AC.2012.0236

CDAP - AC.2012.0236 - 2013-05-08 - Département des finances et des relations extérieures/Municipalité de Givrins, ADAMS, Direction générale de l'environnement (DGE)

8 mai 2013Français18 min

Recours contre un projet d'installation de panneaux solaires photovoltaiques sur le toit d'un bâtiment sis dans le village de Givrins, qui figure à l'inventaire ISOS. Examen du projet au regard des exigences posées par l'art. 18a LAT. Sur le principe, l'installation de panneaux solaires sur le toit du bâtiment en question n'est pas exclue. Constat toutefois que, dans le cas d'espèce, l'intégration de l'installation sur le toit n'a pas suffisamment été étudiée, ce qui implique que les exigences de l'art. 18a LAT ne sont pas respectées. Recours admis.

Faits

Vu les faits suivants

Virginie Adams est propriétaire de la parcelle

n° 632 du cadastre de la Commune de Givrins située à la route des Marettes 5. Ce

bien-fonds, d’une surface de 462 m2, se trouve dans la zone du village selon le Plan général

d’affectation et le Règlement sur l’aménagement du territoire et les

constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 1er novembre 2005,

dans la partie Sud-Ouest du village. Il supporte une maison paysanne (bâtiment n°

ECA 118) construite en 1839, d’une surface de 247 m2, qui a reçu la note 3 (objet

intéressant au niveau local) au recensement architectural prévu par l’art. 30

du règlement d’application du 22 mars 1989 de la loi du 10 décembre 1969 sur la

protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS ; RSV

450.11.1). Le village de Givrins figure à l’inventaire fédéral des sites

construits d’importance nationale à protéger (ci-après : ISOS).

En mars 2012, Virginie Adams a déposé auprès de

la Municipalité de Givrins (ci-après: la municipalité) une demande

d’autorisation pour la pose de 30 m2 (2 m x 15 m) de panneaux solaires photovoltaïques noirs en haut de

la toiture du bâtiment dont elle est propriétaire. Les panneaux se présenteront

sous la forme d’une bande horizontale de 15 m sur 2 m implantée près du faîte

du bâtiment.

La municipalité a dispensé le projet d’enquête

publique tout en procédant à l’affichage au pilier public du 3 au 16 avril 2012

et en avertissant par courriers les voisins concernés du projet en question. Celui-ci

n’a pas suscité d’opposition. Par courrier du 2 avril 2012, la municipalité a

informé le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, section Monuments et

Sites (ci-après : SIPAL) de la procédure d’autorisation en cause.

Dans un courrier du 8 mai 2012, le SIPAL a

formulé un préavis dont la teneur était la suivante :

Protection du

site bâti :

L’inventaire des

sites construits à préserver en Suisse (ISOS) identifie Givrins comme un village

d’intérêt national. Au sens de l’ISOS, le bâtiment susmentionné fait partie du

« périmètre 1, emprise du tissu constituant l’agglomération

historique » caractérisé par l’ « intérêt de la substance et de

la structure d’origine ».. Au vu de la forte valeur spatiale, monumentale,

et de l’entité, l’ISOS recommande la « sauvegarde de la substance et de la

structure » de ce périmètre.

Recensement

architectural :

Le bâtiment ECA

118 a obtenu une note *3* lors du recensement architectural de la commune de

Givrins le 11 septembre 1978, confirmée lors de la révision du recensement en

mai 1988. D’importance locale, cet ensemble mérite d’être conservé. Des

transformations peuvent être envisagées à condition qu’elles n’altèrent pas ses

qualités spécifiques.

Mesure(s) de

protection légale(s) :

L’ensemble est

sous protection générale (PGN) depuis le 28 septembre 1990 au sens des art. 46

et suivants de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des

sites (ci-après : LPNMS). Aucune intervention ne doit en altérer le

caractère.

Qualité du

site :

Le village se

distingue surtout par ses qualités spatiales et sa situation prépondérantes,

mais possède également des qualités historico-architecturales évidentes. Les

abords de ce bâtiment sont également protégés au sens des articles 12 et 19 de

la LPNMS.

Développement

du projet :

Le bâtiment ECA

118 possède une vaste toiture vierge de toute intervention dont le faîte est

orienté ENE/WSW. Une annexe, ancien rural, accolé au sud en saillie dans la

cour, est couvert d’un pan de toiture de moindre pente, muni déjà de deux

capteurs solaires thermiques et de deux tabatières. Le projet prévoit

l’implantation, parallèlement au faîte, près de celui-ci et sur toute sa

longueur, d’une bande de 15,15 x 2 mètres de capteurs solaires photovoltaïques.

Examen du

projet :

Le bâtiment

protégé situé au Sud-Ouest du village possède une belle toiture, encore

largement intacte, bien visible depuis le domaine public. Elle s’insère dans la

silhouette « de valeur » mentionnée par l’ISOS. Elle ne devrait pas,

au vu de ce qui précède, recevoir ce type d’installation.

Conclusion :

Au vu de ce qui précède,

la Section monuments et sites préavise négativement au projet mentionné en

titre. Elle encourage ses auteurs à rechercher un site alternatif pour cette

installation.

Si le recours

accru à des énergies renouvelables revêt aujourd’hui une grande importance,

leur production doit néanmoins intégrer des critères d’intégration aux sites

naturels et construits.

Contrairement aux

installations de production d’eau chaude sanitaire ou de chauffage, la

production d’énergie électrique par des installations photovoltaïque a

l’avantage de ne pas être directement liée à son lieu de consommation. Elle

peut dès lors investir des lieux parfaitement prédestinés ou dont l’impact

visuel est négligeable.

Elle permet

également des formes de regroupement décentralisé, en collectivisant, par

exemple au niveau communal, la production d’énergie électrique.

Nous rappelons la

possibilité qui vous est offerte de soumettre ce type de question à la

Commission cantonale consultative des sites protégés et de l’énergie solaire,

Place de la Riponne 10, 1014 Lausanne. Cette commission a été instituée en 2007

par le Conseil d’Etat, à l’intention des communes, afin de leur permettre de

garantir une bonne intégration des installations de capteurs solaires au regard

de la LPNMS. »

Par courrier du 23 mai 2012, la municipalité a

informé le SIPAL qu’elle n’avait pas l’intention de suivre son préavis négatif

et que sans nouvelles de sa part d’ici le 1er juin 2012, elle

délivrerait le permis de construire.

Par courrier du 29 mai 2012, le SIPAL s’est

déterminé sur ce dernier courrier, faisant valoir qu’il s’opposait au projet en

cause dès lors qu’il portait atteinte à un intérêt public prépondérant.

Lors de sa séance du 3 juillet 2012, la

municipalité a décidé de délivrer le permis de construire. Le 4 juillet 2012,

la municipalité a informé le SIPAL de cette décision. Elle relevait notamment

que le projet ne portait pas atteinte à l’environnement du village et qu’il se

justifiait au regard de la nécessité de privilégier les énergies renouvelables

compte tenu de la décision d’abandonner l’énergie nucléaire.

Le 5 septembre 2012, le Département des finances

et des relations extérieures (DFIRE) a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à sa réforme en ce

sens que la dispense d’autorisation est annulée et l’autorisation

requise refusée.

Le Service de l’environnement et de

l’énergie (ci-après : SEVEN) a déposé des observations le 5 octobre 2012.

Il relève que l’intérêt du bâtiment en cause n’est ni national, ni régional,

mais uniquement local et qu’au vu du faible impact visuel des panneaux

photovoltaïques sur une rue très peu fréquentée, la pose de ces derniers doit

être privilégiée par rapport à la conservation du toit du bâtiment. Virginie

Adams a déposé des observations le 7 octobre 2012, concluant implicitement au

rejet du recours. La municipalité a déposé sa réponse le 29 octobre 2012,

concluant implicitement au rejet du recours.

Le recourant, la municipalité et la

Direction générale de l’environnement (qui a succédé au SEVEN) ont déposé des

observations complémentaires. Le 13 décembre 2012, le recourant a demandé que

la Commission fédérale des monuments historiques ou la Commission fédérale pour

la protection de la nature ou du paysage soit interpellée pour préavis.

Le tribunal a tenu audience le 17

avril 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.

Considérants

1.

L’art. 104a de la loi fédérale du 4 décembre

1986.

sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)

prévoit que le département des infrastructures peut recourir contre une

décision accordant un permis de construire. La jurisprudence a précisé que le

département dont dépend le service désigné pour la conservation des monuments

historiques a également qualité pour recourir contre la délivrance d’un permis

de construire dans la mesure où il invoque des griefs relatifs à la protection

du patrimoine bâti (cf. arrêt AC. 2010.0191 du 22 février 2011 consid. 1 et

référence). Dès lors que parmi les attributions du département des finances et

des relations extérieures figurent les bâtiments, gérances, monuments et sites,

archéologie et logistique (cf. art. 11 du règlement du 1er juillet 2007 sur les

départements de l’administration – RdéA; RSV 172.215.1), sa qualité pour

recourir, qui n’est au demeurant pas contestée, doit être admise dans le cas

d’espèce.

Déposé dans le délai et le respect

des autres exigences prévues par la loi, le recours est au surplus recevable en

la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

Le recourant conclut notamment à

l’annulation de la dispense d’autorisation. Dès lors qu’une autorisation de

construire a été délivrée par la municipalité, ce qui implique qu’il n’y a pas

eu de dispense d’autorisation, le recours est sans objet sur ce point et,

partant, irrecevable en ce qui concerne cette conclusion.

2.

Le recourant demande que la Commission fédérale

des monuments historiques ou la Commission fédérale pour la protection de la

nature ou du paysage soit interpellée pour préavis.

La loi fédérale du 1er juillet 1966

sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) ne prévoit la mise

en œuvre d’une des commissions précitées que dans le cadre de l’accomplissement

d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN, ce qui n’est pas le

cas en l’espèce dès lors que l’on se trouve dans le cadre d’une procédure

d’octroi d’un permis de construire en zone à bâtir. En outre, le tribunal, qui

est notamment composé d’assesseurs spécialisés, est en mesure de se prononcer

sur la conformité du projet litigieux au regard des exigences de protection du

patrimoine bâti sur la base des pièces du dossier et de la vision locale à

laquelle il a procédé. Il n’y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête

tendant à ce qu’un préavis soit requis de la Commission fédérale des monuments

historiques ou de la Commission fédérale pour la protection de la nature ou du

paysage.

3.

A l’appui de son recours, le DFIRE soutient que la

municipalité aurait dû mettre en balance les objectifs en matière de promotion

des énergies renouvelables avec l’intérêt public à la protection du patrimoine

et que le résultat de cette pesée des intérêts aurait dû conduire à un refus

d’autorisation. Il relève que le village de Givrins figure à l’inventaire ISOS

en raison de l’intérêt national que représente sa conservation, que le bâtiment

en cause fait partie du « périmètre 1, emprise du tissu constituant l’agglomération

historique » et qu’il constitue ainsi un élément patrimonial important,

typique du caractère villageois de Givrins. Dans ces conditions, l’installation

des panneaux solaires serait susceptible de porter une atteinte grave à un

intérêt public prépondérant, les panneaux étant visibles depuis la rue. Le DFIRE

relève également que la production d’énergie électrique par des installations

photovoltaïques n’est pas directement liée à son lieu de consommation, de sorte

que la constructrice pourrait implanter l’installation prévue à un endroit plus

adéquat, et que le rendement des capteurs est fortement dépendant de

l’orientation et de l’inclinaison de ceux-ci, de sorte que leur installation

sur des toitures plates, sans contraintes architecturales, devrait être

privilégiée. La constructrice n’aurait par ailleurs pas démontré son intérêt privé

à une telle installation ; en particulier, on ignorerait si d’autres

mesures seraient à même de faire baisser la facture énergétique du bâtiment,

par exemple une meilleure isolation, afin d’atteindre l’objectif recherché sans

porter atteinte au patrimoine. Le recourant relève enfin que l’autorité intimée

n’a pas requis le préavis de la Commission cantonale consultative des sites

protégés et de l’énergie solaire instituée en 2007 par le Conseil d’Etat alors

qu’elle y avait été invitée. Il en conclut que dans ces circonstances,

l’intérêt public à la préservation du village de Givrins est prépondérant par

rapport à l’intérêt public et privé à la production décentralisée d’électricité

par des panneaux photovoltaïques.

Pour sa part, la municipalité relève

que l’évaluation qu’elle a faite sur place lui a permis de constater que le

projet ne porte pas atteinte à un intérêt public prépondérant, qu’il ne nuit en

rien à l’environnement bucolique du village et que les panneaux en question

seraient invisibles des passants. Elle relève en outre que sa décision a été

renforcée par l’adoption du nouvel art. 68a du règlement du 19 septembre 1986

d’application de la loi fédérale du 4 décembre 1986 sur l’aménagement du

territoire et les constructions (RLATC ; RSV 700.11.1) qui autoriserait l’installation

jusqu’à 32 m2 de panneaux solaires photovoltaïques sur tous les bâtiments

n’ayant pas une note 1 ou 2 au recensement architectural. Elle fait également valoir

que le toit du bâtiment en question contient déjà des capteurs solaires et que

le Canton et la Confédération sont en train de mettre en place une législation

qui encourage et favorise la pause de panneaux solaires photovoltaïques. La

constructrice soutient de son côté qu’elle a soigneusement étudié les

possibilités techniques et les autres réalisations faites dans le village, que

le choix de mettre une bande de 15 m de long par 2 m de large près du faîte du

toit a été dicté par l’impératif technique de ne pas avoir d’ombre portée sur

les panneaux, que cette solution lui avait paru plus esthétique et peu visible,

que des panneaux solaires avaient déjà été posés de la sorte sur une autre

ferme du village au chemin de Couvaloup 8 et que le choix de panneaux noirs

ayant un traitement anti-réfléchissant diminuait encore leur impact.

4.

a) Les installations solaires telles que celle

qui est ici en cause sont désormais régie par l’art. 18a LAT, introduit par la

novelle du 22 juin 2007 en vigueur depuis le 1er janvier 2008, dont la teneur

est la suivante:

Art. 18a Installations solaires

Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations

solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès

lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel

d’importance cantonale ou nationale.

Cette norme de la loi fédérale est

directement applicable en ce sens que le propriétaire concerné peut en déduire

un droit à une autorisation de construire, si les conditions légales sont

remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011, consid. 3; arrêt AC.2012.0133

du 4 février 2013consid 2b/cc ; Benoît Bovay, Unification ou harmonisation

du droit de l'aménagement du territoire et des constructions?, RDS 2008 II 86;

Christoph Jäger, Commentaire LAT [2009], art. 18a N. 19).

b) aa) Selon 5

LPN, le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons, des

inventaires d’objets d’importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur

des inventaires dressés par des institutions d’Etat ou par des organisations

oeuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage

ou de la conservation des monuments historiques (al. 1, 1ère phrase). Aux

termes de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire des sites

construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), l’Inventaire fédéral des

sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) au sens de

l’art. 5 LPN comprend les objets énumérés dans l’annexe. Givrins figure

dans cet inventaire en tant que village.

bb) En l’occurrence, de par son

inscription à l’inventaire ISOS, le village de Givrins doit être considéré

comme un « bien culturel d’importance nationale » au sens de l’art.

18a LAT. Il convient dès lors d’examiner si les panneaux solaires litigieux

portent atteinte à ce bien.

Les qualités du village de Givrins sont

avant tout urbanistiques et sont notamment liées aux espaces, à la mitoyenneté

et aux volumes des constructions (qui se caractérisent par

leur densité et leur cohérence). En relation avec ces

éléments, on relève que les panneaux solaires litigieux n’ont pas

véritablement d’emprise spatiale et ne sauraient par conséquent, par principe,

porter une atteinte significative aux qualités essentielles du village et

notamment à la « silhouette » mentionnée par le SIPAL dans son

préavis. Cela étant, dès lors que l’on se trouve dans un site bâti d’importance

nationale, il convient de porter une attention particulière à l’intégration de l’installation

au bâtiment destiné à l’accueillir. Ceci implique notamment de prendre en

compte la manière dont le bâtiment, ainsi que la façade et la toiture

concernées, sont composés et organisés.

En l’occurrence, le tribunal

constate que cette réflexion n’a pas été suffisamment approfondie, ce qui

aboutit à un défaut d’intégration de l’installation et, par conséquent, à une

violation des exigences posées par l’art. 18a LAT. Ce défaut d’intégration

provient plus particulièrement du fait que le projet, dont l’implantation est

prévue près du faîte à l’endroit le plus visible de la toiture, accentue les

horizontalités alors que la typologie du bâtiment privilégie au contraire les

verticalités, notamment en ce qui concerne les percements faits entre chevrons.

Il convient par conséquent de reprendre la réflexion afin de trouver, cas

échéant, un positionnement de l’installation sur le toit respectant mieux la

typologie du bâtiment et qui soit ainsi compatible avec la protection du bien

d’importance nationale que constitue le village de Givrins. Cette réflexion,

qui pourrait également intégrer les capteurs thermiques existants, pourrait

notamment être menée en collaboration avec la Commission cantonale consultative

des sites protégés et de l’énergie solaire.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis,

dans la mesure où il est recevable, et le permis de construire annulé. Vu les

particularités de l’espèce, il y a lieu de partager les frais de la cause entre

la Commune de Givrins et la constructrice. Vu l’irrecevabilité partielle du

recours, l’émolument sera réduit. Dès lors que le recours a été formé par un

département cantonal, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis dans la mesure où il est

recevable.

II.

La décision de la Municipalité de Givrins du 3

juillet 2012 est annulée.

III.

Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la

charge de la Commune de Givrins.

IV.

Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la

charge de Virginie Adams.

Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Lausanne, le 8 mai 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.