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Décision

AC.2012.0233

CDAP - AC.2012.0233 - 2013-04-30 - WEBER, GAM Lausanne-Bournens Club d'aéromodélisme/Service du développement territorial, Municipalité de Bournens, Service de l'environnement et de l'énergie

30 avril 2013Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Jean-Marc Weber est propriétaire de la parcelle n° 335 sise au lieu-dit

"En Pra", sur la commune de Bournens. Cette parcelle, d'une surface

totale de 112'539 m2, est colloquée en zone agricole selon le plan général

d'affectation communal (ci-après: PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 20

novembre 1981.

Le 20 novembre 1996, la Municipalité de Bournens

(ci-après: la municipalité) a accepté que le club d'aéromodélisme

Lausanne-Bournens (ci-après: le GAM) pratique l'aéromodélisme sur une partie de

la parcelle n° 335, correspondant initialement à une surface de 3'300 m2, selon

un contrat de location conclu entre Jean-Marc Weber et le GAM, pour s'agrandir,

en 2002, à 5'400 m2.

Le 31 janvier 2003, le GAM a proposé une

modification du règlement de terrain, s'agissant notamment des heures

d'exploitation, qui a obtenu l'approbation de la municipalité le 3 février

2003. Le point 10 dudit règlement a en conséquence été modifié comme suit:

"Point 10

10.1 Le vol ou la mise en marche de moteurs à explosion sont

autorisés de 9h à 12h et de 13h30 à 20h les jours ouvrables, y.c. le samedi. Le

dimanche, l'autorisation est limitée à l'horaire suivant: 13h30 à 19h.

10.2 Les avions électriques sont autorisés à voler de 9h

jusqu'au coucher du soleil tous les jours de la semaine, y.c. le dimanche.

10.3 Le jour de Noël et le dimanche de Pâques sont des jours

de repos ou toute activité de vol est proscrite."

B.

L'activité du GAM a régulièrement donné lieu, dès 2007, à des plaintes

des habitants de la commune de Bournens. Ainsi, le 24 avril 2007, la municipalité

a constaté une violation du règlement de terrain à la suite de la mise en

marche de moteurs à explosion un dimanche matin (22 avril 2007). Elle a tenu

une séance extraordinaire à cette fin le 7 mai 2007, à laquelle elle a convié

les membres du GAM. Une nouvelle plainte a été adressée à la municipalité le 7

octobre 2007, concernant des nuisances occasionnées par des vols à moteurs.

Lors d'une séance extraordinaire de la municipalité du 23 juin 2008, Ivan Maraz,

habitant de la commune de Bournens, s'est à nouveau plaint du bruit causé par

l'activité d'aéromodélisme sur le territoire communal.

C.

Lors d'une séance du Conseil général du 31 mars 2011, Ivan Maraz,

Jean-Pierre Eggimann et Jean-Claude Cornaz ont déposé une motion, visant à

"entreprendre des démarches auprès des autorités et organismes

compétents, pour s'assurer que toute la législation en la matière est respectée

et dans le cas contraire de la faire appliquer". Cette motion, qui

faisait suite à une pétition signée par plus de 30 habitants de la commune de

Bournens, dont l'objectif était de restreindre les horaires d'exploitation du

terrain utilisé par le GAM, a été acceptée par le Conseil général.

D.

Le 18 mai 2011, la municipalité, sur la base de cette motion, a transmis

son dossier au Service du développement territorial (SDT), pour qu'il vérifie

la légalité de l'activité d'aéromodélisme sur la parcelle n°335, sise en zone

agricole.

E.

Après avoir donné au GAM la possibilité de se déterminer, le SDT a, le 3

juillet 2012, ordonné la cessation des activités d'aéromodélisme sur la

parcelle n°335, la suppression du mât supportant la manche à air, l'enlèvement

des tables en bois, du barbecue et de la barrière simple en bois, le démontage

du filet de protection, l'enlèvement du bac de rangement et du stock de plaques

installés sur la parcelle. Il a imparti un délai au 1er octobre 2012

pour procéder à ces mesures. Le SDT a considéré en substance que l'implantation

de l'activité d'aéromodélisme hors de la zone à bâtir n'était pas, positivement

ou négativement, imposée par sa destination. Il a dès lors refusé de

régulariser l'utilisation du terrain à cette fin, de même que les constructions

et les installations érigées sans son autorisation.

F.

Par acte du 4 septembre 2012, Jean-Marc Weber et le GAM ont recouru à

l'encontre de cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à sa

réformation, subsidiairement à son annulation. Les recourants font valoir que

l'aménagement d'une piste d'atterrissage n'est en tant que tel pas soumis à

l'octroi d'une autorisation de construire, dès lors que l'activité

d'aéromodélisme n'a aucun impact sur l'environnement et d'une manière générale

sur les parcelles voisines. Subsidiairement, elle fait valoir que la pratique

de cette activité est imposée par sa destination à l'extérieur de la zone à

bâtir en raison des nuisances causées par le bruit des engins. Elle conteste

enfin la mesure du SDT sous l'angle du principe de la proportionnalité, qui

intervient après plus de quinze ans d'utilisation du terrain.

G.

Le Tribunal a tenu une audience le 31 janvier 2013 à Bournens. Il a

entendu Pascal Villars, président du GAM, assisté de Me Benoît Bovay pour les

recourants; Anne-France Eichelberger et Stéphane Gaillard pour le SDT;

Christine Piot, Michel Fiaux et Janine Zwahlen pour la municipalité; Olivier

Maître, pour la direction générale de l'environnement (DGE). Du procès-verbal

de l'audience, on extrait ce qui suit:

"Le président souhaite entendre les parties au sujet de

l'admissibilité de l'activité d'aéromodélisme en zone agricole.

Le terrain est actuellement utilisé entre 9h et 12h, et entre

13h30 et 19h, parfois jusqu’à 20h mais uniquement pour les avions électriques.

En moyenne, un vol par jour a lieu en semaine, alors que l'utilisation de la

piste est plus intense le week-end, avec environ trois personnes les matins de

grande affluence (chaque personne effectuant environ trois vols), et un peu

plus l'après-midi (au maximum huit personnes lorsque le club organise des

concours internes). L'exploitation est limitée pour des questions de coût et

d'autonomie des batteries des avions. Selon le GAM, 85% des avions sont

électriques, alors que 15% seulement sont des avions à combustion. Si l'avion

est grand (plus de deux mètres), il doit être seul en vol, alors que des avions

plus petits peuvent voler en même temps (jusqu'à deux ou trois simultanément).

Me Bovay relève que des tests avec des hélicoptères sont

fréquemment effectués dans la région. Il serait dès lors possible que les

bruits qu'entendent les habitants de Bournens proviennent également de ces

nuisances. En outre, de nombreuses personnes extérieures au club pratiqueraient

l'activité d'aéromodélisme aux alentours de la commune de Bournens.

Pascal Villars explique que l'association effectue des tests

de bruit pour admettre les avions des membres. Le test s’effectue au moyen d'un

sonomètre, situé à une distance de 10 m de l’avion au sol à plein régime. Les

modèles testés ne doivent pas dépasser 84 dB à 10 mètres pour être admis (pour

les plus gros appareils, ces valeurs se sont élevées au maximum à 90 dB).

Souvent, les immissions calculées se situent plutôt aux environs de 81,5 dB. Si

l’avion dépasse la valeur limite, on demande au membre d’apporter des

améliorations à l’avion (isolation phonique).

La Municipalité explique que les plaintes proviennent des

personnes situées en amont, à l'extrémité est du village (ch. du Pochet - route

du Crochet), à l'opposé des terrains utilisés par le GAM. Selon Christine Piot,

cette partie du village située en surplomb ferait caisse de résonance. Le bruit

de l'autoroute doit en outre être relativisé depuis que le revêtement a été

refait. Les habitants du village se plaignent essentiellement de l’activité du

club de modélisme le dimanche, en l'absence d'autres bruits (par exemple les

tracteurs, les tondeuses à gazon,…).

Me Bovay relève que les plaintes proviennent essentiellement

de M. Maraz et de M. Cornaz. Concernant ce dernier, il aurait quitté le GAM

après qu'on lui ait reproché le niveau sonore de ses appareils qu’il ne voulait

pas modifier pour se conformer à la norme des 84 dB(A).

Selon la Municipalité, les avions deviennent de plus en plus

gros. C'est l'interpellation de M. Cornaz au Conseil général qui a déclenché

son action.

Dans l'affaire de Vuillerens, le Tribunal fédéral ne s'est

pas prononcé sur la question de la licéité de l'activité d'aéromodélisme en

zone agricole. Selon la pratique du SDT, la zone agricole n'est en principe pas

destinée aux loisirs. Le SDT se réfère à l’arrêt du TF concernant un terrain

d’atterrissage pour parapentes. L'utilisation du terrain de Vuillerens pour

l'aéromodélisme s'inscrivait dans un autre contexte; en effet, l'exploitation

remontait aux années 1980 et l'utilisation du terrain pour cette activité

n'était pas remise en cause. Il y avait comme une sorte de droit acquis

permettant l’usage de la zone agricole pour l’activité de modélisme. Mais

actuellement, toute nouvelle demande serait refusée par le SDT, qui considère

que cette activité n'est pas imposée par sa destination en zone agricole. Il faudrait

dès lors l'appréhender sous l'angle d'une planification spéciale.

Me Bovay précise que le GAM a déplacé ses activités sur la

commune de Bournens en 1996. Le club disposait préalablement depuis les années

huitantes aussi d'un terrain se situant tout près de l’actuel, à environ 200

mètres, sur la commune de Penthaz qui avait autorisé l’activité. C’est à la

demande du propriétaire du terrain que l’activité avait cessé sur la commune de

Penthaz. Le club exploiterait dès lors ces terrains, à Penthaz puis à Bournens,

depuis 25 ans, sans causer de gêne.

Pascal Villars connaîtrait six pistes dans le canton, toutes

situées en zone agricole, afin d'éviter des problèmes de conflits avec d’autres

activités (notamment lorsque l'activité s'exerce sur un aérodrome). Le terrain

litigieux présente en outre l'avantage de ne se trouver dans aucun couloir

d'aviation. En théorie, les avions pourraient voler jusqu'à 500, voire 1000

mètres. L'altitude est toutefois limitée par l'exigence de pouvoir garder en

vue l'avion guidé.

Pascal Villars explique que les avions de compétition sont

généralement chers, certains disposent même de mini réacteurs. Toutefois, la

majorité des membres du club disposeraient d'avions coûtant au maximum 250

francs.

Le SDT revient sur l'aspect non-conforme de l'activité

litigieuse par rapport à la zone agricole. Il se réfère au cas des golfs, pour

lesquels il est nécessaire de procéder à une planification spéciale. Selon Me

Bovay, une procédure de planification serait inadaptée, notamment au vu des coûts

que cela engendrerait pour les membres. Cette exigence aurait pour conséquence

d'entraîner la disparition de l'activité d'aéromodélisme. Il évoque encore le

cas d'activités de dressage de chiens, qui auraient également lieu en zone

agricole. Selon le SDT, l'activité de dressage canin n'est pas autorisée en

zone agricole.

Me Bovay souligne que la Municipalité a donné son accord en

1996. L'activité était visible et personne ne s'y est opposé pendant de

nombreuses années. Le GAM confirme qu'il est prêt à démonter toutes les

installations qui se trouvent actuellement au sol. La Municipalité relève qu'en

1996, sa composition était différente. En outre les avions mesuraient

initialement 1,5 mètre, alors qu'actuellement, ils mesurent jusqu'à 3 mètres.

Les moteurs auraient également évolué.

Selon Pascal Villars, les modèles réduits utilisés

actuellement pèsent jusqu'à 30 kg et mesurent trois mètres au maximum. Lorsque

le moteur est puissant, les nuisances sonores sont réduites en raison de la

diminution du régime du moteur. L'avion qui est mentionné dans le reportage de

télévision serait ainsi l'un des plus silencieux du club.

Selon le responsable bruit de la DGE (ancien SEVEN), il

n'existe pas de gêne liée à l'exercice de l'aéromodélisme dans le présent cas au

regard des exigences de la LPE. La DGE ne dispose toutefois pas des moyens de

faire des mesures plus précises.

La Municipalité reproche le peu de sollicitation du GAM pour

trouver un accord. Pascal Villars conteste ce propos et explique avoir

rencontré Yves Jaccard à cinq reprises dans le cadre de tentatives de

médiation. Le GAM aurait fait des propositions, sans qu'une discussion ne

puisse avoir lieu du côté des opposants. Selon les représentants de la

Municipalité, le GAM n'aurait toutefois jamais cherché à rencontrer la

Municipalité.

Pascal Villars relève qu'en vertu des règles de l'aviation

civile, il est possible de décoller n'importe où. Le refus d'autoriser

l'activité du GAM sur le terrain litigieux aurait pour conséquence de disperser

cette activité, qui serait alors exercée dans toute la zone agricole de manière

sauvage.

Au sujet d'une possibilité de planification, la Municipalité

relève qu'il existe des problèmes de sécurité, du fait de la proximité de

l'autoroute. Pascal Villars fait remarquer qu'aucun incident n'a été déploré

depuis 1996.

La cour se déplace sur la parcelle en cause. Elle constate

l'existence d'un grillage, destiné à protéger les utilisateurs, avec des tables

et bancs à l’arrière, ainsi que des piquets, délimitant l’aire de stationnement

des voitures; ces aménagements sont destinés à garantir la sécurité des

usagers.

Les vols s'effectueraient dans un rayon de 250m environ; il

serait dès lors exclu que la présence de l'autoroute soit gênante.

Au sujet du champion suisse, Pascal Villars explique qu'il

s'entraîne à une cadence de trois fois par semaine, à raison de trois vols à

chaque fois. La durée d'un vol est légèrement inférieure à 10 minutes. L'avion

qu'il utilise serait très silencieux.

Selon Pascal Villars, les vols sauvages sur d’autres secteurs

de la zone agricole seraient très fréquents dans cette région. Il s'agirait

essentiellement des personnes qui ne souhaitent pas payer de cotisations. Sur

le terrain litigieux, le GAM n'a jamais constaté la présence d'une personne non

membre du club.

Me Bovay relève encore qu'il est très rare qu'une commune se

lance dans une procédure de planification, par crainte de devoir appliquer les

mesures A11 et A12 du plan directeur pour l’ensemble de son plan des

zones."

A l'issue de l'audience, le président a interpellé

la Municipalité de Penthaz au sujet des activités passées du GAM sur son

territoire communal. Par lettre du 21 février 2013, la Municipalité de Penthaz

a indiqué qu'une autorisation orale avait été donnée pour utiliser une parcelle

privée pour des activités d'aéromodélisme dans les années 1980, pour une durée

d'environ deux ans.

Le SDT et la municipalité se sont déterminés sur le

contenu du procès-verbal d'audience. Les recourants et la DGE ont renoncé à se

déterminer.

H.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Il convient dans un premier temps d'examiner si, comme l'a évoqué l'autorité

intimée, la pesée des intérêts en présence doit s'effectuer dans le cadre d'une

procédure de planification spéciale, lorsqu'il s'agit d'autoriser l'utilisation

d'un terrain comme piste d'atterrissage pour des modèles réduits d'avions.

a) L'obligation d'adopter des plans pour gérer

l'utilisation du sol découle des art. 2 al. 1 et 14 de la loi fédérale du 22

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le droit fédéral ne se

contente pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à

répartir le territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art.

15.

à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zones à protéger; art. 14 al. 2

LAT). Il prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des

objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont

l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces

objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre

d'une procédure d'adoption d'un plan d'aménagement. La voie d'une simple

dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à

bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes

d'organisation du territoire qui se posent (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011

consid. 2.1; Pierre Moor, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.],

Commentaire de la LAT, 2010, n. 66 et 84 ad art. 14 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p.

126.

s.; cf. ATF 120 Ib 207 consid.

5.

p. 212; 119 Ib 174 consid. 4

p. 178 et les références). Il faut donc en principe délimiter, dans les

plans d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets,

qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones

selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 63 consid. 2.1 p. 65;

ATF 124 II 252 consid. 3 p. 255, 391 consid. 2a p. 393; ATF 120 Ib 207 consid. 5

p. 212 et les arrêts cités).

Le Tribunal fédéral a jugé qu’en dehors des zones à

bâtir, la voie dérogatoire dans la procédure d’autorisation de construire

trouvait précisément ses limites dans l’obligation faite aux cantons et aux

communes d’établir des plans d’aménagement pour régler les activités qui ont

des effets sur l’organisation du territoire. Ainsi, la voie dérogatoire de l’autorisation

exceptionnelle de l’art. 24 LAT est exclue pour les constructions qui, en

raison de leur nature, ne peuvent être correctement appréciées que dans le

cadre d’une procédure d’adoption d’un plan d’aménagement (ATF 115 Ib 148

consid. 5c p. 150). Cette jurisprudence s’est développée en lien avec la problématique

de l'exploitation des gravières (voir l’ATF 111 Ib 85 consid. 2 p. 86ss, puis l’ATF

112.

Ib 26 consid. 2a p. 28, et ultérieurement 119 Ib 174 consid. 4 p. 178). Le

Tribunal fédéral a ensuite délimité clairement les fonctions respectives de la

procédure de planification et celle de l'octroi du permis de construire en

statuant sur la création d'une zone de cure et de sport avec un secteur réservé

à l’aménagement d’un port; il a relevé que la procédure d’autorisation de

construire était destinée avant tout à vérifier si les constructions ou les installations

sont conformes aux plans d’affectation et ne comprenaient pas les instruments

nécessaires pour compléter le plan ou le modifier; à cette occasion, il a

considéré que la pesée des intérêts effectuée dans le cadre d'une procédure de

planification était au moins aussi complète que celle de l’art. 24 let. b LAT

(ATF 113 Ib 371, consid. 5 p. 373 ; voir aussi l’ATF 116 Ib 50 consid. 3b

p. 55 et, sur cette question, Brandt/Moor,

Commentaire LAT, n. 133ss, p. 55ss). La nécessité d'adopter un plan

d'affectation - si aucune zone existante ne se prête à la réalisation du projet

litigieux - doit être examinée avant celle de l'application des art. 24 ss LAT,

qui est par nature exceptionnelle (cf. ATF 129 II 321 consid. 3.1 p. 326; 117

Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3). Il faut veiller à ce que l'adoption d'un plan

d'affectation spécial ne serve, inversement, à éluder les conditions strictes

que l'art. 24 LAT pose à la construction hors zone à bâtir (ATF 123 II 88

consid. 2a p.93).

Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit

important au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2

LAT se déduit des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire

(art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (art. 6ss LAT) et de la portée du

projet au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT)

(ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011

consid. 2.1; 120 Ib

207.

consid. 5 p. 212 et les références; cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., p. 127; Brandt/Moor, Commentaire de la LAT, n. 132 ad. art. 18 LAT). Il

y a donc lieu de déterminer si le projet intervient de manière perceptible dans

la réalisation des buts et principes régissant l'aménagement du territoire ou

des objectifs du plan directeur cantonal; il faut aussi examiner s'il influe

sur le développement de la localité ou sur la qualité de l'environnement de

telle manière qu'il nécessite un choix politique et démocratique conscient,

dans une procédure ouverte où l'ensemble des intérêts en jeu peut être apprécié

et pondéré.

b) L'exigence d'une planification spéciale est en

principe requise lorsque les constructions et installations projetées sont

soumises à l'étude d'impact sur l'environnement (ATF 124 II 252 consid. 4 p.

255ss; 119 Ib 439 consid. 4 p. 44). La nécessité de planifier a notamment été

reconnue, s'agissant de l'aménagement d'un centre sportif comprenant des courts

de tennis ouverts et couverts, des locaux de service, deux terrains de football

et une place de stationnement (ATF 114 Ib 180 consid. 3c p. 186ss), un terrain

de golf de neuf trous (ATF 114 Ib 312 consid. 3 p. 313ss), l'agrandissement

d'un parking de 30 à 100 places dans une zone protégée (ATF 115 Ib 508 consid.

6.

p. 513ss), la création d'un circuit automobile (ATF 137 II 254 consid. 4.1 p.

261s). Il en va ainsi également des ouvrages s'étendant sur une vaste surface

(gravières, ATF 123 II 88; installations de gestion des déchets, ATF 124 II

252; centres sportifs, ATF 114 Ib 180 consid. 3c/b p. 186; installations

d'enneigement artificiel, arrêt 1A.23/1994 du 21 décembre 1994, publié in RDAT

1995.

II n. 63 p. 165), ou d'ouvrages de moindre surface, mais ayant des effets

importants sur l'environnement (augmentation du trafic, ATF 116 Ib 50 consid.

3b p. 54).

c) En l'espèce, l'autorité intimée s'est référée à

la pratique applicable à l'autorisation de construire un golf. Les deux

situations ne sont toutefois pas comparables. Alors qu'il est admis qu'un golf

a pour effet de soustraire durablement des surfaces de terres importantes à

l'agriculture, l'aménagement d'une piste destinée au décollage et à

l'atterrissage de modèles réduits d'avions ne compromet pas cette affectation.

En effet, comme l'ont expliqué les recourants, aucun terrassement, ni remblais

n'a été nécessaire, les membres du GAM se limitant à tondre ponctuellement la

pelouse. Si l'activité devait cesser sur la parcelle litigieuse, les terres

seraient ainsi immédiatement disponibles pour une utilisation conforme à

l'affectation de la zone. De plus, le terrain utilisé aux fins de l'activité

d'aéromodélisme ne représente qu'une surface de 5'400 m2, soit une surface notablement

inférieure à celle que représente un golf. Enfin, le trafic lié à cette

activité, soit un maximum de dix personnes dans les conditions actuelles

d'exploitation, n'est pas constitutif d'effets importants sur l'environnement. On

relèvera au surplus que l'activité d'aéromodélisme n'est pas soumise à une

étude d'impact sur l'environnement. A titre de comparaison, celle-ci n'est

requise, lorsqu'il s'agit d'aménager un héliport, qu'en présence de 1'000

mouvements par an. Or, tel qu'exploité actuellement, le terrain litigieux

n'atteint pas cette intensité. De plus, le bruit inhérent à l'existence d'un

héliport n'est pas comparable à celui que produisent des modèles réduits

d'avions ou d'hélicoptères.

Au vu de ce qui précède, il convient d'admettre que,

contrairement à ce qu'a soutenu l'autorité intimée dans la présente procédure,

l'autorisation d'utiliser un terrain hors de la zone à bâtir dans le but de

pratiquer l'aéromodélisme ne revêt pas une importance telle sur l'environnement

qu'elle doive faire l'objet d'une procédure de planification préalable.

2.

Les recourants contestent qu'une autorisation de construire soit

nécessaire, considérant que l'activité de l'aéromodélisme n'est source d'aucun

inconvénient.

a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente.

Si la notion de construction ou d'installation n'est

pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions

jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou

installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de

l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils

modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur

l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement

(cf. les nombreux exemples cités par Ruch, Commentaire LAT ad art. 22 n° 24, et

par Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berne 2001 n° 491 ss). Une autorisation est ainsi nécessaire non

seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples

modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation

d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de

dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement

n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure

d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du

point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit

permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa

conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables.

Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut

évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement

entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité

ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir

aussi ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259, 120 Ib 379 consid. 3c p. 383/384).

L'assujettissement a ainsi été admis pour divers

travaux de remblayage ou de creusement (arrêt du 2 mai 2001 publié in Pra 2001

126.

753 et la jurisprudence citée), mais aussi en l'absence de toute

modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur l'affectation du

sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de contraste sur

l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de la zone à

bâtir (ATF 118 Ib 49). L'impact sur l'environnement est aussi déterminant,

comme dans le cas de la création d'une piste d'atterrissage pour parapentes

(ATF 119 Ib 222).

b) Dans le cas d'espèce, il ne fait aucun doute qu'une

piste d'atterrissage destinée à l'exercice de l'activité d'aéromodélisme a une

incidence sur l'affectation de la zone. D'une part, l'utilisation de modèles

réduits d'avions est à elle seule source de bruit; d'autre part, l'exercice de

cette activité engendre un certain trafic (correspondant toutefois au

déplacement d'un maximum de dix véhicules par jour), compte tenu du nombre de

membres que compte le club et qui son susceptible de pratiquer l'aéromodélisme.

Dans ces circonstances, l'activité en question a une incidence sur

l'affectation du sol au moins aussi importante que lorsqu'il s'agit d'aménager

une piste d'atterrissage pour parapentes. Il n'est pas non plus contesté que cette

activité n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole au sens des art.

16s. LAT, de sorte qu'il convient d'examiner la possibilité de délivrer une

autorisation dérogatoire en vertu des art. 24ss LAT.

3.

a) L'art. 24 LAT traite des exceptions prévues hors de la zone à bâtir.

En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire

peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou

pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou

installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)

et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).

b) La première de ces deux conditions cumulatives

est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa

destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des

raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions

d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la

configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la

zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à

l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Pour qu'une

construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons

objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient

la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 124 II 252

consid. 4a). Les points de vue subjectifs du constructeur, les considérations

financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent pas en ligne de

compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts

cités).

Dispositif

Le Tribunal fédéral ne s'est jamais prononcé sur la

question de savoir si l'activité d'aéromodélisme est imposée par sa destination

à l'extérieur de la zone à bâtir. Dans un arrêt récent, il a toutefois

retranscrit les explications données par le Tribunal administratif zürichois,

pour qui une piste destinée à l'utilisation de modèles réduits d'avions était

imposée (négativement) par sa destination à l'extérieur de la zone à bâtir,

compte tenu du bruit généré par cette activité, ainsi que du danger que peut

représenter un modèle réduit hors contrôle (ATF 1C_107/2010 du 17 juin 2010,

consid. 2; dans le même sens, voir la décision du Conseil d'Etat argovien du 21

mai 2003, publiée in: ZBl 2005 p. 643 et la note d'Arnold Marti; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 N.

10).

Dans le cas d'espèce, plusieurs circonstances

justifient l'implantation de l'activité d'aéromodélisme à l'extérieur de la

zone à bâtir. En effet, les nuisances causées par le bruit des moteurs et des

hélices des modèles réduits d'avions constituent déjà un obstacle à

l'autorisation d'une activité d'aéromodélisme dans la zone à bâtir. De plus, il

convient de tenir compte du danger que peut représenter cette activité, si elle

est exercée dans un milieu bâti. En effet, il n'est pas exclu qu'un utilisateur

perde la maîtrise d'un modèle réduit à l'emploi, ce qui entraînerait un risque

accru de dommages causés aux personnes et aux bâtiments ou aux infrastructures.

On peut enfin douter que la zone à bâtir contienne des espaces libres

suffisamment importants pour l'exercice de l'aéromodélisme. A l'inverse, la

zone agricole est la seule qui puisse offrir de larges espaces libres de toute

construction. S'agissant plus particulièrement du terrain utilisé par le GAM,

il présente en outre l'avantage, comme l'ont indiqué les recourants, de ne se

situer dans aucun couloir d'aviation. Quant aux risques liés à l'activité d'aéromodélisme,

ils sont également limités; l'autoroute, distante de plus de 300m de la piste

litigieuse, ne se situe pas dans le rayon de vol, qui est d'environ 250m selon

les indications des recourants. Il en va de même des autres axes routiers

principaux. Dans ces circonstances, on peut considérer que l'implantation de

cette activité est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir.

c) Il convient dès lors d'examiner la seconde

condition posée à l'art. 24 LAT. Selon la jurisprudence (cf. ATF 129 II 63

consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités), la pesée des intérêts exigée par l'art.

24 let. b LAT comprend la détermination de tous les intérêts, publics et

privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a de l'ordonnance du 28 juin

2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Il s'agit d'abord des

intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres

cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des

rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux

d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts

protégés dans les lois spéciales: la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la

protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) et ses ordonnances d’application,

telles l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB;

RS 814.41), l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPAir;

RS 814.318.142.1), la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la

protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), loi fédérale du 4 octobre

1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0). Les intérêts privés sont également pris en

compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du

développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al.

1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la

mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être

motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT; cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68).

Dans une affaire portant sur l'autorisation

d'utiliser un terrain agricole, pour y aménager une piste destinée à l'usage de

modèles réduits d'avions, le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'était pas

contestable qu'un bruit, même sporadique, pouvait gêner, lorsque celui-ci se

produisait le samedi en été, dans une zone où une grande partie de la

population venait chercher du repos. Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a

constaté qu'une partie du village serait exposée d'une manière plus soutenue au

bruit en général, alors que cette partie était déjà exposée au bruit routier et

à celui de l'artisanat. Il en a déduit que le besoin en régions calmes est

d'autant plus présent auprès de personnes exposées quotidiennement à du bruit.

Dans ces circonstances, il a admis qu'il n'était pas arbitraire de tenir compte

de ce besoin particulier pour évaluer le caractère supportable de la gêne

engendrée par l'aéromodélisme. Le Tribunal fédéral a enfin relevé que, dans la

pesée des intérêts, on pouvait porter une appréciation différente sur les

bruits issus d'une activité conforme à la zone (zone artisanale, zone agricole)

par opposition à ceux qui ne sont pas conformes à la zone et résultent d'une

activité de loisirs (ATF 1C_107/2010 du 17 juin 2010, consid. 5.3, publié in:

DEP 2010, p. 609ss, résumé et traduit in: RDAF 2011 I p. 462ss). Commentant cet

arrêt, Anne-Christine Favre expose le phénomène de la multiexposition au bruit,

en vertu duquel ce n'est pas l'exposition sonore en tant que telle qui pose

problème, mais celui de l'exposition à une multitude de sources dans le

quotidien, même si celles-ci, prises à elles seules, ne représentent pas une

gêne importante. Dans ces circonstance, selon cette auteure, une nuisance, même

non importante, se produisant les jours de repos, peut ne pas être supportable

pour la partie de la population qui est déjà exposée à d'autres sources

importantes de bruits au quotidien (Anne-Christine Favre, note relative à l'ATF

1C_107/2010 précité, in: RDAF 2011 I p. 464).

d) Telle qu'exercée actuellement par le GAM, la

pratique de l'aéromodélisme n'a pas d'incidence sur l'aménagement du terrain

lui-même. Les installations qui y ont été mises en place sont légères, comme a

pu le constater le tribunal lors de l'audience en inspection locale. Elle ne

restreint en outre que dans une faible mesure les surfaces destinées à

l'agriculture. De plus, les effets de cette activité sur l'environnement sont limités;

il n'est en effet pas contesté que, dans sa configuration actuelle, l'activité

d'aéromodélisme exercée par les membres du GAM est conforme à l'OPB. La

direction générale de l'environnement (DGE, qui a remplacé le Service de

l'environnement et de l'énergie [SEVEN]) n'a pas pu mettre en évidence un

dépassement des valeurs limites (valeurs de planification de jour) en matière

de bruit et considéré que l'activité litigieuse ne devrait pas entraîner de

gêne pour le voisinage, dont les constructions les plus proches se situent à

une distance de 800m environ. Selon les constatations de la DGE, le niveau sonore

de 55 dB(A) est en effet déjà respecté à une distance de 265m.

Cela étant, dans la pesée des intérêts en présence, on

ne peut faire abstraction des nuisances perçues par une grande majorité des

habitants de la commune de Bournens. Selon les explications de la municipalité,

les habitations situées en amont à l'est du village de Bournens seraient encore

plus exposées, dès lors qu'elles se trouveraient dans une partie du territoire

communal qui ferait caisse de résonance, du fait de sa localisation en surplomb.

Or, les habitants de la commune subissent en l'espèce déjà les importantes

nuisances issues du trafic de l'autoroute située à proximité, ainsi que celles

provenant des travaux agricoles (notamment l'utilisation de tracteurs, le

village de Bournens se situant au milieu d'une vaste zone agricole). Il

semblerait en outre que la région soit régulièrement survolée par des

hélicoptères effectuant des exercices d'approche en vue d'atterissages pour les

élèves pilotes. L'ensemble de la zone est dès lors, sans l'activité litigieuse,

déjà exposée à de multiples sources de bruit, même si en elle-même ces

différentes sources sont conformes aux valeurs limite fixées par l’OPB.

Le règlement du club autorise actuellement des vols

la semaine, y compris pour les avions à moteur, jusqu'à 20h. Dans ses

déclarations à l'audience, le président du GAM a toutefois précisé qu'entre 19h

et 20h, seuls les avions électriques étaient autorisés à effectuer des vols. C'est

toutefois le week end (le samedi toute la journée, avec une pause de 12h à

13h30, et le dimanche après-midi dès 13h30 pour les avions à moteur et l'intégralité

du samedi et du dimanche, sans pause, pour les avions électriques) que la piste

est utilisée de manière plus intense, avec la présence d'un maximum de dix personnes

par jour, effectuant généralement chacune trois vols d'environ dix minutes. On

relèvera encore que, si les avions électriques sont plus silencieux que les

avions à moteur, ils génèrent également des nuisances sonores en raison de la

rotation des hélices (turbulences causées par le déplacement de l'hélice dans

l'air, causant un bruit dont l'intensité dépend du type d'hélice et de la

vitesse de rotation). L'instruction a permis de constater que c'est

essentiellement durant les heures de repos (en fin de journée la semaine et

durant tout le week end) que s'exerce l'activité du GAM. S'agissant d'une

activité de loisirs, non-conforme à l'affectation de la zone et qui s'exerce

majoritairement durant des périodes de repos, on doit admettre qu'elle puisse, dans

les circonstances particulières susdécrites, représenter une gêne spécifique pour

la population de Bournens compte tenu des autres bruits auxquels le territoire

communal est exposé.

Dans le cadre de la pesée des intérêts en présence,

il convient également de mentionner que différentes violations du règlement

d'utilisation du terrain (horaires d'utilisation) ont été constatées par la

municipalité, en sus des plaintes régulières émises par les habitants en lien

avec l'activité pratiquée par le GAM. Un intérêt particulier doit ainsi être

porté aux craintes de la municipalité de voir s'intensifier encore les

nuisances causées par l'activité d'aéromodélisme sur son territoire. Celle-ci a

relevé de manière pertinente que, de vingt membres en 1996, le GAM est passé

désormais à environ huitante membres, contrairement à ce qu'avaient indiqué

initialement les dirigeants du GAM.

Quant à la bonne foi, dont se prévalent les

recourants qui font usage de cette parcelle depuis plus de quinze ans, elle ne

peut être protégée. Comme l'a relevé à juste titre le SDT, une éventuelle

autorisation donnée par la municipalité est nulle, dès lors que cette dernière

ne disposait d'aucune compétence pour autoriser l'exercice de l'aéromodélisme à

l'extérieur de la zone à bâtir (ATF 111 Ib 213 consid.5 p. 219s.). L'approbation

donnée par la municipalité ne dispensait pas les membres du GAM de demander

l'autorisation du SDT, seul compétent pour autoriser la pratique de l'activité

litigieuse sur une parcelle située en zone agricole. Enfin, on ne voit pas de

quelle manière le SDT aurait pu avoir connaissance de l'activité du GAM avant

l'interpellation de la Municipalité de Bournens.

L'intérêt privé des membres du GAM de pouvoir

continuer à pratiquer leur activité de loisirs s'oppose dès lors à l'intérêt

public que poursuit la municipalité et qui tend à réduire les nuisances sonores

perçues par les habitants de la commune durant les périodes de repos. Or, cet

intérêt public est déterminant, dans les circonstances particulières du cas d'espèce,

eu égard à l'exposition quotidienne importante des habitants de Bournens à des

sources de bruit inévitables. Dans cette mesure, la préservation du repos des

riverains, dont les plaintes apparaissent au demeurant crédibles, s'impose au

terme de la pesée des intérêts en présence. Du point de vue du respect du

principe de la proportionnalité, on ne voit pas quelle autre mesure que

l'interdiction d'utiliser la parcelle en question pour l'activité de

l'aéromodélisme serait susceptible de ménager l'intérêt privé invoqué par les

recourants, dès lors que l'instruction de la cause a permis de mettre en

évidence que le terrain n'est pratiquement utilisé que durant des périodes de

repos.

Il y a dès lors lieu de confirmer la décision

attaquée. Toute activité d'aéromodélisme doit dès lors cesser sur la parcelle

objet de la présente procédure.

4.

Les recourants ne contestent pas les conditions posées au prononcé d'un ordre

de démolition. Dès lors que l'activité d'aéromodélisme ne peut être autorisée,

l'intérêt des recourants au maintien des aménagements réalisés sur la parcelle n'est

pas prépondérant. Les modestes constructions qui y ont été érigées ne devraient

par ailleurs pas exposer les recourants à devoir supporter des frais

d'enlèvement excessifs. Les recourants ne l'allèguent d'ailleurs pas. Dans

cette mesure, l'ordre de remise en état prononcé par l'autorité intimée doit

être également confirmé; un nouveau délai d'exécution de la décision attaquée

devra toutefois être fixé par le SDT compte tenu de l'ensemble des

circonstances.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais

sont mis à la charge des recourants, qui succombent. Pour le surplus, il n'est

pas alloué de dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service du développement territorial du 3 juillet 2012

est confirmée, sous réserve des délais d'exécution fixés aux chiffres 3 et 4,

qui doivent être fixés à nouveau, conformément au considérant 4 ci-dessus.

III.

Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge des recourants,

solidairement entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 avril 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.