AC.2012.0192

CDAP - AC.2012.0192 - 2013-11-21 - GENECO SA, SEPTFONDS SA, RODOLPHE GARABEDIAN SA, SHAH/Municipalité de Montreux, ECA

21 novembre 2013Français39 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Geneco SA et Pierre Etoile Promotion SA sont

propriétaires en main commune des parcelles nos 5737, 5752 et 6358

du cadastre de la Commune de Montreux. D’une surface totale de 2'351 m2, la

parcelle n° 5737 supporte un bâtiment d’habitation. D’une surface de 3'775 m2, la parcelle n° 5752 supporte trois

bâtiments, dont un d’habitation. D’une surface totale de 1'890 m2, la parcelle n° 6358 supporte un bâtiment

d’habitation.

Ces parcelles se trouvent sur les

hauts de la Commune de Montreux le long de la route Montreux-Glion, en aval de

la gare de Glion, à environ 220 m au Sud Sud-Est de celle-ci, dans un milieu

largement bâti. Elles forment ensemble un rectangle bordé au Sud-Est par la

route de Glion et au Nord-Est par le sentier Mont-Fleuri. Elles se situent en

zone de faible densité au sens des art. 33 ss du Règlement sur le plan

affectation et la police des constructions approuvé le 15 décembre 1972 (ci-après

RPA) et au plan d’affectation communal y relatif. Selon le nouveau plan général

d’affectation en cours de légalisation, ces parcelles se situent en zone de

Coteau B au sens des art. 9 et suivants du nouveau règlement communal sur le

plan général d’affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA).

Geneco SA et Septfonds SA (à l’époque copropriétaire

des parcelle nos 5737 et 5752 et promettant-acquéreur de la parcelle

n° 6358 avec Geneco SA) (ci-après: les constructrices) ont élaboré le projet de

démolir les bâtiments existants sur les parcelles précitées afin d’y construire

huit villas de deux appartements avec route d’accès et stationnement. Dans le

courant de l’année 2011, ce projet a été présenté au Service de l’urbanisme de la

Commune de Montreux (ci-après : le Service de l’urbanisme). En décembre

2011, celui-ci a notamment attiré l’attention des constructrices sur le fait

que leurs parcelles étaient concernées par la problématique des dangers

naturels qui, suivant le résultat des études en cours, pouvait mettre en cause

leur constructibilité.

Apparemment sur conseil du Service de

l’urbanisme, les constructrices ont mandaté le bureau CSD Ingénieurs SA

(ci-après: «le bureau CSD») en charge de l’élaboration de la carte des dangers

naturels de la commune afin qu’il se prononce sur la constructibilité de leurs

parcelles. Dans un rapport du 16 janvier 2012 (ci-après: «le rapport CSD»), le

bureau CSD a constaté que les parcelles en cause n’étaient pas concernées par

les dangers de chutes de pierres et blocs et par les autres dangers naturels

gravitaires (glissements permanents, laves torrentielles, tassements,

inondations et dangers d’avalanche) et qu’elles pouvaient potentiellement être

affectées par des glissements superficiels spontanés, le degré de danger étant

considéré comme faible et ne remettant pas en cause la constructibilité des

parcelles. Le rapport préconisait certaines mesures en cas de nouvelles

constructions, notamment une étude géotechnique préalable et un suivi

géologique et géotechnique lors de la réalisation des travaux d’excavation.

Différentes entrevues ont eu lieu entre les

mandataires des constructrices et le Service de l’urbanisme. Au mois d’avril

2012, les plans du projet de construction de huit villas ont été remis au Service

de l’urbanisme.

Le 14 mai 2012, la Direction de l’urbanisme et

des équipements publics de la Commune de Montreux (ci-après: «la Direction de

l’urbanisme») a adressé le courrier suivant à l’architecte du projet, qui l’a

reçu le 18 mai 2012 :

"Monsieur,

Nous nous

référons à votre courrier électronique du 12 avril dernier et aux plans que

vous nous avez remis ainsi qu’aux séances de travail que nous avons eues le 16 décembre

2011 et 19 janvier 2012.

Dangers

naturels

La parcelle No

5752 se situe en zone de danger moyen ou élevé selon les cartes provisoires des

dangers naturels du 10 novembre 2011. A cet égard, conformément à une

détermination qu’a prise tout récemment la Municipalité au sujet des conditions

d’octroi de permis de construire dans ces compartiments de territoire, aucun

permis ne pourra être délivré dans ces zones jusqu’à réception des cartes

définitives de dangers attendues pour 2013. Cependant, il convient de préciser

que pour notre commune, en relation avec la procédure de légalisation du PGA

2007, ces études sont poursuivies de concert avec les instances cantonales;

ainsi, nous serons prochainement en mains d’une version affinée de cette carte,

laquelle pourrait en l’occurrence, autoriser la Municipalité à réceptionner une

demande de permis de construire. Selon toute vraisemblance, cette échéance est

programmée pour le début de l’été.

Police des

constructions (RPA 72 / RPGA 2007)

Pour rappel, les

parcelles citées en référence se situent en zone de faible densité, selon le

Règlement sur le plan d’affectation et la police des construction de 1972

(RPA), et en zone de coteau B, selon le Règlement communal sur le plan général

d’affectation et la police des constructions de 2007 (RPGA). L’art. 9.8 relatif

aux dispositions de cette dernière zone fixe les contraintes suivantes:

l’implantation et la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent

respecter la morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire

harmonieusement dans la pente sans provoquer des mouvements de terre

importants, tant en remblai qu’en déblai. A cet égard, votre projet suscite les

remarques suivantes:

L’importante chirurgie effectuée dans le terrain

pour créer le chemin d’accès provoque des mouvements de terre qui se révèlent

incompatibles avec les exigences d’intégration que pose l’art. 9.8 précité et

l’art. 76 RPA.

La façade aval de chaque villa se compose de 4

niveaux et attique. En regard de l’art. 9.4 RPGA, un seul niveau supplémentaire

peut être dégagé sur ladite façade en plus des deux niveaux sous

l’acrotère ; dans ce cas, le projet comprend un niveau de trop.

Nous vous rendons attentif aux dispositions de

l’art. 68 RPA (hauteur et proportion des façades); à ce stade du projet, il

semblerait que cette disposition ne soit pas respectée.

En conclusion et

compte tenu des éléments qui précèdent, nous saurions gré d’apporter les

modifications nécessaires à votre projet, étant entendu que la poursuite de la

procédure en vue du dépôt d’une demande de permis de construire est conditionnée

à la résolution de la question des dangers naturels évoquée ci-dessus.

[…]."

En l’absence d’une réponse du Service de

l’urbanisme (n’ayant à cette date pas encore reçu le courrier précité), les constructrices

ont déposé le 16 mai 2012 leur dossier au Service de l’urbanisme pour mise à

l’enquête publique.

Par courrier de leur mandataire du 24 mai 2012, les

constructrices se sont déterminées sur la prise de position de la Direction de

l’urbanisme du 14 mai 2012. Pour ce qui est des dangers naturels, elles relevaient

que, selon l’expertise faite par le bureau CSD, la constructibilité de leurs

parcelles n’était pas remise en question. Elles contestaient en outre que leur

projet ne soit pas conforme aux art. 9.4 et 9.8 RPGA et à l’art. 68 RPA en

relevant que le non-respect de ces dispositions n’avait jamais été évoqué lors

des discussions qu’elles avaient eues avec le Service de l’urbanisme. Elle

indiquaient attendre la confirmation de la mise à l’enquête sans délai de leur

projet tel que déposé le 16 mai 2012.

Par courrier du 1er juin

2012, la Direction de l’urbanisme a informé le mandataire des constructrices

que le dossier était en cours d’examen. Le 5 juin 2013, le mandataire des

constructrices a écrit au municipal en charge de la police des constructions

pour lui rappeler l’urgence d’une mise à l’enquête publique du projet. Le 8 juin

2012, le Service de l’urbanisme a informé le mandataire des constructrices que

leur projet, compte tenu de son importance, serait transmis au «comité

d’experts» conformément à l’art. 3 RPGA.

Par courrier de leur mandataire du

15 juin 2012, les constructrices ont contesté la mise en œuvre du comité

d’experts et renouvelé leur demande de mise à l’enquête sans délai du dossier.

Une séance devant le comité d’experts a eu lieu

le 10 juillet 2012 au cours de laquelle les constructrices ont présenté leur

projet. Un document intitulé «résumé d’expertise» a été établi le 12 juillet

2012. Ce dernier semble ne pas avoir été transmis aux constructrices. Il relève

notamment que la question des dangers naturels doit être vérifiée en fonction

des dernières cartes reçues et formule les conclusions suivantes:

"Le Comité

d’experts formule un préavis négatif sur le projet présenté.

Dans un site

aussi contraignant et dans un contexte aussi sensible, il s’agit de mener une

réflexion architecturale basée sur le site et de vérifier par après les

aspects économiques de la réalisation.

Les véhicules ne

devraient pas pouvoir accéder dans la partie supérieure du terrain. Le

stationnement doit se gérer au bas du site.

Le site ne doit

probablement pas être construit à hauteur de la densité maximale

potentiellement autorisable.

Le risque de

précédent quant à ce type de promotion dans un tel contexte est important. Une

prudence de mise doit être observée par la municipalité."

Par courrier adressé le 20 juillet 2012 au

Service de l’urbanisme, le mandataire des constructrices a demandé une nouvelle

fois la mise à l’enquête publique du projet en impartissant un délai au 17 août

2012 pour obtenir la confirmation de cette mise à l’enquête, respectivement une

décision claire de refus, susceptible de recours.

Une carte provisoire des dangers naturels datée

du 20 juillet 2012 a été remise à la Municipalité de Montreux (ci-après: la Municipalité).

Selon cette carte, la parcelle n° 5737 est concernée par un danger naturel

existant de glissements de terrains superficiels, la parcelle n° 5752 par un

danger naturel marqué de glissements de terrains superficiels (la moitié de la

parcelle est concernée) et la parcelle n° 6358 par un danger naturel existant

de glissements de terrains superficiels

Par courrier du 23 juillet 2012, le Service de

l’urbanisme a informé les constructrices que la municipalité prendrait position

au sujet de la mise à l’enquête publique du projet en cause dès le 24 août

2012, en tenant compte du préavis du comité d’experts.

En date du 31 juillet 2012, la Municipalité a

fait paraître dans la Feuille des avis officiels, l’avis suivant:

"Plan

général d’affectation et dangers naturels

Par le présent

avis, la Municipalité de Montreux informe tout intéressé que le territoire

communal est concerné par des dangers naturels marqués et existants.

Conformément aux exigences cantonales et fédérales, la Municipalité est

contrainte de prendre les mesures suivantes :

Jusqu’à nouvel

avis, toute demande de permis de construire, relative à un objet sis dans un

secteur concerné par des dangers naturels marqués et augmentant le risque, ne

pourra être traitée par la municipalité.

De même, toute

demande de permis de construire relative à un objet dans un secteur concerné

par les dangers naturels existants et augmentant le risque devra être

accompagnée d’une étude circonstanciée. […]"

Par courrier du 2 août 2012 - qui a toutefois

été reçu par les constructrices après le dépôt de leur recours - la Direction

de l’urbanisme a informé les constructrices de leur possibilité de venir

consulter la carte provisoire des dangers naturels du 20 juillet 2012, bien

qu’elle était toujours dans l’attente du rapport qui devait l’accompagner. Elle

relevait par ailleurs notamment ce qui suit :

"Il est à ce

stade nécessaire de rappeler que le projet qui nous occupe a fait l’objet de

discussions préalables entre les architectes et le service de l’urbanisme et

que les remarques émises dans le courrier du 14 mai 2012 n’ont malheureusement

pas été prises en considération. Ces remarques avaient pour but que les

architectes parviennent à proposer un projet respectueux des règles de

construction en vigueur sur les parcelles Nos 5737, 5752 et 6358 et des

principes d’intégration aux contextes bâti et paysager, permettant d’être le

plus à même de passer avec succès les formalités d’enquête publique et de

recevoir une décision favorable de l’Autorité compétente.

Il est en outre à

signaler que la population de Glion, et notamment la Société d’intérêt du

village, se sont déjà enquises à maintes reprises des dates d’enquête publique,

afin de s’opposer au projet.

Le cadre tendu

dans lequel le projet s’inscrit, que ce soit au niveau technique ou politique,

laisse à penser que toutes les mesures devraient être prises afin d’en assurer

sa réglementarité et pouvoir recevoir une autorisation, ce qui ne semble pas

être le cas pour l’heure.

Les termes

utilisés dans votre courrier du 20.07.2012 transcrivent une ferme volonté de

débuter une enquête publique pour un projet non réglementaire en l’état et ce

pendant une période de vacances, ce qui ne manquera pas de faire réagir encore

plus la population glionnaise, minimisant ainsi les chances de succès, ce que

notre Direction peine à comprendre.

Nous vous serions

dès lors gré de patienter jusqu’au 17.08.2012, date à laquelle nous serons en

mesure de vous informer sur la prise de position de la Municipalité."

Par acte du 3 août 2012, Geneco SA, Septfonds

SA, Rodolphe Garabédian SA, de même que Robin Shah et Jane Shah, ont déposé un

recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

dirigé contre «le refus de la Municipalité de Montreux de soumettre à l’enquête

publique leur projet de construction sur les parcelles 5737, 5752 et 6358 de

dite Commune». Ils concluaient à ce que leur recours soit admis et à ce

qu’ordre soit donné à la Municipalité de soumettre à l’enquête publique leur

demande de permis de construire telle que déposée le 16 mai 2012.

Dans sa réponse du 29 décembre 2010,

la Municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. L’établissement

cantonal d’assurance incendie (ECA) a déposé des déterminations le 5 septembre

2012. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 17 décembre

2012.

Des discussions ont eu lieu entre les

constructrices et l’autorité communale en vue de la mise à l’enquête publique

d’un projet modifié, notamment en ce qui concerne le nombre de bâtiments et de

niveaux. Par courrier du 24 octobre 2012, le conseil des constructrices a

indiqué à la commune que ses mandants demandaient la mise à l’enquête d’une

demande d’autorisation préalable d’implantation au sens de l’art.119 de la loi

du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC;

RSV 700.11) portant sur six bâtiments. Ce courrier précisait ceci:

"Dans la

mesure où votre autorité pourrait leur garantir son soutien dans cette

procédure, mes clients seraient alors prêts à solliciter la suspension de la

procédure de recours actuellement pendante devant la CDAP jusqu’à droit connu

sur leur demande de permis d’implantation, ce recours étant retiré dès la

délivrance du permis d’implantation et gabarit portant sur le dossier B avec 6

nouveaux bâtiments."

Par courrier du 19 décembre 2012,

le juge instructeur a invité la Municipalité à indiquer si elle entendait

mettre à l’enquête publique le projet de construction litigieux (soit celui

déposé en mai 2012), cas échéant dans quel délai. Dans une réponse du 24

janvier 2013, la Municipalité a informé le tribunal qu’après discussion avec

les recourants, elle avait informé ces derniers qu’elle était disposée à entrer

en matière sur la mise à l’enquête publique d’une demande préalable

d’implantation pour cinq nouveaux bâtiments sur les parcelles en cause. Interpellés

sur la question de savoir si le recours avait encore un objet, les recourants

ont indiqué 8 février 2013 que la cause n’était pas sans objet dès lors que

leur intention était d’obtenir la mise à l’enquête du projet déposé en mai 2012,

la demande préalable d’implantation déposée ultérieurement visant un autre

projet dont ils se prévaudraient uniquement si leur premier projet ne devait

pas aboutir après la mise à l’enquête publique.

L’ECA et la Municipalité ont déposé

des déterminations le 11 février 2013, respectivement le 26 février 2013. A

cette occasion, la Municipalité a notamment précisé que le projet déposé en mai

2012 n’avait pas été mis à l’enquête publique principalement pour des raisons

de non-conformité aux règles de police des constructions, les dangers naturels

n’étant qu’un aspect connexe à la non-conformité du projet.

Au mois de juillet 2013, la

Municipalité a délivré une autorisation préalable d’implantation pour la

construction de cinq bâtiments. Par courrier du 15 juillet 2013, elle a informé

les opposants de la levée de leur opposition. Cette décision a fait l’objet

d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal traité sous la référence AC.2012.0332.

Par courrier du 23 août 2013, le conseil

des recourants a précisé que l’engagement de ses clients de retirer leur

recours tel que contenu dans son courrier à la commune du 24 octobre 2012

supposait la délivrance d’un permis d’implantation portant sur six bâtiments.

Dès lors que le permis d’implantation délivré ne portait que sur cinq

bâtiments, il demandait que la suspension de la procédure soit prolongée

jusqu’à droit connu sur la mise à l’enquête du permis d’implantation pour six

immeubles. Interpellée le 28 août 2013 par le juge instructeur sur la question

de savoir si elle acceptait de mettre à l’enquête publique le projet de permis

préalable pour six immeubles, la Municipalité a répondu par courrier du 9

septembre 2013 que tel n’était pas le cas. Elle invoquait à cet égard le fait

que la partie Ouest du terrain était concernée par un danger naturel marqué de

glissement de terrain ainsi que la capacité constructive du site.

Par courrier du 30 septembre 2013,

le conseil des recourants a confirmé que ces derniers s’étaient engagés à

retirer leur recours sitôt délivrée et entrée en force une décision

d’implantation de six immeubles, un dossier dans ce sens étant en cours de

préparation. Il précisait que, en l’état, le recours était maintenu.

Considérants

1.

Il convient de déterminer en premier lieu quel

est l’objet du litige.

Le recours déposé le 3 août 2012

porte sur le refus de la Municipalité de mettre à l’enquête publique un projet

de construction sur les parcelles nos 5737, 5752 et 6358 de Montreux

concernant huit bâtiments. Par la suite, les constructrices ont déposé une

demande d’autorisation préalable d’implantation pour la construction de cinq

bâtiments sur les parcelles précitées, autorisation qu’elles ont obtenu au mois

de juillet 2013. Les constructrices ont ensuite indiqué qu’elles allaient

déposer une nouvelle demande d’autorisation préalable d’implantation pour la

construction de six bâtiments.

Même s’il ressort de différents

courriers adressés par les constructrices à l’autorité communale que la

délivrance et l’entrée en force d’une décision d’implantation pour six

immeubles les amènerait à retirer leur recours du 3 août 2012, il y a lieu de

constater que ledit recours concerne le projet initial portant sur la construction

de huit bâtiments déposé au mois de mai 2012. Partant, les projets ultérieurs,

qui portent sur des bâtiments dont le nombre et les caractéristiques (notamment

la hauteur) diffèrent du projet initial, sortent de l’objet du litige.

2.

Au plan de la recevabilité du recours, il

convient d’examiner si le recours est dirigé contre une décision au sens de

l’art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36) ou, cas échéant, si on se trouve en présence d’un déni de

justice formel au sens de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.

a) Le recours de droit

administratif au Tribunal cantonal, régi par les art. 92 ss LPA-VD, est ouvert

contre "les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître" (art. 92 al. 1 LPA-VD). La décision est définie à l'art. 3

LPA-VD, dans les termes suivants:

"1 Est une décision toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et

ayant pour objet :

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou

l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations.

2.

Sont également

des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur

recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3.

Une décision au sens de l'alinéa

1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou

c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte étatique

adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un

rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les

références citées; arrêts AC.2012.0200

du 7 mai 2013 consid. 2b; AC.2010.0241 du 16 novembre

2011.

consid. 1; GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23

juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont

pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de

position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de

décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation

juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration

et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF

2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts AC.2012.0200

précité consid. 2b; GE.2006.0049 du 13 juillet 2006

consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984

p. 497 et les références citées).

En matière de construction, le

refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans même le soumettre

à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de modifications «a

posteriori» du projet autorisé et leur soumission à une enquête complémentaire constituent

des décisions attaquables (arrêt AC.2012.0200 précité consid. 2b; Benoît Bovay, Le permis de

construire en droit vaudois, p. 241 ss). Par ailleurs, la jurisprudence

considère de façon générale qu'une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude

qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une

décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la

réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid. 1a; arrêt AC.2012.0200 précité consid. 2b; AC.2011.0033

du 11 mai 2012 consid. 2).

b) aa) En l’espèce, les recourants font valoir que leur recours est dirigé contre le

courrier du Service de l’urbanisme du 23 juillet 2012 qui, examiné à la lumière

de l’avis de la Municipalité publié dans la Feuille des avis officiels du 31

juillet 2012 selon lequel toute demande de permis de construire dans les

secteurs concernés par les dangers naturels serait refusée, constituerait une

décision de refus de mise à l’enquête du dossier déposé le 16 mai 2012. Leurs

parcelles étant directement visées par l’avis du 31 juillet 2012, la

municipalité, après trois mois de tergiversation, aurait donc clairement

manifesté son refus de mise à l’enquête publique du projet déposé en ses mains

le 16 mai 2012. L’autorité n’était d’ailleurs pas revenue sur sa décision

depuis lors, de sorte que sa volonté aurait été émise dès le 23 juillet de ne

pas donner suite à la sollicitation des recourants, constituant par là une

décision au sens de l’art. 3 LPA-VD.

bb) Le courrier du Service de

l’urbanisme du 23 juillet 2012, rédigé au cœur de l’été, réservait expressément

la décision que l’autorité compétente, soit la Municipalité et non pas le

Service de l’urbanisme, allait prendre au sujet de la mise à l’enquête publique

du projet dès le 24 août 2013. Ce courrier ne peut par conséquent pas être

considéré comme une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Il est vrai que, a

priori, les constructeurs pouvaient éventuellement inférer de l’avis paru dans

la feuille des avis officiels le 31 juillet 2012 que leur demande de permis de

construire ne serait pas traitée par la Municipalité. Ceci n’empêche

toutefois pas que, au moment du dépôt du recours, l’autorité compétente pour

décider de la mise à l’enquête publique n’avait toujours pas rendu de décision

sur ce point. Au surplus, compte tenu du rapport CSD 16 janvier 2012 et de la

discussion du 19 janvier 2012 qui avait eu lieu au service de l’urbanisme (cf.

annexe 7 à la lettre du conseil des recourants à la Direction de l’urbanisme du

24.

mai 2012), les recourants pouvaient partir de l’idée que la problématique

des dangers naturels n’empêcherait pas la mise à l’enquête du projet.

c) A titre subsidiaire, les

recourants font valoir que le recours serait recevable au regard de l’art. 74

al. 2 LPA-VD en raison de l’absence de toute décision formelle de la

municipalité plus de trois mois après le dépôt du dossier à mettre à l’enquête,

ce qui constituerait un déni de justice formel.

aa) Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD,

applicable à la présente procédure par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD,

"l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque

l'autorité tarde ou refuse de statuer". Selon la jurisprudence, commet un

déni de justice formel l’autorité qui ne statue pas ou n’entre pas en matière

sur un recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu’elle devrait le faire

(ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34; 125 I 166

consid. 3a p. 168). Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou

administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un

délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 -

Cst.; RS 101). Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure également

à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des

libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du

déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente

(cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent retard injustifié

assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst.,

lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa

décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice

porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (arrêts

AC.2012.0229 du 1er mars 2013 consid. 1 et référence; AC.2011.0223 du 15 novembre

2011.

consid. 1b; GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et référence). Pour le

reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que

l'autorité soit compétente et obligée de statuer (arrêts AC.2012.0229 précité consid.

1; AC.2011.0223 précité consid. 1b GE.2010.0004 précité consid. 1b et

référence). En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions légales spéciales

impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable du

délai s’apprécie au regard de la nature de l’affaire et de l’ensemble des

circonstances, notamment l’ampleur et la difficulté de l’affaire (ATF 135 I 265

consid. 4.4 p. 277; 131 V 407 consid. 1.1 p. 409; 125 V 188 consid. 2a p.

191/192 et les arrêts cités).

bb) Selon l’art. 108 LATC, la demande

de permis est adressée à la Municipalité (al. 1). Le règlement cantonal et les

règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et

catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande,

ainsi que le nombre d’exemplaires requis. La demande n’est tenue pour

régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies (al. 2). Les

pièces est indications à fournir avec la demande de permis de construire

figurent à l’art. 69 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi

du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC;

RSV 700.11.1). Il s’agit essentiellement des plans du projet et du

questionnaire général.

Selon l’art. 109 al. 1 LATC, la

demande de permis est mise à l’enquête publique par la Municipalité pendant

trente jours. Comme on le verra plus loin, sous réserve de l’hypothèse où un

projet enfreint manifestement les dispositions réglementaires, la municipalité,

lorsqu’elle est saisie d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à

l’enquête. Ceci implique que le travail requis de la Municipalité lorsqu’un

projet lui est transmis en vue d’une mise à l’enquête publique est relativement

limité puisqu’il lui suffit de vérifier que les pièces et indications

mentionnées à l’art. 69 RLATC figurent au dossier. Il s’agit d’un travail qui peut

être effectué en quelques jours et qui ne devrait en tous les cas pas dépasser un

délai d’un mois. Partant, en informant les recourants le 23 juillet 2013

par l’intermédiaire du Service de l’urbanisme du fait qu’une décision relative

à la mise à l’enquête publique du dossier déposé le 16 mai 2013

n’interviendrait pas avant le 24 août 2013, la Municipalité s’est faite

l’auteur d’un déni de justice formel. Le recours est par conséquent recevable

en application de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.

3.

a) Le recours pour déni de justice formel ne

porte que sur la prétention de l’intéresser à obtenir une décision. L’admission

du recours implique par conséquent en principe uniquement que le dossier est

retourné à l’autorité avec une invitation à statuer dans les meilleurs délais.

En l’occurrence, les prises de position de la Municipalité postérieures au

recours, notamment les explications données dans le cadre de sa réponse,

montrent qu’elle n’entend pas soumettre à l’enquête publique le dossier relatif

au projet de construction de huit bâtiments qui a été déposé au mois de mai 2012.

Partant, par économie de procédure, il y a lieu d’examiner si, sur le fond, le

refus de mise à l’enquête publique est justifié.

b) aa) On l’a

vu, selon l'art. 109 al. 1 LATC, la demande de permis est mise à l'enquête

publique par la municipalité pendant trente jours. En d'autres termes, une

demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous

réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d

RLATC). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les

oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du

texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de

construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à

la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de

cette procédure (arrêts AC.2010.0286 du 29 juillet 2011 consid. 3a, AC.

2005.0099

du 23 août 2006 consid. 3). L'enquête publique constitue un élément essentiel

de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme

indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la

connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner

l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait

susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs

reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle

la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui

enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans

sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du

projet (arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a, AC. 2005.0099 précité consid.

3; Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après:CCRC],

prononcé n° 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé n° 6'878 du 2 avril

1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd.,

p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout

constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC -

même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus

(cf. arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008

consid. 2e; AC. 2005.0099 précité consid. 3; prononcé CCRC n° 5'447

du 10 décembre 1987). En d'autres

termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant

de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux

dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en

revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement

d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief

sérieux (cf. arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a; AC. 2005.0099 précité

consid. 3; AC.2005.0075 du 7 septembre 2005 consid. 4).

bb) En l’occurrence,

la Municipalité ne prétend pas que le refus de mettre le projet à l’enquête

publique serait lié au fait que le dossier ne serait pas régulier à la forme.

Elle ne prétend notamment pas que le dossier déposé au mois de mai 2012 ne

contiendrait pas les pièces et indications requises par l’art. 69 RLATC. Elle

fonde son refus uniquement sur le fait le projet ne serait pas conforme au

règlement communal sur des points d’importance que sont le nombre de niveaux

(art. 35 RPA et 9.4 RPGA), les mouvements de terre et murs de soutènement (art.

76.

al. 3 RPA et 9.8 RPGA) et l’intégration du projet dans le contexte bâti et

paysager (art. 76 RPA et 45 RPGA). Elle relève à cet égard qu’elle a invité les

constructrices à plusieurs reprises à modifier leur projet afin de le rendre

règlementaire, ce que ces dernières ont refusé de faire en déposant le dossier

d’enquête le 16 mai 2012. A titre subsidiaire, elle invoque le fait que le

projet litigieux lui avait été soumis alors que l’élaboration de la version

provisoire des cartes de dangers naturels était en cours, que celle-ci a

entraîné une modification du degré de danger naturel concernant la parcelle n°

5752.

qui a été colloquée pour moitié dans un secteur de dangers naturels

marqués (glissements superficiels de terrain) et que cette situation n’avait été

portée à sa connaissance que par le rendu de dite carte le 20 juillet 2012.

c) aa) S’agissant

de la réglementarité du projet, il y a lieu de rappeler que conformément à

l’art. 79 al. 1 LATC, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant

à l’encontre du projet dès l’ouverture d’une enquête publique concernant un

plan ou un règlement d’affectation. Lorsque la commune a adopté la nouvelle

réglementation (cf. art. 79 LATC), celle-ci est dotée d'un effet anticipé

négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation

antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase,

seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à

l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute

autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer

sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation par le département

compétent (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès

son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule (arrêts

AC.2010.0032 ; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006).

En l’espèce, pour être autorisé, le

projet doit donc respecter tant les dispositions du RPA que celles du RPGA.

bb) La municipalité fait tout

d’abord valoir que le projet ne respecte manifestement pas le nombre d’étages

autorisé. Cette question est traitée de manière distincte selon la

réglementation actuellement en vigueur et selon celle en cours d’adoption.

L’art. 35 RPA dispose ce qui suit concernant

la zone de faible densité :

"Le nombre

des étages est limité à deux sous la corniche".

Relatif aux étages habitables sur

la façade aval, l’art. 71 RPA, applicable à toutes les zones, a la teneur

"Dans les

terrains en forte pente, la Municipalité peut autoriser l'aménagement d'un

étage supplémentaire sur la façade aval, partiellement habitable, pour autant

que celui-ci bénéficie d'une insolation suffisante et qu'il soit entièrement

dégagé du terrain naturel ou aménagé sur la façade aval. Sous réserve des

dispositions de l'article 87, sa surface habitable n'excède pas 80 % de la

surface habitable de l'étage supérieur.

Cet étage

supplémentaire n'est pris en considération ni pour le calcul du nombre d'étages

autorisé ni pour l'application des dispositions qui en dépendent".

L’art. 9.4 RPGA, qui concerne les niveaux, contient une disposition

semblable, selon laquelle:

"Le nombre

de niveaux, rez-de-chaussée compris, est limité à 2 sous la corniche ou

l'acrotère, auxquels un étage peut être ajouté sous forme d'attique ou de

combles habitables. En cas de forte pente, la Municipalité peut autoriser l'aménagement

d'un étage supplémentaire sur la façade aval, pour autant que celui-ci

bénéficie d'une insolation suffisante et qu'il soit dégagé du terrain naturel

sur la façade aval".

Le projet en cause se situe dans un

terrain en pente et prévoit un niveau de garage plus trois étages sous

l’acrotère en façade aval. Il résulte d’un arrêt récent traitant d’un cas

similaire (AC.2012.0056 du 19 février 2013) qu’il existe sur le territoire de

la Commune de Montreux des bâtiments comportant un niveau de garage plus trois

niveaux sous l’acrotère et des bâtiments comportant, sous l’acrotère, le nombre

maximum de niveaux prévus par les règles de la zone, plus un attique, plus un

niveau de garage. Il ressort également de cet arrêt que l’interprétation des

art. 71 RPA et 9.4 RPGA est relativement délicate et que la Municipalité

dispose d’une latitude de jugement.

En l’occurrence, compte tenu des

difficultés qu’implique l’interprétation des art. 71 RPA et 9.4 RPGA et de la

manière dont le projet litigieux est conçu, on ne saurait retenir que, sur ce

point, le projet soulève un problème de réglementarité tellement évident que

cela justifie de déroger au principe selon lequel un constructeur a le droit

que sont projet soit mis à l’enquête publique.

cc) L’art. 76 al. 3 RPA, applicable

à toutes les zones, a la teneur suivante:

Dans la règle,

lorsque le profil du terrain naturel subit des modifications du fait des

constructions souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en

continuité avec les parcelles voisines.

L’art. 9.8 RPGA, applicable à la zone de coteau B, prévoit pour sa

part ce qui suit:

L’implantation et

la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent respecter la

morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire harmonieusement dans la

pente sans provoquer des mouvements de terre importants, tant en remblai qu’en

déblai (voir recommandations, fiche no 2).

On constate que les art. 76 al. 3

RPA (par l’expression «dans la règle») et 9.8 RPGA (par l’expression

«mouvements de terre importants») impliquent également un pouvoir

d’appréciation et une latitude de jugement de la part de la Municipalité. Là

aussi, une appréciation doit être effectuée au cas par cas et on ne saurait dès

lors retenir d’emblée que le projet ne serait manifestement pas réglementaire.

dd) Finalement, l’art. 76 RPA,

applicable à toutes les zones, prévoit ce qui suit:

"La

Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue

d’éviter l’enlaidissement du territoire communal.

Sont notamment

interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.) qui seraient de nature

à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de

bâtiments.

Dans la règle, lorsque

le profil du terrain naturel subit des modifications du fait de constructions

souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en continuité avec

les parcelles voisines.

Lors de travaux

de construction, de transformation ou de rénovation, tout élément susceptible

d’influer de façon notable sur l’aspect extérieur d’un bâtiment doit être

soumis à l’approbation de la Municipalité. Il s’agit notamment des matériaux

et couleurs extérieurs utilisés en façade, en toiture et pour les murs et

clôtures.

La Municipalité

peut exiger la plantation d’arbres ou de haies autour des constructions et

installations existantes à édifier. Elle peut fixer le choix des essences."

L’art. 45 RPGA a quant à lui la

teneur suivante:

"La

Municipalité prend les mesures nécessaires pour éviter l’enlaidissement du

territoire communal.

Sont interdits

tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d’un

site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments.

Un soin

particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison des

vues plongeantes depuis l’amont et de la vision depuis l’aval.

Pour des raisons d’intégration

dans le site, la Municipalité peut imposer une autre implantation ainsi que

d’autres matériaux que ceux prévus par le constructeur. Si les constructions

projetées sont de nature à porter atteinte à la qualité d’un site, elle peut

exiger du constructeur l’étude d’une autre solution offrant des possibilités

d’utilisation comparables.

Les

constructions, parties de construction ou ouvrages mal intégrés ne peuvent être

modifiés que dans la mesure où leur défaut d’intégration est, soit supprimé,

soit dans une large mesure, diminué. Dans la règle les éléments du recensement

architectural servent de base à l’application des présentes dispositions.

Les dispositions

de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites sont

réservées."

Les art. 76 RPA et 45 RPGA sont des

dispositions sur l’esthétique et l’intégration des constructions mettant en

œuvre l’art. 86 LATC. Il existe une importante marge d’appréciation dans

l’application de ces dispositions et, sauf à inverser le principe général selon

lequel les constructeurs on droit à une mise à l’enquête publique, l’autorité

communale ne saurait d’emblée s’opposer à la mise à l’enquête publique d’un

projet de constructions au motif que, prima facie, les exigences en matière d’esthétique

et d’intégration ne seraient pas respectées.

La Municipalité ne saurait enfin

justifier le refus de mise à l’enquête publique par une prétendue violation de

l’art. 68 RPA relatif à la hauteur et à la proportion des façades, disposition

qui était invoquée dans le courrier de la Direction de l’urbanisme du 14 mai

2012.

Dans ce courrier, la Direction de l’urbanisme mentionne en effet qu’il «semblerait»

que cette disposition ne serait pas respectée, formulation qui montre que l’on

ne se trouve pas en présence d’une violation manifeste.

d) Il convient encore d’examiner si

le refus de soumettre le projet à l’enquête publique se justifie en raison de

la problématique des dangers naturels.

aa) La question de savoir si un

permis de construire peut être refusé pour un projet réglementaire prévu en

zone constructible en raison d’un problème de dangers naturels est délicate.

En l’occurrence, on constate que

les constructeurs ont fait effectuer une étude par un bureau spécialisé (cf.

rapport CSD du 16 janvier 2012). Il résulte de cette étude, réalisée par un des

bureaux mandatés pour la réalisation de la carte des dangers naturels (cf.

réponse de la Municipalité p. 2), que les trois parcelles concernées demeurent

constructibles, moyennant certaines mesures. On relève en outre que la

Municipalité a indiqué dans ses déterminations des 28 septembre 2012 et 26

février 2013 que le projet n’avait pas été mis à l’enquête publique

principalement pour des raisons de non-conformité aux règles de police des

constructions, les dangers naturels n’étant qu’un aspect connexe à la

non-conformité du projet. A cela s’ajoute que la Municipalité a délivré une

autorisation préalable d’implantation au mois de juillet 2013 pour la

construction de cinq bâtiments sur les parcelles en cause, y compris celle

concernée par un danger marqué de glissements de terrain superficiels.

Dans ces circonstances, la

problématique des dangers naturels ne saurait également justifier d’emblée un

refus de mise à l’enquête publique du projet.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit

être admis et le dossier retourné à la Municipalité afin qu’elle procède sans

délai à la mise à l’enquête publique du projet de construction de huit

bâtiments déposé le 16 mai 2012. Les frais de justice doivent mis à la charge

de la Commune de Montreux, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA‑VD). Celle-ci

devra également verser des dépens - dont le montant est arrêté à 2'000 fr.-

aux recourants, qui ont mandaté un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 55

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis et le dossier est retourné à la Municipalité de Montreux afin qu’elle

procède sans délai à la mise à l’enquête publique du projet de construction de

huit bâtiments sur les parcelles nos 5737,

5752 et 6358 du cadastre de la Commune de Montreux déposé

le 16 mai 2012.

II.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq

cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.

III.

La Commune de Montreux versera à Geneco SA,

Septfonds SA, Rodolphe Garabédian SA et Robin Shah et Jane Shah, créanciers

solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 novembre 2013

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - AC.2012.0192 - 2013-11-21 - GENECO SA, SEPTFONDS SA, RODOLPHE GARABEDIAN SA, SHAH/Municipalité de Montreux, ECA

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

2.

3.

2011.

24.

2011.

3.

2005.0099

76.

5752.

2012.

4.

Dispositif