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Décision

AC.2012.0080

CDAP - AC.2012.0080 - 2014-05-26 - Municipalité de Gryon/Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement, Direction générale de

26 mai 2014Français41 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La Municipalité de Gryon (la municipalité) a envisagé

dès 2010 un projet de stabilisation et pose d'un enrobé gravillonné (gravillon

bitumé de type bi-couches) sur le chemin communal reliant Les Chaux à Taveyanne,

portant également sur la réfection du parking de Taveyanne - l'ensemble des

travaux en cause étant situés sur la parcelle

n° 545 de Gryon, propriété de la commune. Elle a dans ce cadre adressé le 6

septembre 2010 un préavis n° 11/2010 au Conseil communal, lequel a accordé le

crédit nécessaire à ce projet (dont le coût total était estimé à environ

385'000 fr., dont 280'000 fr. pour la réfection du chemin concerné); elle a par

ailleurs déposé une demande de subventionnement auprès du Service du développement

territorial (SDT), précisant qu'il était également prévu d'aménager quatre

points d'abreuvage.

B.

Du 1er avril au 2 mai 2011, la municipalité

a soumis à l'enquête publique ce "projet d'aménagement sylvo-pastoral des

alpages communaux", portant sur la création de quatre points d'abreuvage,

la réfection complète de la route entre Les Chaux et Taveyanne et la réfection

du parking de Taveyanne. S'agissant spécifiquement de la réfection de la route reliant

les Chaux à Taveyanne, il résulte en substance d'un rapport établi le 22 mars

2011 par le technicien communal que le revêtement graveleux actuel nécessitait

un important et coûteux entretien annuel, qu'en périodes sèches, la poussière

soulevée par les véhicules incommodait les randonneurs et se déposait sur une

vingtaine de mètres de part et d'autre du chemin - ce qui amenait le bétail à

renoncer à ces zones de fourrage -, respectivement que les transports pour les

travaux de réalisation du bassin d'accumulation pour la production de neige

artificielle avaient fortement endommagé l'encaissement actuel de la chaussée

avec remontée des fines en plusieurs secteurs, déformations de la surface de

roulement et endommagement des installations d'évacuation des eaux et

d'assainissement; il était précisé que la réfection projetée ne modifierait ni

le profil en long, ni la situation et la surface de roulement du chemin

concerné.

On reproduit ci-dessous, à toutes

fins utiles, le tracé du chemin dont la réfection était prévue (en rouge):

L'enquête publique en cause n'a

suscité aucune opposition.

C.

Une visite locale a été mise en œuvre le 31 mai

2011 dans le cadre de la demande de subventionnement présentée par la

municipalité, à laquelle ont notamment participé des représentants du SDT ainsi

que qu'un représentant du Service de la faune, de la flore et de la nature

(SFFN). Il résulte en particulier du compte-rendu établi par le SDT à cette

occasion que le tracé du chemin dont la réfection était envisagée était

implanté dans un site protégé par l'Inventaire fédéral des paysages (IFP), que

le chemin était répertorié dans le plan directeur cantonal des chemins et

randonnée et de sentiers pédestres et qu'il se situait en outre en partie dans

la réserve naturelle de Taveyanne; le SFFN relevait à cet égard qu'au vu de

"l'exceptionnelle beauté du site" et afin d'assurer l'intégration du

projet, il n'était pas favorable au revêtement bi-couches envisagé et proposait

de s'en tenir à un chemin graveleux - étant précisé ce qui suit:

"Toutes les

démarches liées à ce type de revêtement ayant peu de chances d'obtenir une

autorisation cantonale, nous prenons note que les représentants présents de la

Municipalité optent pour une réalisation d'un chemin de type gravelé."

D.

Le 13 septembre 2011, le Services des routes

(SR) a adressé à la municipalité un "préavis positif avec

modification" en lien avec le projet de réfection du chemin en cause. Il

en résulte en substance que le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN),

le SDT et le SR lui-même ont émis un préavis favorable à ce projet, sans

remarques particulières, et que le Service des eaux, sols et assainissement (SESA)

a délivré l'autorisation spéciale requise (sous conditions). Le SFFN, Centre de

conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN), se référant aux constatations

réalisées à l'occasion de la visite locale du 31 mai 2011, a pour sa part

préavisé favorablement le projet à la condition impérative que la commune

renonce à la mise en place du revêtement bi-couches et s'en tienne à une

stabilisation gravelée de la route; la Section conservation des forêts de ce

même service a indiqué qu'elle n'avait pas d'objection à faire valoir à

l'encontre des travaux de réfection projetés mais souhaitait cependant que le

type de revêtement choisi permette de respecter au mieux les contraintes

environnementales particulières du site. Quant au Service immeubles, patrimoine

et logistique (SIPAL), il a relevé que Taveyanne était inscrit à l'Inventaire

fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS)

en tant que cas particulier et que le chemin concerné était en outre inscrit à

l'Inventaire des voies de communication historique (IVS) en tant que voie de

communication historique d'importance locale accompagnée de substance

historique; cela étant, ce service a en substance indiqué qu'il admettait le

renouvellement du revêtement gravelé du chemin en cause, étant précisé qu'il

refuserait en revanche la pose d'un revêtement de type bi-couches tel

qu'envisagé. Enfin, le Service de la mobilité (SM) a relevé que le projet

portait sur un chemin de randonnée pédestre soumis aux dispositions de la loi

fédérale y relative, de sorte qu'il n'était "pas possible" de prévoir

une modification du revêtement, qui devait rester propre à la marche; ce

service émettait toutefois un préavis favorable, partant du principe que le

projet définitif tiendrait compte de cette contrainte légale (en référence à la

teneur du procès-verbal établi à la suite de la visite locale du 31 mai 2011).

Figurent au dossier une

"synthèse brute" de la Centrale des autorisations CAMAC (n° 124092)

du 13 septembre 2011, portant sur la "réfection de la route entre Les

Chaux et Taveyanne", ainsi qu'une synthèse CAMAC n°123875 du 20 septembre

2011 portant sur le "projet d'aménagement sylvo-pastoral, création de

quatre points d'abreuvage". Le SFFN-CFFN a notamment indiqué dans ce cadre

qu'il préavisait négativement la pose d'un revêtement bi-couches et refusait de

délivrer l'autorisation spéciale.

Par courrier adressé le 5 octobre

2011 au SR, la municipalité a relevé qu'elle ne pouvait accepter l'alternative

consistant à limiter les travaux de réfection du chemin à une simple

stabilisation - une telle solution ne résolvant ni les problèmes de dégradation

rapide du chemin ni les problèmes liés aux poussières soulevées par les

véhicules et incommodantes pour les promeneurs. Estimant pour le reste que les

travaux projetés demeuraient en adéquation avec les buts recherchés en matière

d'impact visuel et d'intégration dans le site, elle a dès lors prié ce service

de lui délivrer une "approbation définitive et globale" pour les

travaux en cause.

Par "décision" du 21 mars

2012, le SR a retenu en particulier ce qui suit:

"La synthèse

rendue le 13 septembre 2011 suite à l'examen préalable des différents services

cantonaux consultés dans le cadre du projet routier […] est contraignante.

[…] le projet requiert qu'il soit délivré, par

ce service [le SFFN], une autorisation spéciale, au sens de l'article 17 al. 1 de la loi

sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).

En vertu de ce

qui précède, en même temps qu'il a rendu son préavis dans le cadre de l'examen

préalable, le SFFN vous a octroyé dite autorisation spéciale à la condition

impérative que « La Commune

renonce à la mise en place du revêtement bi-couches, conformément à la séance

susmentionnée [soit la visite locale du 31 mai 2011], et réalisera la variante

stabilisation gravelée de la route ».

Chargé de faire

la synthèse [des] différents préavis et décisions, le Service des routes (SR) vous a

donc adressé le « préavis positif avec modifications »

du 13 septembre 2011. Ce type de préavis signifie que la mise à l'enquête publique

peut avoir lieu et que la procédure du projet routier peut suivre son cours

(approbation préalable et décision(s) des éventuelles oppositions, puis

approbation définitive par le chef du département), moyennant le respect des

conditions fixées par celui-ci (notamment celle du SFFN […]).

Le SR fonctionne

de manière identique à la CAMAC […] dans le cadre des projets routiers. Il est donc lié aux différents

préavis exprimés par les services consultés et ne peut s'en écarter.

Ainsi, le SR

n'approuvera pas de manière définitive le projet tel qu'il a été mis à

l'enquête publique puisqu'il ne respecte pas la condition impérative posée par

le SFFN."

E.

La municipalité a formé recours contre cette

décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

par acte du 4 avril 2012. Elle a en substance fait valoir que le revêtement de

type bi-couches envisagé s'intégrerait dans le site tout en améliorant la

circulation et rendant plus agréable le cheminement des piétons, et qu'il

permettrait en outre d'éviter les infiltrations d'eau dans l'encaissement de la

route, le ravinement et la déjection de pierres dans le pâturage adjacent lors

des fortes pluies; il était en outre relevé que le chemin en cause ne faisait

que relier deux chaussées déjà asphaltées et partiellement incluses dans les

sites protégés concernés.

Invités à participer à la procédure

en qualité d'autorités concernées, le SDT, le SIPAL et le SESA se sont déterminés

par écritures des 2 mai 2012, 14 mai 2012 respectivement 23 mai 2012.

Dans sa réponse du 22 mai 2012,

l'autorité intimée a exposé que le projet litigieux ne pouvait être assimilé à

de simples travaux d'entretien mais qu'il était bien plutôt impératif qu'il

suive la procédure d'un plan routier et fasse l'objet d'un examen préalable au

sein des différents services cantonaux concernés. Cela étant, la recourante

n'avait respecté ni les étapes de la procédure ni les remarques émises par les

services cantonaux, de sorte que le recours devait à son sens être rejeté.

Dans ses déterminations du 31 mai

2012, le SFFN a conclu à l'irrecevabilité du recours, respectivement, si le

tribunal se prononçait sur le fond, à son rejet et à la confirmation du préavis

litigieux - étant précisé que si la recourante persistait dans son choix d'un

revêtement bi-couches, ce service exigeait que la Commission fédérale pour la

protection de la nature et du paysage soit consultée.

Dans ses observations complémentaires

du 4 juillet 2012, la recourante a précisé ses conclusions dans le sens de

l'annulation des décisions de l'autorité intimée et du SFFN avec pour suite

l'octroi de l'autorisation spéciale requise, le permis de construire pouvant en

conséquence être délivré. Elle a en substance fait valoir que la procédure

qu'elle avait suivie ne prêtait pas le flanc à la critique, s'agissant de

réaménagements de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant qui ne devaient

à son sens faire l'objet que d'un permis de construire - et non d'un plan

routier, contrairement à ce que soutenait l'autorité intimée; cela étant, elle

estimait notamment que l'autorisation spéciale en cause devait être délivrée,

dans la mesure où aucune enquête en vue du classement du chemin concerné

n'avait été ouverte en temps utile.

Par écriture du 6 septembre 2012,

l'autorité intimée a maintenu qu'au vu de la modification considérable du

revêtement et de l'apparence du chemin qui en résulterait, le projet litigieux devait

faire l'objet d'un plan routier; s'agissant pour le reste spécifiquement de la

question du choix du revêtement, elle s'en remettait au préavis du SFFN.

Dans ses déterminations complémentaires

du 7 septembre 2012, le SFFN a fait valoir que, dans la mesure où son préavis

était une condition à prendre en compte pour l'octroi de subventions et dès

lors que cette condition suffisait à préserver le site, il n'était pas

nécessaire d'ouvrir une enquête en vue de classement.

F.

Une audience avec inspection locale a été mise

en œuvre le 10 juin 2013. Il résulte en particulier ce qui suit du

procès-verbal établi à cette occasion:

"Interpellée,

l'autorité intimée expose que les travaux litigieux relèvent à son sens de la

procédure prévue par l'art. 13 al. 3 LRou et que cette procédure n'a pas été

respectée dans le cas d'espèce - la recourante ayant soumis le projet à

l'enquête publique avant (et sans prendre en compte) son examen préalable par

les services de l'Etat. La recourante estime pour sa part que les travaux en

cause relèvent de la procédure prévue par l'art. 13 al. 2 LRou, s'agissant d'un

projet « de peu

d'importance » au sens de cette

disposition. Quoi qu'il en soit, les parties s'accordent à admettre qu'à ce

stade et indépendamment de la procédure suivie, le dossier semble complet.

S'agissant en particulier des autorités fédérales évoquées dans différentes

pièces, la recourante relève qu'il y est fait mention en lien avec la question

d'un éventuel subventionnement fédéral du projet.

Se référant au « compte-rendu de la visite locale du 31 mai

2011 », le SFFN rappelle qu'il

avait alors été « décidé », pour des motifs d'intégration au site, de

s'en tenir à un chemin graveleux - ce qui aurait permis la possibilité d'un

subventionnement fédéral. Il relève que la recourante n'en a pas moins proposé

la pose d'un revêtement bi-couches dans le projet qui lui a été soumis

ultérieurement, en contradiction avec ce qui avait été convenu à l'occasion de

cette visite locale. Interpellée, la recourante expose à cet égard que le

procédé qui lui a alors été proposé correspond à celui utilisé sur un chemin de

la commune de Rougemont; elle s'est dès lors rendue sur place et renseignée

auprès des autorités de cette commune, lesquelles ont manifesté leur

insatisfaction - estimant en substance que le procédé en cause ne garantissait

pas une solution pérenne, qu'il était peu confortable et que son entretien

était particulièrement coûteux. Il convenait ainsi bien plutôt, à leur sens,

d'éviter les pénétrations d'eau (et les problèmes en découlant) par le biais

d'un revêtement bi-couches. L'autorité intimée admet dans ce cadre qu'il est « de notoriété publique » que les revêtements graveleux occasionnent

des problèmes d'entretien.

A la question de

la cour, la recourante expose que le revêtement du chemin en cause, à l'origine

disparate, est constitué de graviers sur sa surface visible depuis une

vingtaine d'années. Evoquant des problèmes liés au gel/dégel ou encore aux eaux

stagnantes, elle relève qu'elle emploie chaque année entre 20 et 30 m3

de graviers pour combler les trous - graviers qui se retrouvent ensuite aux

abords du chemin, dans les pâturages. Elle évoque également les poussières

soulevées par le passage des véhicules, incommodantes pour les piétons, et

précise dans ce cadre que les voitures se comptent « en dizaines voire en centaines » les jours de grande affluence (soit les beaux week-ends d'été).

Le SIPAL rappelle

qu'il est doublement concerné par le projet litigieux, en tant que le chemin en

cause s'inscrit tant dans l'Inventaire fédéral des sites construits

d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) que dans l'Inventaire des

voies de communication historiques de la Suisse (IVS). Il relève qu'il n'a pas

été invité à la visite locale du 31 mai 2011 et n'a dès lors pas eu l'occasion

de se prononcer sur le projet à cette occasion.

Il est procédé à

une inspection des lieux. […]

Le tribunal se

rend en premier lieu à la jonction du chemin de Soussouye et du chemin des

Teux, afin d'examiner le revêtement bi-couches posé sur ce dernier chemin.

Interpellée par le SIPAL, la recourante indique qu'un tel revêtement sur le

chemin faisant l'objet du présent litige permettrait la création d'une pente

régulière, évitant ainsi la formation de flaques d'eau; elle précise que, pour

le reste, les aménagements nécessaires à la récolte des eaux existent déjà sur

le chemin actuel.

Le tribunal se

rend ensuite sur le parking de Taveyanne, à l'extrémité du chemin dont le

revêtement est litigieux.

La recourante

indique que, dans ses souvenirs, ce parking a toujours été goudronné (soit

depuis une trentaine d'années au moins), et qu'il a été procédé à des

« réparations » de ce revêtement en 1985-1986 (en lien

avec la route d'accès). Le SFFN précise à cet égard qu'il est envisagé de

classer la route d'accès en cause en tant que route forestière, et qu'elle est

ainsi vraisemblablement appelée à être fermée à la circulation générale - ce

qui n'exclut [pas] qu'elle puisse être ouverte à certaines périodes, en lien avec le

tourisme.

La recourante

confirme que le projet de réfection du parking sera probablement abandonné si

le revêtement bi-couches sur le chemin concerné n'est pas autorisé.

Le tribunal se

rend enfin à l'autre extrémité du chemin dont le revêtement est litigieux, à

Les Chaux, en empruntant ce chemin. La recourante expose qu'elle doit en l'état

procéder à de gros travaux d'entretien à chaque printemps ainsi qu'à des

travaux d'entretien courants après chaque orage. Elle relève que les piétons

renoncent à emprunter le chemin en cause, compte tenu des désagréments liés à

la circulation, et précise qu'elle n'envisage pas une augmentation

significative de la circulation en cas de pose d'un revêtement bi-couches.

Interpellé quant

aux motifs principaux de son refus d'un revêtement bi-couches, le SFFN se

réfère aux recommandations fédérales, dont l'objectif général tend à la

conservation du paysage - en évitant notamment la construction de nouvelles

infrastructures touristiques telles des routes d'accès; il estime qu'un

changement de revêtement pourrait dans ce cadre avoir un impact sur le trafic.

Il estime en substance que ce chemin d'alpage, qui a également une vocation

touristique, existe et n'est pas en tant que tel remis en cause, mais qu'il

convient de ne pas augmenter l'impact sur le paysage en résultant. Le SIPAL

rappelle en outre que le chemin en cause mène à un hameau qui est lui-même

classé à l'ISOS. Quant à la recourante, elle fait valoir qu'il s'agit

uniquement de rendre ce chemin praticable et confortable, et relève dans ce

cadre que le classement en route forestière de la route d'accès à Taveyanne

aurait pour conséquence une augmentation du trafic sur le chemin concerné.

Interpellées, les

parties admettent expressément qu'à ce stade et indépendamment de leur

divergence quant à la procédure à suivre, le dossier apparaît complet, de sorte

qu'aucun motif ne s'oppose a

priori à ce qu'il soit statué sur le fond."

Par écriture du 28 juin 2013, la

Direction générale de l'environnement (DGE)

- laquelle regroupe depuis le 1er janvier 2013 les différents

services compétents dans le domaine de l'environnement et de l'énergie,

notamment le SFFN et le SESA - a précisé, en référence au procès-verbal

reproduit ci-dessus, que la route forestière appelée à être fermée à la

circulation était la route de Sodoleuvre et non celle de Taveyanne (cette

dernière demeurant une route d'alpage).

Quant à la recourante, elle a notamment

relevé par écriture du 2 juillet 2013 que le revêtement du parking de Taveyanne

était actuellement gravillonné, et non goudronné comme indiqué dans le

procès-verbal d'audience - c'est bien plutôt la route traversant le hameau de

Taveyanne qui était goudronnée, et ce depuis 1969.

G.

Le tribunal a statué à huis clos.

Considérants

1.

Est en premier lieu litigieuse la question de la

procédure à laquelle est soumis le projet litigieux. L'autorité intimée se

réfère dans ce cadre à la procédure relative à l'établissement d'un plan

routier, alors que la recourante soutient le projet en cause ne doit bien

plutôt faire l'objet que d'un permis de construire.

a) A teneur de son art. 1 al. 1, la

loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) régit tout

ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes

ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.

S'agissant de la procédure à

suivre, l'art. 13 LRou prévoit en particulier ce qui suit:

Art. 13 Procédure

1.

Les

projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans

la ou les communes territoriales intéressées.

2.

Les

projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant

sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de

construire.

3.

Pour

les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal.

Les articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.

[…]

Il résulte en outre de l'art. 3 al.

2.

du règlement d'application de la LRou, du 19 janvier 1994 (RLRou; RSV

725.01

), que les travaux d'adaptation et d'entretien sur le domaine public ne

sont pas soumis à l'enquête publique.

b) En l'espèce, il apparaît

manifestement que le projet litigieux ne saurait être assimilé à des travaux

d'adaptation et d'entretien au sens de l'art. 3 al. 2 RLRou. La recourante ne

le soutient du reste pas; elle estime en revanche qu'il serait soumis à la

procédure simplifiée de permis de construire prévue par l'art. 13 al. 2 LRou,

et relève à cet égard, en particulier, que la réfection envisagée s'inscrit

dans le gabarit du chemin existant.

S'il a déjà été jugé que les

projets de réaménagement de peu d’importance pouvant faire l’objet d’un permis

de construire au sens de l’art. 13 al. 2 LR ne concernaient que les travaux s’inscrivant

dans les limites du plan routier - ou, à défaut de plan routier, dans le

gabarit de la voirie existante, c’est-à-dire sur le sol effectivement affecté

au domaine public de la route (cf. arrêt AC.2007.0168 du 31 octobre 2008

consid. 1b) -, cela ne signifie pas encore que tous les projets envisagés dans

le gabarit existant seraient soumis à la procédure simplifiée prévue par cette

disposition. Encore faut-il, comme le relève à juste titre l'autorité intimée

et comme le prévoit expressément l'art. 13 al. 2 LRou, que les travaux concernés

soient "de peu d'importance".

aa) Le projet de réfection

litigieux porte en l'occurrence sur la modification du revêtement du chemin

concerné, soit sur le surfaçage en gravillon bitumé de type bi-couches (après

stabilisation de la superstructure) de ce chemin actuellement en

empierré-gravelé, ceci sur une distance de l'ordre de 2.5 km (pour un coût

total des travaux estimé à environ 280'000 fr.; cf. let. A supra). Compte

tenu de la nature et de l'ampleur des travaux envisagés, on peut sérieusement

douter que le projet puisse être qualifié "de peu d'importance" au

sens de l'art. 13 al. 2 LRou.

bb) Mais il y a plus. Le chemin en

cause se trouve en effet en partie dans un site d'importance nationale, inscrit

dans l'Inventaire fédéral des paysages (IFP n° 1503;

cf. l'annexe à l'ordonnance du 10 août 1977 concernant l'inventaire fédéral des

paysages, sites et monuments naturels - OIFP; RS 451.11). Aux termes de l'art.

6.

al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de

la nature et du paysage (LPN; RS 451), une telle inscription indique que le

site en cause mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être

ménagé le plus possible; si l’inscription n'impose pas

une interdiction absolue de modifier l'objet concerné, il convient toutefois de

s'assurer que le projet n'altère pas son identité ni ne contrevient au but

assigné à sa protection, respectivement de procéder à une pesée des intérêts en

présence (cf. arrêt AC.2011.0190 du 8 mars 2012 consid. 4a; arrêt AC.2009.0098

du 11 novembre 2010 consid. 11a et les références). Sur le plan cantonal, le

chemin se trouve dans un site inscrit à l'Inventaire des monuments naturels et

des sites (IMNS n° 188) prévu par l'art. 12 de la loi vaudoise du 10 décembre

1969.

sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV

450.

) - cet inventaire étant notamment fondé sur l'IFP

(cf. art. 27 du règlement d'application de la LPNMS, du 22 mars 1989 - RLPNMS;

RSV 450.11.1); indépendamment même de l'autorisation spéciale requise dans le

cadre de l'octroi du permis de construire (cf. art. 17 al. 1 LPNMS), le site en

cause bénéficie ainsi d'une protection générale, aucune atteinte ne pouvant en

principe lui être portée qui en altérerait le caractère (cf. art. 4 et 46

LPNMS).

A cela s'ajoute que le village de

Taveyanne est inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance

nationale à protéger en Suisse (ISOS) en tant que cas particulier (cf. l'annexe

à l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites

construits à protéger en Suisse - OISOS; RS 451.12). Or, l'inscription en cause

prévoit notamment à titre de protection à assurer (cf. art. 5 al. 1 let. e LPN),

outre les objectifs généraux de sauvegarde, que "la viabilité des accès au

site, donnant actuellement satisfaction avec leur revêtement de terre battue,

devrait être maintenue autant que possible, afin de décourager au maximum le

trafic automobile" - la portée de la protection générale (art. 6 al. 1

LPN; art. 4 et 46 LPNMS) sous cet angle s'étendant ainsi au chemin dont la

réfection est litigieuse, en tant qu'une telle réfection apparaît précisément

contraire à la protection à assurer selon l'inscription à l'inventaire.

A cela s'ajoute encore que le

chemin concerné est un chemin de randonnée pédestre au sens de l'art. 3 de la

loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de

randonnée pédestre (LCPR; RS 704). Or, la LCPR tend notamment à éviter la

détérioration du réseau des chemins de randonnée pédestre par un asphaltage

croissant des chemins en terre battue - l'asphaltage des chemins de randonnée ayant

précisément été à l'origine de l'initiative populaire ayant conduit à

l'adoption par le peuple et les cantons de l'art. 37quater aCst. (cf. art. 88

Cst.) attribuant à la Confédération la compétence d'établir les principes

applicables aux réseaux de chemins et de sentiers pédestres (cf. arrêt

AC.2001.0220 du 17 juin 2004

consid. 3c/aa/bbb, qui se réfère au Message du Conseil fédéral concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les

chemins de randonnée pédestre, in FF 1983 IV 1, pp 3 ss). Si le canton de Vaud n'a pas encore adopté une législation

d'exécution de la LCPR (cf. art. 4 al. 2 LCPR), les principes prévus par cette

loi - notamment le principe du remplacement convenable de l'art. 7 LCPR - n'en

doivent pas moins être respectés

(cf. arrêt AC.2003.0006 du 7 décembre 2004 consid. 3c/cc). Dans ce cadre, si

des tronçons importants d'un chemin de randonnée pédestre sont revêtus de matériaux

impropres à la marche - étant réputés tels tous les revêtements de bitume, de

goudron ou de ciment (cf. art. 6 de l'ordonnance fédérale du 26 novembre 1986 sur

les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre - OCPR; RS 704.1)

-, il convient d'étudier toutes les possibilités de remplacement convenable

(cf. art. 7 al. 2 let. d LCPR), respectivement, si aucun remplacement

convenable n'est réalisable, d'éviter ou limiter le plus possible l'atteinte au

chemin de randonnée concerné (cf. Office fédéral des routes, "Obligation

de remplacement des chemins de randonnée pédestre", Guide de

recommandation de la mobilité douce n° 11, ch. 4.4). Le chemin dont la

réfection est litigieuse est par ailleurs inscrit dans l'Inventaire des voies

de communication historique de la Suisse (IVS) en tant

que voie de communication historique d'importance locale accompagnée de

substance historique, et bénéficie sous cet angle également de la protection générale

des art. 4 et 46 LPNMS - dans la mesure où il n'existe en l'état aucun

inventaire cantonal des voies historiques (cf. arrêt AC.2001.0220 précité,

consid. 3c/dd/bbb).

cc) Dans ces conditions, compte

tenu de la nature et de l'ampleur du projet litigieux, respectivement du fait

qu'il se trouve en partie dans un site naturel protégé tant au niveau fédéral

qu'au niveau cantonal, constitue une voie d'accès à un site construit

d'importance nationale et est en outre protégé en tant que chemin de randonnée pédestre

et en tant que voie de communication historique d'importance locale, il

s'impose de constater que les travaux de réfection envisagés ne sauraient manifestement

être considérés comme étant "de peu d'importance" au sens de l'art.

13.

al. 2 LRou. Bien plutôt et comme l'a retenu l'autorité intimée, ce projet

est soumis à la procédure générale de l'établissement d'un plan routier prévue

par l'art. 13 al. 3 LRou.

2.

a) Selon l’art. 75 Cst., les cantons doivent

établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et

mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit

à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure

d'autorisation de construire; ces instruments de planification ont un rapport

étroit entre eux et forment un tout au sein duquel chaque élément remplit une

fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique

des intéressés

(art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont

élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers

(art. 21 al. 1 LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en

présence (cf. art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans

directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir (art.

22.

LAT) sert à vérifier que les constructions ou installations sont conformes à

la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la

réalisation du plan cas par cas (cf. ATF 116 Ib 50 consid. 3a).

La planification et la construction de

routes (à l'exception des routes nationales) font partie des activités régies

par les instruments de planification prévus par la LAT. Tandis que les plans

d'affectation généraux déterminent globalement les différents modes

d'utilisation du sol, les plans d'affectation spéciaux - tels les plans

d'alignement - fixent la réglementation de détail ou prescrivent les normes qui

dérogent à l'affectation générale (ATF 112 Ib 164 consid. 2b). Le projet de

construction de route, qui doit être en principe conforme au plan d'alignement,

peut toutefois aussi être mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan

d'affectation spécial au sens de l'art. 14 LAT, et avoir la portée matérielle

d'une autorisation de construire quand, par son approbation et son entrée en

force, il permet d'entreprendre directement les travaux; en pareille hypothèse,

le projet de construction fixe le tracé de la route sur lequel il définit une

affectation spéciale du sol, distincte de la réglementation générale, qui

permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib 159 consid. 1a; cf. ég. arrêt

AC.2010.0048 du 8 novembre 2010 consid. 3b et les références).

b) S'agissant de la procédure

relative aux plans routiers, il résulte de l'art. 13 al. 3 LRou que les art. 57

à 62 LATC (qui portent sur l'établissement de plans d'affectation communaux)

s'appliquent par analogie. Après avoir fait l'objet d'un examen préalable par

le Service des routes (cf. art. 3 al. 3 LRou - cet examen correspondant, mutatis

mutandis, à celui prévu par l'art. 56 LATC dans le cadre de la procédure

générale d'établissement de plans d'affectation communaux) et avoir été soumis

à l'enquête publique (art. 57 LATC), le projet doit ainsi être adopté par le

conseil général ou communal, en même temps que ce dernier se prononce sur les

éventuelles oppositions non retirées (art. 58 LATC); le département décide

ensuite préalablement s'il peut approuver le plan, l'approuver partiellement ou

l'écarter, son pouvoir d'examen étant limité à la légalité

(art. 61 al. 1 LATC); il se prononce enfin définitivement sur le plan si aucun

recours n'a été déposé, le met en vigueur et abroge simultanément les plans

antérieurs dans la mesure où ils lui sont contraires (art. 61a al. 1 LATC).

Selon la jurisprudence, le projet

de route ne doit pas seulement se fonder sur des impératifs de fluidité et de

sécurité du trafic, mais aussi, comme pour tous les plans d'affectation, résulter

d'une pesée de l'ensemble des intérêts qui apparaissent pertinents, notamment

les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 118 Ia 504). S'agissant d'une

activité ayant des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1

al. 2 let. b de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28

juin 2000 (OAT, RS 700.1), l'autorité de planification doit notamment procéder

aux différents examens prévus par

l'art. 2 al. 1 OAT, soit en particulier étudier les possibilités et variantes

qui entrent en ligne de compte (let. b), respectivement examiner les possibilités

permettent de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum

les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle

du territoire (let. d). L'autorité d'approbation du plan doit procéder à une

pesée globale des intérêts en jeu, requise par l'art. 3 OAT, en assurant la

coordination de l'ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de

compte (cf. art. 25a LAT); elle doit notamment prendre en considération les

intérêts de la protection de la nature et du paysage, qui doivent faire l'objet

d'une pesée complète dans le cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption

du projet définitif (ATF 118 Ia 504 précité, consid. 5a et 5b; cf. ég. arrêt AC.2010.0048 précité, consid. 3c).

3.

En l'espèce, il convient de relever d'emblée que la

teneur du préavis positif avec modification établi par l'autorité intimée le 13

septembre 2011 (dans le cadre de l'examen préalable prévu par l'art. 3 al. 3

LRou) est quelque peu faussée, dans la mesure où l'intéressée et les autres

services consultés ont considéré que la recourante allait s'en tenir à une

stabilisation gravelée du chemin en cause - comme l'avait expressément laissé

entendre ses représentants à l'occasion de la visite locale mise en œuvre le 31

mai 2011 (cf. let. C et D supra); à l'évidence, le préavis de l'autorité

intimée aurait bien plutôt été négatif si elle avait su d'emblée que la

recourante allait en définitive maintenir son projet initial de pose d'un

gravillon bitumé de type bi-couches.

Quoi qu'il en soit, la recourante a

requis par courrier du 5 octobre 2011 que l'autorité intimée lui délivre une

"approbation définitive et globale" pour les travaux envisagés; c'est

dans ce cadre que l'autorité intimée lui a adressé l'acte attaqué, dont il

résulte en substance qu'elle n'approuverait pas de manière définitive le projet

au motif qu'il ne respectait pas la condition impérative à laquelle le SFFN a

soumis la délivrance de l'autorisation spéciale requise.

a) Formellement,

le projet litigieux n'a en l'état ni été adopté par le conseil communal (cf.

art. 59 LATC) ni approuvé préalablement par le département (cf. art. 61 LATC);

le département n'avait dès lors manifestement pas à se prononcer sur son approbation

définitive à ce stade de la procédure (cf. art. 61a LATC). Ainsi qu'en atteste

l'emploi du futur dans la phrase faisant office de dispositif à l'acte attaqué

("le SR n'approuvera pas de manière définitive le projet"; cf. let. D

supra), ce dernier ne constitue ainsi pas à proprement parler un refus

d'approbation définitive du projet, mais bien plutôt l'annonce d'un tel refus.

S'il a déjà été jugé que pouvait être

considérée comme une décision sujette à recours, dans le domaine du droit des

constructions, la déclaration d’intention annonçant

l’attitude qu’adopterait l’autorité dans un cas concret et clairement défini

(cf. arrêt AC.2013.0240 du 16 décembre 2013 consid. 2b et les références), il

apparaît manifestement que tel ne saurait être le cas en l'occurrence. La

décision d'approbation définitive n'a en effet pas pour finalité de statuer sur

le bien-fondé du projet, mais uniquement de s'assurer qu'aucun recours n'a été

déposé, respectivement de le mettre en vigueur et d'abroger les plans antérieurs

dans la mesure où ils lui sont contraires (art. 61a al. 1, première et deuxième

phrases, LATC). Une déclaration d'intention sur ce point ne saurait à

l'évidence avoir quelque portée que ce soit si elle intervient avant même que

le projet ait été adopté et approuvé préalablement; elle ne serait au demeurant

pas susceptible de recours, dès lors que la décision d'approbation définitive

elle-même ne l'est pas (art. 61a al. 1, troisième phrase, LATC).

En tant que l'acte attaqué,

présenté comme une décision sujette à recours - et qui émane au surplus du SR,

et non formellement du département -, constitue une déclaration d'intention en

lien avec l'approbation définitive du projet litigieux, il s'impose ainsi de

constater qu'il est nul.

b) Cela étant et par économie de

procédure, il convient d'examiner si et dans quelle mesure l'acte attaqué peut

être interprété, compte tenu notamment de sa motivation et nonobstant la teneur

de la phrase faisant office de dispositif, comme une décision sujette à recours

qui s'inscrirait dans la procédure en cours.

aa) Il apparaît que le projet

litigieux a aussi la portée matérielle d'une autorisation

de construire - en ce sens que, par son approbation et son entrée en force, il

permettrait d'entreprendre directement les travaux envisagés (cf. consid. 2a in

fine). A la procédure de plan routier, qui suppose notamment un examen

préalable par le SR (art. 3 al. 3 LRou) puis une décision d'approbation préalable

par le département compétent sur la base d'une pesée globale des intérêts en jeu

(cf. consid. 2b supra), se superpose ainsi une procédure de permis de

construire, comprenant notamment les décisions relatives aux autorisations

spéciales requises (cf. art. 104 al. 2 et 120 ss LATC) - lesquelles font en

principe l'objet d'une communication unique de la CAMAC à la municipalité (cf.

art. 73a du règlement d'application de la LATC, du 19 septembre 1986 - RLATC;

RSV 700.11.1).

Dans ce cadre, il s'impose de

constater que, de par sa nature, la décision sur le permis de construire est subordonnée

au résultat de la pesée des intérêts qu'implique la procédure de planification

(cf. art. 104 al. 1 LATC; consid. 3a supra), à laquelle elle vient

s'intégrer. Par application des principes de coordination prévus par l'art. 25a

LAT, lesquels sont également applicables à la procédure relative à

l'établissement des plans d'affectation (al. 4), il se justifie ainsi de

procéder à une notification commune et simultanée des décisions en tant

qu'elles portent spécifiquement sur le permis de construire (soit en particulier

les décisions relatives aux autorisations spéciales requises) et de la décision

d'approbation préalable du plan routier (al. 2 let. d) - ceci afin notamment

d'éviter des décisions contradictoires (al. 3); on voit mal en effet qu'il

puisse être statué sur les éléments du projet routier qui relèvent du permis de

construire alors même que le département ne s'est pas encore prononcé sur le

plan routier auquel le permis de construire est soumis.

bb) Compte

tenu de sa motivation - laquelle est fondée sur la condition impérative à

laquelle le SFFN a soumis l'octroi de l'autorisation spéciale requise, et non

sur une pesée de l'ensemble des intérêts en présence dans le cadre d'une

approbation préalable par le département (cf. consid. 2b supra) -, il

apparaît que l'acte attaqué s'inscrit en l'occurrence dans les éléments du

projet routier qui se rapportent au permis de construire, et non directement à

la planification de ce projet; par l'acte attaqué, l'autorité intimée s'est

ainsi contentée de rappeler que le SFFN avait posé une condition impérative à

la délivrance de l'autorisation spéciale requise, dont elle ne pouvait

s'écarter. Dans cette mesure, en tant que l'acte attaqué ne fait en définitive

que rappeler la teneur du préavis positif avec modifications du 13 septembre

2011.

- en tant que ce préavis intègre la condition impérative à laquelle le

SFFN a soumis l'octroi de l'autorisation spéciale requise dans le cadre du

permis de construire -, lequel n'est pas en tant que tel sujet à recours, le

recours apparaît ainsi irrecevable.

On aboutit à la même conclusion si

l'on considère, par hypothèse, que l'acte attaqué intégrerait le refus du SFFN

de délivrer l'autorisation spéciale requise et que le recours porterait

directement sur ce refus. Comme on l'a vu ci-dessus en effet, les éléments

relevant du permis de construire sont subordonnés à la planification du projet

routier, à laquelle ils sont intégrés; ce n'est ainsi qu'au stade de la

notification de la décision d'approbation préalable du département que la

décision de refus d'octroi de l'autorisation spéciale par le SFFN pourra le cas

échéant être contestée, conformément au principe de coordination rappelé

ci-dessus (cf. consid. 3b/aa). L'acte attaqué serait ainsi tout au plus

constitutif d'une décision incidente, dans la mesure où l'octroi du permis de

construire supposerait dans tous les cas que le plan routier auquel il est

soumis ait été adopté par le conseil communal et approuvé par le département et

que tel n'est pas encore le cas en l'état; or, une telle décision ne serait pas

susceptible de recours, dès lors qu'elle ne serait pas de nature à causer un

préjudice irréparable à la recourante

(cf. art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) - cette dernière conservant la possibilité de

contester directement la décision du SFFN ultérieurement - et que l'admission

du recours ne pourrait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait

d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (cf. art. 74 al. 4 let. b

LPA-VD) - la décision en tant qu'elle porte sur le permis de construire étant

dans tous les cas subordonnée à l'approbation du plan routier dont elle dépend

directement.

cc) On se contentera pour le reste

de préciser, à toutes fins utiles et pour illustrer la distinction entre les

éléments relevant de la planification des éléments relevant du permis de

construire telle qu'exposée ci-dessus, que le refus d'autorisation spéciale

dans le cadre du permis de construire suppose l'ouverture d'une enquête en vue

de classement (art. 17 al. 1 LPNMS) dans les trois mois suivant l'annonce des

travaux projetés (art. 18 LPNMS). Selon la jurisprudence, le délai de trois

mois de l’art. 18 LPNMS est un délai de péremption; dès son expiration, l'autorité

est réputée avoir délivré l'autorisation spéciale en cause et n'a pas le

pouvoir de la révoquer en ouvrant plus tard une enquête en vue de classement

(cf. arrêt AC.2012.0202 du 21 février 2013 consid. 1b et les références).

Ce régime ne concerne toutefois que

le permis de construire; les mesures de protection ou de conservation peuvent également

être concrétisées directement dans l'élaboration du plan routier (cf. art. 47

al. 2 ch. 2 et 3 LATC), dans le cadre de la pesée des intérêts à laquelle il

convient de procéder. Ainsi les arrêtés de classement, qui imposent des restrictions

particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art.

27.

LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31

LPNMS), ne s'imposent-ils que si les mesures prévues par les plans (et

règlements) d'affectation ne permettent pas d'atteindre les objectifs de

protection et de conservation recherchés (cf. arrêt AC.2001.0220 précité

consid. 3c/dd, dans lequel il été jugé que le maintien d'un chemin dont la

désaffection était litigieuse constituait une mesure de planification adéquate

et conforme aux objectifs de sauvegarde recherchés, alors qu'un arrêt de

classement constituerait une mesure disproportionnée en raison des restrictions

qu'elle imposerait aux propriétaires).

En d'autres termes, même à

supposer, comme le soutient la recourante, que l'autorisation spéciale du SFFN

serait réputée délivrée dans le cas d'espèce faute d'ouverture d'une enquête de

classement en temps utile (cf. art. 17 al. 1 et 18 LPNMS), cet élément ne

serait déterminant que dans le cadre du permis de construire et n'aurait pas

pour conséquence, par hypothèse, que le département serait de ce chef tenu

d'approuver préalablement le projet litigieux en tant que plan routier - une

telle décision d'approbation préalable supposant bien plutôt, comme déjà

relevé, une pesée de l'ensemble des intérêts en présence, y compris les

objectifs de protection et de conservation recherchés.

c) Dans ces conditions, il s'impose

de constater que l'acte attaqué ne s'inscrit pas dans la procédure de plan

routier telle que prévue par les art. 57 à 62 LATC (auxquels renvoie l'art. 13

al. 3 LRou), respectivement qu'il ne saurait être interprété, à ce stade de la

procédure, comme étant constitutif d'une décision sujette à recours. Il

appartiendra le cas échéant au conseil communal d'adopter le projet litigieux,

puis au département de se prononcer sur son éventuelle approbation préalable

sur la base d'une pesée de l'ensemble des intérêts en présence; c'est le lieu

de relever qu'il n'appartient pas à la cour de céans de se prononcer en premier

lieu sur ce point, comme s'il était le département - le fait que le dossier

apparaisse complet sous l'angle de l'instruction du cas (comme l'ont

expressément admis les parties à l'occasion de l'audience du 10 juin 2013; cf.

let. F supra) étant sans incidence à cet égard.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours est irrecevable, l'acte attaqué étant pour le reste nul en tant qu'il

constitue une déclaration d'intention en lien avec l'approbation définitive du

projet litigieux.

Compte tenu des circonstances et de

l'issue du litige, le présent arrêt est rendu sans frais pour les parties (art.

49.

al. 1 et 50 LPA-VD) ni allocation de dépens

(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

La décision rendue le 21 mars 2012 par le

Service des routes est nulle en tant qu'elle porte sur l'approbation définitive

du projet litigieux.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 26 mai 2014

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale

du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une

langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.