Lexipedia

Décision

AC.2012.0127

CDAP - AC.2012.0127 - 2012-11-22 - HELVETIA NOSTRA/Municipalité de Gryon, GRAHAM, SALIM, Service du développement territorial

22 novembre 2012Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Graham Thomas, de nationalité britannique, a

acquis, le 18 janvier 2011, la parcelle 3148 du cadastre de la Commune de Gryon

d’une superficie totale de 1'123 m2. Ce bien-fonds, situé au lieu-dit ″Les

Frasses″, est libre de toute construction. Il a été classé en zone de

chalets A par le plan des zones et le règlement communal, approuvé le 6 mai

1983 par le Conseil d’Etat. Thomas Graham a été autorisé à acquérir la parcelle

3148 par une décision de la Commission foncière II du 2 novembre 2010, pour y

construire un logement de vacances, dont les plans ont été approuvés le 16

décembre 2011 par la Commission foncière II en vertu des art. 10 et 11 de

l'ordonnance fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à

l'étranger (OAIE; RS 211.412.411).

b) Salim Mohamed,

gendre de Graham Thomas, est propriétaire de la parcelle voisine 3149, d’une

superficie de 1'104 m2, qui comprend un chalet de vacances de 130 m2 au sol.

B.

a) Graham Thomas a déposé une demande de permis

de construire le 9 mars 2012 auprès de la Municipalité de Gryon

(ci-après : la municipalité) pour la construction d’un logement de

vacances. Le projet comprend au sous-sol un garage pour deux voitures, une

chaufferie, une buanderie, une cave, ainsi qu’une piscine souterraine avec les

installations techniques nécessaires et un couloir souterrain reliant la

piscine au chalet construit sur la parcelle voisine 3149 de Salim Mohamed. Le

rez-de-chaussée est prévu avec un espace ouvert comprenant la cuisine, la salle

à manger et le séjour; on trouve ensuite deux chambres indépendantes à l’étage,

bénéficiant chacune d’un équipement sanitaire complet.

b) La demande de

permis de construire a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 16 mars

au 16 avril 2012. L’enquête a soulevé l’opposition de l’association Helvetia

Nostra, à Montreux, le 16 avril 2012; l’opposante invoque essentiellement le

nouvel art. 75b de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. RS 101),

accepté lors de la votation populaire du 11 mars 2012 à la suite de

l’initiative « Halte aux constructions envahissantes de résidences

secondaires » déposée par l’association Helvetia Nostra.

c) Par décision

du 24 avril 2012, la municipalité a levé l’opposition d’Helvetia Nostra et elle

a délivré le permis de construire à Graham Thomas et Salim Mohamed. Elle a

estimé, en substance, que la notion de résidences secondaires n’avait pas

encore reçu de définition légale et que le projet n’était pas touché par la

disposition transitoire de l‘art. 197 ch. 9 Cst. qui vise les permis délivrés à

partir du 1er janvier de l’année qui suit l’acceptation de l’initiative en

votation populaire.

C.

a) Helvetia Nostra a contesté cette décision

auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après: le tribunal) par un recours du 29 mai 2012. Elle conclut à

l’annulation de la décision attaquée, se référant à la nouvelle disposition

constitutionnelle concernant les résidences secondaires ainsi qu’aux

dispositions du droit cantonal concernant l’effet anticipé négatif des plans et

règlements d’affectation.

b) La

municipalité s’est déterminée sur le recours le 7 juin 2012 et relève que le

permis de construire a été délivré ″sous réserve de l’application des

dispositions d’exécution de l’art. 75b Cst. fédérale (limitation des résidences

secondaires), la municipalité déclinant dès lors toute responsabilité dans

l’hypothèse où cette application entraînerait des conséquences sur les permis

de construire″. La municipalité estime qu’à défaut d’une loi ou d’une

ordonnance d’application de la disposition constitutionnelle, les règles en

matière de police des constructions actuellement en vigueur demeurent valables

et doivent être appliquées.

c) Les

constructeurs Graham Thomas et Salim Mohamed se sont déterminés sur le recours

le 26 juin 2012 en concluant à son rejet. Le Service du développement

territorial s’est également déterminé sur le recours le 27 juin 2012 en s’en

remettant à justice sur la question de la mise en œuvre immédiate de l’art. 75b

Cst. Helvetia Nostra s’est en outre déterminée, à la demande du tribunal, sur

la question de sa qualité pour recourir en date du 25 juillet 2012.

d) La question de

principe de l’application de l’art. 75b Cst. interprété en relation avec l’art.

197 ch. 9 Cst. à un permis de construire une résidence secondaire délivré en

2012 a fait l’objet d’une procédure de coordination entre les juges de la Cour

de droit administratif et public I (CDAP I), conformément à l'art. 34 al. 1 du

règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1). A la suite de la

récusation spontanée du juge Eric Brandt, la section a été modifiée comme

suit : M. Pascal Langone, président, Mme Imogen Billotte et M. André

Jomini, juges ; Mme Leticia Garcia, greffière.

Considérants

1.

a) Selon l’art. 12 de la loi fédérale sur la

protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966

(LPN ; RS 451), la qualité pour recourir contre les décisions des

autorités cantonales ou fédérales est reconnue aux organisations qui se vouent

à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des

monuments historiques ou à des tâches semblables, pour autant que

l’organisation soit active au niveau national et qu’elle poursuive un but non

lucratif (al. 1 let. b). Conformément à l’annexe de l’ordonnance du 27 juin

1990.

relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les

domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la

nature et du paysage (ODO ;

RS 814.076), Helvetia Nostra fait partie des organisations d’importance

nationale auxquelles la législation fédérale accorde un droit de recours selon

l’art. 12 LPN. Un tel droit de recours concerne toutefois exclusivement les

décisions prises dans l’accomplissement de tâches de la Confédération selon les

art. 78 al. 2 Cst et 2 LPN. Or, le Tribunal fédéral a jugé que les décisions

prises dans le cadre de la procédure cantonale d’autorisation de construire

selon l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du

territoire (LAT ; RS 700) ne font en principe pas partie des tâches de la

Confédération (ATF 112 Ib 70 consid 4b p. 75; 107 Ib 112 consid. 2a p.114,

voir aussi l’ATF 115 Ib 335 consid. 4a p. 340 et l’ATF 1C_393/2011 du 3

juillet 2012 consid. 6).

b) La question de la

qualité pour recourir d’Helvetia Nostra peut cependant rester indécise dans la

mesure où le recours doit être rejeté pour les motifs qui suivent.

2.

a) Il convient de déterminer si l’art. 75b Cst.

peut faire obstacle à l’octroi d’un permis de construire une résidence

secondaire, délivré en 2012. L'art. 75b al. 1 Cst. est formulé dans les termes suivants:

"Les

résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de

la surface brute au sol habitable de chaque commune".

Cet article

constitutionnel a été adopté en votation populaire le 11 mars 2012 et il est

donc en vigueur depuis cette date (art. 195 Cst.; RO 2012 p. 3628). Le peuple

et les cantons ont adopté simultanément la disposition transitoire de l'art.

197.

ch. 9 Cst. qui prévoit ce qui suit :

"1.

Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance les dispositions d’exécution

nécessaires sur la construction, la vente et l’enregistrement au registre

foncier si la législation correspondante n’est pas entrée en vigueur deux ans

après l’acceptation de l’art. 75b par le peuple et les cantons.

2.

Les permis de

construire les résidences secondaires qui auront été délivrés entre le 1er

janvier de l’année qui suivra l’acceptation de l’art. 75b par le peuple et les

cantons et la date d’entrée en vigueur de ses dispositions d’exécution seront

nuls."

b) L’art. 75b

Cst. ne peut pas être appliqué indépendamment de ses dispositions transitoires.

L’art. 197 ch. 9 Cst a pour but essentiel de fixer au législateur fédéral un

délai de deux ans dès l’adoption de l’art. 75b Cst. pour voter et mettre en

vigueur une loi d’application (soit jusqu’au au 11 mars 2014). Les initiants

ont prévu deux moyens pour assurer le respect de ce délai. Tout d’abord, le Conseil fédéral est chargé d’édicter par voie d’ordonnance les

dispositions d’exécution nécessaires si la législation d’exécution n’est pas

entrée en vigueur dans ce délai (al. 1). Le second moyen consiste à déclarer

nuls tous les permis de construire des résidences secondaires délivrés depuis

le 1er janvier de l’année qui suit l’acceptation de l’art. 75b

Cst. et l’entrée en vigueur des dispositions d’exécution (al. 2).

L’exigence

concernant l’adoption d’une législation d’exécution dans le délai de deux ans

tient au fait que l’art. 75b Cst. n’est pas une norme directement applicable.

En effet, cette disposition constitutionnelle ne réglemente pas les différents

aspects à prendre en considération pour sa mise en œuvre; en particulier,

comment la règle s’applique à la vente de résidences secondaires, aux travaux

de rénovations, de transformations ou de reconstructions de tels bâtiments, ou

encore aux changements d’affectation; en outre, la nouvelle norme peut

impliquer des opérations d’inscription au registre foncier, car la

qualification d’une résidence secondaire ne résulte pas directement d’un projet

de construction d’une habitation, mais de la situation personnelle de son

occupant, en particulier, de la question de savoir s’il est ou non domicilié

dans la commune en cause (ATF 116 Ia 207 consid. 3c p.

212-213).

La mise en ouvre de

la norme constitutionnelle pose encore la question de savoir si les résidences

secondaires utilisées à l’année dans le cadre de contrats de location doivent

ou non compter dans la proportion de 20% et si elles sont soumises aux

restrictions de l’art. 75b Cst. En outre, seule une estimation permet

actuellement d’apprécier la proportion de résidences secondaires par rapport au

parc de logements et les cas limites nécessitent des investigations plus

poussées (Rapport explicatif du Conseil fédéral du 17

août 2012 relatif à l’ordonnance sur les résidences secondaires du 22 août 2012

p. 4, ci-après : rapport explicatif). Si dans un cas

donné, il est possible de déterminer clairement que la proportion de 20% est

dépassée dans la commune et que le projet concerne sans doute possible une

résidence secondaire, cela ne suffit pas encore à considérer que l’art. 75b

Cst. est directement applicable, compte tenu de l’ensemble des autres aspects à

réglementer (vente, réfection, transformation, changement d’affectation,

inscription au registre foncier, communes limites pour le calcul des 20% etc.).

c) Enfin et surtout,

l’art. 197 ch. 9 Cst. prévoit des effets juridiques directement applicables

(nullité) uniquement aux permis de construire des résidences secondaires

délivrés après le 1er janvier 2013. En

effet, on a vu que l’art. 75b Cst. ne peut pas être appliqué indépendamment de

ses dispositions transitoires (consid. b ci-dessus). Du point de vue du droit

intertemporel, l'art. 75b Cst. combiné avec l'art. 197 ch. 9 Cst. distingue

deux périodes. La première période est celle qui court de la date de l'adoption

(11 mars 2012) jusqu'à la veille du 1er janvier de l'année qui

suivra cette adoption (soit le 31 décembre 2012). La deuxième période est celle

qui court du 1er janvier 2013 à la date de l'adoption des

dispositions d'exécution. Les effets juridiques de l'art. 75b Cst. ne sont

réglés, par une disposition expresse, que pour la deuxième période. Il faut en

déduire que pour la première période, l'entrée en vigueur du texte

constitutionnel n'entraîne pas encore la nullité ni l'annulabilité des

autorisations de construire des résidences secondaires délivrées pendant ce

laps de temps. La disposition transitoire limite donc clairement l’effet

juridique direct de la nouvelle norme constitutionnelle à partir du 1er

janvier 2013. Cette marge a vraisemblablement été prévue et voulue pour donner

une certaine souplesse à la mise en œuvre de la règle constitutionnelle et pour

tenir compte des intérêts des propriétaires fonciers ou des promoteurs ayant

engagé des frais d’établissement de projets avant la votation du 11 mars 2012

(cf. rapport explicatif, op. cit. p. 16, où il est indiqué que l’art. 75b Cst.

laisse, à propos du régime transitoire, une certaine marge de manœuvre pour

effectuer une pesée d’intérêts). Rien n’empêchait d’ailleurs les initiants de

prévoir la conséquence de la nullité des permis de construire plus tôt, par

exemple, un ou deux mois après l’acceptation de l’initiative s’ils craignaient

un dépôt massif de demandes de permis de construire après la votation. En

définitive, l’art. 75b Cst.

interprété en relation avec l’art. 197 ch. 9 Cst. ne peut faire obstacle à

l’octroi d’un permis de construire une résidence secondaire délivré en 2012.

d) Le Tribunal

administratif du canton des Grisons a statué dans le même sens en considérant

que l’art. 75b Cst. ne peut pas déployer d’effets juridiques avant le 1er

janvier 2013, date à laquelle l’ordonnance du Conseil fédéral sur les

résidences secondaires du 22 août 2012 entrera en vigueur. Il a ainsi jugé que

les permis de construire délivrés pour des résidences secondaires restaient

soumis au droit en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012 (arrêt du Tribunal

administratif du canton des Grisons rendu le 23 octobre 2012 en la cause R 12

77).

La Cour de droit

public du Tribunal cantonal du canton du Valais est arrivée à la même

conclusion. Elle considère que l’art. 75b Cst. ne fait que préciser l’exigence

de l’art. 8 al. 2 LAT visant à maintenir une proportion équilibrée de

résidences principales et de résidences secondaires dans les territoires

désignés par le plan directeur cantonal et que la norme constitutionnelle n’est

finalement pas destinée à s’appliquer immédiatement aux procédures de droit des

constructions en cours depuis le 11 mars 2012. En limitant la conséquence de la

nullité des permis de construire contraires à l’art. 75b Cst. à partir du 1er

janvier 2013, le constituant s’accommodait d’une situation provisoire de moins

de dix mois (du 11 mars au 31 décembre 2012) dans laquelle les permis de

construire des résidences secondaires pouvaient être délivrés selon le droit en

vigueur (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais

rendu le 23 octobre 2012 en la cause A1 12 176, consid. J et K).

3.

a) L’association recourante invoque encore

l’application de l’art. 77 de la loi sur l’aménagement du territoire et les

constructions du 5 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Cette disposition prévoit

que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un

projet de construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux

règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est

contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal

envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Le tribunal a jugé que

la révision envisagée d’un plan directeur localisé ne permettait pas de refuser

un permis de construire sur la base l'art. 77 LATC, qui ne prévoit pas une

telle hypothèse (RDAF 2008 I 272, n° 78, voir aussi Raymond

Didisheim: Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements

en droit vaudois de la construction, in RDAF 2010 I p. 5). Il en allait de même pour l’initiative cantonale Sauvez Lavaux

(AC.2011.0111 du 27 février 2012, consid. 3a).

b) En l’espèce,

la recourante estime que la municipalité aurait dû appliquer l’art. 77 LATC en

raison de la prochaine entrée en vigueur des dispositions d’application de l’art.

75b Cst. Toutefois, l’ordonnance du Conseil fédéral sur les résidences

secondaires du 22 août 2012, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier

2013, n’est pas un règlement ou un plan d’affectation communal envisagé au sens

de l’art 77 al. 1 LATC et elle sort du champ d’application de cette norme. De

plus, le Tribunal fédéral a jugé qu’une réglementation comportant des règles

générales et abstraites régissant les résidences secondaires contient des

éléments étrangers aux plans d’affectation, ce qui exclut l’application des

règles cantonales, comme celles de l’art. 77 LATC, régissant l’effet anticipé

négatif des mesures de planification en cours d’élaboration ou de préparation

(voir l’ATF 116 Ia 207 consid. 4b p. 214-215 concernant le canton du Tessin).

4.

Il résulte ainsi des considérants qui précèdent

que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les

constructeurs, qui obtiennent gain de cause avec l’aide d’un avocat, ont droit

aux dépens qu’ils ont requis (art. 55 LPA-VD). En outre, conformément aux art.

12f LPN et 49 al. 1 LPA-VD, l’association recourante doit aussi prendre à sa

charge les frais de la procédure.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est

recevable.

II.

Un émolument de justice de 2’000 (deux mille)

francs est mis à la charge de la recourante Helvetia Nostra.

III.

La recourante Helvetia Nostra est débitrice des

constructeurs Graham Thomas et Salim Mohamed,

solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 22 novembre 2012

Le

président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.