CDAP - AC.2013.0042 - 2014-01-29 - GABELLA/Département de l'intérieur, CONSEIL GENERAL DE MONTPREVEYRES

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 janvier 2014

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur ; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourant

Maurice GABELLA, à

Montpreveyres, représenté par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz,

Autorités intimées

1.

Département de l'intérieur, représenté

par le Service du développement territorial, à Lausanne Adm cant,

2.

CONSEIL GENERAL DE MONTPREVEYRES,

représentée par Me Benoît

BOVAY, avocat à Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours Maurice GABELLA c/ décision du Département de

l'intérieur du 29 novembre 2012 approuvant le Plan général d'affectation de

Montpreveyres, à l'exclusion des parcelles n° 157 et 350, le Règlement

général sur l'aménagement du territoire et les constructions, le Plan de

constatation de nature forestière et approuvant l'abrogation du Plan d'extension

cantonal n° 201 et levant son opposition concernant le classement des

parcelles 24 et 328

Faits

Vu les faits suivants

A.

Maurice Gabella est notamment propriétaire des parcelles 24 et 328 de la

commune de Monpreveyres, au lieu-dit "Au Clos Devant". La parcelle 24

est classée dans la zone intermédiaire selon le plan des zones approuvé par le

conseil d'Etat le 18 juin 1982; elle est située à l'ouest de la zone de

village, qu'elle surplombe. La parcelle 328 est colloquée en zone de village

dans sa partie inférieure qui jouxte la rue du Village. Dans sa partie

supérieure, elle est classée dans la zone intermédiaire.

B.

Le plan directeur de la commune de Montpreveyres, approuvé par le

Conseil d'Etat le 18 mars 1998, recommande l'adoption d'un schéma directeur/plan-masse/règlement

d'application du centre du village, dans le but de parvenir à un résultat

harmonieux avant que ne soient réalisées de nouvelles constructions ou

aménagements dans la zone du centre du village. Ces mesures devaient permettre

la création d'un vrai centre bâti sous la forme d'un noyau dense et bien

proportionné. Souhaitant élargir la réflexion à l'échelle de l'ensemble de la

commune, cette dernière a exigé des propriétaires concernés par le futur Plan

partiel d'affectation "Clos Devant" (ci-après: PPA "Clos

Devant"), l'élaboration préalable d'un schéma directeur.

C.

Plusieurs propriétaires, dont Maurice Gabella, ont chargé le bureau

Plarel architectes et urbanistes associés (ci-après: le bureau Plarel)

d'établir un schéma directeur. Le bureau Plarel l'a élaboré entre les mois de novembre

2003 et mai 2004. Selon le plan annexé au schéma directeur, l'extension du

village aurait lieu, dans un premier temps, à l'ouest du village, jusqu'à la

limite ouest de la zone intermédiaire existante entre deux cordons boisés (aux

lieux-dits "Au Clos Devant" et "Au Crêt"). Dans un second

temps, le village serait étendu, également à l'ouest du village, de part et

d'autre de la première extension projetée (aux lieux-dits "A la

Combaz" et "A la Combette"). Les frais d'établissement de ce

schéma directeur, à la charge exclusivement des propriétaires, se sont élevés à

7'962,40 fr., dont 3'073,50 fr. supportés par Maurice Gabella.

La commune de Montpreveyres, ainsi que Maurice

Gabella (76,99%), Humbert Gabella (9,54%) et la copropriété Chappuis Louis et

Marie-Louise (13,47%) ont, parallèlement, demandé au bureau Plarel d'élaborer

le PPA "Clos Devant". Le périmètre du PPA précité est délimité, à

l’est, par la RC 601a, au sud par un chemin public (ch. de la Chérard), à l'ouest

par la limite de la zone intermédiaire et au nord par le chemin du

Clos-François jusqu'aux parcelles 25 et 314. Il comprend notamment les

parcelles 23, 29, 31, 37, 295 et une partie de la parcelle 328, pour

l'essentiel libres de toutes constructions, qui étaient alors propriété de

Maurice Gabella, ainsi que la parcelle n°163, constituée en PPE par Maurice

Gabella. Lors des démarches de planifications du PPA "Clos Devant", les

bien-fonds précités présentaient un solde de surface brute de plancher habitable

(SBPH) d'environ 4'595 m2, sur les 8'460 m2 que compte l'ensemble du périmètre

du PPA. Les parcelles concernées par le PPA sont toutes classées dans la zone

de village. Le rapport d’aménagement (art. 47 OAT) attaché au PPA "Clos

Devant" précise notamment ce qui suit:

"La

proximité de la RC n° 601a et des nuisances sonores qu'elle engendre ont

conduit les propriétaires à souhaiter une butte anti-bruit le long de la route.

L'intégration paysagère et l'efficacité réelle d'un tel ouvrage n'étant pas

évidentes, le bureau Plarel, en collaboration avec le bureau Transitec à

Lausanne, ont élaboré une étude sommaire de faisabilité de cet ouvrage.

En substance, cette pré-étude

conclut que:

D'un point de vue phonique

Avec les charges de trafic 2002 et

grâce à la diminution du trafic (surtout PL) de la RC 601a intervenue avec

l'ouverture de l'autoroute A1, les bâtiments actuels et futurs du PPA

"Clos Devant" respectent les valeurs limites d'immissions diurnes et

nocturnes pour un DS III. En revanche, ils ne respectent pas les valeurs de

planification.

(…)

La butte anti-bruit projetée (h =

3m par rapport au niveau de la RC 601a) permet une réduction très variable

selon le niveau du bâtiment considéré: - 5 dB (A) au 2ème étage à –

20 dB (A) au rez-de-chaussée

(…)".

La Municipalité de Montpreveyres (ci-après: la

municipalité) a adopté le PPA "Clos Devant", ainsi que son règlement

le 15 novembre 2004, lesquels ont été mis à l’enquête publique du 23 juillet au

23 août 2004 pour être adoptés par le conseil de la commune le 7 octobre 2004.

Le plan est entré en vigueur à la suite de son approbation par le département cantonal

compétent, le 12 janvier 2005 (ci-après: le PPA). L'art. 10.5 du PPA, relatif

aux aménagements extérieurs, prévoit ce qui suit:

"L'ouvrage

anti-bruit mentionné sur le plan est obligatoire et doit être réalisé de

manière à s'inscrire naturellement dans le paysage de l'ensemble de la voie. La

municipalité est compétente pour faire atteindre cet objectif. Les modalités de

mise en œuvre de cet ouvrage doivent être réglées par voie de convention entre

la commune, les propriétaires et les services cantonaux concernés. Sa mise en

œuvre peut, par exemple, prendre les formes suivantes:

- en

bordure de la RC 601a : butte végétalisée

- en

bordure du chemin public : palissade en bois."

Les démarches du bureau Plarel relatives à

l'élaboration du PPA, d'un montant de 40'240.45 fr. (33'935.75 fr. pour les

honoraires et frais dus au 31 janvier 2004, 6'304,70 fr. pour les honoraires et

frais dus au 15 décembre 2004) ont été supportées, pour moitié, par la commune

et pour moitié, par les propriétaires. La part payée par Maurice Gabella,

définie sur la base d'une clé de répartition entre propriétaires issue d'une

convention conclue le 11 mars 2003, s'est élevée à 15'490,55 francs.

D.

Le plan directeur cantonal (PDcn) est entré en vigueur le 1er

août 2008.

E.

En 2007, dans le but de mettre à jour son plan des zones, ainsi que le

règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, la municipalité

a demandé au bureau Plarel d'établir une étude de faisabilité en vue de la

révision du plan général d'affectation (ci-après: PGA). Ce document, soumis à

l'examen du Service du développement territorial (ci-après: SDT), relevait que

les réserves de terrains constructibles de la commune permettent un

accroissement de la population de 19%. Dans sa prise de position du 2 novembre

2007, en lien avec la pertinence des constats établis dans le cadre de l'étude

de faisabilité du bureau Plarel, le SDT a notamment précisé à l'attention de la

municipalité ce qui suit:

"La révision du PGA doit

aussi aborder la question des zones intermédiaires, qui représentent une

surface de 8,6 ha, soit un potentiel de 500 habitants, à l'aune des

dispositions du PDCn (CUS minimum). A priori, un recalibrage de la zone

intermédiaire est un minimum à atteindre dans le cadre de la révision du PGA."

Le SDT a également relevé que, même en considérant

que Montpreveyres est bien desservi par les transports publics, les capacités

constructives sont largement suffisantes selon les objectifs du PDCn. Il a

donné son accord préliminaire à la poursuite des démarches de planification

entreprises par la municipalité, dont il a confirmé la pertinence, sous réserve

de la reconsidération des aspects suivants:

- un

recalibrage de la zone intermédiaire compte tenu des potentiels existants en

zone à bâtir; les réserves actuelles en zone à bâtir sont suffisantes pour

couvrir les besoins conformément à la mesure A11 du PDCn.

- le

principe de la sécurité du droit compte tenu de la précédente révision du RPGA

approuvée le 19 janvier 2000;

- la

prise en compte des évolutions récentes du dossier de la RC 601 qui pourraient

avoir un impact sur le tissu villageois;

- une

nouvelle attention et un renforcement des dispositions règlementaires qui

régissent la zone d'utilité publique en particulier en ce qui concerne le secteur

de la Cure et l'église.

Le 23 juin 2009, le SDT a accusé réception du projet

de révision du PGA communiqué par la municipalité. Il a remis son rapport d'examen

préalable le 18 janvier 2010, en mettant en évidence que l'extension des zones

à bâtir proposée par la Municipalité dépassait les besoins de la commune au

regard de la norme A11 du PDCn. Procédant à un examen complémentaire du

dossier, le SDT a demandé le 28 septembre 2010 à la municipalité d'intégrer

dans les documents finaux quelques modifications mineures. Le 25 novembre 2010,

le SDT a procédé à un ultime contrôle du dossier et formulé diverses remarques.

La municipalité a approuvé le PGA et le Règlement

général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) le 10

janvier 2011; elle a exclu du périmètre du PGA, les parcelles 157 et 350. Elle

a également approuvé le plan de constatation de nature forestière, du 20 mai

2010. Le PGA, ainsi que le PGA – secteur de la localité, le RATC, l'abrogation

du plan d'extension cantonal n° 201 et le plan de constatation de nature

forestière ont été soumis à l'enquête publique du 25 janvier 2011 au 25 février

2011. Celle-ci a suscité notamment l'opposition de Maurice Gabella, qui a

contesté le classement de la parcelle 24 et d'une partie de la parcelle 328 en zone

agricole, alors qu'elles avaient été attribuées à la zone intermédiaire.

Maurice Gabella s'est opposé à l'augmentation des surfaces de la zone à bâtir

dans des emplacements qu'il considère moins favorables à une affectation

d'habitation. Les mesures de planification seraient contraires aux objectifs

définis par la municipalité lors de l'établissement du schéma directeur et du

PPA "Clos Devant" en 2004, qui prévoyaient tous deux l'extension du

village à l'Ouest. Maurice Gabella a également souligné avoir consenti

d'importantes dépenses, notamment liées à la construction d'une butte

anti-bruit, en croyant que ses terrains passeraient prochainement en zone

constructible. Dans sa séance du 13 octobre 2011, le Conseil général de

Montpreveyres a décidé de lever les oppositions formulées à l'encontre de la

révision du PGA en adoptant les projets de réponse préparés par la municipalité

et en adoptant le nouveau PGA et son règlement.

La municipalité a encore mis à l'enquête publique,

du 7 septembre au 8 octobre 2012, diverses modifications du RATC. Dans sa

séance du 11 octobre 2012, le Conseil général de Montpreveyres a adopté les

modifications au RATC soumises à l'enquête publique complémentaire.

F.

Le 29 novembre 2012, le Département de l'intérieur a approuvé

préalablement le PGA de Montpreveyres, à l'exclusion des parcelles 157 et 350,

le RATC et le plan de constatation de nature forestière ainsi que les réponse

aux oppositions qu’il a notifiées aux opposants. Il a également approuvé

l'abrogation du plan d'extension cantonal n° 201.

G.

Maurice Gabella a recouru auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision rendue le 29 novembre

2012 par le Département de l'intérieur. Il a conclu principalement à sa

réforme, en ce sens que la partie est (bas) de la parcelle 24 et l'intégralité

de la parcelle 328 soient colloquées en zone de village, subsidiairement en zone

d'habitation de faible densité, respectivement de très faible densité. Il a

demandé subsidiairement l'annulation de cette décision. Le recourant soutient

que le PGA contrevient au plan directeur communal ainsi qu'au règlement

communal sur le plan d'extension et la police des constructions. Il se plaint

ensuite du fait que le PGA transforme une zone intermédiaire située au centre

du village en zone agricole et simultanément autorise l'agrandissement de la

zone à bâtir au détriment de la zone agricole dans des secteurs situés en

périphérie du village. La mesure incriminée violerait la péréquation réelle

entre propriétaires. Le recourant se plaint en outre d'une violation du

principe de la bonne foi et expose que l'agrandissement de la zone à bâtir profiterait

uniquement à d'anciens ou actuels membres du conseil municipal de la commune de

Montpreveyres.

Le 2 avril 2013, la municipalité a conclu au rejet

du recours. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 30 mai 2013.

H.

Le tribunal a tenu une audience à Montpreveyres le 27 juin 2013 au cours

de laquelle il a procédé à une inspection des lieux. Le compte rendu de

l'audience est formulé dans les termes suivants:

"Le

recourant conteste le classement retenu par le plan général d'affectation de

Monpreveyres (ci-après: le PGA) pour les parcelles n°24 et 328, dont il est

propriétaire. Il se réfère au schéma directeur de 2004 (étude Plarel), qui

prévoyait l'extension de la zone à bâtir dans la zone intermédiaire, sur la

base d'un concept d'urbanisme auquel l’ensemble de la municipalité adhérait.

Sur la base de ce schéma directeur, la municipalité a fait adopter par le

Conseil communal le plan partiel d'affectation "Clos devant"

(ci-après: le PPA). Contrairement à ce qui est prévu par le schéma directeur,

le PPA "Clos Devant" ne prévoit pas une extension de la zone à bâtir

sur la zone intermédiaire. Le recourant précise qu’il ne s’est pas opposé au

PPA. Il indique avoir participé aux coûts d'établissement du schéma directeur,

ainsi qu’à ceux de la construction de la butte anti-bruit, pour laquelle il a

cédé gratuitement 1'000 m2 de terrain. Cet aménagement a permis d'apporter du

calme au village. L'idée à la base du schéma directeur et du PPA était de créer

plusieurs constructions au centre du village, de manière à renforcer le centre

et créer un centre cohérent. C'est sur la base de cette expectative que le

recourant explique avoir participé au coût des aménagements de la butte

anti-bruit et des mesures de planification.

S'agissant de la

répartition des coûts, la part assumée par le recourant résulte d'un décompte

figurant dans le rapport d'aménagement (47 OAT) établi en 2004 dans le cadre de

la procédure d’adoption du PPA "Clos Devant". Le partage des frais

s’est effectué sur la base de la surface des parcelles des différents

propriétaires concernés. L’examen du document montre que la partie de la

surface de la parcelle 328 comprise dans le périmètre du PPA a été prise en

compte pour la répartition des frais d’étude, alors que la parcelle 24 n’est

pas prise en compte, tout comme le solde de la surface de la parcelle 328 qui

n’est pas comprise dans le périmètre du PPA.

Les deux

représentants de la municipalité présents n'étaient pas en fonction lors de

l'adoption du PPA. Ils ne peuvent pas répondre à la question de savoir si

l’élaboration du schéma directeur était requise par le canton comme une

condition préalable à l'établissement du PPA. Le représentant du SDT n'est pas

en mesure d'apporter une réponse non plus. Il s'agirait toutefois d'une

démarche habituellement exigée par le SDT, avant l'adoption d'un PPA, de

manière à avoir une vision globale de la situation.

La municipalité

explique qu'elle s'est écartée du schéma directeur, qui n'était au demeurant

pas à un stade de développement avancé, en raison des contraintes imposées par

le SDT. Initialement, la municipalité avait la volonté d'urbaniser de manière

plus importante son territoire, ce qui n'a pas été réalisable en raison de

l'adoption du plan directeur cantonal en 2008. Les premiers échanges entre la

municipalité et le SDT datent de 2007. Le SDT a constaté que la réserve de zone

à bâtir se situait au-dessus des 15% prévus par la mesure A11 du plan directeur

cantonal. Elle se rapprochait en effet de 19%. Le SDT n'a pas demandé une

réduction des réserves de la zone à bâtir (mesure A12), et a autorisé le

maintien du statu quo. Le recourant explique qu'il n'a jamais été informé de

ces discussions.

La municipalité

produira son plan directeur communal actuellement en vigueur.

Dans le rapport

OAT annexé au PGA litigieux, il est précisé que les constructions ne doivent

pas s'étendre sur des surfaces cultivables.

Le SDT explique

qu'il y a une volonté de diminuer les zones intermédiaires, sans toutefois que

la suppression de telles zones soit systématique. Le SDT constate, d'une

manière générale, que les surfaces d'assolement que le canton doit garantir

envers la Confédération avaient été calculées à l’origine sur des terrains

classés en zone intermédiaire, alors que la zone intermédiaire était

précisément destinée à l’extension future des localités pour répondre aux

besoins à moyen ou long terme. La suppression des zones intermédiaires

répondrait à une volonté de pérenniser les surfaces d’assolement qui avaient

été prise en compte dans les zones intermédiaires. Le SDT relève en outre que

les zones intermédiaires ne sont pas systématiquement attribuées à la zone à

bâtir.

Le recourant se

plaint d’une inégalité de traitement et il se réfère notamment à la situation

des constructions au lieu-dit "les Balances". La municipalité

explique qu'il s'agit d'une propriété communale, à l'exception de l'auberge. La

zone, actuellement colloquée en zone agricole, est constituée d'un rural, de

places de parc et de la grande salle communale. Le SDT a suggéré à la

municipalité de renoncer à intégrer cette zone dans le PGA. La municipalité

confirme qu'elle n'a pas l'intention d'y développer l'habitat. Mais le

recourant se plaint des transformations importantes qui auraient été réalisées

dans deux anciennes fermes du secteur, situées en zone agricole. La

municipalité relève toutefois que ces travaux ont été autorisés par le SDT sur

la base des possibilités d’extension prévues par les art. 24 ss LAT pour les

constructions situées hors des zones à bâtir.

L'instruction

porte ensuite sur la question des différents secteurs nouvellement attribués à

la zone à bâtir. La partie de la parcelle communale 283 qui était classée en

zone agricole a été attribuée à la zone d’installations publiques. Ce terrain

est situé à la sortie du village en direction de Moudon, entre la rive boisée

du cours d’eau de la Rochette et la route de Berne (RC 601a). La station

d'épuration du village est construite sur ce terrain. Une fraction de la zone

intermédiaire située au lieu dit "Au Princiaux" (600 m2) est classée

en zone village sur la parcelle 13. Un secteur de la zone agricole située au

lieu dit "A l’Echu" a été classé en zone de village sur les parcelles

310 et 311 (env. 1400 m2); il s’agissait de terrains déjà construit pour

lesquels la limite de l’ancienne zone de village longeait les façades ouest des

deux constructions existantes, qui avaient ainsi un jardin donnant directement

sur la zone agricole. Enfin, à l’entrée sud du village, un secteur déjà

construit de la zone agricole (7'100 m2) a été transféré en zone de village au

lieu dit "A l’Allamand". La municipalité explique que ces extensions

sont destinées à intégrer l'ensemble des bâtiments déjà construits dans la zone

à bâtir et s'expliquent pour des questions de cohérence. La zone la plus importante

qui passe de la zone agricole à la zone à bâtir au lieu dit

"L’Allamand" concerne une surface sur laquelle sont implantés des

bâtiments ruraux. Les deux agriculteurs qui exploitaient le domaine ont cessé

leur activité. Ils ont mis en location les bâtiments et ont vendu les terrains

agricoles attenants. Le SDT explique que, dans sa pratique, il accepte

d'intégrer à la zone à bâtir, des terrains construits situés en zone agricole

qui jouxtent la zone à bâtir sans tenir compte du potentiel de développement

que la transformation des volumes existants pourrait offrir en zone de village.

Au sujet de cette importante zone, le recourant relève qu'elle est coupée du

centre du village (où se situe l'administration communale) par la route

cantonale et qu'elle n'est pas protégée par la butte anti-bruit.

Le recourant

relève en outre que le décrochement des surfaces constructibles, qui lui est

préjudiciable, n'est pas justifié.

La municipalité

explique que les discussions avec le SDT visaient avant tout à établir les

possibilités de développer le village.

Selon le SDT, le

fait que la commune soit desservie par la ligne de bus n°62 ne justifie pas une

exception à la mesure A11 du plan directeur cantonal, car la commune ne

présente pas les équipements nécessaire pour qu’elle puisse être considérée

comme un centre de niveau local.

(…)

Le tribunal se

déplace en direction du centre du village, vers le bâtiment de l'administration

communale, comprenant aussi une poste et une épicerie. Sur place, le tribunal

constate l'emplacement de l'arrêt de bus. La municipalité explique qu’il est

prévu de déplacer les deux arrêts, (directions Moudon et Lausanne); l’arrêt

direction Lausanne serait déplacé sur la route de Berne pour faciliter

l'engagement du bus sur la route, qui est actuellement problématique aux heures

de pointe du matin depuis la rue du Village. L’arrêt direction Moudon serait

déplacé pour inciter les usagers à emprunter le passage sous voie existant.

Le tribunal se

rend sur la parcelle n°328, qui surplombe le village. Le recourant indique que

la limite de la zone de village se situe à l'emplacement d'un grand tilleul. La

butte, réalisée au bord de la route de Berne il y a deux ans, est visible

depuis la parcelle litigieuse. Sur place, la cour constate l'existence d'un

noyer, qui se situe à l'angle de la parcelle n° 328. Marc Bonvin explique qu'il

a réalisé une promotion immobilière sur la parcelle n°37, qu'il a acquise du

recourant. La cour constate les constructions réalisées récemment dans le

voisinage.

A l'issue de l'audience, Marc

Bonvin précise avoir de la demande pour ce genre de situation. Les immeubles

qui y seraient construits seraient facilement vendus ou loués. La municipalité

précise encore, qu'en 20 ans, la population de Montpreveyres a doublé (de 300 à

600 habitants)."

Les parties ont été invitées à se déterminer sur le

compte rendu de l'audience. Le recourant s'est déterminé. Il a indiqué que les

bâtiments agricoles situés au lieu-dit "A l'Allamand" était encore

actuellement utilisés pour les besoins de l'agriculture et a produit une série

de photographies. La municipalité a communiqué son plan directeur communal.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Dans la procédure de recours cantonale contre les plans d’affectation,

la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour

le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3

let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire, LAT;

RS 700). Aux termes de l’art. 89 al. 1 de loi fédérale du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) a qualité pour former un recours en matière

de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité

précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est

particulièrement atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (let. b) et

a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.

c). L'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD, RSV 173.36) pose les mêmes conditions, sinon qu'il

suffit que le recourant soit atteint par la décision attaquée, sans

nécessairement l'être "particulièrement". Cette différence

rédactionnelle, voulue par le Grand Conseil, avait pour but d’éviter que le

tribunal ne procède à un examen de la qualité pour recourir grief par grief

(BCG séance du 30 septembre 2008, p. 33).

Le recourant est propriétaire des parcelles 24 et

328.

concernées par le PGA et son règlement. Il a dès lors un intérêt digne de

protection à contester l'adoption de ce plan qui transfère une partie de ses

parcelles, précédemment située en zone intermédiaire (par le plan des zones de 1982),

en zone agricole. De plus, il a pris part à la procédure d’opposition, de sorte

que sa qualité pour agir doit également être admise à cet égard (cf. arrêts AC.2011.0212

du 27 juillet 2012, consid. 1; AC.2009.0134 du 30 juin 2010, consid. 1;

AC.2009.0131 du 26 mars 2010, consid. 1).

2.

a) A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal,

la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis

contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des

propositions de réponse aux oppositions non retirées (v. art. 58 al. 2 de la

loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions -

LATC; RSV 700.11). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées

aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du

plan et du règlement (v. art. 58 al. 3 LATC). Aux termes de l'art. 60 al. 1

LATC, le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la

procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition

contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un

libre pouvoir d'examen. La notification des décisions communales sur les

oppositions est faite simultanément à la notification de la décision

d'approbation préalable du département. Aussi bien les décisions communales que

la décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal

cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir d'examen

(art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut invoquer que la

violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, et

la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 LPA-VD).

L'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la

municipalité notifiait les décisions communales sur les oppositions en même

temps qu'elle transmettait le dossier au département, qui lui-même exerçait un

examen global de la planification au sens de l'ancien art. 61 LATC. Les nouveaux

art. 60 et 61 LATC ont dissocié la procédure d'approbation du plan

d'affectation de la procédure de recours contre les décisions communales sur

les oppositions (cf. pour un historique, voir l'arrêt AC.2006.0058 du 22 juin

2006). L'approbation préalable apparaît désormais comme une formalité qui ne

peut à elle seule déployer les effets de l'approbation requise par l'art. 26

al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée en vigueur du plan. Elle est ainsi

une procédure incidente préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui

fixe les intentions du département sur l'approbation définitive dans l'attente

des différentes conditions et incertitudes auxquelles la procédure

d'approbation est subordonnée, notamment au regard des éventuels recours formés

à l'encontre du plan (cf. art. 61a LATC; arrêt AC.2006.0058 du 22 juin 2006).

b) Le recours est dirigé uniquement contre la

décision du département du 29 novembre 2012. Il ne contient aucune conclusion à

l'encontre de la décision du conseil de la commune du 13 octobre 2011, se

bornant à conclure à la réforme, subsidiairement à l'annulation de la décision

du département et au renvoi de la cause pour nouvel examen et nouvelle

décision.

Malgré cette formulation incomplète dans un acte de

recours rédigé par un homme de loi, on peut en l'occurrence admettre que le

recours, compte tenu de sa motivation, tend également à l'annulation de la

décision communale répondant à l'opposition du recourant et adoptant le PGA et son

règlement. Il n'est en effet pas nécessaire que les conclusions soient

formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués.

Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour

quelle raison la décision attaquée est contestée (v. arrêt AC. 2008.0092 du 9

juillet 2009 et les réf. cit.).

Le Tribunal administratif a jugé qu'un recours formé

contre une décision municipale octroyant ou refusant un permis de construire

est censée également dirigée contre le refus d'une autorisation cantonale

spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité

cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa décision, même si celle-ci a

été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a pas été elle-même attaquée

(Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20 août 2004 consid. 1 a/bb et

AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). Cette jurisprudence est transposable en

l'espèce (cf. arrêt AC.2012.0212 du 27 juillet 2012, consid. 2), de sorte qu'un

recours dirigé exclusivement contre la décision d'approbation préalable d'un

plan d'affectation peut être considéré comme implicitement dirigé contre la

décision communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan.

3.

Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris

l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas

à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de

plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des

modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la

LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit

d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3

let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours

cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le

pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand

Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En

conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal n'est pas restreint à la

légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.

En matière de planification, le pouvoir d'examen en

opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en

autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En

effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement

du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la

liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la

jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de

vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif

et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous

les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de

recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure

(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2009.0131

du 26 mars 2010 consid. 2b ; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195

du 19 avril 2005). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de

nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement

souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit

administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de

l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où

il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la

participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70);

en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération

d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être

imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; voir

aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le

contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les

différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance

fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il

s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes

régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également

de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont

respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin

2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes

possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)

et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient

publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la

proportionnalité.

4.

Le recourant estime que le PGA contrevient au plan directeur communal,

ainsi qu'au règlement communal sur le plan d'extension et la police des

constructions.

a) L'art. 9 al. 1 LAT dispose que le plan directeur

cantonal a force obligatoire pour les autorités lorsqu’il est approuvé par le

Conseil fédéral. L'art. 31 LATC dispose en outre de ce qui suit:

"1. Le plan

directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités.

2.

Les autres plans directeurs

approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence

et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales."

Le plan directeur communal n'a pas de force

contraignante (RDAF 1997 I 155; cf. également ATF 1P.513/1997 du 15 avril 1998

consid. 1c/bb paru à la RDAF 1998 I p. 318;1C_289/2007 du 27 décembre 2007

consid. 5.2). Il s’agit toutefois d’un élément d’appréciation à prendre en

considération dans la pesée d’intérêt que l’autorité doit effectuer en matière

de planification. L'autorité dispose ainsi d'une certaine marge d'appréciation

dans la concrétisation des objectifs et des principes d'aménagement définis par

le plan directeur communal (cf. ATF 118 Ib 503 consid. 6b/cc p. 509/510;

1C_63/2008 du 25 août 2008). Le plan directeur communal fixe les objectifs

d’aménagement de la commune en tenant compte des options cantonales et

régionales de développement (art. 36 al. 1 LATC) et donne en principe lieu a un

large débat public impliquant l’information et la participation de la

population (art. 4 LAT) dans le cadre d’une consultation publique de 30 jours

(art. 28 al. 1 LAT). Le plan directeur communal est ensuite soumis à l’adoption

du conseil de la commune puis à l’approbation du Conseil d’Etat (art. 29a al. 1

LATC). C’est la raison pour laquelle les objectifs de développement retenus par

le plan directeur communal sont des éléments d’appréciation à prendre en

considération dans le cadre de la pesée des intérêts que l’autorité de

planification doit effectuer dans le choix de ses mesures de planification, alors

que les propositions de solutions illustrées dans le plan directeur communal ne

sont pas des éléments impératifs à reporter dans les plans d’affectation

communaux.

b) Le schéma directeur, établi entre le 20 novembre

2003.

et le 19 mai 2004 à la demande de plusieurs propriétaires par le bureau

Plarel, auquel se réfère le recourant, n’est pas un plan directeur communal; il

n'a pas fait l'objet d'une procédure d'approbation formelle par la municipalité,

ni d’une enquête publique et encore moins d’une adoption par le conseil de la

commune, ni par le Conseil d’Etat. Il s'inscrit en outre dans un contexte

particulier, visant à mettre en valeur des biens-fonds déjà colloqués dans la

zone constructible. Il répond vraisemblablement à une exigence de l’autorité

cantonale pour s’assurer de la cohérence de la planification communale lors de

l’élaboration du plan partiel d’affectation « Clos Devant ».

En revanche, la Commune de Montpreveyres dispose

d’un plan directeur communal, conforme à l’art. 36 LATC, qui a été mis en

consultation publique du 20 juin au 19 juillet 1997, adopté par le conseil

général le 18 septembre 1997 et approuvé par le Conseil d’Etat le 18 mars 1998.

Le plan directeur de la commune de Montpreveyres recommande en effet l'adoption

d'un "schéma directeur/plan-masse/règlement d'application du centre du

village", dans le but de parvenir à un résultat harmonieux avant que ne

soient réalisées de nouvelles constructions ou aménagements dans la zone du

centre du village. Ces mesures devaient permettre la création d'un vrai centre

bâti sous la forme d'un noyau dense et bien proportionné. La commune,

souhaitant étendre la réflexion à l'échelle de la commune, a exigé des

propriétaires concernés par le projet de PPA "Clos Devant", règlementant

une partie de la zone du centre du village, l'élaboration préalable d'un schéma

directeur, dans le but de définir l'extension de la localité dans le cadre du développement

de Montpreveyres. Lors de l'audience, le SDT a confirmé qu'il s'agissait d'une

démarche habituellement exigée, de manière à avoir une vision globale de la

situation. Le schéma directeur en question est illustré par un schéma de

concept à l'échelle 1/5'000. Il vise notamment à assurer, à moyen terme, l'extension

de la localité sur les terrains situés à l'ouest du village aux lieux-dits

"Au clos Devant" et "Au crêt" (Etape 1), affectés en zone

intermédiaire, entre les cordons boisés existants, puis envisager, à long

terme, le développement du village sur les terrains situés aux lieux-dits

"A la Combaz" et "A la Combette" également affectés en zone

intermédiaire. Il précise également la volonté de concentrer l'urbanisation

autour de la rue du village à l'image d'un village traditionnel de la région.

Ce schéma directeur a fait l'objet d'un début de concrétisation lors de

l'approbation du PPA "Clos Devant" par le département compétent le 12

janvier 2005, qui ne prévoit toutefois aucune extension de la zone à bâtir dans

la zone intermédiaire. Le schéma directeur précise d'ailleurs expressément que

l'extension du village devra être réalisée par l'élaboration d'un PPA ou une révision

du plan général d'affectation ou/et d'un plan directeur localisé.

Lors de l'audience, la municipalité a expliqué

qu'elle s'était écartée du schéma directeur dans le cadre des démarches

relatives à l'adoption de son PGA, en raison des contraintes imposées par le

SDT. En effet, lors des discussions relatives à l'élaboration du nouveau PGA en

cause, le SDT a constaté que la réserve de zone à bâtir se situait au-dessus

des 15% prévus par la mesure A11 du plan directeur cantonal, entré en vigueur

postérieurement au schéma directeur élaboré par le bureau Plarel en 2004. Lors

de l'audience, le SDT a expliqué que la réserve de zone à bâtir s'approchait de

19%; toutefois, le SDT n'a pas demandé une réduction des réserves de la zone à

bâtir au sens de la mesure A12 et a autorisé le maintien du statu quo. Le

recourant ne remet pas en cause ces valeurs, dont il ne conteste d'ailleurs pas

le bien-fondé. La municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, en

s'écartant des mesures de planification qu'invoque le recourant, dont le but

était avant tout de permettre la construction d'une partie de la zone de

village exposée au bruit, déjà située en zone constructible.

b) Il est en outre sans pertinence que le règlement

communal sur le plan d'extension et la police des constructions actuellement en

vigueur précise, à son art. 2.9, que les zones intermédiaires sont réservées à

l'extension future de la localité dans le cadre des plans directeur. Cette

disposition ne fait en effet que reprendre l'art. 51 LATC, ainsi libellé:

"1 Les zones intermédiaires

comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par

des plans d'affectation ou de quartier.

2.

Elles sont

inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la

mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de

constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions

agricoles ou viticoles.

3.

L'affectation

ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut

être subordonnée par la commune à la condition qu'une péréquation réelle entre

les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par

voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure

des articles 98 b à 98 d de la loi sur les améliorations foncières.

4.

La procédure

d'affectation de la zone intermédiaire est coordonnée à celle du remaniement

parcellaire lorsque celle-ci est nécessaire en application de l'alinéa 3."

La justification d'une zone intermédiaire est liée

notamment à la capacité des zones à bâtir. Lorsque les zones à bâtir de la

commune sont surdimensionnées, il n'y a pas de motif de conserver une zone

intermédiaire, ce que préconise d'ailleurs le nouveau Plan directeur cantonal.

De même, il n'y a pas lieu de conserver une zone intermédiaire lorsque les

parcelles d'une telle zone ne réunissent pas les conditions de l'article 15 LAT

pour être classées en zone à bâtir et qu'un classement dans la zone à protéger

au sens de l'article 17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon

l'article 18 alinéa 1 LAT, ne se justifie pas. En pareille hypothèse, c'est le

critère de l'intérêt général au classement en zone agricole au sens de

l'article 16 alinéa 1 lettre b LAT qui entre en considération. En d'autres

termes, une zone de réserve ne peut pas être établie au préjudice des zones à

bâtir, des zones agricoles et des zones à protéger. Elle ne saurait remplacer

l'établissement d'une zone agricole fixée de manière précise et comprenant les

terrains définis à l'article 16 LAT (arrêt AC.2008.0063, Tribunal neutre du 28

novembre 2008, in: RDAF 2009 I p.8).

En l'occurrence, le recourant ne conteste pas que

les zones à bâtir existantes sont surdimensionnées. La Municipalité a dès lors

à juste titre considéré que l'affectation en zone intermédiaire des terrains

qui ne réunissaient pas les conditions de l'art. 15 LAT, ne se justifiait plus

et devait être supprimée au profit d'une affectation en zone agricole. Pour se

conformer au plan directeur cantonal (notamment en lien avec la mesure A12), la

commune de Montpreveyres n'avait ainsi d'autres choix que de réduire les zones

intermédiaires existantes.

5.

a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes

applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert

une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du

territoire. Ces objectifs généraux s'imposent aussi bien à la Confédération

qu'aux cantons, ainsi qu'à toutes les autorités chargées de l'aménagement (arrêt

AC.2005.0114 du 30 mai 2006; Jean-François

Aubert et Pascal Mahon,

Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,

Schultess 2003, ad art. 75 n° 6). L’une des données de base déterminante pour

l’aménagement du territoire est que le sol est un bien inextensible. L’agriculture

et la sylviculture, y compris dans les zones protégées, exploitent le sol pour

le maintenir en l’état. En revanche, les constructions et les installations le modifient

de façon souvent irréversible. Il s’agit donc de diriger et, au besoin de

freiner ces affectations afin qu’il subsiste suffisamment de terres productives

exploitables. L'utilisation judicieuse du sol exprime donc l'idée que le sol est

un bien inextensible et qu’il faut veiller à l’utiliser « avec

parcimonie » (Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire du 27 février 1978. in FF 1978 I p. 1007 ss, 1013).

Il importe donc de prévenir une dispersion excessive des constructions qui

entrave ou empêche une utilisation judicieuse du sol, et complique les tâches

d’aménagement que les collectivités doivent accomplir, en entamant les espaces

naturels ou agricoles devant être préservés (Message, op. cit. in FF 1978 I p.

1014). La loi fédérale sur l’aménagement du territoire doit permettre de

réserver les terrains nécessaires à l’agriculture et de délimiter de manière

adéquate les zones agricoles (Message, op. cit. in FF 1978 I p. 1015). C’est

pourquoi l’une des exigences primordiale de la loi, consiste à séparer les

zones à bâtir des autres zones, telles que les zones agricoles et les zones à

protéger (Message, op. cit. in FF 1978 I p. 1015 ; voir aussi Eric Brandt, le principe constitutionnel

de la séparation des zones constructibles et non constructibles, in RDAF 1995

p. 197 ss).

b) La LAT, qui concrétise l'art. 75 Cst., fixe les

buts et les principes de l'aménagement du territoire. Les principes dont les

autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont

énoncés à l'art. 3 LAT. Il s’agit selon ces principes de préserver le paysage

et en particulier de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables

(art. 3 al. 2 let. a LAT) et de veiller à ce que les constructions prises

isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le

paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Par ailleurs, selon l’art. 3 al. 3 LAT, les

territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques

seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. A

cet égard, la limitation de l’étendue des zones à bâtir est aussi une tâche

primordiale de l’aménagement du territoire qui vise à réduire les zones à bâtir

surdimensionnées (Tschannen,

Commentaire LAT ad. art. 3 n° 54). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs jugé que

l’objectif d’une commune qui souhaite mieux maîtriser sa croissance et la

freiner par la réduction des zones à bâtir était admissible (ATF 114 Ia 364

consid. 4 p. 369/370).

c) L’art. 15 LAT fixe les critères

déterminants pour la délimitation des zones à bâtir. Selon cette disposition, les

zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà

largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (let.

b). L'art. 48 al. 2 LATC, qui reprend les mêmes critères, n’a pas de portée

propre par rapport à l'art. 15 LAT, l’art. 48 al. 1 LATC définissant de son

côté les différentes affectations de la zone à bâtir.

aa) La notion de "terrains déjà largement

bâtis" de l'art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite; elle

comprend pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le

tissu bâti (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 222). Ces dernières s'entendent comme

des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans

lequel elles s'insèrent et qui, dans la règle, sont équipées (ATF 122 II 455

consid. 6a p. 462; 121 II 417 consid. 5a p. 424). Que des terrains puissent

être considérés comme largement bâtis ne dépend pas uniquement du nombre de

constructions existantes. Il faut en outre que le groupe de bâtiments présente

une qualité suffisante du point de vue de l'habitat ou qu'il puisse être

rattaché à un ensemble d'habitations existant comportant des accès et des

infrastructures. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère

compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres

zones à bâtir ou l'infrastructure publique (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223;

121.

II 417 consid. 5a p. 424 et les arrêts cités). Le terrain déjà largement

bâti doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les

qualités (ATF 117 Ia 434 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire

situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres

non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement

construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. Les

constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne

suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions

agricoles pour qu'il réponde à cette définition (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1

p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les

arrêts cités; cf. également ATF 1C_246/2012 du 8 octobre 2012;1C_417/2009 du

21.

janvier 2010).

L'art. 48 LATC dispose en outre que les zones à

bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs. La

stratégie A du plan directeur cantonal (état le 15 juin 2012) vise à coordonner

urbanisation, mobilité et environnement. Le développement des zones à bâtir

doit dès lors s'effectuer d'une telle manière que les objectifs tant de la LAT

que de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement

(LPE; RS 814.01) soient pris en compte dans le cadre d'une mesure de

planification. La concentration des zones à bâtir dans des lieux qui sont déjà

urbanisés et bien desservis par les transports publics permet de limiter les

transports et par conséquent de garantir également le but de protection de

l'environnement prévu dans la LPE. Elle respecte dès lors la stratégie définie

par le plan directeur cantonal.

bb) Les terrains déjà largement bâtis doivent en

principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417 consid. 4B ;

Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, n. 94 ad art. 15 LAT). Si des terrains propres à la

construction ne sont pas déjà largement bâtis, ils ne peuvent être classés en

zone à bâtir que dans la mesure où ils seront "probablement nécessaires à

la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps"

(cf. art. 15b LAT ; Flückiger/Grodecki, op.cit., n. 98 ad art. 15 LAT). Le critère du besoin en terrains

constructibles – à l’instar des autres exigences de l’art. 15 LAT – ne peut

cependant pas à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir (ATF 120 Ia

227.

consid. 2c) ; il doit être mis en balance avec les autres objectifs de

l’aménagement du territoire dans le cadre d’une pesée globale des intérêts,

prévue expressément par les art. 2 et 3 OAT (Flückiger/Grodecki,

op.cit., n. 119 ad art. 15 LAT et réf.). Le fait que

le terrain dispose de l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de

le classer en zone à bâtir. Selon la jurisprudence,

même des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone

de non-bâtir si, après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure

s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g;

116.

Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 362 consid. 2b).

6.

Le recourant fait valoir qu'il aurait été plus opportun d'étendre la

zone à bâtir à l'Ouest du village, comme cela figure dans le schéma directeur

et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des

constructions, dans la mesure où ces parcelles étaient colloquées dans la zone

intermédiaire. Il n'y aurait aucune justification d'étendre la zone à bâtir

dans quatre nouvelles zones, précédemment affectées soit à la zone agricole,

soit à la zone intermédiaire. Le recourant relève que ces parcelles,

appartenant toutes à d'anciens ou d'actuels municipaux, auraient été

arbitrairement affectées à la zone à bâtir, au détriment de ses propres

parcelles, dont l'emplacement se prêterait pourtant mieux à l'habitation.

Dans une planification qui prévoit une surface de

zones constructibles largement supérieure à ce qui est nécessaire pour les quinze

prochaines années, cette question revient à examiner s'il se justifie

d'augmenter les potentialités de construction dans ce secteur plutôt que dans

un autre. Elle soulève un problème d'égalité de traitement qui, en aménagement

du territoire, n'a qu'une portée relative. Du point de vue constitutionnel, il

suffit que la planification soit objectivement soutenable. Le principe de

l'égalité de traitement se confond donc ici avec l'interdiction de l'arbitraire

(arrêt AC.2006.0269 du 23 mai 2007 consid. 2a et la jurisprudence citée).

a) La parcelle 13, sise au lieu-dit "Au

princiau", en partie déjà colloquée en zone à bâtir, voit sa surface constructible

augmentée de 600 m2 à l'Ouest, surface qui était classée dans la zone

intermédiaire. Le rapport OAT précise que cette extension se concentre dans le

prolongement immédiat du bâti existant et permet une meilleure exploitation de

la surface à bâtir. La parcelle en cause se situe en effet dans le périmètre

immédiat du centre du village, qui comprend la plus grande densité de

construction. Elle supporte en outre déjà une construction dont l'emprise au

sol est importante et pouvait sans arbitraire être intégrée dans les terrains

déjà largement bâtis, en tous les cas en ce qui concerne sa partie située dans

le prolongement direct des constructions nouvellement réalisées dans le secteur

"Au Princiau", ainsi que des immeubles existants. La partie du

terrain affectée à la zone à bâtir, dont il n'est pas contesté qu'elle est

équipée, pouvait en effet être considérée comme une brèche dans le milieu bâti

existant. Cette mesure de planification apparaît en outre conforme au plan

directeur communal, qui recommande la création d'un centre du village cohérent.

Il existe des motifs objectifs de traiter différemment les parcelles du

recourant, dont on ignore au demeurant si elles sont équipées, qui se situent

dans une zone où la densité des constructions érigées est beaucoup moins

importante et qui s'intègrent dans une vaste parcelle, libre de toute

construction, et de ce fait propice à une affectation agricole. Ces parcelles

remplissent par ailleurs une fonction paysagère importante, comme a pu le

constater le tribunal lors de l'audience, en raison de leur situation

particulière, en surplomb des parcelles construites dans ce secteur en

contrebas.

b) Les parcelles n° 310 et 311, sises au lieu-dit

"A l'Echu", en partie déjà colloquées dans la zone à bâtir, voient

leur surface constructible augmentée de 1'400 m2, au détriment de la zone

agricole. S'agissant de ces deux extensions, la municipalité a expliqué à l'audience

qu'elles étaient destinées à intégrer l'ensemble des bâtiments déjà construits

dans la zone à bâtir et s'expliquaient pour des raisons de cohérence. En effet,

les constructions situées sur ces parcelles, dont les façades sont implantées

en limite de l'ancienne zone de village, disposaient d'un jardin donnant

directement sur la zone agricole. La municipalité entendait ainsi intégrer les

jardins attenants aux logements existants à la zone à bâtir, de manière à

augmenter la cohérence de l'affectation de ces parcelles. Le raisonnement de la

municipalité n'apparaît pas insoutenable; l'extension projetée se limite en

effet à intégrer une partie seulement des parcelles n° 310 et 311 en zone

agricole. A l'inverse des bien-fonds du recourant, ces parcelles sont déjà

construites, ce qui justifie un traitement différent.

c) La parcelle n° 283, sise au lieu-dit "La

Rochette", qui se situait dans la zone agricole, passe en zone

constructible, pour une surface représentant 1'250 m2. Comme l'a expliqué la

municipalité lors de l'audience, la station d'épuration du village est

construite sur ce terrain, qui appartient à la commune et sera classée dans la

zone d'installations publiques. Sa situation n'est dès lors pas comparable à

celle des parcelles du recourant, la modification de son affectation visant uniquement

à adapter le PGA à la situation existante.

d) Enfin, la parcelle n° 107, sise au lieu-dit

"A l'allamand", précédemment colloquée en zone agricole, est celle

qui bénéficie de la plus grande augmentation des surfaces constructibles sur le

territoire communal, puisqu'il est prévu d'affecter environ 7'100 m2 de ce

bien-fonds à la zone à bâtir. Il ressort toutefois du dossier que cette

parcelle supporte d'importantes constructions, dont une partie déjà destinée à

l'habitation. Lors de l'audience, la municipalité a expliqué que les bâtiments qui

y étaient implantés servaient à l'exploitation d'un domaine agricole. Les deux

agriculteurs qui en étaient propriétaires ont toutefois cessé leur activité.

Ils ont mis en location les bâtiments et ont vendu les terrains agricoles

attenants. Le SDT a expliqué qu'il avait pour pratique d'intégrer à la zone à

bâtir, des terrains construits situés en zone agricole qui jouxtent la zone à

bâtir, sans tenir compte du potentiel de développement que la transformation

des volumes existants pourrait offrir en zone de village. Selon le recourant,

l'affectation d'une partie de la parcelle n° 107 à la zone à bâtir serait, du

fait de la proximité de ce bien-fonds avec la route de Berne (RC 601a) et de sa

situation à l'extérieur du centre du village, moins propice au développement de

la zone à bâtir que ses propres parcelles.

aa) La parcelle 107, tout comme la parcelle 24 et

une partie de la parcelle 328 sont des surfaces d'assolement répertoriées dans

le plan directeur cantonal.

Les cantons doivent désigner les parties du

territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les

surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture;

selon l’art. 26 OAT, elles se composent des terres cultivables comprenant avant

tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies

naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du

territoire (al. 1). Une surface totale minimale d’assolement a pour but

d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le

plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al.

3). La procédure de délimitation des surfaces d’assolement a été fixée de la

manière suivante. Tout d’abord, les départements concernés de la Confédération

ont déterminé, sous forme de chiffres indicatifs, la surface totale minimale

d’assolement et sa répartition entre les cantons; la décision a été publiée

dans la Feuille fédérale (art. 27 al. 1 LAT). Ensuite, les cantons, dans le

cadre de l’élaboration de leur plan directeur, circonscrivent les surfaces d’assolement

lors de la désignation du territoire qui se prête à l’agriculture au sens de

l’art 6 al. 2 let. a LAT et ils fixent les surfaces d’assolement par commune,

les reportent sur des cartes, les chiffrent en indiquant l’emplacement exact,

l’étendue et la qualité; ils montrent également celles de ces surfaces qui sont

situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d’autres zones non

affectées à l’agriculture (art. 28 OAT). Sur cette base, la Confédération fixe

dans le plan sectoriel des surfaces d’assolement (art. 13 LAT), la surface

totale minimale d’assolement et sa répartition entre les cantons (art. 29 OAT).

En l’espèce, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992

pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces

d’assolement et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de

Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT

impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces d’assolement soient

classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale

minimale d’assolement soit garantie de façon durable.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le

cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des

fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics

en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des surfaces

d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30

OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les surfaces

d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement à une

utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il

convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d'assolement

perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; TF 1A.19/2007

du 2 avril 2008 consid. 5.2).

La soustraction à la zone agricole d’un secteur

particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs

prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement

est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de

l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.). Le changement

d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et

globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1, voir aussi

arrêt AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).

La mesure F12 du nouveau Plan directeur cantonal est

consacrée aux surfaces d’assolement. La mesure est formulée dans les termes

suivants :

"Le Canton et les communes

protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de les maintenir

libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise en compte des

surfaces d'assolement (SDA) dans les plans d'aménagement du territoire. La

préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise doit être en

principe entièrement compensée.

Des surfaces d'assolement peuvent

être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en présence d'intérêts

prépondérants et sur la base d'une pesée complète des intérêts, et à condition

que le contingent minimal de surfaces d'assolement à fournir par le canton

reste garanti de façon durable. L'examen par le Canton de tout projet susceptible

d'empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier si des intérêts

prépondérants le justifient.

Les intérêts cantonaux identifiés

par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants et justifier

l'atteinte à la protection des SDA si les autres conditions susmentionnées sont

respectées. Le Canton peut autoriser la compensation partielle des emprises ou

alors y renoncer. La diminution est alors prise sur la marge de manœuvre

cantonale.

Pour assurer une gestion durable

de ses surfaces d'assolement, le Canton tient à jour l'inventaire des SDA qui

est une donnée de base pour les planifications et les projets du Canton, des

régions et de communes.

Les planifications directrices

régionales et communales élaborent une stratégie en matière de préservation des

SDA.

Le Canton et les communes

protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant les SDA à

la zone agricole (art. 16 LAT)."

Les principes de mise en œuvre de la mesure F12

mentionnent notamment ce qui suit :

"Principes de mise en oeuvre

Actuellement, le

canton de Vaud dispose d'un contingent de surfaces d'assolement qui couvre le

quota fixé par la Confédération. S'agissant d'une ressource non renouvelable

qui ne peut que diminuer en regard des besoins nécessaires au développement du

Canton, ce capital doit être économisé afin de maintenir une marge de manoeuvre

cantonale aussi importante que possible. Le Canton entend donc adopter une

attitude préventive en protégeant à long terme ses surfaces d'assolement. Afin

d'assurer un équilibre entre protection des SDA et développement urbain,

développement économique et préservation de la nature, il fixe les dispositions

suivantes :

A. Emprises

Les emprises sur les

SDA sont limitées au strict minimum et se situent en priorité sur les terres de

moins bonne qualité (qualité II).

Il n'y a pas

d'emprises lorsque les conditions d'utilisation des terres garantissent que

celles-ci puissent être remises en culture à tout moment si l'approvisionnement

du pays l'exige. Cette utilisation étant réversible, les surfaces restent

inventoriées en SDA. Pour autant que les modalités de réversibilité soient

expressément prévues et aussi longtemps que les terres répondent aux

caractéristiques des SDA, cette utilisation ne fait pas l'objet de

compensation.

B. Compensation

Les emprises sont en principe

entièrement compensées. La compensation se fait sur des terres qui répondent

aux caractéristiques des SDA et qui sont en principe de même qualité que celles

qui subissent l'emprise. Elle est abordée de manière globale pour l'ensemble du

projet et simultanément à son élaboration. Lorsque le projet touche plusieurs

communes, le Canton peut exiger une approche intercommunale. Les compensations

peuvent être effectuées hors des frontières communales concernées.

Les types de compensation sont

classés ci-dessous par ordre de priorité ;

1.

La

reconversion ; l'emprise est compensée par l'affectation en zone agricole d'une

zone à bâtir (art. 15 LAT)

2.

La

pérennisation : il y a pérennisation lorsque des surfaces d'assolement sises

précédemment en zone intermédiaire ou en zone affectée au sens des articles 17

et 18 LAT sont affectées à la zone agricole, agricole protégée, viticole ou

viticole protégée.

Lorsqu'une mesure de compensation

des emprises nécessite un changement d'affectation, celui-ci doit être réalisé

de manière simultanée.

En présence de projets d'intérêt

public prépondérant, et dans la mesure où aucune compensation n'est possible,

le Canton peut disposer de sa marge de manoeuvre pour renoncer à exiger la

compensation des emprises sur les SDA. Sur demande de l'autorité en charge du

projet et sur présentation du rapport explicatif (voir point F ci-après), le

Département en charge de l'aménagement du territoire peut exempter

partiellement ou totalement une autorité de son obligation de compensation dans

le cadre de la procédure d'approbation.

(…)

C. Intérêts cantonaux -

Dispositions particulières

Les intérêts cantonaux identifiés

par le PDCn concernent en particulier les projets et les planifications

relatifs aux :

§ Centres cantonaux,

régionaux et locaux ;

§ Développement des

villages conformément aux critères du PDCn ;

§ Pôles de

développement;

§ Travaux hydrauliques

et renaturations de cours d'eau ;

§ Mesures de

valorisation du patrimoine naturel ;

§ Infrastructures de

transports publics, mobilité douce et réseaux routiers.

Pour autant que le quota cantonal

soit garanti durablement et sur la base d'une pesée complète des intérêts, ces

intérêts cantonaux peuvent être jugés comme prépondérants et justifier

l'atteinte à la protection des SDA moyennant les conditions suivantes :

1.

Lorsque

plusieurs territoires communaux sont concernés par un projet intercommunal, le

Canton peut exiger une réflexion intercommunale afin de traiter la protection

et la compensation des SDA sur l'ensemble des communes concernées ;

2.

Un

périmètre de projet doit être identifié. Il doit tenir compte de la présence

des SDA en évitant d'englober celles qui ne sont pas absolument nécessaires au

développement territorial souhaité. A l'intérieur de ce périmètre, l'intérêt cantonal

est en principe prépondérant ;

3.

Le

principe de la compensation des emprises s'applique ;

4.

Les

mesures compatibles avec le maintien des surfaces d'assolement doivent être

privilégiées ;

5.

Les surfaces de remplacement (art. 18, al. 1ter

LPN) et reboisements ne doivent pas être réalisés au détriment des SDA à moins

qu'ils ne s'inscrivent dans un projet cantonal, régional ou communal de mise en

valeur du patrimoine naturel (par exemple sous la forme d'amélioration de

réseau écologique ou de projet de renaturation de cours d'eau). Ils doivent en

principe prendre place sur les terres les moins intéressantes pour la

production agricole. Dans la mesure du possible, les surfaces de remplacement

sont maintenues en SDA.

(…)

F. Rapport

explicatif accompagnant les projets et les planifications locales (plans

partiels d'affectation et plans de quartier)

Tout projet nécessitant des

emprises sur les SDA est accompagné d'un rapport explicatif comprenant au

minimum :

Le bilan communal en SDA (avant et

après le projet) sous forme de cartes et de données chiffrées ;

L'identification de tous les

intérêts en présence ;

La justification de la nécessité

d'affecter des SDA à des fins non agricoles ;

La proposition de compensation.

Sur la base de ce rapport,

l'autorité cantonale compétente procède à la pesée complète des intérêts qui

statue sur la justification de porter atteinte aux surfaces d'assolement et

fixe les mesures de compensation des emprises. Ce rapport constitue un chapitre

du rapport 47 OAT."

Ainsi, lors de leur démarche de planification, les

communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte

et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la

justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages,

les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation (Plan

directeur cantonal - Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281). De son côté, le service

en charge de l’aménagement du territoire veille, dès l’examen préalable, à ce

que les planifications directrices communales et les plans d’affectation

communaux tiennent compte des surfaces d’assolement et vérifie que le quota

communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (arrêt AC.2009.0144

du 5 octobre 2010, consid. 9).

Le tribunal doit donc procéder à une pesée globale

des intérêts concernés par le changement d’affectation, en prenant en compte

l’ensemble des circonstances, notamment les indications données par la mesure

F12 du Plan directeur cantonal sur la question des surfaces d’assolement.

bb) La commune a prévu, pour compenser le changement

d'affectation d'une partie de la parcelle 107, et dans une moindre mesure les

parcelles n° 13, 310, 311 et 283, de classer en zone agricole les terrains

communaux qui étaient affectés en zone intermédiaire, qui représentent 88'150

m2. Il ne s’agit toutefois pas d’une compensation à proprement parler, car les

surfaces agricoles classées en zone intermédiaire ont déjà été comptabilisées

dans les surfaces d’assolement. La mesure de compensation proposée par la

commune apparaît plutôt comme une pérennisation de l’utilisation agricole des

terrains communaux. Cela étant, la pesée des intérêts effectuée par la

municipalité et le département cantonal compétent peut être confirmée. En

effet, le changement d'affectation vise uniquement la partie de la parcelle 107

déjà construite, qui ne remplit de toute façon pas, en l'état, le but qui lui

est assigné. En outre, le rapport OAT relève qu'aucune compensation des

surfaces d'assolement n'est possible sur le territoire communal. La situation

serait toutefois différente si les parcelles du recourant avaient été

attribuées à la zone à bâtir. En effet, dans la mesure où elles constituent des

surfaces importantes libres de toutes construction, leur situation n'est pas

comparable à la parcelle 107. On ne voit pas, dans ces circonstances, quel

intérêt prépondérant la municipalité pourrait avoir à affecter les terrains du

recourant dans la zone à bâtir, puisque la commune dispose déjà de zones

constructibles largement supérieures à ce qui est nécessaire pour les quinze

prochaines années. Ce seul motif justifie déjà la différence de traitement

réservée aux parcelles du recourant.

cc) Le choix de la municipalité d'affecter une

partie de la parcelle 107 à la zone à bâtir ne compromet en outre pas

l'exploitation du solde du bien-fonds, qui se prête particulièrement bien à une

utilisation agricole. Il faut d'emblée relever que la partie de la parcelle 107

nouvellement attribuée à la zone à bâtir, comprend déjà trois constructions

d'un volume important, ainsi qu'une petite maison d'habitation et n'offre

aucune surface cultivable. Les exploitants du domaine ont en outre cessé leur

activité et ont vendu les terrains agricoles attenants. Les locaux ruraux

seraient loués à un fermier externe. L'affectation agricole de la parcelle, se

justifiait en raison du fait que l'exploitation constituait un tout cohérent

avec les terrains agricoles attenants. Cette affectation ne se justifie

toutefois désormais plus, en raison de la vente de la partie cultivable de la

parcelle 107 et de l'abandon de l'exploitation par les propriétaires de ce

bien-fonds. D'importantes surfaces bâties sont déjà consacrées à l'habitation;

par ailleurs, la partie visée du terrain se trouve à proximité du centre du

village et s'inscrit dans le milieu bâti déjà existant. La municipalité n'a dès

lors pas abusé de son pouvoir d'appréciation en l'intégrant à la zone à bâtir.

Le recourant fait valoir que ses parcelles se

situent également à proximité du centre du village. Elles présenteraient

toutefois l'avantage de ne pas être séparées de ce dernier par la route de

Berne et seraient préservées du bruit en raison de l'existence d'une butte

anti-bruit. On doit toutefois admettre que l'accès au centre du village, depuis

la parcelle 107, est facilité par l'existence d'un passage sous-voie, ce qui

réduit l'inconvénient qu'évoque le recourant. A l'inverse des terrains du

recourant, la partie du bien-fonds précité, qui longe la route de Berne, ne

représente aucune valeur paysagère méritant d'être préservée, ce dont a pu se

rendre compte le Tribunal lors de l'inspection locale. Il convient d'en déduire

que la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en affectant

une partie de la parcelle 107 à la zone à bâtir et en restituant une partie des

parcelles du recourant à la zone agricole.

7.

Selon le recourant, le PGA litigieux violerait la péréquation réelle

entre les propriétaires au sens de l'art. 51 al. 3 LATC.

a) La péréquation réelle offre la possibilité d'assurer

l'égalité de traitement des propriétaires en cas d'adoption d'une nouvelle zone

à bâtir remplaçant en tout ou partie une zone intermédiaire (art. 51 al. 3

LATC) voire une zone agricole (art. 53 al. 3 LATC), notamment lorsqu'une partie

du périmètre concerné doit demeurer ou être nouvellement colloquée en zone

agricole (art. 53 al. 2 LATC). Le remaniement à péréquation réelle aboutit à

une compensation, entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients

résultant de l'établissement du plan d'affectation. Il constitue dès lors un

exemple des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser le

mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 LAT, alors même que le législateur

fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement et,

éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures

d'aménagement. La péréquation réelle consiste en une redistribution des terres

connexe à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir, tendant à

réaliser l'égalité de traitement des propriétaires. Les terres à l'ancien état

sont estimées selon leur valeur avant l'établissement du plan d'affectation, en

tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur équipement éventuel

et des possibilités objectives de bâtir dans un proche avenir. Pour la

confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à leur valeur d'après

le statut qui leur est conféré par le plan. Chaque propriétaire reçoit des

parcelles en zone à bâtir ou en zone agricole, en proportion de la valeur de

l'ancien état de propriété. La double estimation des terres entraîne que la

plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux

propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire

répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement

de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (ATF 1P.438/2000 15 mai 2001

concernant l'arrêt AF 1999/0010; ATF 1P.440/2000 du 1er février 2001 concernant

l'arrêt AF 1999/0005).

b) La question de savoir si ou dans quelles

circonstances l'adoption d'un plan d'affectation sera - ou non - subordonnée à

un remaniement parcellaire avec péréquation réelle est délicate. On rappellera

à titre préliminaire que l'une des innovations introduites par les modifications

légales du 13 septembre 1976 (pour un rappel plus détaillé v. les arrêts AF

1999/0005 et AF 1999/0010 déjà cités) consistait en la généralisation de la

péréquation réelle en cas de création de nouvelles zones à bâtir (BGC septembre

1976.

p. 839). Cependant, comme le Tribunal a déjà eu l'occasion de le relever

(AF 1999/0005 et AF 1999/0010 et du 2 juin 2000), l'exécution d'une

péréquation réelle en cas d'affectation à la construction d'une zone agricole

ou d'une zone intermédiaire n'est plus prévue que par des dispositions purement

potestatives dans la LATC du 4 décembre 1985 (art. 51 al. 3 et art. 53 al. 2 et

3.

LATC).

La compétence pour décider si l'approbation d'un

plan d'affectation communal doit ou non être subordonnée à un remaniement

parcellaire avec péréquation réelle appartient au Département des

infrastructures. Dans la pratique cependant, la règle subordonnant l'entrée en

force d'un nouveau plan d'affectation à l'exécution d'un remaniement avec

péréquation réelle est en général contenue dans le règlement communal (arrêt

AC.2002.0138 du 25 octobre 2004, publié in: RDAF 2005 I 290ss). Il n'est pas

certain que la décision de procéder ou non par péréquation réelle échapperait à

tout contrôle juridictionnel par le Tribunal administratif pour le motif qu'elle

relèverait exclusivement de l'opportunité. La décision de procéder - ou non -

par voie de péréquation réelle ne peut pas être prise sans que soient énoncés

les critères qui la guident. En tous les cas, lorsque comme en l'espèce un

propriétaire demande que l'approbation d'un plan d'affectation soit subordonnée

à l'exécution d'une péréquation réelle, il a le droit de recevoir du

Département des Infrastructures une décision exposant les motifs du refus qui

lui est par hypothèse opposé (arrêt AC.2002.0138 précité).

c) En l'occurrence, aucune disposition du règlement

communal ne prévoit la mise en œuvre d'une péréquation réelle entre les

propriétaires en cas d'attribution d'une partie de la zone intermédiaire à la

zone à bâtir. Selon les autorités intimées, l'art. 51 al. 3 LATC ne

s'appliquerait pas, au motif que l'égalité entre les propriétaires serait

assurée. En effet, il ressort du dossier que presque l'intégralité de la zone

intermédiaire est affectée à la zone agricole, à l'exception d'une portion de 600

m2 de la parcelle 13, qui est colloquée en zone à bâtir. La situation de ce

bien-fonds n'est toutefois pas comparable avec celle des terrains du recourant.

La parcelle 13 peut être considérée comme étant largement bâtie au sens de

l'art. 15 al. 1 let. a LAT et supporte déjà plusieurs bâtiments importants,

dont une partie utilisée pour l'habitation. Le recourant ne peut dès lors tirer

aucun droit de l'art. 51 al. 3 LATC, l'égalité entre les propriétaires de

parcelles situées en zone intermédiaire étant assurée, puisque tous les autres

bien-fonds sis en zone intermédiaire sont classés dans la zone agricole.

De toute manière, selon la jurisprudence, le

principe de l’égalité de traitement n'a qu'une portée relative en matière

d'aménagement du territoire (arrêt 1P.44/2006 du 18 janvier 2007 consid. 2.2 et

1A.265/2006 du 14 juin 2007 consid. 4.5.1). Un propriétaire n'a pas le droit

d'être traité, lors de l'établissement d'un plan de zones, de la même façon que

tous les autres propriétaires qui sont touchés par des mesures d'aménagement du

territoire, à défaut de quoi, toute planification tendant à une utilisation

judicieuse et rationnelle du sol, conforme au mandat constitutionnel, serait

d’emblée impossible. Il est dans la nature même de l'aménagement local que des

zones soient constituées et délimitées et que des terrains de même situation et

de même nature puissent être traités différemment quant à leur attribution à

une zone et à leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,

il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire

qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; 119 Ia 21 consid. 1b p. 25 s.; 116 Ia 193 consid. 3b p. 195; 114 Ia 254 c. 4a p.

257.

et les arrêts cités).

Or, la partie de la parcelle 107 prévue en zone à

bâtir est déjà construite contrairement aux parcelles 24 et 328 du recourant.

Le plan directeur communal dessine d’ailleurs sur le plan désigné « INVENTAIRE :

SITE NATUREL ET BATI » les limites du bourg qui englobe la partie de la

parcelle 107 sur laquelle le nouveau plan prévoit d’étendre la zone à bâtir, précisément

en raison de la présence des constructions existantes, contrairement au secteur

« Le Crêt », qui est répertorié en terre cultivée. Il est vrai que le

plan directeur d’aménagement concernant l’occupation du sol ne prévoyait pas

une zone à bâtir sur la parcelle 107, mais il prévoyait déjà l’abandon de la

zone intermédiaire dans le secteur « Le Crêt » et insistait sur la

nécessité de contrôler et maîtriser le développement de la commune pour

diminuer la capacité d’accueil des zones à bâtir. En tout état de cause la

partie de la parcelle 107 concernée par la mesure est déjà construite

contrairement aux parcelles 328 et 24, qui se prêtent plutôt à l’exploitation

agricole du sol et répondent ainsi aux critères de l’art. 16 al. 1 let. a LAT.

De plus ces parcelles forment avec la parcelle 19 un vaste plateau agricole non

construit qu’il se justifie de maintenir dans sa globalité ; l’art. 16 al.

2.

LAT prévoit à cet égard de délimiter pour les zones agricoles, des surfaces continues

et d’une certaine étendue, critère qui est respecté pour le secteur du Crêt. La

planification communale apparaît ainsi objectivement soutenable et compatible

avec la Constitution.

8.

Il reste à examiner si la mesure de planification litigieuse respecte la

garantie constitutionnelle de la propriété, dont peut se prévaloir le recourant

(art. 26 Cst.).

a) La garantie de la propriété n’est pas absolue. Les

restrictions à la propriété ne sont toutefois compatibles avec la Constitution

que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt

public et respectent le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 Cst.; ATF 126 I 219 consid.

2a et 2c p. 221 s.).

b) En ce qui concerne la condition de la base

légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale

matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le

législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale

matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le

législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au

droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la

jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.

Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution

cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être

limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la

réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du

législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à

son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou

communale; en pareil cas, la délégation législative ne fait que préciser la

répartition des compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au

principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF

122.

I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi

ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10

consid. 3b = JT 1978 I 371). Dans le domaine de l'aménagement du

territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un

plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative

cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à

un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non

équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les

arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété

foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou

des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation

du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia

363.

consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).

En l’espèce, la parcelle du recourant était classée

en zone intermédiaire par le plan des zones approuvé le 18 juin 1982 par le

Conseil d’Etat; elle est déjà située hors de la zone à bâtir. Il s’agit d’un terrain

classé dans une zone de non bâtir avec des restrictions comparables avec celles

de la zone agricole (voir l’art. 51 LATC). L’art. 2.9 du règlement sur le plan

d’extension et la police des constructions du 18 juin 1982, modifié et complété

le 19 janvier 2000 (RPE), régit la zone intermédiaire de la manière suivante:

"Art. 2.9

zone intermédiaire

a) Cette

zone est réservée à l’extension future de la localité dans le cadre des plans directeurs.

b) Elle

est inconstructible. L’affectation ultérieure aux conditions fixées par l’art.

25.

ter al. 1 LCAT, sera assurée par des plans de quartier.

c) L’art.

2.5

d, alinéa 1 et 2 est applicable par analogie."

La zone intermédiaire est donc une zone

inconstructible, soit déjà hors de la zone à bâtir et les règles des art. 2.5.d

al. 1 et 2 RPE concernent les règles applicables aux constructions existantes

situées en zone agricole et qui ne sont plus utilisées à des fins agricoles. En

outre l’art. 25 ter al. 1 de l’ancienne loi sur les constructions et l’aménagement

du territoire du 5 février 1941 (LCAT) prévoyait que « les zones destinées

à assurer l’extension d’une agglomération doivent se justifier par le

développement prévisible de la commune ou de la région dans les dix ans à

venir » (Recueil des lois vaudoises, tome 173 – 1976, p. 176). L’extension

de la zone à bâtir sur la zone intermédiaire était donc déjà soumise à

l’existence de la preuve d’un besoin avec une règle comparable à celle de l’art.

15.

let. b LAT et mentionnait que l’extension devait s’effectuer dans le cadre

des plans directeurs. Or, le plan directeur communal approuvé par le Conseil

d’Etat le 18 mars 1998 ne prévoit aucune extension de la zone à bâtir sur la

zone intermédiaire au lieu-dit, « Au Crêt »; au contraire le chapitre

consacré à l’occupation du sol et aux constructions propose plutôt l’abandon de

la zone intermédiaire. Le plan intitulé « esquisse de schéma directeur

d’aménagement » pour le secteur « Au Crêt » contient la mention

suivante : « ABANDON DE LA ZONE INTERMEDIAIRE ? ». Le

recourant ne pouvait donc déduire aucun droit ni aucune prétention résultant du

classement des parcelles 24 et 328 en zone intermédiaire, ni aucune expectative

quant à une éventuelle extension de la zone à bâtir. Il doit encore être relevé

que le plan directeur communal a été mis à l’enquête publique du 20 juin au 19

juillet 1997 et le recourant ne saurait prétendre que ces réflexions concernant

l’abandon de la zone intermédiaire ne lui étaient pas connues. Le classement de

ses parcelles 24 et 328 en zone agricole n’entraîne donc pas en lui-même une

restriction particulièrement grave au droit de propriété du recourant, mais il

ne fait que de maintenir le statut inconstructible de ces terrains, en

l’allégeant tout de même, en ce sens que la zone intermédiaire excluait

l’édification de nouvelles constructions en rapport avec la culture du sol,

alors que la nouvelle réglementation communale n’interdit plus cette

possibilité (voir art. 14.1 du nouveau RCAT).

Même si la restriction au droit de propriété du

recourant résultant du nouveau plan n’est pas particulièrement grave au sens de

la jurisprudence, la base légale est une base légale formelle claire et non

équivoque et se trouve aux art. 15 LAT et 16 LAT. Ces deux dispositions sont

complémentaires pour décider si un bien fonds doit être classé en zone agricole

ou en zone à bâtir. Les conditions prévues par ces deux normes doivent être

remplies pour justifier la classement des terrains du recourant en zone

agricole et le refus de l’intégrer à la zone à bâtir. On a vu ci-dessus que le

classement des parcelles 328 et 24 en zone agricole est conforme à l’art. 16

LAT (voir ci-dessus consid. 7c p. 27). Par ailleurs, on a aussi vu que l’art.

15.

LAT fixe les critères concernant tant la localisation que le dimensionnement

de la zone à bâtir (voir ci-dessus consid. 5c, p. 16 et 17), en prévoyant que

les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction, qui sont

déjà largement bâtis (let. a), ou qui seront probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de

temps (b). Cette disposition constitue donc une base légale formelle suffisante

pour décider de l’extension ou du refus de l’extension d’une zone à bâtir, la jurisprudence

fédérale ayant relativisé le critère du besoin et précisé quels sont les

intérêts qu'il y a lieu de mettre en balance (voir notamment l’ ATF 113 Ia 444

consid. 4b p. 447-449, JdT 1989 I 429 ss).

En l’espèce, il n’est pas exclut que le terrain du

recourant puisse être considéré objectivement comme propre à la construction du

point de vue géologique notamment et en ce qui concerne aussi l’absence de

dangers naturels. Mais il est manifeste que les parcelle 24 et 348 ne sont pas

intégrées dans un secteur déjà largement bâti dès lors qu’il fait partie d’un

vaste secteur agricole non construit et séparé de la zone construite en

contrebas par la rupture de pente qui le sépare clairement de la zone urbanisée

du village. La seule présence du bâtiment édifié sur la parcelle 247 au sommet

de la pente ne permet pas d’affirmer que la plateau agricole « Au

Crêt » formé par les parcelles 19, 24 et 328 est largement bâti,

puisqu’il s’agit d’une construction totalement isolée dans ce secteur non bâti

et non équipé. Il reste à examiner si la deuxième condition posée par l’art. 15

let. b LAT concernant le besoin dans les 15 ans à venir est remplie.

Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans

à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la

jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans

la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier

l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à

370.

consid. 4). Selon la jurisprudence, une planification orientée uniquement

selon le critère du besoin n’est pas possible car elle serait contraire à

l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à veiller à une

utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT). Les autorités doivent procéder

à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne

peuvent continuellement s’agrandir et finalement supplanter tous les autres

intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438-439). La loi fédérale prévoit

expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3

a. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les mesures restrictives

dans ce domaine sont admissibles et défendables sous l’angle de la

Constitution. Le fait que le terrain litigieux dispose de l’équipement de base

n’entraîne pas non plus l’admission du recours. Selon la jurisprudence, même

des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone de

non bâtir si après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure

s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439, ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et

ATF 113 Ia 367 consid. 2b). La question de savoir si une commune dispose de

réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans

directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des

autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la

protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115

Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de

polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle

important sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur

localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaire LAT, art. 18,

N. 20; voir aussi RDAF 1999 p. 392 ss).

Par décret du 5 juin 2007 portant adoption du Plan

directeur cantonal (DPDCn RSV701.412), le plan directeur cantonal du canton de

Vaud a été adopté par le Grand conseil, et il a ensuite été approuvé par le

Conseil fédéral le 18 juin 2008. Il est entré en vigueur le 1er août 2008. Le plan

directeur cantonal fixe de manière assez précise les critères à prendre en

compte pour le dimensionnement des zones à bâtir. La mesure A11

"Légalisation des zones à bâtir" (p. 51) prévoit en effet ce qui

suit:

"Les

communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères

quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article

47.

de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).

Les communes effectuent l’analyse des

besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années.

Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande

un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base

de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux

habitants.

Le Canton vérifie qu'en dehors des

centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant

l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal

des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est

définie au regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:

- un projet intercommunal

d’aménagement du territoire;

- une offre de qualité réelle ou

programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;

- l’aménagement ou la construction

d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications

régionales;

- d'autres circonstances

exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux

de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan

directeur cantonal

(…)".

Selon le Guide d'application des mesures A11 et A12

(p. 10-11), validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011, la mesure A11

prescrit le réexamen par les communes de leurs zones à bâtir pour vérifier si

elles sont conformes au PDCn. D'ici au 31 juillet 2018, chaque commune devra

notamment vérifier que sa capacité de développement est à la mesure de ses

besoins (croissance démographique) programmée d'ici 2023 ou sinon, adapter sa

zone à bâtir (par extension ou réduction). S'agissant d'une commune comme

Montpreveyres (hors des centres), la croissance démographique à 15 ans ne doit

pas dépasser le rythme cantonal des 15 ans précédant le PDCn. Ainsi, pour

déterminer le taux de croissance du canton les 15 années précédant l’entrée en

vigueur du plan directeur cantonal, il faut analyser la croissance

démographique pendant la période allant de 1993 à 2008. Selon les publication

de l’Office cantonal des statistiques, le canton de Vaud comptait une

population de 593'190 habitants au 31 décembre 1993 et de 684'922 habitants au

31.

décembre 2008, ce qui correspond à une augmentation de 91'732 habitants en

15.

ans, soit un taux de croissance de 15,46%, arrondi à 15%. La Commune de Montpreveyeres

comptait de son côté 287 habitants au 31 décembre 1993 et 521 habitants au 31

décembre 2008, soit un taux de croissance plus important que le taux cantonal,

de l’ordre de 81,53% arrondi à 82%. Ce fort taux de croissance démontre l’existence

d’une forte demande dans la commune, située à proximité de la banlieue lausannoise

(Epalinges et Chalet à Gobet). En appliquant le taux de progression cantonal

des 15 dernières années, les nouvelles zones à bâtir de la commune devrait

permettre d’accueillir une capacité qui ne dépasse pas le 15% de sa population

actuelle, on obtient un capacité admissible des zones à bâtir de l’ordre de 83

habitants.

Le rapport d’aménagement relatif à la révision du

plan général d’affectation (PGA) précise que les disponibilités réelles des

zones à bâtir légalisées permettent d’accueillir au maximum 99 habitants, ce

qui représente une augmentation de plus de 19% de la population en 2008 (p. 6

du rapport). Mais le rapport apporte encore des précisions sur la manière dont

l’estimation des capacités disponibles a été effectuée. Tout d’abord, les

réserves à disposition permettent, en théorie, un accroissement de la

population de 192 habitants, mais une partie de ces réserves n’est pas prise en

compte pour le motif que les propriétaires concernés ne sont actuellement pas

disposés à vendre ou mettre en valeur leur fonds, phénomène désigné par les

termes : thésaurisation du sol. Le rapport comporte un inventaire détaillé

concernant uniquement les possibilités de nouvelles constructions (p. 7 à 9 du

rapport). Par ailleurs, le nouveau PGA prévoit une légère extension de la zone

à bâtir sur la parcelle 13 qui permet l’accueil de 12 habitants

supplémentaires. Enfin, conformément à la pratique du Service du développement

territorial mentionnée lors de l’audience, les capacités d’accueil importantes

des volumes des anciennes constructions rurales sur la parcelle 107 au lieu dit

« A l’Allamand » ne sont également pas prises en compte. En

définitive, la capacité des zones à bâtir avec la nouvelle planification

s’élève, au total, selon le rapport d’aménagement (art. 47 OAT) à plus de 110

habitants (99 habitants pour les zones légalisées et 12 habitants avec la

modeste extension de la zone à bâtir prévue par le nouveau plan).

Cette capacité va ainsi au-delà de la limite des 15%

prévue par la mesure A11 du plan directeur cantonal. Le recourant a encore

invoqué la motion Christelle Luisier Brodard du 11 septembre 2012, qui demande

que le taux de croissance admissible des communes hors centre soit porté à 20%

en raison des perspectives d’augmentation démographique pour les décennies à

venir. Mais en appliquant un taux de croissance de 20% à la commune de Montpreveyres,

on obtiendrait une capacité admissible de l’ordre de 105 habitants (521 x 20%)

alors que la capacité finalement autorisée est plus importante (110 habitants).

De plus, le calcul de la capacité disponible ne tient pas compte des terrains

qui font actuellement l’objet d’une thésaurisation, alors qu’il a été admis que

le terrain thésaurisé devait aussi en principe être compris dans le calcul de

la capacité au même titre que les biens-fonds disponibles sur le marché

immobilier (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158 et ATF 116 Ia 328 consid. 4b et 4c

p. 331) ; enfin, les capacités disponibles dans le volume des anciennes

constructions agricoles très importants de la partie de la parcelle 107 prévue

en zone de village ne sont pas décomptés, alors que la jurisprudence du

tribunal prend en considération ce type de capacité disponible (voir notamment

l’arrêt AC.2002.0161 du 28 mai 2004 consid. 3c). La nouvelle zone à bâtir de la

Commune de Montpreveyres est donc largement dimensionnée, et probablement avec

un taux de croissance qui dépasse même le 20% de la population résidente au 31

décembre 2008. Ce constat confirme encore que le refus de classer les parcelles

328.

et 24 du recourant de la zone intermédiaire à la zone à bâtir est

strictement conforme à l’art. 15 LAT, puisque la capacité de la zone à bâtir

dépasse déjà le pronostic de 20% de la population au 31 décembre 2008.

b) Pour déterminer si la décision est compatible

avec la garantie de la propriété, il faut encore que la mesure communale réponde

à un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt des propriétaires

concernés. En l’espèce, la limitation de la capacité des zones à bâtir de la

Commune de Montpreveyres résulte de sa classification comme une commune

« hors centre », qui limite la croissance admissible à celle définie

par le plan directeur cantonal à un taux de 15 % (cas échéant 20%). A cet

égard, le rapport d’aménagement relève que la localité de Montpreveyres est

desservie uniquement par la ligne régionale n° 62 qui relie le terminus du M2 (aux

Croisettes) à Moudon. Une telle offre en transport public, avec une fréquence

actuelle de deux bus par heure dans chaque direction ne peut être qualifiée

comme une offre de qualité réelle en transports publics. Or, il existe un

intérêt public important visant à coordonner le développement de l’urbanisation

avec l’infrastructure et l’offre en transports publics.

La planification du territoire doit être coordonnée

avec la protection de l'environnement. Cela signifie que les questions et

problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus sans examiner

conjointement leur compatibilité avec les exigences de la protection de

l'environnement. La base constitutionnelle du droit de l'aménagement du

territoire (art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du droit de la

protection de l'environnement (art. 74 Cst); les mesures que les cantons sont

appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales adoptées en application

de ces normes constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les

solutions qui sont les mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires

que chacune de ces législations défendent (arrêt AC.1997.0134 du 26 février

1999.

consid. 3a; voir aussi Alfred

Kutler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire,

mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3).

A cette fin, le développement de l'urbanisation doit

davantage être canalisé vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre

progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations. Il y a

donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de construction en

premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui permet d'utiliser plus

rationnellement les infrastructures existantes de transports,

d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs

prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le

réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien

desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension

débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être

localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis qui

se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la

localisation de pôles de développement (Projet de territoire Suisse, état au 20

décembre 2012, p. 12 à 21, p. 33 à 59, p. 72 à 74; Rapport du Conseil fédéral

sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse, FF 1996 III p.

566.

à 569 et 571 à 573).

Le plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération

Lausanne Morges relève que la politique menée en aménagement du territoire se

répercute de façon directe sur la pollution de l'air, dans la mesure où elle

induit des comportements spécifiques en matière de mobilité et de choix modal.

C’est pourquoi le plan des mesures OPair prévoit dans le domaine de

l’aménagement du territoire et de la mobilité, la densification des zones

desservies par les transports publics performants (voir mesure AT-3 du plan des

mesures OPair). La mesure A11 du plan directeur cantonal vise donc aussi un

intérêt public lié à la protection de l’environnement, tendant à favoriser le

développement dans les centres bien desservis par les transports public, ce qui

incite les usager à l’utilisation d’un mode de transport respectueux de

l’environnement, ainsi qu'à offrir l'opportunité de développer des transports

publics compétitifs et d'augmenter le recours à la mobilité douce. En revanche

un développement dans le territoire des communes hors centre rend l'usager

particulièrement dépendant des transports individuels et empêche le

développement de transports publics performants (plan des mesures OPair 2005 de

l’agglomération Lausanne Morges, catalogue des mesures, introduction aux

mesures d’aménagement du territoire).

La mesure de planification répond ainsi à un intérêt

public important visant à limiter le développement des communes hors centre,

intérêt qui relève aussi de la protection de l’environnement et justifie les

restrictions qui en résultent au droit de propriété du recourant.

Le Tribunal fédéral a déjà jugé que les mesures

destinées à réduire les zones à bâtir surdimensionnées répondent à un intérêt

public important (voir ATF 114 Ia 254 consid. 3 p. 255). En l'occurrence, il ne

s'agit pas de réduire la zone à bâtir actuelle, mais uniquement de restituer

une partie de la zone intermédiaire à la zone agricole. Or, le classement en

zone intermédiaire ne constitue pas une assurance de son attribution ultérieure

à la zone à bâtir. Dans la mesure où, comme on l'a vu, cette affectation ne se

justifie plus, l'intérêt public qui consiste à prendre les mesures visant à

limiter l'accroissement des zones à bâtir répond à l'évidence à un intérêt

public important.

c) Même justifiées par un intérêt public suffisant,

les restrictions au droit de propriété doivent être conformes au principe de

proportionnalité. Selon ce principe, une restriction au droit de propriété doit

être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi et être

adéquate à ce but. La mesure est disproportionnée s’il est possible d’atteindre

le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 134 I 214

consid. 5.7 p. 218; 132 I 229

consid. 11.3 p. 246; 129 I 12 consid. 9.1 p. 24; 129 V 267 consid. 4.1.2 p.

271; 128 I 92 consid. 2b p. 95 et les arrêts cités). Le principe de

proportionnalité interdit les restrictions qui vont au-delà du but visé et

exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés

en cause (voir ATF 136 I 197

consid. 4.4.4 p. 205; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités). Ainsi,

lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité

applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC; voir aussi les

arrêts AC.2006.0079 du 29 février 2008 et AC.2005.0136 du 28 décembre 2006).

Le recourant soutient qu'il aurait été plus opportun

d'accroître la zone à bâtir, en incluant les parcelles dont il est

propriétaire, qui se prêteraient mieux à l'habitation et qui sont déjà

colloquées dans la zone intermédiaire, plutôt qu'en y incorporant quatre

surfaces supplémentaires, pour la plupart classées dans la zone agricole. Comme

on l'a vu, la mesure de planification litigieuse s'appuie toutefois sur des

motifs objectifs pertinents. Alors que les diverses zones à bâtir nouvellement

créées comprennent toutes des parcelles déjà largement construites, les

parcelles du recourant sont en revanche libres de toute construction et

représentent un intérêt paysager qui mérite d'être préservé. Leur maintien est

d'autant plus important qu'elles sont répertoriées comme surface d'assolement

et qu'elles se prêtent particulièrement bien à une utilisation agricole, à même

de garantir l'approvisionnement de la population à long terme. Dans ces

circonstances, l'autorité de planification ne pouvait prendre d'autres mesures

moins incisives, que de restituer la quasi intégralité de la zone intermédiaire

à la zone agricole. Au terme d'une pesée des intérêts en présence, l'atteinte

portée au droit de propriété du recourant respecte ainsi le principe de la proportionnalité.

9.

Le recourant se plaint d'une atteinte au principe de la bonne foi. Il

prétend que la municipalité aurait laissé croire au recourant que les

importants travaux réalisés visaient à obtenir que ses terrains situés en zone

intermédiaire passeraient prochainement en zone à bâtir.

a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant

pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le

citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des

autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161

consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p.

387.

et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une

décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un

administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte

immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il

se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour

prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de

préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où

l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p.

636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les

références citées).

b) L'inclusion des parcelles du recourant dans la

zone intermédiaire ne constituait pas une assurance de leur classement dans la zone

à bâtir. Quant aux frais qu'il dit avoir engagé, il faut plutôt admettre qu'ils

étaient liés à la constructibilité d'un secteur d'ores et déjà classé dans la

zone à bâtir, mais pour lequel il était nécessaire d'adopter préalablement

diverses mesures de planification et de protection contre le bruit. La

répartition des frais relatifs aux dépenses qu'invoque le recourant est à cet

effet explicite, puisqu'elle répartit entre les différents propriétaires des

parcelles constructibles, les frais liés à ces mesures. Dans ces circonstances,

il convient de retenir que le recourant disposait d'un intérêt propre à

réaliser la butte anti-bruit et les diverses mesures de planification, qui lui

permettaient de mettre en valeur plusieurs autres terrains dont il était alors

propriétaire. Le recourant ne pouvait dès lors considérer, sous l'angle de la

protection de la bonne foi, que les mesures auxquelles il a participé

financièrement lui garantiraient à brève échéance, le classement en zone

constructible de ses parcelles sises en zone intermédiaire.

10.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais

sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celui-ci

versera en outre une indemnité à titre de dépens à la commune de Montpreveyres,

qui est intervenue par l'intermédiaire d'un avocat et qui obtient gain de cause

(art. 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du conseil général de Montpreveyres du 13 octobre 2011 et

du 11 octobre 2012 adoptant le plan général d'affectation de Montpreveyres, à

l'exclusion des parcelles n° 157 et 350, le règlement général sur l'aménagement

du territoire et les constructions, le plan de constatation de nature

forestière, abrogeant le plan d'extension cantonal n° 201 et levant son

opposition concernant le classement des parcelles 24 et 328 sont maintenues.

III.

La décision du Département de l'intérieur du 29 novembre 2012 approuvant

préalablement le plan général d'affectation de Montpreveyres, à l'exclusion des

parcelles n° 157 et 350, le règlement général sur l'aménagement du territoire

et les constructions, le plan de constatation de nature forestière, abrogeant

le plan d'extension cantonal n° 201 et levant son opposition concernant le

classement des parcelles 24 et 328 est maintenue.

IV.

Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge du recourant.

V.

Le recourant est débiteur de la commune de Montpreveyres d'une indemnité

de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 janvier 2014

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.