AC.2012.0125

CDAP - AC.2012.0125 - 2013-04-24 - MINELLI, URBANO, NEGRO/BERCOLI, BERCOLI, Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Municipalité de Bussigny-près- Lausanne, Centrale des autorisatio

24 avril 2013Français21 min

Recours des locataires d'un salon de prostitution/bar à champagne contre le refus de la municipalité d'autoriser la création de trois cabines de massage et d'une douche, dans le but de transformer un ancien night club en salon de prostitution. La question de savoir si le terme d'"émanations", prévu par la réglementation communale, vise également des "émissions de nature immatérielle" (qui peuvent blesser le sens moral ou provoquer des impressions psychiques désagréables au point d'éloigner certaines personnes), peut demeurer indécise; l'implantation d'un salon de prostitution n'entraînera en l'espèce de toute manière pas des émissions atteignant un degré suffisant pour considérer qu'elles soient gênantes pour le voisinage (établissement au sous-sol ne disposant d'aucune fenêtre donnant sur la rue et accessible de manière indépendante depuis une rue peu passante; l'établissement ne se trouve pas sur le chemin emprunté par les écoliers; préexistence d'un night club où s'exerçait déjà la prostitution (certes non autorisée); ouverture à 17h, après les heures d'école) (consid. 3). Recours admis.

Faits

Vu les faits suivants

Felice et Antonietta Bercoli sont propriétaires

de la parcelle n° 98 de la Commune de Bussigny-près-Lausanne. D'une surface de

591 m2, ce bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation avec affectation mixte

(n° ECA 318). Il est colloqué en zone de l'ordre non contigu, régie par les

art. 17 ss du Règlement communal du plan d'extension et de la police des

constructions (ci-après: RPE), approuvé le 7 août 1953 par le Conseil d'Etat.

Le bâtiment n° ECA 318, situé à

l'angle de la rue de Lausanne et du chemin du Parc, comprend un restaurant

"La Terrasse", plusieurs studios, ainsi qu'un local situé en

sous-sol, qui a été exploité durant une vingtaine d'années par un night-club à

l'enseigne "Au 164", dont la licence a été annulée avec effet au 31

octobre 2011.

Les 14 octobre 2011 et 15 février

2012, une demande d'autorisation spéciale, au sens de l'art. 21 de la loi

cantonale du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV

935.31), a été déposée en vue d'exploiter dans les locaux de l'ancien

night-club un bar à champagne à l'enseigne "Black & White"; cette

demande était accompagnée d'un formulaire d'annonce de salon de prostitution au

sens de l'art. 9 de la loi cantonale du 30 mars 2004 sur l'exercice de la

prostitution (LPros; RSV 934.05).

Le 10 février 2012, Felice et Antonietta Bercoli

(ci-après: les propriétaires), ainsi que Magaly Maria Urbano, Paris Minelli et Antonio

Negro (ci-après: les locataires) ont présenté une demande de permis de

construire portant sur des transformations intérieures des locaux en question, en

particulier la création de trois cabines de massage et d'une douche au sous-sol

du bâtiment ECA n° 318. L'accès aux locaux est prévu par le chemin du Parc,

sans communication possible avec les autres locaux du bâtiment qui disposent

d'une entrée depuis la rue de Lausanne. Il ressort du questionnaire annexé à la

demande (formulaire 11 relatif aux établissements publics) qu'est visée

l'exploitation d'un "bar, salon de massage", avec boissons

alcoolisées; les horaires municipaux mis à l'enquête sont les suivants: de

16h00 à 2h00 [recte: 17h00 à 2h00 selon un courrier du 27 mars 2012].

Le projet, mis à l'enquête publique

du 10 mars 2012 au 8 avril 2012, a suscité un grand nombre d'oppositions.

Par décision du 23 avril 2012, la

municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis, impliquant un

changement d'affectation. Elle a relevé que les arguments soulevés par les

opposants laissaient apparaître une certaine méfiance des habitants en lien

avec la nature de l'établissement projeté, qui serait au surplus situé au

centre du village et à proximité d'infrastructures scolaires et associatives. La

municipalité a également soulevé la problématique des nuisances nocturnes liées

à l'exploitation du bar, ainsi qu'à celle du parcage sur la voie publique. La

décision municipale est intervenue avant même que la Centrale des autorisations

CAMAC n'ait délivré sa synthèse regroupant les décisions et préavis des

autorités cantonales concernées.

Par acte du 24 mai 2012, Magaly Maria Urbano,

Paris Minelli et Antonio Negro (ci-après: les locataires ou les recourants) ont

recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

à l'encontre de la décision du 23 avril 2012, en concluant principalement à

l'annulation de celle-ci. Les recourants se plaignent notamment d'une violation

de leur liberté économique, ainsi que du principe de l'égalité de traitement.

Le Service de la promotion

économique et du commerce (SPECo) a déposé des déterminations le 26 juillet

2012 sans formuler de conclusions.

Dans sa réponse, l'autorité intimée

a conclu au rejet du recours. Elle s'est référée à l'art. 85 RPE à l'appui de

son refus de délivrer l'autorisation de construire sollicitée.

Le 11 octobre 2012, la Centrale des

autorisations CAMAC a établi sa synthèse (n° 129742), dont il ressort que

l'ensemble des services cantonaux consultés ont délivré les autorisations

spéciales et préavis favorables, sous certaines conditions.

Le tribunal a procédé à une audience avec

inspection locale le 16 janvier 2013 en présence des parties qui ont été

entendues dans leurs explications. Il ressort du procès-verbal d'audience ce

qui suit:

"Le night-club préexistant ("au

164") est fermé depuis le 31 octobre 2011, après avoir été exploité durant

une vingtaine d'années. La cour constate l'emplacement de l'entrée du futur bar

"black & white", dont l'accès n'est possible que depuis le chemin

du parc.

Le chemin du parc est avant tout une

desserte piétonnière qui, selon les explications de la municipalité, fait le

lien entre un quartier résidentiel situé plus haut et la gare située en

contrebas. Il est dès lors très utilisé par les piétons. La circulation de

voitures y est en revanche limitée, le chemin du parc étant une voie sans

issue.

La cour emprunte les escaliers qui

permettent d'accéder au bar situé en sous-sol et se rend à l'intérieur des

locaux pour y constater l'emplacement projeté de la partie bar et des cabines

de massage envisagées. Le propriétaire explique qu'une ventilation, déjà

existante, est prévue pour 50 à 70 personnes.

Le SPECo relève qu'une autorisation spéciale

est nécessaire dès que l'exploitant entend autoriser la prostitution dans son

établissement.

La municipalité n'est pas opposée à

l'exploitation d'un night-club (sans salon de prostitution). Elle confirme au

surplus que la zone de l'ordre non contigu (zone mixte destinée essentiellement

à l'habitat), n'exclut a priori et en principe pas la présence d'un salon de

prostitution. La municipalité précise toutefois qu'elle ne souhaite pas qu'un

salon de prostitution soit implanté au lieu où l'envisagent les recourants, au

motif que l'exploitation d'un tel établissement ternirait l'image du centre du

village et qu'elle ne serait pas cohérente avec les activités qui s'y déroulent

déjà.

Le café des amis, qui a fermé au 31 décembre

2012, était situé en zone résidentielle. Ce restaurant avait remplacé l'ancien

café du village, de sorte qu'il avait pu prétendre à la protection de la

situation acquise. Le SPECo confirme ne pas avoir délivré d'autorisation

spéciale pour cet établissement.

Les recourants renoncent à invoquer

l'égalité de traitement vis-à-vis des autres salons de prostitution existant à

Bussigny, dans la mesure où ils sont situés en zone industrielle et non dans la

zone de l'ordre non contigu.

Au sujet des nuisances, la municipalité

considère que le salon de prostitution envisagé entraînerait plutôt des

nuisances immatérielles ("émotionnelles" ou "morales"). Ces

atteintes seraient d'autant plus importantes que le projet des recourants

s'inscrit dans un environnement proche d'un établissement scolaire, d'une

église, d'une place de jeu et de l'hôtel de ville.

La cour se dirige vers l'église, en

empruntant le chemin du parc. Sur le trajet, la cour constate l'existence d'un

accès (secondaire) à l'établissement scolaire. La municipalité relève que seuls

quelques enfants accèdent par cette entrée; la plupart d'entre eux, notamment

ceux qui sont amenés en voiture ou en bus, accèdent par une autre entrée

accessible par la rue de Lausanne ou par la rue des collèges. Le chemin du parc

comprend essentiellement des habitations, à l'exception du restaurant "la

terrasse" qui fait l'angle avec la rue de Lausanne. Un autre restaurant,

implanté toutefois dans une autre zone, est situé plus bas. La cour se rend

finalement en direction de la place de jeux en contrebas de la rue de

Lausanne."

Les parties n'ont pas formulé

d'observations sur le contenu dudit procès-verbal.

Le tribunal a statué à huit clos.

Considérants

1.

Il convient tout d'abord d'examiner si

l'ouverture d'un bar à champagne où s'exerce la prostitution de salon est ou

non conforme avec l'affectation de la zone de l'ordre non contigu dans laquelle

se trouvent les locaux concernés.

a) La zone de l'ordre non contigu,

auquel un degré de sensibilité III au bruit a été attribué, est régie par les

art. 17 à 28 RPE. Ces dispositions ne contiennent aucune précision au sujet de

leur affectation et la nature des activités qui y sont admises. Elles sont toutefois

complétées par l'art. 85 RPE, qui dispose de ce qui suit:

"En dehors de la zone industrielle les

entreprises artisanales ne peuvent être ouvertes que dans la zone de l'ordre

non contigu et pour autant qu'elles ne gênent pas le voisinage par du bruit,

des odeurs, des émanations."

b) On peut déduire de ces

dispositions que la zone de l'ordre non contigu n'est pas destinée

prioritairement à l'habitation, mais à des activités diverses. Il s'ensuit que

l'exploitation d'un bar tenant lieu de salon de prostitution n'est pas

incompatible avec l'affectation de la zone en question. Avait du reste déjà

été considéré comme admissible dans la zone de l'ordre non contigu l'ancien

night-club "Au 164", qui a été exploité durant de longues années (certes

sans que la prostitution y ait été autorisée). Lors de l'audience, la

municipalité n'a d'ailleurs pas contesté ce point, en reconnaissant qu'un

établissement de type night-club pourrait y être autorisé, de même qu'un

restaurant, tout en laissant entendre que l'ouverture d'un salon de

prostitution constituait un changement d'affectation ne pouvant être autorisé.

Il est toutefois douteux que l'ouverture d'un bar à champagne et d'un salon de

prostitution dans les locaux de l'ancien night-club constitue un véritable

changement d'affectation soumis à autorisation. Selon la jurisprudence en

effet, il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive à la notion de

changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en

présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée

d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit

d'une autre (par exemple activité artisanale). Ainsi, le simple changement de

catégorie de licence pour un établissement public ne constitue pas en soi un

changement d'affectation du point de vue de la planification (cf. CDAP, arrêt

AC. 2010.0245 du 5 avril 2011 consid. 1b/aa et la jurisprudence citée).

c) A noter du reste que

la Municipalité de Bussigny-près-Lausanne n'a pas fait usage de la faculté

conférée par l'art. 14 LPros, prévoyant que les municipalités sont compétentes

pour édicter des restrictions à l'exercice de la prostitution de salon. Quoi

qu'en dise l'autorité intimée, l'art. 85 RPE ne réglemente pas cette activité. Les

restrictions à l'exercice de la prostitution de salon ne peuvent pas être

imposées par voie de décision. En effet, la jurisprudence a considéré que la

municipalité qui entend imposer des restrictions à l'exercice de la

prostitution selon les art. 7 ou 14 LPros doit le faire en adoptant des règles

générales applicables à tous les cas, approuvées par l'autorité cantonale, et

non en procédant par voie de décision dans un cas d'espèce isolé (arrêts

AC.2010.0278 du 18 janvier 2012, consid. 2c; AC.2007.0152 du 8 février 2008).

La situation était la même sous l'empire de l'ancienne LADB du 11 décembre 1984

(aLADB) dont l'art. 60 prévoyait que "les règlements communaux prescrivent

les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements

publics et analogues, tous actes de nature à troubler le voisinage ou à porter

atteinte à la décence, au bon ordre ou à la tranquillité publique". Le

Tribunal administratif (auquel a succédé la cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal) avait jugé qu'en l'absence de règlement communal à

ce sujet, une pratique municipale tendant à interdire tout établissement public

de proposer des spectacles de nu, intégral ou partiel, ainsi que la présence

d'hôtesse était dépourvue de base légale et ne pouvait pas non plus se fonder

sur la clause générale de police ou sur la compétence générale de la commune en

matière de police des mœurs, vu l'évolution de ces dernières (arrêt AC.2002.0127

du 23 avril 2003).

2.

L'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 85

RPE pour s'opposer à l'ouverture de l'établissement projet qui, selon elle,

provoquerait des nuisances sonores gênantes pour le voisinage.

Il ressort de la

synthèse du 11 octobre 2012 que le Service de l'environnement et de l'énergie

(SEVEN) a préavisé favorablement au projet des recourants, sous certaines

conditions impératives, en indiquant que les exigences en matière de lutte

contre le bruit liées à l'exploitation des établissements publics étaient

respectées. La municipalité, qui n'a pas recouru contre cette décision,

n'apporte aucun élément probant qui permettrait de remettre sérieusement en

cause le bien-fondé du préavis positif du service cantonal spécialisé en

matière de lutte contre le bruit.

De plus, le Tribunal cantonal a

reconnu à plusieurs reprises que, s'agissant des nuisances sonores, la

clientèle des établissements de type cabaret ou night-club, plus âgée que la

moyenne, recherche plutôt la discrétion en raison du contenu des spectacles. Il

est dès lors à prévoir qu'elle n'aura pas un comportement particulièrement

bruyant ou expansif lors des allées et venues, de sorte que ces établissements

ne posent généralement pas de problèmes de bruits de comportement, contrairement

aux dancings ou discothèques (cf. arrêt AC.2010.0245 du 5 avril 2011, consid.

2; voir également les arrêts AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2002.0127 du 23

avril 2003). Quoi qu'il en soit, l'autorité intimée ne démontre pas en quoi le

bar projeté entraînerait une aggravation sensible des nuisances sonores pour le

voisinage par rapport à celles engendrées par l'ancien night-club "Au

164", d'autant qu'il n'est pas prévu d'en augmenter la capacité d'accueil.

3.

Enfin et surtout, la municipalité invoque les

"émissions de nature immatérielle" pour s'opposer à l'ouverture d'un

salon de prostitution dans le bar litigieux, en se référant à l'art 85 RPE,

prévoyant qu'en dehors de la zone industrielle les

entreprises artisanales ne peuvent être ouvertes que dans la zone de l'ordre

non contigu et pour autant qu'elles ne gênent pas le voisinage par du bruit,

des odeurs, "des émanations".

a) Les constructions et

les installations incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation

peuvent être interdites par des mesures découlant des plans d'affectation, même

si les immissions sonores qu'elles provoquent n'excèdent pas les normes

fédérales, en particulier celles prévues par le droit de l'environnement (ATF

127.

I 103). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type

d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan

d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des

nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale.

Selon le Tribunal fédéral, les "émissions

de nature immatérielle" sont ces influences qui blessent le sens moral,

respectivement qui provoquent des impressions psychiques désagréables; elles

peuvent importuner directement les voisins ou avoir des effets indirects en ce

sens qu'elles peuvent rendre plus difficile la mise en location d'un

appartement ou éloigner les clients des commerces. Le Tribunal fédéral s'est

référé à cette occasion à la casuistique développée en droit privé dans les

rapports de voisinage tout en relevant que l'interdiction d'émissions

excessives de nature immatérielle sur le voisinage répondait à un intérêt

public, ce qui impliquait que le droit public pouvait également recourir à

cette notion. A cet égard, il a relevé notamment que la qualité de l'habitat,

qui répond aujourd'hui non seulement à un intérêt privé mais encore à un

intérêt public, dépend de facteurs immatériels; non seulement le bruit et les

odeurs, mais aussi un environnement inesthétique ou déplaisant peuvent, dans

une large mesure, porter atteinte à la qualité de l'habitat (même s'il ne

s'agit que de la réputation du quartier considéré) (ATF 108 Ia 140ss consid.

5c/aa et bb; voir aussi l'arrêt AC.2004.0167 du 15 juin 2005).

c) On peut sérieusement

se demander si le terme d'"émanations" au sens de l'art. 85 RPE in

fine (qui vise dans le langage courant plutôt les exhalaisons perceptibles par

les sens sous forme notamment de gaz, de fumée, de vapeur, d'odeur etc.)

englobe également les "émissions de nature immatérielle", comme le

soutient la municipalité. Il est douteux que l'art. 85 RPE constitue une base

légale suffisante pour interdire l'ouverture du salon de prostitution

incriminé. Point n'est besoin d'examiner plus avant cette question. A supposer

même que l'art. 85 RPE puisse entrer en ligne de compte dans le cas

particulier, le recours doit de toute manière être admis.

d) Lors de l'inspection locale, le

tribunal a pu constater que l'entrée de l'établissement en cause s'effectuerait

par un accès indépendant, depuis le chemin du Parc. Or, ce chemin constitue

avant tout une desserte piétonnière et, s'agissant d'une voie sans issue, la

circulation en voiture y est limitée. Le bar à champagne et le salon de

prostitution se trouveront au surplus au sous-sol et disposeront d'un accès indépendant

de celui permettant de rejoindre les autres espaces de l'immeuble, soit

notamment le restaurant de la "Terrasse" et les studios aux étages

supérieurs. Il n'est de surcroît pas prévu de pouvoir accéder depuis le

restaurant ou depuis les studios directement à l'intérieur du salon de

prostitution/bar à champagne. Enfin, les locaux situés au sous-sol ne

comportent pas de fenêtres donnant sur la rue. Dans ces circonstances,

l'activité qui se déroulera à l'intérieur du salon de prostitution/bar à

champagne ne sera pas exposée à la vue des passants et des enfants. Les

éventuelles émissions de nature immatérielle qui pourraient affecter les

voisins sont, du fait de cette configuration des lieux, déjà fortement

atténuées.

Certes, l'autorité intimée

soutient qu'il existe un intérêt public à prendre des mesures visant à limiter

ou à un interdire la prostitution dans des quartiers où les habitations

prédominent, ainsi qu'à proximité des écoles, des églises ou des parcs

accessibles aux enfants (cf. ATF 101 Ia 473 consid. 6b p. 483; arrêt

AC.2005.0019 du 30 juin 2005 consid. 2c).

L'inspection locale a toutefois permis

de constater que le bâtiment scolaire le plus proche se trouve à environ 50

mètres du salon de prostitution projeté; cela étant, la municipalité a

expliqué, lors de l'audience, que la plupart des enfants qui se rendent à

l'école (notamment ceux qui empruntent le bus ou qui sont amenés en voiture)

accèdent par l'entrée principale, soit depuis la rue de Lausanne, soit depuis

la rue des Collèges, sans passer par le chemin du Parc. La situation n'est pas

non plus problématique, en ce qui concerne les enfants qui se rendent à pied à

l'école et qui proviennent du quartier résidentiel situé au nord du village.

L'accès secondaire qui débouche sur le chemin du Parc et dont le tribunal a

constaté l'existence, n'est fréquenté que par un nombre restreint d'enfants. Ceux-ci

n'emprunteront d'ailleurs le chemin du Parc que dans sa partie supérieure, dès

lors qu'ils bifurqueront selon toute vraisemblance à hauteur de l'accès à

l'école, soit 50 mètres plus haut que l'entrée au sous-sol de l'établissement litigieux.

La municipalité a encore relevé que

le salon de prostitution litigieux se situerait proche d'une église. Mais

celle-ci, comme l'inspection locale a permis de le constater, se trouve à plus

de cent mètres de l'établissement litigieux et n'est pas visible depuis l'entrée

de celui-ci. S'agissant de la place de jeux et de l'Hôtel de Ville, ils se

situent également à une grande distance (plus de cent mètres) de

l'établissement en cause et ne sont pas non plus visibles depuis l'entrée de

celui-ci. A cela s'ajoute que l'ouverture du salon de prostitution projeté

n'entraînerait pas une aggravation significative d'éventuelles émissions de

nature immatérielle. En effet, un night-club avait déjà été exploité dans les

lieux où il est prévu d'aménager le salon de prostitution/bar à champagne. En

audience, les parties ont expliqué qu'il était notoire que la prostitution (certes

non autorisée) s'y exerçait déjà d'une manière visible et intensive, puisque

les studios situés aux étages supérieurs de l'immeuble servaient à cette

activité. De surcroît, la réduction des horaires d'exploitation consentie par

les exploitants, à savoir l'ouverture des locaux à partir de 17h seulement

(après les heures d'école), contribue également à réduire notablement les

éventuelles émissions de nature immatérielle engendrées par ce type

d'établissement. On relèvera finalement que la partie logement du bâtiment

concerné dont les fenêtres surplombent l'entrée du bar à champagne/salon de

prostitution ne dispose que de studios, qui ne sont normalement pas destinés à

l'hébergement de familles avec enfants.

d) En

résumé, il convient d'admettre que l'implantation d'un salon de prostitution n'entraînera

pas des émissions de nature immatérielle atteignant un degré suffisant pour

considérer qu'elle soient gênantes pour le voisinage. C'est donc à tort que la municipalité a refusé le permis de construire

litigieux

4.

Compte tenu de l'issue du recours, il ne se

justifie pas d'examiner si, en refusant d'autoriser l'implantation du salon de

prostitution, la municipalité a également porté une atteinte à la liberté

économique des recourants.

5.

Vu ce qui précède, le

recours doit être admis et la décision annulée. Vu le sort du recours, il y a

lieu de mettre les frais à la charge de l'autorité intimée. Les recourants,

ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à

l'allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de

Bussigny-près-Lausanne du 23 avril 2012 est annulée. Le dossier est renvoyé à

l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est mis à la charge de la Commune de Bussigny-près-Lausanne.

IV.

Une somme de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est allouée aux recourants, créancier solidaire, à titre de dépens à la

charge de la Commune de Bussigny-près-Lausanne.

Lausanne, le 24 avril 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.