour

le projet Migros-Intério et qu’il s’agissait dès lors d’une expropriation matérielle.

La Municipalité d’Etoy a encore signalé que le complément de la contre-allée

Sud de la RC1, qu’il est prévu de réaliser, se trouvera partiellement en zone

de verdure, ce qui pourrait générer de grosses difficultés. Elle s’est plainte

encore que les commentaires et calculs du plan de référence annexé au règlement

du PAC n’étaient pas clairs et qu’ils étaient dénués de toute pertinence. Elle

a précisé qu’il était choquant d’exiger de remplacer les frênes existants, qui

ont de surcroît été imposés au début des années 2000 dans les permis de

construire délivrés suite à une étude « aménagement de la voie

urbaine", par cette même essence. La Municipalité d’Etoy a souligné

également qu’en cas d’arrêt de l’industrie lourde dans le secteur F, il

conviendrait d’y prévoir une zone mixte, comme dans le secteur G. Elle a critiqué

encore la portée de l’art. 46 du RPAC 299 bis car le Comité de gestion ne

dispose ni des ressources financières ni des compétences nécessaires pour

étudier et tenir à jour un plan énergétique sur le site, ce genre de mesures

relevant selon elle de la compétence du canton.

La Municipalité d’Allaman a fait opposition le 23

novembre 2010. Elle a contesté, à l’instar de la Municipalité d’Etoy, la portée

de l’art. 6 al. 2 du RPAC 299 bis et proposé une nouvelle formulation de cette

disposition, identique à celle proposée par la Municipalité d’Etoy. Elle a

souligné aussi qu’une zone mixte optionnelle au sens de l’art. 48a LATC devra

être créée sur la parcelle F en cas de cessation de l’activité industrielle

lourde qui s’y déroule actuellement. La Municipalité d’Allaman s’est opposée au

projet de P+R sur la parcelle D, située sur son territoire communal, car les

deux P+R actuellement en service sont loin d’être saturés. Selon elle, la

parcelle D devrait servir à accueillir les 250 places de parc nécessaires si un

permis de construire est délivré à la société Ikea pour agrandir sa surface de

vente de 25%. Elle a relevé encore que les itinéraires de mobilité douce

mentionnés sur le plan ne sont pas réalistes et qu’ils ne peuvent dès lors pas

être acceptés en l’état ; elle a sollicité un réexamen de ceux-ci en

collaboration avec toutes les parties concernées. La Municipalité d’Allaman a

requis enfin que les travaux d’amélioration de la sortie autoroutière Aubonne–Allaman,

tels qu’ils sont esquissés par le RPAC 299 bis, soient réalisés au plus vite.

Dans son opposition du 23 novembre 2010, la

Municipalité de Saint-Prex a demandé que les promesses données lors de

l’adoption du PAC 299 en 1996 concernant l’attribution d’un montant de 4.5

millions de fr. pour l’aménagement de la traversée de Saint-Prex soient tenues.

Comme un montant de 1.5 million de fr. a été acquitté à ce jour à la Commune de

Saint Prex, il reste un solde de 3 millions de fr., qui avait été demandé à

plusieurs reprises pour le financement de ces travaux. La Municipalité de

Saint-Prex fait aussi remarquer que les diagrammes d’écoulement du trafic

mentionnés dans le rapport technique de Transitec de septembre 2010 ne

présentaient pas la situation effective. Ce rapport mentionnait un trafic 1659

véhicules/jour sur la route de Pallatex (qui rejoint Etoy à Saint-Prex entre

l’autoroute et la voie CFF), alors que les comptages réalisés une année avant

par le même bureau dans une étude concernant le chemin de Vergognausaz (notice

technique de novembre 2009) mentionnait un trafic de 3'200 véhicules/jour sur

la même route de Pallatex. Dans une lettre qu’elle avait adressée le 18 février

2010 au SDT, la Municipalité de Saint-Prex avait aussi relevé le même type

d’erreur pour la RC1 en traversée de Saint-Prex, puisque le rapport technique

de Transitec de 2010 mentionnait 10'200 véhicules/jours alors que le Service

des routes avait effectué un relevé en 2006 qui dénombrait 14'500

véhicules/jour (avec 600 poids lourds). Les nuisances créées par l’exploitation

de « Littoral Parc » ont été sous-estimées et dépassaient largement

les normes en vigueur. La Municipalité de Saint-Prex rappelle que le montant de

3 millions de fr. sera alloué pour la traversée du territoire de Saint-Prex

afin de diminuer les nuisances sonores, tout en assurant la sécurité des

usagers et en améliorant le réseau de mobilité douce sur un axe stratégique

pour la région.

La Municipalité d’Aubonne a fait opposition le 24

novembre 2010. Elle a contesté, elle aussi, la portée de l’art. 6 al. 2 du RPAC

299 bis en déclarant être opposée à ce que l’implantation de nouveaux commerces

ou d’autres activités, telles que multi-cinémas, parcs d’attraction, générant

un important trafic de voitures, ne puisse plus être autorisée. Elle a requis

que l’art. 13 al. 2 dudit règlement, relatif à l’aire réservée, soit supprimé. La

Municipalité d’Aubonne a relevé qu’aucune suite n’a été donnée à l’étude

réalisée par le Service des routes sur la circulation et sa fluidité. Elle a

dès lors requis, d’une part, que cette étude, ainsi que les solutions apportées

sous forme d’aménagements à réaliser, soient étroitement liés à la révision du plan

d’affectation cantonal n° 299 et, d’autre part, qu’un calendrier pour la

réalisation des aménagements routiers prévus soit établi.

c) Les 9 et 28 juin 2011, le représentant du

Département de l’économie, actuellement le Département du territoire et de

l’environnement (ci-après : le département), a entendu sept opposants,

groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le cadre des

séances de conciliation.

d) Par décision du 10 novembre 2011, le département

a rejeté, dans la mesure où elles étaient recevables, les oppositions déposées

par les municipalités et il a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le

plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc », sis sur le

territoire des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex. Il a

relevé que les motifs invoqués par les opposantes ne conduisaient pas à

modifier le projet de PAC, tel qu’il a été mis à l’enquête publique.

E.

a) Les Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex (ci-après :

les recourantes) ont contesté la décision du département par un recours commun auprès

de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après : le tribunal), déposé le 15 décembre 2011. Elles font

essentiellement valoir que le département, sous la plume du Service du

développement territorial, a violé le principe du respect de l’autonomie

communale en ne prenant pas en compte leurs arguments et requêtes, pourtant

précis. Elles allèguent ne pas être opposées à la révision du plan

d’affectation cantonal n° 299, mais considèrent que certaines dispositions sont

inutilement restrictives, elles contestent ainsi en particulier la portée des

art. 6 al. 2 et 13 al. 2 du RPAC 299 bis. Les recourantes ont conclu, avec

suite de dépens, à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les

oppositions soient admises et que le règlement du PAC 299 bis soit modifié par

la suppression des art. 6 al. 2 et 13 al. 2, les nouvelles zones de verdure

selon l’art. 11 RPAC devant également être supprimées. Elles ont,

subsidiairement, conclu à l’annulation de la décision attaquée.

b) Le 17 janvier 2012, l’Office fédéral des routes a

fait savoir qu’il n’avait pas d’autres observations à formuler par rapport à

celles figurant dans son préavis du 24 août 2009, dont les remarques sont

encore pertinentes.

En date du 29 février 2012, le département a déposé

sa réponse au recours. Il a conclu à ce que le recours des Communes d’Allaman,

d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex soit déclaré irrecevable, faute de qualité

pour agir; et dans l’hypothèse où il serait recevable, à son rejet, avec suite

de frais et dépens, et à ce que les décisions rendues le 10 novembre 2011 par

le département en relation avec la modification du Plan d’affectation cantonal

n° 299 « Littoral Parc » soient confirmées.

Les recourantes se sont déterminées le 16 mars 2012

sur la requête de retrait d’effet suspensif et de mesures provisionnelles

présentée par le département, en concluant au rejet de celle-ci. Le 2 avril

2012, le conseil de la Commune d’Allaman a indiqué au tribunal que sa mandante

s’en remettait à justice s’agissant de la requête de retrait de l’effet

suspensif et de mesures provisionnelles présentée par le département. Les

recourantes ont déposé, en date du 30 avril 2012, un mémoire complémentaire ;

elles ont maintenu leurs arguments ainsi que les conclusions prises dans leur

recours. Le département a fait part, le 30 mai 2012, de ses observations au

sujet du mémoire complémentaire déposé par les recourantes en date du 30 avril

2012. Il a fait savoir qu’il persistait dans les termes et les conclusions de

ses écritures de réponse du 29 février 2012.

Par décision sur effet suspensif du 6 août 2013, le

tribunal a rejeté la demande de mesures provisionnelles présentée par le

département.

c) Le tribunal a tenu une audience à Etoy le 25

avril 2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le procès-verbal

d’audience comporte les précisions suivantes :

« (…) Le

Président cerne l’objet de la séance. Il s’agit principalement d’instruire la

notion de showroom dont le nouveau règlement entend proscrire la réalisation

dans le périmètre du PAC (art. 6.2 RPAC).

Me Bovay

s’enquiert à titre liminaire de savoir si la partie adverse entend toujours

contester la qualité pour agir aux communes situées dans le périmètre du plan

litigieux. Ce faisant, il expose l’incompréhension de ces dernières à l’égard

des autorités cantonales qui leur dénie la qualité pour agir alors même qu’il

s’agit de leur propre territoire, voire de leur propres biens-fonds. Me Mounoir

fait valoir que, d’un point de vue purement juridique, il s’agit d’une

modification du plan d’affectation cantonal existant qui ne touche pas à

l’autonomie des communes concernées. Il ne conteste toutefois pas que, le cas

échéant, celles-ci puissent être concernées par le plan en leur qualité de

propriétaires fonciers. Le Président indique que ce grief sera traité en même

temps que l’arrêt au fond.

Me Mounoir

rappelle que l’objectif de la nouvelle réglementation est d’éviter une

augmentation de trafic induite par de nouveaux commerces et de nouveaux

showrooms durant les heures de pointe. Ce faisant, il distingue entre les

showrooms qui s’apparentent à des surfaces de vente et ceux destinés à des

professionnels qui viendraient par exemple assister à des séances d’information

et qui pourraient, à cette occasion, visualiser la marchandise proposée dans le

cadre d’une exposition, le cas échéant passer des commandes, sans prendre

livraison de la marchandise; de tels showrooms ne tomberaient pas sous le coup

de l’interdiction.

Me Bovay

distingue quant à lui entre d’une part, les showrooms où le conseil est

prédominant et où la marchandise doit être commandée et d’autre part les surfaces

destinées à la vente directe où l’affluence est forte. En accord avec les

syndics des communes concernées, il estime que seul ce dernier type de showroom

devrait être interdit et propose de supprimer le terme de showroom du

règlement. M. Brütsch estime que cette notion est trop vague et va

nécessairement donner lieu à des conflits sur ce qui est autorisé et sur ce qui

ne l’est pas dans le cadre des futures procédures d’autorisation de construire.

Selon M. Fischer, il convient d’adopter une interprétation restrictive du terme

de showroom dès lors que la nouvelle réglementation a pour objet de limiter le

trafic. Contrairement aux représentants des municipalités concernées, il estime

ainsi qu’un showroom tel que celui exploité par la société Gétaz ne pourrait

plus être réalisé à l’avenir du fait du trafic qu’il génère. Le Service de la

mobilité estime quant à lui que le critère déterminant doit être le but du

déplacement. Selon cette approche, il ne s’agit pas d’interdire les showrooms

qui sont liés à des unités de fabrication et qui entendent présenter les

produits manufacturés sur place mais uniquement ceux qui s’apparentent à des

surfaces commerciales.

L’assesseur de

Aragao s’interroge sur le lien pouvant exister entre les heures d’ouvertures

d’un local commercial et sa qualité de showroom. Me Bovay, au nom des

collectivités recourantes, estime que toute interprétation restrictive de ce

que constitue un showroom irait à l’encontre du principe de la légalité. De

manière à éviter tout malentendu, il préférerait voir les notions de showroom

et d’exposition supprimées du règlement. Reprenant l’exemple de la société

Gétaz, il estime que pareille activité présente une plus-value importante pour

la commune concernée dès lors qu’une activité administrative relativement

développée est liée à la présence du showroom dont il nie au demeurant l’impact

sur le trafic. Il souligne qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’un libre service,

mais d’un lieu où il est nécessaire de prendre rendez-vous, ce que confirme M.

Roulet. Ce dernier indique d’ailleurs avoir appliqué à cette société le

coefficient de trafic concernant les surfaces de bureau et non celui

concernant le commerce pour fixer les contributions d’équipement. Me

Indermühle souligne que cette société ne draine pas des clients de l’entier de

la Suisse romande dès lors qu’elle possède d’autres succursales que celle

d’Etoy.

Les représentants

de l’autorité intimée s’opposent quant à eux à la suppression de la notion de

showroom et d’exposition dans le nouveau règlement, soulignant que cette

activité est actuellement en pleine expansion et que la multiplication de

telles surfaces se traduirait nécessairement par une péjoration de la situation

au niveau du trafic.

Me Bovay évoque

encore la problématique de la zone réservée (art. 13 RPAC). Il dénonce en

particulier le fait que la réglementation projetée autorise les communes à

prévoir des dérogations à l’interdiction de construire dans ce périmètre alors

même que celui-ci est destiné à accueillir une nouvelle jonction autoroutière.

Me Maunoir explique ne pas comprendre la réaction des collectivités locales à

ce propos dans la mesure où cette zone a été prévue à leur demande et que, si

elles entendent préserver cet espace, il leur suffit de renoncer à accorder

lesdites dérogations.

La Cour se

déplace dans le périmètre de Littoral Parc et procède à l’inspection d’un

premier showroom exploité par la société Elite SA. Celle-ci produit des matelas

haut de gamme dans l’atelier attenant à son espace d’exposition sis à côté de

la jonction autoroutière d’Aubonne - Allaman. Celui-ci est notamment ouvert le

samedi. Il y a six places de stationnement à disposition des visiteurs, le

reste étant à disposition du personnel et des locataires de l’immeuble. Le

responsable expose que le public visé par le showroom est principalement

constitué de professionnels (p. ex. les magasins d’ameublement) qui peuvent

venir sur place afin de choisir les produits qu’ils entendent commercialiser.

Il arrive également que des particuliers poussent la porte du showroom, mais

ceux-ci ne constituent pas le public cible de cette exposition. Les clients

peuvent passer commande mais ne peuvent en revanche pas emporter directement la

marchandise. Les jours de grande affluence, principalement le samedi, on compte

environ 10 visites ; les autres jours de la semaine environ 3 à 4. Le

responsable dit avoir remarqué une baisse notable du trafic à la sortie de

l’autoroute depuis l’ouverture du magasin IKEA de Vernier.

La Cour se

déplace ensuite sur le site d’exposition de la société Cornaz SA qui fabrique

des produits en béton (dallages, pavages, murs). Celle-ci est notamment ouverte

le samedi matin mais en saison uniquement et dispose de 8 places de

stationnement destinées aux visiteurs. Ses principaux clients sont les marchands

de matériaux. Même si certains particuliers peuvent se rendre sur place, il n’y

a pas de vente directe à l’emporter. Le responsable estime la fréquentation de

l’exposition à environ 20 personnes le samedi ; moins durant la semaine.

Pour lui, l’exposition est un complément indispensable à sa production.

La Cour se rend

finalement chez Gétaz, revendeur de matériaux pour tous les travaux de la

maison, (notamment sols, agencements de cuisines et salles de bains).

L’exposition, ouverte le samedi et durant les nocturnes, couvre 3'500 m2 et

compte environs 70 places de stationnement destinées aux visiteurs et employés

de l’entreprise. Durant la semaine, on compte entre 30 et 90 visiteurs par

jour; les jours d’affluence, notamment le samedi, entre 80 et 170. Par

visiteurs, il faut comprendre également des groupes de personnes (couples,

familles). Il s’agit pour l’essentiel de particuliers. (…) ».

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer

sur le procès-verbal d’audience. Le département a fait part de ses observations

en date du 5 août 2013. La société Pfister Meubles SA (recourante dans la

procédure AC.2011.0327) a indiqué, dans sa lettre du 16 août 2013, partager entièrement

les arguments des recourantes.

d) En date du 8 octobre 2013, le département a formulé

des propositions tendant à la modification de quelques dispositions du RPAC 299

bis, à savoir pour les art. 6 al. 2, 6 al. 4, 7 al. 2, 11 al. 2, 33 al. 1

première phrase, 33 al. 2 deuxième phrase et 33 al. 2 troisième phrase. Il a

requis que le tribunal intègre dans le RPAC 299 bis, par le biais d’une

décision en réforme, la totalité des modifications proposées.

Les recourantes ont fait savoir, le 22 octobre 2013,

que les modifications proposées par le département n’allaient que partiellement

dans leur sens et ne répondaient pas entièrement aux différentes critiques

faites en cours de procédure. Elles ont déclaré s’en remettre à l’appréciation

du tribunal dans le cadre du jugement à intervenir. Par lettre du 8 novembre

2013, la société Pfister Meubles SA a fait part de ses observations sur les

propositions de modifications du RPAC 299 bis. En date du 3 mars 2014, le

Comité de gestion « Littoral Parc » s’est également déterminé sur les

propositions de modifications du RPAC 299 bis.

e) Le 28 mars 2014, en réponse à une demande du juge

instructeur du 4 mars 2014 concernant l’utilisation de l’indice de trafic dans

les plans d’affectation, le département a indiqué qu’il ne disposait pas d’un

inventaire systématique et exhaustif du contenu des dispositions de tous les

plans d’affectation adoptés sur le territoire cantonal. Il a produit les

règlements des deux plans partiels d’affectation « Aeropôle I » et

« Aéropole II», adoptés par le Conseil communal de Payerne les 23 mars et 29

juin 2000.

f) A la demande du tribunal, le Comité

de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un

inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en

précisant quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de

mobilité. Il ressort de ces informations, que le 85% des capacités du plan a

été utilisé et que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui

concerne le plan de mobilité, une association des entreprises comprises dans le

périmètre du PAC a bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En

revanche, les mesures 3, 4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès

(amélioration de l’offre en transports publics, soit les trains RER et

Regioexpress et les lignes de bus). Les autres mesures (covoiturage, modes doux

et stationnement) connaissent soit un début de concrétisation, soit n’ont pas

encore été mises en œuvre.

g) En date du 27 juin 2014, le

tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du

capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont

enregistré une moyenne annuelle d’immissions de dioxyde d’azote de 43.4 µg/m3 en 2012, alors que la valeur

limite est fixée à 30 µg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet

2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien Service de

l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC

299bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le

règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et

dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait

aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres

activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la

révision du PAC.

La Direction générale de l’environnement

(DGE), Division support stratégique, s’est également déterminée le 14 juillet

2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une

route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants

essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces deux éléments

(émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des concentrations de

dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites. Mais cette

situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en

témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux

ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des valeurs

limites malgré la présence d’un trafic important. La DGE précise encore ce qui

suit :

« Depuis 2001,

aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur

VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le

PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes

d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois,

la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait

de respecter la valeur limite d’immission. »

Enfin, le département s’est déterminé le

14 juillet 2014 en reproduisant l’avis du SEVEN formulé en septembre 2009 et en

mars 2010 lors de l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un

dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10)

et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part

significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre

de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1

en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques

du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par

exemple, dont elle ralentit l’assainissement. Le SEVEN estime en conclusion

qu’une action forte sur le choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité

induite pourrait rendre compatible le développement de la zone avec les

objectifs en matière de protection de l’air.

Le département estime en conclusion

que la mise en œuvre du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant

de manière déterminante aux mesures visant à réduire les immissions

excessives.

Considérants

1.

a) Le département conteste la qualité pour recourir des communes

recourantes. Il relève que selon l’art. 75 de la loi sur la procédure

administrative du 29 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), les autorités

cantonales et communales n’ont qualité pour former recours que si une loi les

autorise à recourir, et que ni la loi fédérale sur l’aménagement du territoire

du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) ni la loi vaudoise sur l’aménagement du

territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11)

n’habilitent les communes à recourir contre un plan d’affectation cantonal. Il

estime aussi que les communes ne bénéficieraient pas de la protection de

l’autonomie communale pour contester un plan de compétence cantonale, car le

périmètre litigieux est identique au précédent plan de 1996, il ne s’agit en

outre pas d’un nouveau secteur soumis à un régime cantonal qui n’existait pas

auparavant et les décisions contestées ne portent que sur des

modifications apportées à une réglementation cantonale préexistante. Selon le

département, les compétences des autorités communales en matière d’aménagement

du territoire ne seraient nullement entravées par les décisions relatives au

nouveau PAC 299 bis. Il relève que la commune recourante n’explique en outre

pas en quoi son autonomie serait atteinte par la modification du plan en cause.

b) Le Tribunal fédéral a ouvert aux communes la

possibilité de former un recours de droit public lorsqu’elles invoquent leur

autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1 pp. 224 à 226). La jurisprudence a

ainsi reconnu à l’autonomie communale la portée d’un droit constitutionnel non

écrit, repris à l’art. 50 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999.

Le tribunal doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes, au

moins dans les mêmes limites que celles du recours en matière de droit public

au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie communale (arrêts

AC.2001.0220 du 17 février 2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002).

Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale

est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune

bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit

cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie

dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une

liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de

l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées

essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arrêts cités). Il n'est pas

nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale

en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid.

3.

; 122 I 279 consid. 8b

p. 290 et les arrêts cités).

b) L’art. 139 de la Constitution vaudoise du 14

avril 2003 (Cst VD; RSV 100.01) prévoit que les communes disposent d’autonomie,

en particulier dans l’aménagement local du territoire (let. d). La loi

cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre

1985.

(LATC; RSV 700.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1987, laisse en effet

aux communes un espace de décision relativement important, plusieurs fois

reconnu par la jurisprudence en matière d’aménagement et de police des

constructions (ATF 115 Ia 114 consid.

3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b

p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3,1P.167/2003 consid. 3

publié in RDAF 2004 p. 114). Les communes peuvent en effet établir des plans

directeurs (art. 35 à 38b LATC) et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC)

ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce

qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais, les compétences

reconnues aux communes dans les tâches d'aménagement du territoire s'exercent

sous le contrôle de l'Etat lors de la procédure d’examen préalable et

d'approbation des plans et règlements d'affectation communaux (art. 56 al. 1 et

60.

LATC). Ce contrôle de l’Etat est limité à un contrôle en légalité (art. 56

al. 2 LATC) et il comprend notamment l’examen de la conformité de la

planification communale au plan directeur cantonal prévu par l’art. 26 al. 2

LAT (sur la portée du contrôle en légalité, voir l’arrêt AC. 2006.0058 du 22

juin 2006 consid. 1d). La faculté des communes d'aménager leur territoire est

aussi limitée par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et

règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables,

l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45

al. 2 LATC).

Les communes vaudoises bénéficient donc d'une

liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption

des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie

protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les

communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans

leurs plans d'affectation et leurs règlements les prescriptions relatives aux

conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art.

43.

al. 1 et 47 let. a LATC); elles peuvent notamment définir les coefficients

d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre

bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des

toitures (art. 47 let. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier

(art. 67 LATC), même si ces compétences s’exercent dans le cadre fixé par le

plan directeur cantonal (art. 48 al. 2 LATC). C’est la raison pour laquelle

l’art. 139 Cst. VD accorde aux communes la garantie constitutionnelle de la

protection de leur autonomie dans le domaine de l’aménagement local du

territoire (let. d).

d) Le département relève toutefois, avec raison, que

lorsque les conditions permettant à l’Etat d’intervenir dans la planification

communale par le moyen d’un plan d’affectation cantonal, selon l’art. 45 al. 2

LATC, sont remplies, ce que les communes peuvent contester par le dépôt d’un recours

pour violation de leur autonomie, les compétences communales en matière de

planification sont réduites au seul droit prévu par l’art. 73 al. 1 LATC de

fournir leurs déterminations avant l’enquête publique. Selon le département, de

telles déterminations n’ont pas d’effets juridiques attribuant des compétences

propres à la commune en matière de planification, s’agissant seulement d’un

droit de procédure permettant de formuler un avis consultatif avant l’enquête

publique. L’instrument du plan d’affectation cantonal est en effet conçu pour

l’emporter sur la planification communale en cas de conflit sur le mode

d’utilisation du sol (art. 74 LATC).

Si les communes perdent leurs compétences propres de

planification en présence d’un plan d’affectation cantonal, elle demeurent

toutefois, par leur municipalité, l’autorité compétente à titre principal pour

statuer sur les demandes de permis déposées dans le périmètre du plan

d’affectation cantonal; cette compétence repose sur les art. 17 et 103 LATC.

Même si l’autorité communale est tenue d’appliquer les dispositions du plan

d’affectation cantonal et son règlement, elle conserve néanmoins un pouvoir

d’appréciation dans l’application des dispositions, qui lui laisse une telle

marge. De plus, les compétences de planification accordées à l’autorité

cantonale se limitent aux cas énumérés de manière exhaustive à l’art. 45 al. 2

let. a à d LATC, dans les périmètres nécessaires à l’accomplissement de ces

tâches et elles ne touchent pas les compétences communales sur le reste du

territoire communal.

e) La jurisprudence reconnaît aussi à une commune la

qualité pour se plaindre par la voie du recours auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, de la violation de son autonomie

lorsqu'elle est touchée par une décision en tant que détentrice de la puissance

publique (ATF 135 I 43 consid. 1.2. p. 45; 129 I 313 consid. 4.2. p. 319).

L'art. 44 LATC prévoit que l'affectation du sol peut être définie soit par un

plan général d'affectation communal portant sur l'ensemble du territoire, soit

par un plan partiel d'affectation limité à une partie du territoire d'une

commune ou de plusieurs communes, ou encore, par un plan de quartier (let. a,

b, et c). En l’espèce, les communes recourantes sont détentrices de la

puissance publique pour l’exécution de ces tâches, qu’elles exercent sur

l’ensemble de leur territoire à l’exception de la fraction grevée par le

périmètre du PAC 299 bis. Les communes recourantes ont en effet chacune élaboré

puis adopté leur propre plan général d’affectation. Par exemple, celui de la

commune de Saint-Prex a été approuvé par le Conseil d’Etat le 15 juillet 1987

et il a été révisé le 12 juin 1997, celui de la Commune d’Aubonne a été

approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1982. Les communes restent donc

compétentes pour établir de nouveaux plans partiels d’affectation ou pour

modifier les plans existants sur la partie la plus importante de leur

territoire, qui n’est pas comprise dans le périmètre du PAC 299 bis.

En vertu de l'art. 2 al. 1 LAT, la Confédération,

les cantons et les communes veillent à faire concorder les différents plans

d'aménagement, c'est-à-dire à éviter les entraves réciproques et les

contradictions entre les plans des territoires voisins (voir DFJP OFAT, étude

relative à la LAT, Berne, 1981, n° 4 ad art. 2 et n° 18 ad art. 1). Cette

obligation de coordination, reprise par le droit cantonal (art. 2 LATC), a

comme conséquence que les plans d'une commune voisine approuvés par l'autorité

cantonale peuvent exercer dans une certaine mesure des effets sur la

planification locale de la commune opposante car cette dernière devra en tenir

compte lors de l'élaboration de sa propre planification. La commune est donc

touchée dans ses attributions de puissance publique par les décisions

d'approbation des plans touchant une commune voisine, et la qualité pour

recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de l’autonomie

communale (ATF 114 1a 466 consid. 3, p. 467-468). Il en va « a fortiori »

de même lorsque la planification cantonale empiète sur une portion du

territoire communal. Mais la jurisprudence a encore précisé qu’il ne suffit pas que la commune recourante se limite à

formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des

incidences sur sa planification de son territoire. Encore faut-il que de telles

incidences soient démontrées ou au moins rendues vraisemblables (AC.2005.0224

du 24 août 2006 consid. 1c)

En l’espèce, les communes recourantes sont

spécialement touchées par la planification contestée, notamment en raison du

trafic engendré par l’actuel PAC 299 et par les modifications prévues par le

PAC 299 bis révisé. La Commune de Saint-Prex doit par exemple adopter et mettre

en oeuvre un plan d’assainissement du bruit routier sur la route Suisse en

traversée de localité (RC 1). La commune d’Allaman a dû adopter des mesures de

gestion et de régulation du trafic pour éviter que les routes traversant le

village d’Allaman, pour rejoindre la route Suisse (RC 1) depuis le périmètre

« Pré Neuf », soient utilisées comme voies d’accès au site « Littoral

Parc ». Pour la Commune d’Aubonne, la saturation du carrefour giratoire de

Roveray peut poser des problèmes d’accessibilité à sa propre zone industrielle

(voir arrêt AC.2012.0352 du 28 janvier 2013 consid. 1d). Enfin, les possibilités

de développement de l’habitat dans la zone mixte du secteur S du PAC 299 bis

révisé ont des effets sur les possibilités de développement de la commune d’Etoy

dans le périmètre naturel de développement du village, en particulier sur les

zones intermédiaires prévues à cet effet, elles limitent ainsi la commune

d’Etoy dans ses propres projets d’extension. Le département admet dans sa

réponse au recours que les communes directement touchées par le PAC 299, en

particulier, les communes d’Allaman et de Saint-Prex, ont émis depuis plusieurs

années déjà des plaintes au sujet du trafic routier du samedi qu’elles estiment

trop intense. Le département précise que les communes territoriales ont aussi souvent

mentionné les difficultés qu’éprouvent leurs habitants pour se rendre à la gare

d’Allaman-Aubonne ou emprunter l’autoroute A1.

Le PAC 299 de 1996 et le projet de modification du

PAC 299 bis imposent aux quatre communes recourantes de prendre des mesures,

notamment dans leur tâches d’aménagement du territoire, pour faire face aux

différents inconvénients et nuisances provoquées par la planification

cantonale, en particulier la gestion mal maîtrisée du trafic généré sur le site

de « Littoral Parc ». Elles sont donc particulièrement touchées dans

leur attribution de puissance publique, que leur confie la LATC en matière de

planification ; de sorte que la qualité pour recourir ne saurait d’aucune

manière leur être refusée.

2.

Les griefs soulevés par le recours renvoient à des questions liées à la

mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de l’aménagement du

territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir en préalable.

a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du

territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi

qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation

mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout

d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports

individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les

effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département

fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant

la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre

1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils

sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire

du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré

par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail

en les dotant d’un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT).

L’utilisation mesurée du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti

harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des

activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).

b) Le premier plan directeur cantonal adopté en

application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987, rappelle ce but dans le

chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient

d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de

développement favorables aux diverses activités humaines et à la nature

(objectif 1.0.a) et de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des

espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces

objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation

des activités économiques dans les centres ou dans des aires déterminées, à

proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées

(objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le

plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux

biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le

maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les

centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de

soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités

économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat

(objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser

les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau

urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.

c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes

lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs

déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud, en encourageant

un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport

précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise

en place d’un réseau de villes relié par le rail est de pouvoir disposer, dans

les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de

création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. »

(Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de

limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des

transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p.

571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne

également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination

entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation

prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une

densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une

urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves

cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les

entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour

les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution,

les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les

emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire

pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur

les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III

p. 573 - ).

d) Le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le

Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de localiser l’urbanisation

dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation,

le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les communes et les milieux

concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui a notamment pour but de

minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif étant d’implanter de telles

installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics

(mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation, en liaison avec les

principaux axes de transports publics, constitue l’une des conditions

essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à

l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du

territoire.

3.

a) Les communes recourantes critiquent l’art. 6 al. 2 du règlement du

PAC 299 bis (ci après RPAC) dans la mesure où cette disposition exclut non

seulement les nouveaux commerces, mais surtout les show-rooms et sites

d’expositions dès son entrée en vigueur, à l’exception des kiosques liés à une

activité touristique. Elles estiment que cette règle serait beaucoup trop

restrictive au regard des objectifs de la révision consistant à limiter un

trafic de pointe excessif. De plus, la restriction de nouveaux show-rooms

constituerait un frein au développement du secteur. Selon les communes

recourantes, la règle devrait être atténuée et les exclusions ne concerner que

les gros générateurs de trafic.

La réponse du département précise

que l’un des principaux problèmes posés par le PAC de 1996 est la saturation du

réseau à certaines heures de pointe, liée à l’existence de nombreux commerces

de grande distribution dans le périmètre du PAC. Selon le département, le

trafic pose problème lors de périodes de fréquentation de pointe des commerces,

le vendredi soir, le samedi, ainsi que pendant les périodes de fêtes ou de

soldes, en particulier pour le fonctionnement de la jonction d’Aubonne. La

quasi « mono-fonctionnalité commerciale » du secteur proche de la

jonction d’Aubonne en est la principale cause. Selon le département, une mixité

entre différentes affectations commerciales, comprenant un panachage équilibré

des activités industrielles, de bureau, de commerce et d’artisanat traditionnel

n’aurait pas produit ces effets de trafic de pointe. Dès lors, en termes

d’affectations, il s’agit d’éviter d’augmenter encore l’attractivité du secteur

commercial, en particulier celui de la grande distribution, lors des périodes

de haute fréquentation des commerces. L’Office fédéral des routes avait même

demandé que le PAC modifié ne permette plus la réalisation de nouvelles

implantations à caractère commercial. Le but de la révision consiste donc à

restreindre le développement de telles activités et à éviter la création de

show-rooms et de sites d’exposition (cuisines, agencement, voitures par

exemple), car la fréquentation de ce type de surface a lieu pendant les mêmes

périodes de pointe que les commerces de grande distribution. Le département

précise aussi que la maîtrise du trafic lors des périodes de pointe ne relève

pas d’une solution miracle, mais d’une somme de « petites mesures »

qui participent chacune, à leur niveau, à la maîtrise de l’ensemble du trafic

de pointe; l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition étant l’une

de ces mesures. Le département précise aussi que la justification de la

révision du PAC de 1996 consiste essentiellement à limiter les difficultés de

gestion du trafic routier, ainsi qu’à introduire une certaine mixité des

affectations et à renforcer l’identité paysagère. Le département précise encore

que plusieurs communes touchées par le PAC 299 ont émis, à maintes reprises, et

depuis plusieurs années, des plaintes au sujet du trafic routier du samedi

qu’elles jugent trop intense, c’est le cas notamment des communes d’Allaman et

de Saint-Prex. Ces communes ont souvent mentionné les difficultés qu’éprouvent

leurs habitants pour se rendre à la gare d’Allaman-Aubonne, ou pour emprunter

l’autoroute A1. Le département estime que la mise en place du nouveau PAC 299

bis irait dans le sens d’une meilleure maîtrise du trafic routier lors « des

périodes de pointe commerciale » et, par conséquent, améliorerait la

situation des habitants des communes concernées. Le département relève que

l’art. 6 RPAC permet le maintien et le développement d’autres activités

économiques et que l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition est

ainsi conforme au principe de proportionnalité ; il en irait de même pour

les règles applicables aux commerces existants.

Dans leur mémoire complémentaire du 30 avril 2012,

les communes recourantes maintiennent la nécessité d’admettre de nouveaux

show-rooms et sites d’exposition. Il n’y aurait aucune raison d’assimiler ces

surfaces aux commerces de grande et moyenne distribution. Elles relèvent que

les show-rooms et sites d’exposition déjà installés dans le site « Littoral

Parc », comme par exemple, les sites d’exposition de « Matelas

Elite » à Aubonne, de l’entreprise Cornaz à Allaman, et de Gétaz Romang à

Etoy, ne génèrent en aucun cas plus de dix trajets de véhicules/jour (TJM). Ces

sites s’adressent pour la plupart à une clientèle qui vient sur rendez vous et qui

ne participe pas au trafic de pointe. Selon les recourantes, ces surfaces ne

seraient pas assimilables aux activités à moyenne ou forte génération de

trafic.

Le département s’est encore déterminé sur ce point dans

son écriture du 30 mai 2012. Il relève que l’interdiction prescrite par l’art.

6.

al. 2 RPAC ne vise que les nouveaux commerces, de sorte que les show-rooms et

sites d’exposition existants ne seraient pas touchés. Il précise que les sites

d’exposition visés sont ceux liés à des commerces de vente, s’adressant au

grand public. Il en découlerait qu’une société oeuvrant par exemple dans la

biotechnologie ou dans l’horlogerie de haut de gamme pourra en principe

disposer des surfaces nécessaires afin de présenter sa production à ses

partenaires professionnels. Il serait en revanche exclu d’aménager de telles

surfaces en vue d’y déployer un commerce de grande distribution.

aa) En ce qui concerne l’interdiction des

shows-rooms, le département a proposé, dans ses déterminations du 8 octobre

2013, de compléter l’art. 6 RPAC par un nouvel alinéa 2bis dont la teneur

serait la suivante:

« Les nouveaux show-rooms ou

les nouveaux sites d’exposition liés à une autre activité économique que le

commerce (par exemple industrie, artisanat, services ou tourisme) peuvent être

autorisés pour autant qu’ils occupent une surface non prépondérante par rapport

à la surface occupée par l’autre activité économique, et qu’ils se situent à

proximité immédiate de celle-ci. »

Dans son commentaire joint à cette proposition, le

département déclare qu’il s’agit de préciser que les show-rooms et les sites

d’activités de production ou les bureaux continuent d’être autorisés, le but

étant d’éviter d’accentuer les problèmes de trafic de pointe engendrés par des

activités purement commerciales destinées au grand public. Ainsi, des surfaces

d’exposition du type de celles existant chez « Matelas Elite » ou

chez Cornaz continueront d’être admises.

bb) Les communes recourantes se sont déterminées sur

ces propositions le 22 octobre 2013 et elles estiment qu’elles ne vont que

partiellement dans leur sens, ne répondant pas entièrement aux différentes

critiques faites en procédure. La société Pfister Meubles SA, dans les

déterminations qu’elle a produites le 8 novembre 2013, a estimé que cet

assouplissement était insuffisant et que l’art. 6 al. 2 RPAC pourrait être

modifié plus simplement par la suppression de la mention « y compris

les show-rooms et les sites d’exposition. » La recourante IKEA, dans

la procédure AC.2011.0331, a estimé aussi que la proposition du département

était trop restrictive.

b) L’art. 6 RPAC est formulé dans les termes

suivants :

« Art.

6.

- Zone d’activité

Cette zone est

affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements destinés

à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie, de

l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.

L’implantation de

nouveaux commerces, y compris les show-room et les sites d’exposition, n’est

pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à l’exception de

kiosque lié à une activité de service ou touristique.

Les commerces

déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic permis par

le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du

règlement en vigueur.

Le remplacement

de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération

de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité

pré-existante.

En dehors des locaux affectés à

l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire, l’habitation n’est admise

que pour des logements de service ou de gardiennage. »

Cette disposition crée un régime spécial pour les

activités commerciales. En principe, les activités commerciales sont autorisées

(al. 1er), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris les

show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur

du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces

existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas

atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al.

3). Le nouveau règlement crée ainsi un régime d’affectation différencié selon

la date d’entrée en vigueur du nouveau PAC 299 bis: toute nouvelle activité

commerciale est interdite sous le régime du nouveau PAC 299 bis, alors que les

activités commerciales existantes à la même date sont autorisées à se

développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et le coefficient

de génération de trafic applicables.

Le tribunal a

examiné plus en détail les études de trafic qui ont conduit à l’adoption du PAC

299.

en 1996 et aussi les instruments de planification utilisés pour définir le

mode d’utilisation du sol en liaison avec le trafic admissible, pour mieux

comprendre l’origine des difficultés liées à la saturation du trafic aux heures

de pointe des commerces de grande distribution. Dans l’arrêt concernant le

recours formé par la Commune de Buchillon (AC.2011.0322), le tribunal a

constaté que l’art. 5.1 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996 (aRPAC) avait

légalisé des indices de trafic qui dépassaient très largement les propositions

du bureau d’études spécialisé en matière de trafic (arrêt AC. 2011.0322 du 7

octobre 2011consid. 3c). Les options de développement du PAC 299 ont ainsi

conduit à des effets négatifs à la fois sur la gestion du trafic aux heures de

pointe du commerce, et sur l’environnement, en particulier sur le trafic en

transit dans l’agglomération de Morges. Le PAC 299 est toutefois en vigueur

depuis 17 ans et il est exploité à près de 85% de sa capacité; il est désormais

en grande partie réalisé et des motifs tendant à la sécurité du droit et à la

stabilité des plans justifient de maintenir les indices de trafic repris par la

modification du nouveau PAC 299 bis révisé (arrêt AC.2011.0322 du 7 octobre

2014.

consid. 3 f).

c) Selon le département, l’objectif essentiel

recherché avec la révision du PAC 299, consiste à limiter les difficultés de

gestion du trafic routier et à permettre une meilleure maîtrise du trafic

routier lors des périodes de pointe commerciale ainsi qu’une amélioration

de la situation des habitants des communes concernées. Ces motifs ne semblent

toutefois pas correspondre aux éléments que l’on retrouve dans les différents

rapports du bureau d’études Transitec, notamment en ce qui concerne les flux de

trafic prévisibles. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc »,

rapport final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les

termes suivants :

« a 2.2.4

Synthèse de la situation future

Durant la semaine, les flux

pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du

développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développement

ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se

superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du

soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de

Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.

Le samedi, si les problèmes

actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec

une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files

d’attente observées les samedis vont augmenter. »

La modification du PAC, telle qu’elle est conçue par

le PAC 299 bis révisé, présente donc le risque d’aggraver la situation, non

seulement pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais

également pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu

de l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements

pendulaires croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc »

et des habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.

aa) Par ailleurs, le tribunal constate que du point

de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan est compris dans des

secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote

(NO2), notamment dans le périmètre « Pré Neuf ». L’annexe 7 de l’ordonnance

sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair; RS 814.318.142.1)

prévoit que la moyenne annuelle des immissions de dioxyde d’azote ne doit pas

dépasser 30 µg/m3; or, le capteur passif VD_37 du réseau cantonal de mesure sur

le site du PAC 299, placé entre les commerces IKEA et « Littoral

centre » a relevé, depuis 2001, des valeurs qui ont augmenté

progressivement de 40 µg/m3 en 2001, pour atteindre plus de 44 µg/m3 en 2011 et

43.4

µg/m3 en 2012. La DGE relève toutefois que le capteur VD_37

se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon

limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais que cette

situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en

témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux

ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs

limites.

Il est vrai que le réseau cantonal

comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est

placé au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire

de la Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach »

(VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le

vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un

terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est

situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance

de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres

emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur

limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7 µg/m3 pour le capteur

VD_40 (dépôt Hornbach), 24.4 µg/m3 pour le capteur VD_38 (Vallon

de l’Aubonne) et 21.2 µg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman /

Aubonne). Mais, les emplacements de ces capteurs ne semblent pas

tous représentatifs des lieux à risques pour la population travaillant dans le

périmètre du PAC; il n’y a en effet aucun capteur passif dans le périmètre

« Etoy - Saint-Prex », longé au nord par l’autoroute, et il n’y a pas

non plus de capteurs passifs à proximité des commerces du périmètre « Pré

Neuf », aussi proches de l’autoroute. La situation de la pollution de

l’air concernant le dioxyde d’azote pourrait donc être affinée dans les

secteurs à risques, soit les secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites

sont probablement dépassées. On peut toutefois déduire de cette situation que

les valeurs limites de dioxyde d’azote, en moyenne annuelle, ne sont que

localement dépassées dans le site « Littoral Parc ».

En tout état de cause, l’avis formulé

par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce un

dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10)

et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part

significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre

de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1

en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques

du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par

exemple, dont elle ralentit l’assainissement.

bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit, lorsque plusieurs

sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou

incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que l'autorité

compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou

pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que l’autorité

élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est établi ou à

prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions

excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux

transports (let. a) et/ou par plusieurs installations stationnaires (let. b).

Selon l’art. 32 al. 1 OPair, le plan de mesures doit indiquer notamment les

sources des émissions responsables des immissions excessives (let. a),

l'importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à

la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions

excessives ou à y remédier (c) et l'efficacité de chacune de ces mesures.

En l’espèce, les indices de trafic légalisés par le

PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de véhicules/jour dans le

périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000 trajets de véhicules/jour

dans les deux autres périmètres « Etoy » et « Etoy -

Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de 57'000 véhicules/jour,

exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi que des immissions

excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299 bis, que ce soit des

dépassements localisés de concentration de dioxyde d’azote, ou des dépassements

des valeurs limites de poussières fines (PM 10). L’origine de ces dépassements

n’est pas clairement établie; elle peut résulter du trafic généré par le PAC

299.

bis et provenir à la fois des infrastructures destinées au transport,

essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse (RC1), et à la fois par des

installations fixes, comme les parkings des différents centres commerciaux,

notamment le parking d’IKEA de 900 places, ventilé naturellement, les parkings

de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à l’air libre, le parking du

« Littoral Centre » d’Allaman, de 850 places, ventilé mécaniquement.

A cela s’ajoute les émissions des systèmes de chauffage et de climatisation des

bâtiments présents dans le site du PAC 299 bis.

Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc »

présente donc des caractéristiques environnementales qui semblent répondre aux critères

fixés par les art. 44a LPE et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures

OPair. Mais, le territoire compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement

partie du périmètre du plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération

Lausanne-Morges, qui s’arrête aux frontières de la commune voisine de

Tolochenaz. Toutefois si un plan des mesures est manifestement insuffisant, les

autorités compétentes ont la faculté, et même l’obligation, d’ordonner des

mesures plus sévères d’émissions (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance

du plan des mesures peut concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais

aussi l’étendue de son périmètre.

cc) Il convient donc de déterminer si

le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges

apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être

étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève

que selon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26

OAT) du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en

considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction de

Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à l’époque,

le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en traversée de

Morges d’environ 19'000 véhicules/jour en première étape. Le SEVEN confirme que

le trafic généré par les développements prévus dans le périmètre

de « Littoral Parc » est une source de difficultés pour les objectifs

d’assainissement de la ville de Morges. Compte tenu des indices de trafic

légalisés, le nouveau PAC 299 bis révisé permet une charge de trafic en

traversée de Morges d’environ 28’500 véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules

/jour), augmentant ainsi la charge de pollution. Le PAC 299 était donc,

et reste probablement, l’une des sources importantes de la pollution de l’air à

Morges. Or, le plan des mesures OPair doit aussi indiquer les sources des

émissions responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans

ces circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de

l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de

« Littoral Parc » doit être considéré comme une cause des immissions

excessives et intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération

Lausanne-Morges.

L’autorité de planification chargée de la révision

du PAC 299 aurait dû appliquer les différentes mesures du plan des mesures

OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans l’élaboration du nouveau

PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines de ces mesures du plan

OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan directeur cantonal. Par

exemple, la mesure AT-2 du plan OPair, qui tend à lier les sites d'implantation

d'activités à leur accessibilité par les transports publics et par les

transports individuels motorisés selon les caractéristiques et les besoins de

l’activité, correspond à l’une des stratégies (stratégie A) du plan directeur

cantonal visant à coordonner la mobilité, l’urbanisation et l’environnement. De

même, la mesure A23 du plan directeur cantonal sur la mobilité douce correspond

pour l’essentiel aux mesures du plan OPair concernant la mobilité douce (M-20,

M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du plan directeur cantonal, concernant la

mixité des affectations dans les centres, correspond pour l’essentiel à la

mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à favoriser la mixité pour « diminuer

les besoins de mobilité, développer des transports publics compétitifs et

augmenter le recours à la mobilité douce ». Mais, la différence

essentielle entre le plan directeur cantonal et le plan des mesures OPair

réside dans l’objectif d’assainissement recherché par le plan OPair, qui est en

réalité un plan d’assainissement de l’air dans une situation complexe où

plusieurs sources de pollution sont la cause des dépassements des valeurs

limites.

Lorsque plusieurs installations produisent ensemble

des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon coordonnée; ce qui

est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées qu'un faisceau de

mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478). Selon

le principe de coordination et de répartition des charges, la limitation des

émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que

les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à

la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des

seules installations nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans

certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de nouvelles

installations. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre

à la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la difficulté

provenant de l'interaction entre toutes les nouvelles sources d'émission et les

nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions ordonnées lors d'une

nouvelle installation doivent être déterminées par une coordination avec les

autres décisions et mesures en matière d'assainissement dans le secteur

considéré (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478; 127 II 238 consid. 8b

p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480

consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).

d) Les mesures prises par l’autorité de

planification concernent la définition des affectations admissibles dans le

périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les nouveaux commerces,

show-rooms et sites d’exposition en permettant toutefois aux commerces

existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération de trafic qui

leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont pour but

essentiel d’améliorer la gestion du trafic liée aux commerces de grande

distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi,

mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre

dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus

d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte une notice d’impact, qui fait état

de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois

recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité

d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de

stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais, l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne

l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité

et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.

Le plan de mobilité d’entreprise, prévu dans son

principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est destiné à offrir

aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser d’autres modes de

transport que la voiture individuelle pour les déplacements pendulaires et

professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les besoins en

déplacements individuels motorisés et donc de réduire les nuisances qui en

résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une mesure de limitation

des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE et qui participe à

l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les valeurs limites

d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair ni l’OPB ne prévoient des mesures

concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance du trafic individuel

motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption d’un plan de mobilité se

fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font partie des prescriptions

d’exploitation qui s’imposent en application de l’art. 12 al. 1 let. c LPE

(arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan des mesures Opair

de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément l’adoption de plans de

mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre l’importance de telles

mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le plan OPair.

e) Pour améliorer la situation au niveau du trafic à

l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures qui vont à

l’encontre du principe de coordination et de répartition des charges. En effet,

seules les nouvelles installations sont touchées par l’interdiction d’implanter

de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que les commerces existants

peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé l’indice de génération de

trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient s’insérer dans les stratégies

du plan OPair visant à améliorer la situation de la qualité de l’air, notamment

par la mise en œuvre d’outils permettant une maîtrise de la croissance du

trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise (mesure MO-9) ainsi que la

mobilité douce, en particulier la hiérarchisation des modes et moyens de

transport, qui place la marche en première priorité (mesure MO-20), et

l’incitation à une pratique de la mobilit.douce, notamment par la création

d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).

Le trafic généré par le PAC 299 bis a non seulement

une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe du samedi

après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des principales causes du

dépassement des valeurs limites d’immissions pour les poussières fines (PM 10)

et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances de bruit, alors que

l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une mixité des affectations

avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux, logements). A cet égard, le

rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions de bruit le long de

l’autoroute et des routes cantonales concernées, en particulier la RC 1 (route

Suisse), est déjà très élevé en période de jour; soit 91 dB(A) le long de

l’autoroute et de 79 à 83 dB(A) le long de la route Suisse. La plupart des

bâtiments dans le site « Littoral Parc » sont touchés par des

immissions de bruit excessives. La mise en œuvre du plan des mesures OPair, en

agissant sur la maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la fois des

effets favorables sur la protection contre le bruit et sur les problèmes de

gestion du trafic à l’heure de pointe commerciale.

En tous les cas, la seule mesure prise par

l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de nouveaux

commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution prévisible

de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les indices de

trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2ème étape des

périmètres « Etoy » et « Etoy - Saint-Prex », et étant

donné que la réalisation complète du plan entraînera encore une augmentation de

trafic de l’ordre de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures

concernant les affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des

mesures OPair, en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes

stratégies prévues par ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral

Parc » se caractérise donc par une situation d’assainissement au sens de

l’art. 16 LPE, qui peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles

entreprises qui s’installent, mais aussi prévoir une contribution de la part

des entreprises déjà existantes sur le site, conformément au principe de

coordination et de répartition des charges, dans le cadre fixé par le plan des

mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005.

Il appartient au premier chef à l’autorité de

planification, en collaboration avec les communes territoriales et l’autorité

compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit, et

après consultation et concertation avec les entreprises concernées (art. 16 al.

3.

LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre pour contribuer

à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.

f) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms

et sites d’exposition, le tribunal constate que la modification proposée par le

département le 8 octobre 2013 (adjonction d’un alinéa 2 bis à l’art. 6 RPAC) ne

résout pas le problème essentiel posé par la nouvelle réglementation, qui ne

respecte pas le principe de coordination et d’égalité des charges en

introduisant un régime spécial pour les commerces existants alors qu’elle impose

des restrictions aux nouveaux commerces. La question de l’étendue et des effets

de l’interdiction des show-rooms apparaît ainsi secondaire par rapport à ce

défaut qui grève le nouveau PAC 299 bis révisé. De plus, le tribunal ne dispose

pas en l’état d’éléments de définition précis quant aux show-rooms, ni de

données concernant le trafic généré par ce type de structure (p.ex. dans les

normes VSS), ce qui rend très difficile une appréciation objective sur les

effets prévisibles de telles installations. Si l’autorité de planification

souhaite introduire des restrictions pour ce type d’installation, elle doit

alors effectuer les études nécessaires pour déterminer à partir de quel seuil

un show-room est assimilé à une surface commerciale et déploie des effets

comparables sur le trafic et l’environnement (bruit et pollution de l’air).

g) Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation de l’art. 6

al. 2 et 3 RPAC; ce résultat ne signifie pas que les nouveaux commerces peuvent

être librement autorisés dans le périmètre du PAC 299 bis révisé, mais qu’une

interdiction doit être coordonnée avec des mesures concernant les commerces

existants, qui doivent être prises dans le cadre fixé par le plan des mesures

OPair de l‘agglomération Lausanne-Morges de 2005.

4.

Les communes recourantes contestent aussi les zones de verdures prévues

sur les parcelles 659 et 662 de la société Pfister Meubles SA dans la zone

mixte des secteurs S1, S2 et S3. Selon les recourantes, de telles zones

n’apporteraient rien si ce n’est une limitation à la conception architecturale

et à la liberté d’implantation dont les propriétaires doivent bénéficier. S’il

s’agissait de créer des espaces de loisirs et de détente loin des nuisances,

les communes recourantes comprennent mal la position des deux zones de verdure

à proximité des nuisances de la route Suisse. Elles comprennent mal aussi

l’intérêt qu’il y aurait de préserver la faune à cet emplacement. Elles

relèvent aussi que ces zones de verdure risqueraient d’empêcher des dessertes

sous forme de contre-allées proposées par le Service des routes (actuellement

Direction générale de la mobilité et des routes).

Dans sa réponse au recours du 29 février 2012, le département

précise que, d’un point de vue paysager, la zone de verdure permettra de

renforcer la structure arborisée transversale. Il ne s’agirait pas de préserver

une faune existante, mais de faire réaliser des aménagements favorables à

certaines espèces animales, par exemple des reptiles, des oiseaux ou des

invertébrés qui pourraient s’adapter à un contexte relativement urbanisé. Il

s’agirait aussi d’éviter un développement excessif des futures surfaces de

logement à réaliser sur le territoire de la Commune d’Etoy. Quant à la contre-allée

du côté sud de la RC1, elle ne serait pas envisageable sur l’ensemble de ce

segment compte tenu des souhaits énoncés par le propriétaire de la parcelle

660.

La question de la réalisation d’une éventuelle contre- allée devra être

traitée lorsque le projet correspondant sera entièrement réalisé. Les communes

recourantes précisent encore, dans leur mémoire complémentaire du 30 avril

2012, que les zones de verdure sont inutilement pénalisantes pour la mise en

valeur des parcelles en cause qui devraient pouvoir être aménagées de façon

cohérente sans une telle restriction.

Enfin, dans ses déterminations du 8 octobre 2013, le

département propose d'ajouter à l’art. 11 RPAC un alinéa 2 bis qui permettrait

de réaliser une contre-allée parallèle à la RC1 dans la zone de verdure. Les

communes recourantes ont toutefois précisé, dans leurs déterminations du 22

octobre 2013, que cette proposition ne répondait pas entièrement aux critiques

faites en procédure.

b) Le recours porte sur les deux zones de verdure

dans la zone mixte des secteurs S1, S2 et S3 sur les parcelles propriété de la

société Pfister Meubles SA (AC.2011.0327), qui a également contesté les deux

zones de verdure. Par ailleurs, la zone mixte du secteur S est contestée par la

Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et par les recourants Jacques-François

Thury et crt (AC.2011.0323), en raison des possibilités de construire prévues

pour la réalisation de logements en vue d’accueillir une population nouvelle d’environ

400.

habitants. Ces différents recours remettent en cause les objectifs de la

planification sur l’ensemble du secteur S. Il convient donc d’examiner si la

mesure de planification est conforme aux buts et principes régissant

l’aménagement du territoire

La zone mixte est réglementée de la manière suivante :

« Art. 8 Zone mixte

Les dispositions de l’art. 6 s’appliquent à cette

zone, à l’exception de l’habitation collective, qui y est autorisée. Les

activités doivent en outre y être compatibles avec l’habitation.

Pour le secteur S (S1, S2 et S3), au maximum 55% des

droits à bâtir peuvent être affectés pour de l’habitation. Aucune voie d’accès

destinée aux activités n’y sera réalisée depuis le Sud, ces dernières ne devant

générer aucun trafic sur la route de Plantay (domaine public 80 et 51). »

La zone de verdure, quant à elle, est régie par

l’art. 11 RPAC dont la teneur est la suivante :

« Art. 11 Zone de verdure

La zone de verdure est destinée à des aménagements

essentiellement végétalisés.

Peuvent y être autorisés les installations et

aménagements à ciel ouvert destinés au sport, aux loisirs, ou à la détente dans

la mesure où ils ont un statut de dépendance d’un bâtiment ou d’une

installation implantée dans la zone adjacente. Les constructions souterraines

peuvent y être autorisées dans les limites de l’art. 27.

Les

plantations se feront essentiellement par des essences indigènes et une large

place sera donnée aux surfaces végétalisées aménagées et entretenues de manière

extensive. Des aménagements favorables à la faune, tels des murs en pierre

sèche seront effectués. »

Par ailleurs, le rapport sur le processus

d’aménagement (art. 47 OAT) apporte les précisions suivantes concernant

l’aménagement de ce secteur :

« Les négociations entre la commune d’Etoy et le

Canton ont débouché sur la possibilité de prévoir un potentiel d’accueil

maximal de 400 habitants dans le périmètre du PAC à Etoy.

Après prise en compte des transferts déjà effectués au

profit du projet Migros Interio de 768 TJM et des zones de verdure nouvellement

introduites, il reste 1063 TJM disponibles pour l’entier de la zone.

En

allouant 50 m2 par habitant, 20'000 m2 de SU (surface utile) sont nécessaires à

l’accueil de 400 habitants, soit, après pondération avec le solde attribué aux

activités, le 55 % de la surface utile disponible. Ainsi le règlement précise

qu’au maximum 55% des droits pourront être affectés à de l’habitation pour le

secteur S (qui comprend les trois sous-secteurs S1, S2 et S3). (…). »

Un tableau montre ensuite plus en détail la

répartition des TJM avec l’application de l’indice de trafic de 0.05 à la

surface du secteur S, sous déduction des surfaces classées en zone de verdure

et des TJM accordés au projet Migros / Interio (768 TJM). Le potentiel

disponible en surface utile pour le logement, avec un indice de génération de trafic

(GT) de 3, s’élève à 19'493 m2 (soit un TJM de 585), et le potentiel disponible

pour les activités, avec un indice de génération de trafic (GT) de 10, s’élève

à 4'785 m2 (soit un TJM de 478).

Par ailleurs, la notice d’impact concernant le bruit

routier relève que le niveau sonore d’émissions sur la RC 1, au niveau des

tronçons « Coulet-Plantay » et « Etoy - La Plantay »,

s’élève à 82.8 dB(A). La notice comporte un tableau des distances critiques

par rapport au bruit routier en fonction des valeurs d’exposition applicables.

Dans le secteur S, avec un degré de sensibilité III, le respect des valeurs de

planification impose une distance de 198 m pour les valeurs de jour et de 234 m

pour les valeurs de nuit. Pour les valeurs d’immissions, en degré de sensibilité

III, la distance est de 63 m pour les valeurs de jour et 74 m pour les valeurs

de nuit.

c) La zone mixte du secteur S est ainsi exposée à

des nuisances dépassant à la fois les valeurs de planification et d’immissions

pour la construction d’habitations. Or, l’un des principes majeurs de la loi

fédérale sur l’aménagement du territoire tend à préserver autant que possible

les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la

pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT).

Cette règle a pour conséquence qu’il faut prendre en compte les exigences de la

protection de l’environnement dans le cadre des mesures d’aménagement du

territoire (ATF 121 II 72 consid. 1d p.76 et consid. 3 p. 79). Elle exige que

les affectations bruyantes soient éloignées des zones d’habitation ou que

celles-ci en soient protégées, et inversément, que les zones d’habitation

soient éloignées des affectations bruyantes ou en soient protégées. C’est

pourquoi, il importe de tenir compte constamment des principes de protection de

l’environnement du début à la fin de l’élaboration des plans d’aménagement

(Commentaire LAT, Tscahannen, art.

3.

N. 56). Il convient donc d’examiner si la planification du secteurs S est

conforme à l’art. 3 al. 3 let. b LAT.

d) Le secteur S (S1, S2 et S3), d’une superficie

d’environ 4.8 hectares, constitue en effet un périmètre particulièrement

sensible. C’est le seul où le PAC 299 bis introduit une mixité effective, avec

une surface maximale pouvant être affectée au logement à une population de 400

habitants sur environ 20'000 m2 de surface de plancher. Il se situe à la frange

d’un secteur d’habitation déjà construit sur les territoires des communes

d’Etoy et, plus au sud, de Buchillon; les quartiers d’habitation les plus

proches sur la commune d’Etoy sont formés de villas jumelles, d’habitations

individuelles groupées et de logements collectifs de faible densité. Les secteurs

S1 et S2 sont entourés, à l’ouest, par le dépôt du commerce Hornbach, au nord,

par la route Suisse au-delà de laquelle on trouve les centres de vente de

Pfister Meubles SA et de Hornbach avec leurs parkings respectifs, et à l’est,

par la façade arrière du commerce Interio. Le secteur S3 est formé par une

bande de terrain plus étroite, comprise entre les commerces Migros et Interio

et leurs parkings au nord et la route de la Plantay au sud.

La réglementation du secteur S est basée

essentiellement sur un indice de trafic de 0.05, soit 500 TJM par hectare (art.

17.

al. 2 RPAC). Une surface d’environ 1.2 hectare est prévue en zone de verdure

et une surface de 3.6 hectares en zone mixte. L’indice de trafic permet une

génération de trafic totale d’environ 1800 TJM (500 x 3.6), sous déduction des

TJM accordés au projet Interio-Migros (768 TJM). Le coefficient de génération

de trafic, qui détermine le nombre de mouvements de véhicules/jour pour 100 m2

de surface utile est de 3 pour l’habitation et de 10 pour l‘administration et

les services (art. 17 al. 3 RPAC). Dans le secteur S3, la zone de verdure occupe

une bande de terrain de plus de 100 m de long entre la route de la Plantay et

les parkings de Migros et d’Interio (5610 m2). Entre les secteurs S1 et S2, la

zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 60 m de large entre la

route Suisse et la route de la Plantay (8081 m2). En l'état, une telle

réglementation ne garantit pas une qualité suffisante pour l'habitation; en

particulier, la protection contre le bruit est d'autant moins assurée que la

localisation de la zone de verdure accolée à la route Suisse (RC 1) hypothèque

la possibilité de réaliser des aménagements ou des constructions protégeant les

logements des nuisances. De plus, ces deux zones de verdure empêchent de

construire des logements dans les parties du secteur S les mieux situées le

long de la route de la Plantay, que ce soit dans les secteurs S1 et S2 ou dans

le secteur S3. Ces zones de verdure, tout comme l’aire d’arborisation

structurante qui les accompagne, apparaissent inutilement contraignantes au

regard des avantages potentiels pour les futurs habitants de ce secteur.

e) Il découle des exigences de l’art. 3 al. 3 let. b

LAT que l’étude d’un plan d’aménagement doit être réalisée en tenant compte de

la nécessité de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes

nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air et le bruit. Il incombe

à l’autorité de planification de fixer les affectations, d’organiser les

espaces, de définir l’implantation, la forme et les volumes des constructions

et leurs aménagements ainsi que l’organisation des accès de telle manière que

les logements soient protégés des atteintes nuisibles, comme le bruit. L’aménagement

du territoire a dans ce sens une fonction proche et comparable à celle du

principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 1 LPE), étant précisé que les

valeurs limites d’exposition applicables doivent en tout état de cause être

respectées (voir les art. 22 LPE, 31 OPB et 15 RPAC, voir aussi l’ATF 1C_331/2011

du 30 novembre 2011 consid. 7.3.2, résumé in RDAF 2013, p. 499 ss, ainsi que

l’ATF 1C_191/2013 du 27 août 2013 consid. 3.3 et 3.4). L’art. 13 al. 4 let. b

OPB montre à cet égard l’importance des tâches de planification qui permettent,

par un plan relevant du droit de l’aménagement du territoire, mais étudié de

manière judicieuse en tenant compte des contraintes environnementales, de

respecter les valeurs limites d’exposition par des mesures de planification,

d'aménagement ou de construction. Une telle planification s’insère dans

l’exécution du mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire visant à

assurer une utilisation « judicieuse » et mesurée du sol (art.

75.

al. 1 Cst.) et constitue l’un des objectifs essentiel de l’art 3 al. 3 let.

b LAT.

Ainsi, la réglementation de la zone mixte prévue

dans le secteur S du PAC 299 bis ne permet pas de tenir compte des exigences de

l’art. 3 al. 3 let. b LAT. Elle se limite à définir des surfaces de plancher en

fonction de l’indice de trafic et des coefficients de génération de trafic,

tout en délimitant des zones de verdure sans prendre en considération les

nuisances de l’environnement, la compatibilité des destinations entre elles et

les transitions avec le contexte bâti. La localisation des zones de verdure

devrait résulter de choix urbanistiques quant à l’implantation, la destination

et la volumétrie des futures constructions, en tenant compte des impératifs de

protection de l’environnement, en particulier de la lutte contre les nuisances

dues au trafic sur la route Suisse, ce que permettrait une étude plus fine, que

ce soit par le moyen d’un plan de quartier (art. 64 al. 1 et 69 al. 2 LATC) ou

d’un plan partiel d’affectation cantonal ou communal (art. 44 let. b, c et d,

45.

al. 2 let. b et 47 al. 2 ch. 4 LATC).

f) L’indice de trafic de 0.05 applicable au secteur S

(art. 17 al. 2 RPAC), pondéré par un coefficient de génération de trafic de 3

pour l’habitation (art. 17 al. 3 RPAC), permet la construction de 16'500 m2 de

surface de plancher habitable par hectare, ce qui correspond à un cœfficient

d’utilisation du sol (CUS) de l’ordre de 1.6. Le plan directeur cantonal

prévoit une certaine densification dans les périmètres compacts des centres

régionaux, pour lesquels il est prévu un indice d’utilisation du sol (CUS) d’au

moins de 0.625 (voir la mesure A11 du plan directeur cantonal et le guide

d’application des mesures A11 et A12 du plan directeur cantonal approuvé par le

Conseil d’Etat le 26 janvier 2011). Par ailleurs, la troisième révision du plan

directeur cantonal tend à introduire une mixité des affectations dans les pôles

de développement (mesure D11) et le guide d’application des mesures A11 et A12

mentionne un CUS de 1.2 pour les sites stratégiques. Mais, le département a

précisé, dans sa réponse au recours, que ni le plan directeur cantonal, ni les

projets d’agglomération régionaux (en particulier le PALM) ne prévoient à Etoy

une croissance dépassant les critères usuels. Le PAC 299 bis révisé ne fait pas

partie des sites stratégiques à développer pour le logement, ce qui s’explique

probablement par les caractéristiques de son environnement.

Le site « Littoral Parc » reste cependant un

pôle stratégique de développement économique pour lequel l’autorité de

planification vise un objectif d’introduction de la mixité. Le secteur S est

relativement proche de la gare d’Etoy, qui est desservie actuellement par une

desserte RER à la demi-heure, ce qui semble correct, quand bien même le

tribunal a jugé qu’une offre en transports publics de deux bus par heure dans

chaque direction ne suffisait pas à justifier un effort de densification

particulier à Montpreveyres (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 8a). Une

desserte par le train offre en effet des avantages plus conséquents que l’offre

constituée par une simple ligne de bus. Cette situation particulière du secteur

S peut donc justifier une certaine densification. La détermination du

coefficient d’utilisation du sol doit aussi tenir compte de la densité des

zones d’habitation voisines du secteur S au sud, qui sont des zones d’habitat

individuel groupé de très faible densité et des zones d’habitat collectif de

faible densité. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que la

densification ne saurait avoir lieu de manière désordonnée et que les nouvelles

constructions doivent s’intégrer au milieu bâti existant afin de ne pas lui

porter préjudice (ATF 113 Ia 266 consid. 3a p. 269). Or, un coefficient

d’utilisation du sol de l’ordre de 1.6 correspond à une zone d’habitat de forte

à très forte densité, que l’on retrouve notamment dans les zones des centres

villes et contraste fortement avec les secteurs d’habitations déjà bâtis de

faible densité au sud de la route de la Plantay. Par ailleurs, le cœfficient de

génération de trafic très élevé de 3 pour de l’habitat semble aussi avoir été

destiné avant tout à compenser les pertes d’indice résultant de la création des

zones de verdure sur plus de 11'000 m2. Mais, l’indice d’utilisation du sol

devrait être évalué plus précisément dans le cadre d’une étude plus fine,

mentionnée ci-dessus, prenant en considération la nécessité de protéger les

futures habitations des nuisances de la route Suisse, et celle aussi d’assurer

une transition et une intégration au milieu bâti existant.

g) En définitive, le recours des quatre communes

d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint Prex doit être admis en ce qui

concerne les deux zones de verdures prévues dans la zone mixte du secteur S.

L’admission du recours ne signifie pas que toute forme d’habitat doit être

exclue du secteur S, car la mixité en elle-même répond à un intérêt public

(mesure B 33 du plan directeur cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur

en vue d’une affectation au logement doit faire l’objet d’une étude soignée,

conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3

al. 3 let. b LAT) et aux mesures légales de protection de l’environnement à

prendre dans un contexte de nuisances avéré.

5.

a) Les communes recourantes se réfèrent encore à l’opposition de la

Commune d’Aubonne qui avait évoqué le problème posé par le nouvel art. 13 al. 2

RPAC, qui permettait une certaine utilisation de l’aire réservée sous condition

d’un préavis favorable de l’OFROU. Elles estiment que cette disposition devrait

être supprimée, car il faudrait conserver cette aire de réserve comme une

réelle possibilité de développement ultérieur.

Dans ses déterminations du 29 février 2012, le

département a relevé que la question d’une éventuelle nouvelle jonction liée à

l’aire de repos de Saint-Prex nécessitait une approche régionale et ne pouvait

se justifier pour les seuls besoins d’un accès à « Littoral Parc »,

dès lors que l’OFROU excluait de sa politique les jonctions destinées à la

desserte exclusive de zones commerciales ou d’activités.

b) L’art. 13 RPAC réglemente l’aire réservée dans

les termes suivants:

« Art. 13 Aire

réservée

Cette aire est

réservée à un accès futur à la jonction autoroutière. Elle est inconstructible

hormis pour les aménagements qui ne prétériteraient pas cette perspective.

L’autorité compétente peut

toutefois, sous condition d’un préavis favorable de l’OFROU, renoncer aux dispositions

ci-dessus et y autoriser des constructions ou aménagements conformes à la

réglementation de la zone. »

Par ailleurs, le graphisme de l’aire réservée est

formé de hachures blanches et bleues violettes, le bleu violet étant de la même

teinte que celui de la zone d’activités.

c) La réalisation de la demi-jonction de Saint-Prex

pour accéder à « Littoral Parc » était une condition fixée par le PAC

299.

de 1996 pour autoriser la réalisation des droits à bâtir qui étaient

réservés en 2éme étape pour la plupart des secteurs dans les périmètres

« Etoy » et « Etoy Saint-Prex », soit les secteurs « L

et M », ainsi que les secteurs « Q à T » dans le périmètre

« Etoy » et les secteurs «V à Y » dans le périmètre

« Etoy-Saint-Prex ». Mais le PAC révisé 299 bis a supprimé les droits

à bâtir prévus en 2ème étape dans ces secteurs, ce qui ressort

clairement du rapport sur le processus d’aménagement (voir le tableau en page

7). Ainsi, la réalisation de la demi-jonction de Saint-Prex n’aurait de toute

manière plus aucun effet sur les capacités constructives prévues par le PAC 299

bis révisé.

La réglementation proposée à l’art. 13 RPAC apparaît

ainsi opportune, dans la mesure où la réalisation d’une demi-jonction à

Saint-Prex n’a plus d’influence sur le développement du site de « Littotal

Parc » compte tenu des droits à bâtir fixé par l’art. 17 al. 1 RPAC,

contrairement au premier PAC 299 de 1996, qui réservait une extension en

deuxième étape des périmètres « Etoy » et « Etoy -

Saint-Prex » en cas de réalisation de la demi-jonction. En outre, la

possibilité de créer une demi-jonction concerne essentiellement les éventuels

besoins de la planification des routes nationales et c’est donc à juste titre

que la réglementation soumet l’abandon de l’aire réservée à l’accord de l’OFROU.

En cas d’accord, une utilisation conforme aux règles de la zone d’activités

mentionnée avec les hachures bleues violettes est possible sans modification du

PAC 299 bis. Il convient de relever encore que si l’OFROU réalise que l’utilisation

de la surface de l‘aire réservée présente un intérêt au niveau de la

planification des routes nationales, il pourrait lui-même faire adopter une

zone réservée au sens de l’art. 14 de la loi fédérale sur les routes nationales

du 8 mars 1960 (LRN; RS 725.11).

6.

Il résulte pour l'essentiel des considérants qui précèdent que le

recours doit être partiellement admis. L'interdiction des nouvelles activités

commerciales, des show-rooms et des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al.

2.

RPAC, et l’autorisation d’étendre les commerces existants dans les limites

des seuils de génération de trafic encore disponibles, telle que permise par

l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent être approuvées. L’admission du recours sur ce

point ne signifie pas que les commerces peuvent être librement autorisés dans

le périmètre du PAC, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des

mesures d’assainissement concernant les commerces existants. Si un projet de

construction est susceptible de mettre en péril l’objectif recherché, le

département peut s’opposer au projet selon la procédure prévue aux art. 77 et

79.

LATC, ou, le cas échéant, mettre en place une zone réservée cantonale au

sens de l’art. 46 LATC, selon la procédure prévue par l’art. 73 al. 5 LATC.

Le recours doit aussi être admis en ce qui concerne

les zones de verdure prévues sur les parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540.

Sur ce dernier grief, le tribunal ayant admis les recours connexes de la

Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et de Jacques-François Thury et consorts

(AC.2011.0323) la zone mixte prévue sur les secteurs S1, S2 et S, ne peut non

plus être approuvée, pour les motifs mentionnés ci-dessus (consid. 4). L’admission

du recours ne signifie pas que l’habitat doit être exclu du secteur S, car la

mixité en elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur

cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation même

partielle au logement doit faire l’objet d’un étude plus fine d’urbanisme,

conforme aux exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT.

En revanche, le grief des communes recourantes

concernant l’art. 13 RPAC doit être rejeté. Compte tenu du résultat du recours,

il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. Les communes

recourantes, qui obtiennent pour l’essentiel gain de cause, ont droit aux

dépens qu’elles ont requis, arrêtés à 2000 fr.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision d'approbation du PAC 299 bis du 10 novembre 2011 par le

Département compétent en matière d'aménagement du territoire est annulée en ce

qu'elle concerne:

- l'art. 6 alinéa 2 et 3 du

règlement du plan d’affectation cantonal 299 bis « Littoral Parc »,

- la zone d'affectation mixte

et les zones de verdure prévues dans les secteurs S1, S2 et S3 sur les

parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540 de la commune d’Etoy.

Le

dossier est renvoyé sur ces deux points à l'autorité de planification pour

compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

La

décision du département du 10 novembre 2011 levant les oppositions des communes

recourantes est maintenue pour le surplus.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice.

IV.

L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget du Service du

développement territorial, est débiteur des communes recourantes d’Allaman,

d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex, solidairement entre elles, d’une indemnité

de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 7 octobre 2014

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.