AC.2012.0248

CDAP - AC.2012.0248 - 2013-11-18 - ROTMAN, RIJNTJES, RYCHNER, S.I. Chalet St-François SA, BURIN, NASTAL SA, MONBARON/Département de l'intérieur, Conseil communal d'Ollon, Grand Hôtel du Parc SA

18 novembre 2013Français21 min

Recours contre les décisions du Département de l'intérieur et du Conseil communal approuvant préalablement respectivement adoptant un plan de quartier. Les caractéristiques du tourisme dans les stations de moyenne montagne, notamment la lutte contre la dépendance aux conditions climatiques du tourisme d'hiver, justifient, en conformité avec le Plan directeur cantonal, l'adoption de la planification litigieuse. Pour le reste, les recourants ne démontrent pas en quoi les auteurs du rapport d'impact et les services cantonaux compétents auraient failli dans l'appréciation des risques pour le milieu naturel et des moyens à mettre en oeuvre pour parer ces derniers. Enfin, c'est au moment de requérir un permis de démolir ou de transformer un bâtiment existant que le diagnostic de présence amiante doit être produit. Recours rejeté.

Faits

Vu les faits suivants

Le complexe hôtelier « Hôtel du Parc » est sis à

Villars-sur-Ollon, sur le territoire de la Commune d’Ollon. Cet établissement,

exploité par la SA « Grand Hôtel du Parc (ci-après : l’exploitante)

trouve son origine au début du 20ème siècle et occupe les parcelles

n° 3421 et 3422 de la commune, dont la société Grand Hôtel du Parc SA est

propriétaire. Cette dernière souhaite développer et pérenniser l’activité

hôtelière et, dans ce but, après des contacts préliminaires pris avec les

service de l’Etat, et en particulier le Service Immeubles, Patrimoine et

Logistique (SIPAL), une démarche de planification impliquant la révision

partielle du plan d’affectation par l’adoption d’un plan de quartier

(ci-après : le PQ) concernant les deux parcelles, situées en zone à bâtir,

a été initiée.

Le projet est délimité au sud par la route du Col de la Croix, par le

chemin des Ecureuils au nord et à l’ouest et par la piste skiable accédant à la

station de Villars à l’est. Les aménagements envisagés consistent principalement

en l’agrandissement du complexe hôtelier existant, la construction de nouveaux

bâtiments (« manoirs alpins ») portant la capacité totale à 347 lits

doubles.

Le plan de quartier, son règlement, un rapport d’aménagement, une

demande de défrichement ainsi qu’un rapport d’impact sur l’environnement ont

été soumis à l'examen préalable des services de l'Etat du 1er juin

au 21 septembre 2010. Le rapport d’examen adressé le 21 septembre 2010 à la

Municipalité de la commune d’Ollon (la Municipalité) par le Service du

développement territorial (SDT) contenait un certain nombre de demandes de

modifications ou de précisions. Le dossier a été soumis à un examen

complémentaire du 2 mars au 15 juin 2011.

Le rapport d’examen complémentaire

adressé le 15 juin 2011 par le SDT à la Municipalité relevait que la plupart

des remarques effectuées par les services de l’Etat avaient été prises en

compte, mais que demeuraient un certain nombre de questions en suspens,

relatives en substance à la précision du PQ et à des questions de défrichement

et de reboisement complémentaire.

Le 7 septembre 2011, le SDT a informé la

Municipalité qu’un ultime contrôle avait été effectué et que le dossier pouvait

suivre la procédure prévue pour l’adoption du plan de quartier.

Le projet de PQ comprenant le plan et son règlement, accompagnés du

rapport d'aménagement du 3 décembre 2010 selon l'art. 47 de l'ordonnance

fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), a été

soumis à l'enquête publique du 2 novembre au 1er décembre 2011. Il a

fait l'objet de 11 oppositions. Le Conseil communal d’Ollon a rejeté les oppositions

et adopté le PQ dans sa séance du 30 mars 2012. Par décision du 20 juillet

2012, le Département de l’intérieur l’a approuvé préalablement. Par acte du 11

septembre 2012, Michel Rotman et sept autres opposants (ci-après : les

recourants) ont recouru contre ces deux décisions en concluant à leur

annulation.

Le Service du développement territorial a déposé sa réponse le 12

octobre 2012 en concluant au rejet du recours. L’exploitante a conclu au rejet

du recours dans sa réponse du 17 décembre 2012. Le Conseil communal d’Ollon a

déposé sa réponse le 14 novembre 2012 en concluant au rejet du recours. Les

recourants on complété leur recours le 28 février 2013.

Les arguments des parties seront repris dans les considérants en droit

dans la mesure utile, et le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Les recourants soutiennent en premier lieu que les changements

intervenus depuis l’adoption du précédant plan partiel d’affectation ne

justifient pas l’adoption du PQ litigieux.

a) Aux

termes de l’art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du

territoire (LAT; RS 700), les plans d’affectation ont force obligatoire pour

chacun (al. 1); lorsque les circonstances se seront sensiblement modifiées, les

plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires (al. 2). L’art.

21.

LAT consacre une solution de compromis entre deux exigences contradictoires.

D’une part, l’aménagement du territoire constitue un processus continu, et la

détermination des différentes affectations implique des pesées d’intérêts

fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se

confirment jamais entièrement; l’adaptation des plans d’affectation est dès

lors indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences

légales. D’autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont

la protection exige une certaine sécurité juridique et la stabilité des plans

(ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413). Ces deux exigences doivent être mises en

balance, tant du point de vue de l’intérêt privé, que de l’intérêt public;

l’autorité doit décider en fonction des circonstances concrètes du cas,

notamment lorsqu’elle est appelée à statuer sur un projet de modification d’un

plan d’affectation en vigueur (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 414; 131 II 728

consid. 2.4 p. 733; arrêts AC.2011.0111 du 27 février 2012, consid. 3b;

AC.2009.0250 du 28 février 2011, consid. 2b). Les circonstances à prendre en

considération tiennent notamment à la durée de validité du plan d’affectation,

ainsi qu’à son degré de précision et de réalisation; pour autant que le plan

satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit être assurée pour quinze

ans au moins (cf. art. 15 let. b LAT; ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198/199). Le

contrôle préjudiciel d'un plan d'affectation entré en force est en principe

exclu, à moins que la législation ait changé dans l'intervalle, que le

particulier touché n'ait pas pu se rendre pleinement compte de la portée du

plan ou qu'il n'ait pas eu la possibilité, effective et concrète, de défendre

ses droits dans la procédure d'adoption du plan, ou encore qu'il puisse

démontrer que l'intérêt public lié à la limitation contestée a disparu (ATF 135

II 209 consid. 5.1 p. 219; 123 II 337 consid. 3a p. 342; 121 II

317.

consid. 12c p. 346, et les arrêts cités; arrêts

AC.2010.0202 du 13 avril 2011, consid. 1a; AC.2009.0250, précité, consid. 2a;

AC.2008.0112 du 11 août 2009, consid. 3, et les arrêts cités).

Pour apprécier l’évolution des circonstances et la

nécessité d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2 LAT, une

pesée des intérêts s’impose. L’intérêt à la stabilité du plan, que les

propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être

mis en balance avec l’intérêt à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation

qui peut, lui aussi, être protégé par la garantie de la propriété. Selon les

cas, les intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du

plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l’autorité appelée à statuer sur

un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des

circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2

p. 413 et la jurisprudence citée). Lorsque la contestation porte sur le

transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la modification

sensible des circonstances peut être établie lorsque, après une certaine durée

d’application, le plan général d’affectation d’une commune n’offre plus

suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux besoins. Il

convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT qui prévoit que

les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont

déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de

temps (let. b). Comme l’art. 15 LAT relatif aux zones à bâtir prescrit

d’évaluer les besoins pour les quinze années à venir (let. b), une adaptation

d’un plan d’affectation quinze ans après son entrée en vigueur n’est pas

insolite (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 précité consid. 5.2.3 p. 10). Pour ce qui est de la modification d’un plan

général d’affectation dans le sens d’une extension des zones à bâtir, le

critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1

let. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des

éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande

privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia

341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si

une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des

objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et

régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment

dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118

Ia 158 consid. 4d; 116 Ia 339 consid. 3a p. 341,115 Ia 360 consid. 3f/b).

b) En l’espèce, dès lors que le plan des

zones de la Commune de d’Ollon a été approuvé par le Conseil d’Etat en 1985, on

peut comprendre que la commune ait engagé une réflexion sur la modification de

ce plan. La Municipalité a notamment relevé que l’Hôtel du Parc, dont l’origine

remonte au début du 20ème siècle, présente un environnement

privilégié pour une activité hôtelière. Elle soutient qu’il convient d’adapter

son offre et de l’étendre, notamment en augmentant son niveau de gamme. En

outre, elle soutient qu’en diversifiant l’offre hôtelière, le projet permet de

luter contre la problématique dite des « lits froids ».

C’est le lieu de rappeler que, selon la

jurisprudence (voir notamment ATF 135 I 233 consid. 2.7 et 2.8 et les

nombreuses références citées), les mesures de politique d'aménagement tendant à

favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de

résidences secondaires constituent des mesures d'aménagement du territoire car

elles tendent, conformément à l'objectif visé à l'art. 75 Cst., à une

occupation judicieuse et mesurée du territoire. Ces mesures

permettent de lutter, dans les régions touristiques, contre la prolifération

des résidences secondaires dont les effets sont le gaspillage du territoire à

bâtir, la pression sur les prix du terrain au détriment de la population locale

et l'exode de cette dernière. Cela permet également d'éviter la création

d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées. Les mesures d'aménagement

du territoire ont nécessairement des effets sur la vie économique, sociale et

culturelle; cela fait partie des buts poursuivis aux art. 1 al. 2 LAT et 3 LAT

et n'en fait pas pour autant des mesures de politique économique.

Dans son message du 4 juillet

2007.

concernant la modification de la LAT (mesures d'accompagnement liées à

l'abrogation de la LFAIE), le Conseil fédéral a estimé qu'il appartenait aux

cantons de désigner, dans les plans directeurs, les territoires où des mesures

particulières doivent être prises pour maintenir une proportion équilibrée de

résidences principales et secondaires (FF 2007 5477). Il est notamment relevé

que la multiplication des résidences secondaires entraîne une dégradation des

paysages de valeur et, partant, de l'attrait des sites touristiques. Parmi les

solutions préconisées, dont le choix revient aux cantons,

figurent les quotas et contingentements, la délimitation de zones spécialement

destinées aux résidences principales ou secondaires, des coefficients minimums

d'utilisation du sol, soit autant d'instruments relevant de l'aménagement du

territoire et nécessitant une adaptation des plans directeurs cantonaux et des

plans d'affectation, y compris communaux (FF 2007 5485 ch. 1.4.1), en fonction

des circonstances régionales et locales (idem, p. 5487 ch. 1.7). La lutte

contre le développement excessif des résidences secondaires et ses effets

constitue une obligation des autorités de planification qui trouve son

fondement dans les dispositions générales des art. 1 à 3 LAT, et ne nécessite

pas de base légale plus spécifique en droit fédéral ou cantonal (FF 2007 5492

ch. 5.1).

Le Canton de Vaud se préoccupe de la problématique

des "lits froids". Le nouveau Plan directeur cantonal (entré en

vigueur le 1er août 2008) comprend notamment la fiche régionale R21

consacrée au "Tourisme-Alpes Vaudoises" prévoyant comme objectif

prioritaire que le pôle touristique, constitué des communes de Leysin, Ollon,

Gryon, Ormont-Dessous, Ormont-Dessus, Château-d'Oex, Rougemont et Rossinière,

doit élaborer une politique touristique régionale visant à soutenir notamment

un positionnement multiple en diversifiant l’hébergement touristique. Comme le

relève le SDT dans sa réponse, le projet querellé répond à plusieurs mesures de

la stratégie adoptée par le canton.

Ainsi, il convient d’admettre, et cela est d’autant

plus vrai depuis l’adoption de l’initiative dite « Lex Weber », que

les caractéristiques du tourisme dans des stations de moyenne montagne,

notamment la lutte contre la dépendances aux conditions climatiques du tourisme

d’hiver, justifient, en conformité avec le nouveau Plan directeur cantonal,

l’adoption d’un nouveau plan de quartier. Au demeurant, les recourants opposent

leur propre vision de ce qui devrait être planifié à celle des autorité tant

communale que cantonale.

Les recourants font valoir une série de points (cf.

recours chiffres 27 à 43) qui ont trait notamment à la protection du site, au

déplacement de la piste de ski ou encore à la question de la gestion des

déchets et des eaux usées. On discerne cependant mal en quoi de telles

problématiques permettraient de considérer qu’aucun changement objectif de

circonstances ne justifierait la modification de l’affectation.

Le grief tiré d’une violation de l’article 21 LAT

tombe ainsi à faux.

2.

Les recourants font ensuite valoir une violation de la LPN.

a) L’adoption d’un plan d’affectation est

le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération,

dont font partie les intérêts de la protection de la nature et du paysage. La

prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et principes régissant

l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les bases naturelles de la

vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le paysage (art. 1 al. 2

let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que les territoires

servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Le plan d’affectation doit

aussi être élaboré en tenant compte de la présence de biotopes d’importance

locale ou régionale au sens de l’art. 18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491)

et d’une délimitation de l’aire forestière conforme aux art. 12 et 13

LFo ; les plans d’affectation doivent également délimiter les zones à

protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les

lacs et leurs rives (let. a).

b) Selon l'art. 18 al. 1 LPN, "la

disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le

maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par

d'autres mesures appropriées". La notion de biotope est ainsi

juridiquement définie par cette disposition comme un "espace vital

suffisamment étendu" (sur cette problématique, voir Karin Sidi-Ali, La

protection des biotopes en droit suisse, thèse de l'Université de Lausanne,

2008, ch. 1.2 p. 8 ss et 1.3 p. 20 notamment). L'al. 1bis de

l'art. 18 LPN introduit - de manière exemplative - la notion plus restrictive

de biotope "digne de protection" dans les termes suivants:

"il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les

roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les

haies, les bosquets, les pelouses sèches et autre milieux qui jouent un rôle

dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement

favorables pour les biocénoses." De surcroît, l'art. 14 al. 3 de

l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage

(OPN; RS 451.1) donne - non exhaustivement - quelques critères sur la base

desquels un biotope peut être considéré comme étant digne de protection. Il

s'agit notamment de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant

à l’annexe 1 (let. a), des espèces de la flore et de la faune protégées en

vertu de l’art. 20 (let. b), des espèces végétales et animales rares et

menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées ou reconnues par l’Office

fédéral de l'environnement (ci-après: l'OFEV) (let. d), d’autres critères, tels

que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés

par les espèces (let. e).

Les art. 18a ss LPN opèrent une

distinction entre les biotopes d'importance nationale et ceux d'importance

régionale ou locale. Ainsi, les premiers sont désignés par le Conseil fédéral,

après avoir pris l'avis des cantons (art. 18a al. 1 LPN). Cependant, tous

doivent être protégés et entretenus par les cantons (art. 18a al. 2 LPN). Par

ailleurs, les biotopes remplissant les critères des art. 18 al. 1bis

LPN et 14 al. 3 OPN sont dignes de protection, qu'ils soient d'importance

nationale, régionale ou locale.

S'agissant des

mesures générales de sauvegarde des biotopes dignes de protection, l'art. 18

al. 1ter LPN dispose que si, tous intérêts pris en compte, il est

impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de

protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures

particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la

reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (voir aussi l'art. 14 al.

7.

OPN). De surcroît, l'art. 14 al. 2 OPN prévoit des mesures visant à sauvegarder et, si

nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique

(let. a), un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme

l’objectif de la protection (let. b), des mesures d’aménagement permettant

d’atteindre l’objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants

et d’éviter des dégâts futurs (let. c). La protection des biotopes n'est ainsi

pas de caractère absolu: ils sont soumis à une pesée des intérêts qu'ils

n'emportent pas aveuglément (Sidi-Ali, op. cit., ch. 3.1.4.2 p. 119

et la référence citée, soit Arnold Marti, Das Schutzkonzept des Natur- und

Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in RSJ 2008 p. 81 ss, spéc. p. 84 ss).

c) En l’espèce, le rapport

d’impact s’est penché sur l’effet du plan querellé sur la nature, à ses pages 37

à 45. Dans sa synthèse, il préconise ce qui suit : « Outre la

conservation des surfaces soumises au régime forestier, le plan de quartier

prévoit la restauration d’une surface de marais de pente de 1'050 m2, le

renforcement du cordon boisé et la remise à ciel ouvert d’un tronçon de

ruisseau. Le marais de pente sera fauché une fois par an à partir du 1er

septembre. Son alimentation en eau sera assurée par une adduction ad hoc. Il ne

recevra aucun pesticide ni fertilisant et ne sera pas accessible au public

avant la fauche. L’entretien de ces biotopes sera à la charge de l’exploitant

de l’établissement hôtelier ». Appelé à se prononcer dans le cadre de la procédure

de coordination, le Service des forêts, de la nature et de la faune (SSFN) a

accordé une autorisation de défrichement conforme audit rapport d’impact et

préavisé favorablement au projet.

Les recourants soutiennent en

substance que le rapport d’impact serait insuffisant sur ce point, et affirment

notamment que diverses espèces animales seraient menacées par le projet, et que

les mesures proposées pour protéger le « marais en pente » seraient

insuffisantes. Cependant, les recourants se contentent ici d’affirmations sans

les documenter. Ils ne démontrent pas en quoi les auteurs du rapport d’impact

ou les services cantonaux compétents auraient failli dans l’appréciation des

risques pour le milieu naturel et des moyens à mettre en œuvre pour parer ces derniers.

Au demeurant, les mêmes remarques

s’appliquent au grief des recourants relatifs à la préservation du paysage

naturel et bâti. En effet, dans le cadre de la procédure de coordination, la

Section Monuments et sites du Service immeubles, patrimoine et logistique

(SIPAL-MS) a eu l’occasion de se pencher sur cette problématique, compte tenu

de l’inscription de l’hôtel et de son parc à l’inventaire des sites construits

à conserver en Suisse (ISOS). Le SIPAL-MS a approuvé le plan litigieux et son

règlement. Les recourants se contentent de substituer leur propre appréciation

à celle des autorités, sans démontrer en quoi cette dernière serait erronée au

point d’aboutir à une violation des dispositions légales.

3.

Enfin, les recourants font valoir une violation de l’article 103a LATC.

a) L'art. 103a al. 1 LATC, introduit par

la novelle du 18 mai 2010, entré en vigueur le 1er mars 2011 selon

l'arrêté de mise en vigueur du 15 décembre 2010, prévoit qu'en cas de travaux

de démolition ou de transformation soumis à autorisation et portant sur des

immeubles construits avant 1991, le requérant joint à sa demande un diagnostic

de présence d'amiante pour l'ensemble du bâtiment, accompagné, si cette

substance est présente et en fonction de sa quantité, de la localisation et de

sa forme, d'un programme d'assainissement.

Ainsi, conformément à la systématique de

la loi, c’est au moment de requérir un permis de démolir ou de transformer un

bâtiment existant que le diagnostic de présence d’amiante doit être produit. On

ne discerne pas en quoi le PQ litigieux pourrait, à ce stade, être assimilé à

un plan de quartier équivalent et à un permis de construire.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise

confirmée. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire,

ainsi qu'une indemnité à verser à l’exploitante et à l'autorité intimée à titre

de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du Conseil communal d’Ollon du 30 mars 2012 et la décision

du Département de l'intérieur du 20 juillet 2012 sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.

Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à l’exploitante Hôtel du

Lac SA une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Les recourants, débiteurs solidaires, verseront au Conseil communal

d’Ollon, représentée par sa Municipalité, une indemnité de 1'000 (mille) francs

à titre de dépens.

Lausanne, le 18 novembre 2013

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.