AC.2012.0353

CDAP - AC.2012.0353 - 2013-07-15 - SÄGESSER/Municipalité de Gryon, MEMBREZ, RUCHET, BOURDET, HELVETIA NOSTRA, Direction générale de l'environnement

15 juillet 2013Français20 min

La compétence pour octroyer des dérogations selon l'art. 5 al. 2 LVLFo appartient au département cantonal. Le refus de dérogation, qui équivaut à un refus d'autorisation cantonale préalable au sens de l'art. 104 al. 2 LATC (cf. aussi art. 113 LATC), est une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Elle est communiquée par la municipalité (art. 123 al. 3 LATC). En l'espèce,la municipalité qui a refusé le permis de construire sur la base de la décision de l'autorité cantonale, n'est pas fondée à affirmer dans sa réponse au recours qu'elle n'a pas statué formellement sur l'octroi du permis de construire litigieux (consid. 1).

Faits

Vu les faits suivants :

Stéphane Sägesser est propriétaire de la

parcelle n° 1089 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gryon.

D'après les données cadastrales, ce bien-fonds a une surface totale de 5'204 m², dont 563 m² de forêt. Il est classé dans la zone de chalets du plan général

d'affectation de la commune, zone destinée aux bâtiments d'habitation ainsi

qu'aux bâtiments liés aux exploitations agricoles, à l'artisanat, au commerce

et au tourisme (art. 14 du règlement communal sur le plan d'extension et la

police des constructions).

Le 8 juillet 2010, à la requête de

Stéphane Sägesser, le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature

(SFFN) a rendu une décision de constatation de nature forestière sur la

parcelle n° 1089 ainsi que sur la parcelle voisine n° 18, propriété de

Christiane Ast-Anex. En substance, cette décision a confirmé une décision

précédente de délimitation de lisière, prise le 8 juin 2006 par l'inspectorat

forestier du 2ème arrondissement, mais révoqué une décision

ultérieure du 11 décembre 2009 du même inspectorat (concernant la parcelle n°

18). Sur la base d'une nouvelle analyse de la situation, le SFFN a prononcé que

"le boisement d'une surface de 326 m² situé pour 301 m² sur

la parcelle n° 18 et pour 25 m²

sur la parcelle n° 1089, faisant partie intégrante d'un massif plus étendu

totalisant 717 m², remplit des

fonctions forestières de protection contre les dangers naturels, paysagère et

de protection biologique particulièrement importantes, il répond ainsi aux

critères de l'art. 1 al. 2 OFo et doit être considéré comme forêt au sens de la

législation cantonale et fédérale" (ch. 3 du dispositif). L'emplacement

des lisières a été fixé sur un plan annexé à la décision.

En été 2012, Stéphane Sägesser a adressé à la

Municipalité de Gryon une demande de permis de construire pour un chalet de

trois appartements. Le projet comporte, à côté du bâtiment principal, un garage

souterrain (semi enterré) accessible par une voie privée sur laquelle seraient

aménagées en outre de places de stationnement extérieures, avec des

terrassements vu la pente du terrain. Un couvert serait créé le long de la

façade inférieure du garage souterrain. D'après le plan de situation du

géomètre, qui reproduit le tracé de la lisière de la forêt fixée par la

décision précitée du SFFN, le garage souterrain serait édifié à 6 m environ de

la lisière, et les nouvelles places de stationnement extérieures à 2,5 m

environ, en bordure d'un chemin existant qui longe la lisière (chemin du

Revers). La demande de permis de construire est assortie d'une demande de

dérogation à l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01),

qui dispose que "l'implantation de constructions à moins de 10 m de la

lisière de la forêt est interdite".

Le projet a été mis à l'enquête

publique du 31 juillet au 31 août 2012. Plusieurs oppositions ont été

enregistrées: celle de Ruth et Francis Membrez, celle de Jean-François et

Michèle Ruchet avec deux consorts, celle de Jean-Hervé Bourdet et celle de

l'association Helvetia Nostra.

Le 18 octobre 2012, la Centrale des

autorisations CAMAC a transmis à la municipalité une décision du SFFN, refusant

de délivrer une autorisation spéciale pour le projet de Stéphane Sägesser, avec

la motivation suivante: "L'implantation du projet, à mois de 10 m de la lisière

légale, ne respecte par l'art. 5 LVLFo (construction à proximité de la forêt)".

Le SFFN a ajouté: "Les travaux de terrassement et les aménagements à

réaliser empiètent sur la zone inconstructible des 10 m à la lisière

forestière. Cet espace inconstructible est une zone tampon à préserver entre la

lisière forestière et les constructions. Il assure le rôle de corridor

biologique pour la petite faune et les insectes, les chauves-souris et

agrémente le paysage".

Le 23 octobre 2012, la municipalité

a communiqué à Stéphane Sägesser la "synthèse CAMAC", avec cette

décision négative du SFFN. La teneur de la lettre de la municipalité est in

extenso la suivante:

"Votre

projet de construction mentionne une dérogation à l'art. 5 LVLFo concernant la

distance à la lisière forestière et vous constaterez que le SFFN refuse de

délivrer l'autorisation spéciale requise. En conséquence, nous ne sommes pas

habilités à vous délivrer le permis de construire sollicité que nous devons

refuser selon les conclusions contenues dans la synthèse CAMAC, qui mentionne

également les voies de recours.

Trois oppositions

ont en outre été déposées durant le délai d'enquête, portant sur divers griefs,

dont nous vous remettons également copies, pour information. Le permis ne

pouvant être délivré, la municipalité n'a en effet pas à se prononcer sur ces

oppositions."

La municipalité a par ailleurs

envoyé aux opposants, le 23 octobre 2012, une lettre au contenu analogue.

Par acte du 26 novembre 2012, Stéphane Sägesser

a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal contre la décision du SFFN refusant de lui délivrer une autorisation

spéciale. Il conclut à la réforme de cette décision en ce sens que

l'autorisation spéciale est octroyée, la commune étant en outre invitée à

statuer sur la demande de permis de construire dans les meilleurs délais. Subsidiairement,

il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à

l'autorité intimée pour nouvelle décision. Il se plaint d'une violation du

droit d'être entendu et d'une mauvaise application de l'art. 5 LVLFo. A titre

de mesures d'instructions, il requiert une inspection locale ainsi que

l'audition de son architecte.

Dans sa réponse du 4 décembre 2012,

la municipalité fait valoir que seule la décision de l'administration cantonale

fait formellement l'objet du recours, elle-même n'ayant pas statué formellement

sur la délivrance du permis ni traité sur le fond les oppositions des tiers.

Dans sa réponse du 22 janvier 2013,

la Direction générale de l'environnement (DGE, organe ayant repris les

attributions de l'ancien SFFN) propose le rejet du recours, le recourant

n'ayant pas établi l'existence de circonstances particulières permettant

l'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 5 al. 2 LVLFo.

Les opposants ont été interpellés.

Seuls Jean-François et Michèle Ruchet ont réagi en adressant, le 11 février

2013, des observations au Tribunal cantonal. Ils se prononcent dans le sens

d'un refus de la dérogation.

Le recourant a déposé un mémoire

complémentaire le 19 avril 2013. Il confirme ses conclusions. La DGE a ensuite

présenté, le 28 mai 2013, de brèves observations au sujet de l'application de

l'art. 75b Cst.

Considérants

1.

La décision attaquée par le recourant, selon

l'acte de recours et ses conclusions, est une décision prise par un service du

Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), soit le SFFN

(actuellement: la DGE) au nom de ce département. Le recourant ne demande pas

l'annulation d'une décision municipale.

Le recourant a demandé un permis de

construire en présentant à la municipalité un projet de chalet avec des locaux

et ouvrages annexes (garage, places de stationnement, notamment). Après

l'enquête publique et avant de statuer sur cette demande, il incombe à la municipalité,

conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), de s'assurer "que le

projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans

d'affectation" (al. 1); elle doit par ailleurs vérifier "si les

autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été

délivrées" (al. 2).

En l'occurrence, comme

l'implantation de certains éléments du projet était prévue à une distance

inférieure à 10 m de la lisière de la forêt située sur la parcelle, le

recourant a d'emblée demandé une dérogation fondée sur l'art. 5 LVLFo. Cette

disposition, intitulée "Construction à proximité de la forêt (Art. 17 LFo)",

est ainsi libellée:

1.

L'implantation

de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite.

2.

Le département

ou la commune par délégation peut toutefois autoriser des dérogations lorsque

les conditions suivantes sont réunies :

a. la

construction ne peut être édifiée ailleurs qu'à l'endroit prévu;

b l'intérêt de sa

réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière;

c. il n'en

résulte pas de sérieux danger pour l'environnement;

d. l'aménagement

des zones limitrophes répond aux conditions de l'article 6 de la présente loi.

A Gryon, la compétence pour

octroyer des dérogations selon l'art. 5 al. 2 LVLFo appartient au département

cantonal. Le refus de dérogation, qui équivaut à un refus d'autorisation

cantonale préalable au sens de l'art. 104 al. 2 LATC (cf. aussi art. 113 LATC),

est une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours de droit

administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Elle n'est cependant pas

communiquée directement au requérant de l'autorisation car la notification des

décisions cantonales est effectuée par la municipalité (art. 123 al. 3 LATC).

Lorsque le refus d'une dérogation ou autorisation cantonale préalable implique

nécessairement le refus du permis de construire, la municipalité doit en

principe prendre une décision de refus de permis, au sens de l'art. 115 LATC et

communiquer simultanément au requérant sa propre décision et la décision

cantonale (cf. art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).

En l'occurrence, la municipalité a

effectivement refusé le permis de construire le 23 octobre 2012, ce qu'elle a

expressément écrit dans sa lettre, qui est une décision au sens de l'art. 115

LATC. La municipalité n'est donc pas fondée à affirmer, dans sa réponse au

recours, qu'elle n'a pas statué formellement sur la délivrance du permis.

Les deux décisions négatives, du

département cantonal et de la municipalité, ont été rendues de manière

coordonnée, matériellement et formellement (cf. art. 25a LAT). Elles font

ensemble l'objet du recours, quand bien même les conclusions du recourant ne

visent que la décision cantonale.

Le recours a été formé en temps

utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD,

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Le recourant a manifestement qualité pour

recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours

est ainsi recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant se plaint d'une motivation insuffisante

de la décision du département cantonal, qui n'indique pas les motifs pour

lesquels la dérogation n'a pas été octroyée. Selon lui, rendre une décision

exempte de toute motivation viole le droit d'être entendu.

Le droit d'être entendu garanti par

l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver

sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que soient mentionnés, au moins

brièvement, les motifs sur lesquels la décision est fondée, de manière à ce que

l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en

connaissance de cause (ATF 138 I 232 consid. 5.1 et les arrêts cités).

Dans le cas particulier, il est

vrai que le SFFN s'est borné à invoquer la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo, sans

discuter des différentes hypothèses dans lesquelles une dérogation à cette

règle peut être octroyée, conformément à l'art. 5 al. 2 LVLFo. En d'autres

termes, il a d'emblée exclu une dérogation. Il convient de relever à ce propos

que si la demande de permis de construire comportait une demande de dérogation

à la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo, le recourant lui-même n'avait pas motivé

cette demande et il n'avait pas allégué de faits particuliers ni présenté une

argumentation propre à démontrer que chacune des conditions cumulatives de

l'art. 5 al. 2 LVLFo était remplie. Le recourant ne peut pas reprocher au SFFN

d'avoir écarté sans examen sérieux un de ses arguments. Au demeurant, il a été

en mesure de recourir au Tribunal cantonal en sachant qu'aucune des conditions

de l'art. 5 al. 2 LVLFo n'était considérée comme remplie et qu'il lui incombait,

dans son recours, d'établir que son projet justifiait l'octroi d'une

dérogation. Il a ainsi pu contester la décision attaquée en connaissance de

cause.

Cela étant, une violation du droit

d'être entendu peut être guérie si l'autorité justifie ou explique sa décision

dans sa réponse au recours, si l'administré dispose de la faculté de se

déterminer dans la procédure de recours, et si l'autorité de recours dispose d’un

plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 132 V

387.

consid. 5.1 et les arrêts cités). Dans le cas particulier, après le dépôt

de la réponse de la DGE, le recourant a pu déposer un mémoire complémentaire et

il a pu discuter l'argumentation relative à l'application de l'art. 5 al. 2

LVLFo. En d'autres termes, le recourant a pu en définitive exercer son droit

d'être entendu d'une manière conforme aux garanties de l'art. 29 al. 2 Cst. Son

premier grief doit donc être rejeté.

3.

Le recourant reproche à l'autorité cantonale un

excès négatif du pouvoir d'appréciation car elle aurait considéré que la règle

de l'art. 5 al. 1 LVLFo la liait de façon impérative. Il prétend en outre que

son projet mérite une dérogation.

La loi fédérale du 4 octobre 1991

sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit, à son art. 17 al. 2, que "les

cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les

constructions et les installations de la lisière de la forêt". D'après le

message du Conseil fédéral relatif à cette loi, il a été renoncé à régler cette

question directement au niveau fédéral, avec la précision suivante: "En

règle générale, cette distance ne devrait toutefois pas être inférieure à 15 m,

quelle que soit l'exposition et la hauteur prévisible du peuplement" (FF

1988.

III 183). Le canton de Vaud a adopté une règle plus souple, puisqu'il

admet des constructions à moins de 15 m de la lisière. C'est un élément qui

doit être pris en considération dans la pesée des intérêts lorsqu'une

dérogation à l'art. 5 al. 1 LVLFo est demandée.

D'après la jurisprudence cantonale,

l'intérêt public à la protection de la forêt – qui est garantie notamment par

le respect de la distance minimale prévue par l'art. 17 LFo, à cause de la

valeur paysagère, esthétique et biologique des lisières – l'emporte en principe

sur les intérêts de convenance personnelle des propriétaires (arrêt

AC.2011.0192 du 14 mars 2012 consid. 3b et la jurisprudence citée; cf. aussi

arrêt TF 1C_119/2008 du 11 novembre 2008, consid. 2.4). Dans la pesée des intérêts,

il faut donc d'abord déterminer si l'emplacement de la construction litigieuse

est imposé à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a LVLFo), en examinant le

projet qui a été mis à l'enquête publique – et non pas des projets alternatifs

susceptibles de porter une atteinte moindre à la forêt. Cela étant, le

recourant prétend n'avoir pas le choix car il n'y aurait pas d'autre variante

de construction possible en raison de la déclivité du terrain. Or le recourant

n'explique pas pourquoi un chalet à construire sur sa parcelle devrait

nécessairement compter trois appartements (pour des résidents principaux) et six

places de stationnement, deux par appartement. Il n'explique pas non plus pour

quelle raison il s'impose de créer un bâtiment annexe, pour trois garages et

d'autres locaux, plutôt que d'aménager à cet effet le niveau inférieur du

bâtiment principal. A l'instar des règles de police des constructions sur les

distances aux limites de propriété, les art. 17 LFo et 5 LVLFo restreignent les

possibilités de construire sur une parcelle et il incombe au propriétaire de

définir l'implantation et le volume (nombre d'appartements, de garages, etc.)

du bâtiment projeté en fonction de ces contraintes. A cela s'ajoute, dans le

cas particulier, que la valeur du massif forestier concerné, dont les contours

ont été récemment définis sans que le recourant ne les conteste, n'est pas sérieusement

discutée. D'après la DGE (réponse du 22 janvier 2013, p. 2), il s'agit d'un

boisement constitué d'essences indigènes qui remplit de par sa taille (au total

717.

m²) une fonction

relativement importante de refuge pour la faune locale, en particulier pour les

oiseaux; par sa situation le long du coteau, il remplit un rôle de liaison

biologique particulièrement important entre les massifs situés de part et

d'autre sur des parcelles voisines. L'intérêt à la protection de l'aire

forestière est prépondérant. La présence d'un chemin existant le long de la

lisière ne justifie pas une aggravation de l'atteinte, avec de nouvelles

constructions à une distance inférieure à 10 m. Il s'ensuit que le

département cantonal n'a pas violé le droit forestier fédéral et cantonal en

refusant une dérogation parce que les conditions restrictives de l'art. 5 al. 2

LVLFo n'étaient pas remplies. Le résultat de la pesée des intérêts peut au

demeurant être contrôlé par le Tribunal cantonal sans qu'il y ait lieu de

procéder à une inspection locale, car ce ne sont pas les caractéristiques

concrètes de la lisière ou de la forêt, à l'emplacement litigieux, qui sont décisives,

mais bien la valeur globale du massif forestier, que les règles sur les

distances des art. 17 LFo et 5 LVLFo visent à protéger. Au surplus, l'audition

de l'architecte du recourant n'est pas une mesure d'instruction nécessaire car

il est évident qu'un projet de construction différent (avec le cas échéant

moins d'appartements et de places de stationnement) aurait pu être implanté à

moins de 10 m de la lisière.

4.

Dans son mémoire complémentaire, le recourant se

plaint d'une inégalité de traitement par rapport à sa voisine Christiane Ast, propriétaire

de la parcelle voisine n° 18, qui a obtenu du SFFN une promesse de dérogation à

la distance à la lisière. Or, comme cela ressort clairement de la réponse de la

DGE, cette promesse découle d'une révocation, en 2010, d'une décision de

constatation de nature forestière prise une année plus tôt. Dans cette

situation, le principe de la bonne foi peut le cas échéant justifier qu'un

propriétaire puisse se prévaloir d'assurances qui lui auraient été données par

l'administration, à l'occasion de la décision ultérieurement révoquée (à propos

du droit à la protection de la bonne foi dans un contexte analogue, cf. ATF 108

Ib 377). Quoi qu'il en soit, le recourant ne peut pas se prévaloir de telles

circonstances particulières, et il n'est à l'évidence pas victime d'une

inégalité prohibée par l'art. 8 Cst.

5.

Il résulte des considérants précédents que le

département cantonal était fondé à appliquer sans réserve l'art. 5 al. 1 LVLFo

et à refuser la dérogation requise. Dans ces conditions, la municipalité était

tenue de refuser le permis de construire. Ni le département cantonal, ni la

municipalité n'avaient donc à examiner si le projet du recourant visait à

réaliser des résidences secondaires et non pas principales. La question de

l'application de l'art. 75b Cst. (interdiction de construire des résidences

secondaires dans certaines communes) n'est en d'autres termes pas décisive.

Le recours doit en conséquence être

rejeté, ce qui entraîne la confirmation des deux décisions attaquées.

6.

Le recourant, qui succombe, doit supporter les

frais de la procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des

dépens, ni à la commune ni aux opposants Ruchet, qui ont procédé sans

l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). Le département cantonal n'a par

principe pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD). Les autres opposants,

qui n'ont pas participé à la procédure de recours, n'ont pas non plus droit à

des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions prises le 18 octobre 2012 par le

Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de la faune

et de la nature, et le 23 octobre 2012 par la Municipalité de Gryon, sont

confirmées.

III.

Les frais de la procédure, arrêtés à 2'500 (deux

mille cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 juillet 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les

motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les

pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.