AC.2013.0401

CDAP - AC.2013.0401 - 2014-03-04 - PPE LE TRIANON/Municipalité de Rolle

4 mars 2014Français21 min

Une UAPE peut s'implanter dans une zone affectée à l'habitation (consid. 2). Transformation non réglementaire en ce qui concerne la hauteur. Le fait que l'on affecte à une UAPE un bâtiment utilisé jusqu'alors pour l'habitation, sans surélévation du bâtiment, n'implique pas, s'agissant de la hauteur, une aggravation de l'atteinte à la réglementation prohibée par l'art. 80 al. 2 LATC (consid. 3). Agrandissement d'une partie du bâtiment qui ne respecte pas la distance à la limite. Confirmation de la jurisprudence selon laquelle on ne peut pas, par l'intermédiaire d'une dérogation délivrée sur la base du règlement communal, autoriser une aggravation de l'atteinte à la réglementation prohibée par l'art. 80 al. 2 LATC (consid. 4). Confirmation du principe selon lequel les moyens tirés du non respect du droit privé (en l'occurence la violation d'une servitude) sont irrecevables devant la CDAP (consid. 6).

Faits

Vu les faits suivants

La Commune de Rolle est propriétaire de la

parcelle n° 256 du cadastre communal sise dans la zone de faible densité au

sens des art. 13 ss du règlement communal sur le plan d'affectation et la

police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 6 novembre 1992

(ci-après: RC). D’une surface de 1073 m2, cette parcelle supporte un bâtiment, soit l'ancienne cure

protestante, acquise de l'Etat de Vaud le 28 novembre 2011. Celle-ci présente

une surface bâtie de 123 m2. La parcelle n° 256, qui se trouve dans un quartier fortement bâti,

est bordée au Sud-Est par la route des Quatre-Communes et au Nord-Ouest par le

chemin des Oiseaux, qui est un chemin privé. La parcelle se situe à environ 50

m de l'établissement scolaire des Buttes.

La Commune de Rolle a décidé d'affecter

l'ancienne cure à la création d'une unité d'accueil pour écoliers (UAPE) de 48

places. En relation avec cette nouvelle affectation, des travaux de

transformation du bâtiment ont été mis à l'enquête publique du 22 juin au 21

juillet 2013. Le projet porte essentiellement sur des transformations

intérieures, sans agrandissement du bâtiment principal. Il comprend notamment

la création d'une verrière au sommet du toit et d'un puits de lumière. Le

projet comprend également une transformation du garage existant au Nord, accolé

au bâtiment principal, qui sera rendu habitable avec une extension pour y créer

un vestiaire, une plateforme élévatrice, un espace pour les livraisons et un

palier permettant l'accès au bâtiment. Dès lors que cette partie du bâtiment

s'implantera dans les distances réglementaires par rapport à la limite de

propriété au Nord-Est, l'avis d'enquête mentionnait une dérogation à l'art. 15

RC en ce qui concerne la distance à la limite.

Le projet a notamment suscité une

opposition formulée par la PPE Le Trianon, propriétaire de la parcelle n° 256

sise à l'Ouest de l'autre côté du chemin des Oiseaux. Cette PPE est composée de

trois lots tous propriété de Christian Gander.

Par décision du 16 août 2013, notifiée le 11

septembre 2013, la Municipalité de Rolle (ci-après: la municipalité) a levé

l'opposition de la PPE Le Trianon. Le permis de construire a été délivré le 20

septembre 2011.

Par acte du 17 septembre 2013, la PPE Le Trianon

a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal. Elle conclut à l'annulation de la décision de la municipalité du 16

août 2013. La municipalité a déposé sa réponse le 28 octobre 2013. Elle conclut

au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle demande

la levée de l'effet suspensif.

Par décision du 7 novembre 2013, le

juge instructeur a rejeté la demande de levée de l'effet suspensif.

Les parties ont ensuite déposé des

observations complémentaires.

Le tribunal a tenu audience le 23

janvier 2014. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.

Lors de l'audience, les

représentants de la municipalité ont indiqué que, pour des raisons budgétaires,

il avait été finalement renoncé à la création de la verrière et du puits de

lumière. Dans un courrier du 30 janvier 2014, le conseil de la recourante a

requis la production des plans correspondant au projet qui allait finalement

être réalisé. Il relevait que la suppression de la verrière et du puits de

lumière entraînerait certainement une modification de l'ensemble des niveaux

et, peut-être, des modifications des ouvertures, qui paraissaient

insuffisantes. Il demandait également que les cotes d'altitude du faîte et de

la corniche apparaissent clairement sur les nouveaux plans, montrant les

différences entre les cotes actuelles et projetées. Interpellé par le juge instructeur

sur ce point, le conseil de la municipalité a confirmé par courrier du 3

février 2014 que le projet autorisé correspondait aux plans du 31 mai 2013 mis

à l'enquête publique du 22 juin au 21 juillet 2013.

Par avis du 5 février 2014, le juge

instructeur a rejeté la requête tendant à la production de nouveaux plans. Il a

en outre demandé à la municipalité de se déterminer sur la question de savoir

si le garage existant est une dépendance pouvant s'implanter dans les espaces

réglementaires, ceci afin de déterminer si on est en présence d'une aggravation

de l'atteinte à la réglementation sur la distance à la limite. La municipalité

s'est déterminée sur cette question le 10 février 2014. Elle ne conteste pas

que les aménagements prévus constituent une aggravation de l'atteinte à la

réglementation sur la distance à la limite, tout en rappelant qu'une dérogation

a été octroyée sur ce point. La recourante s'est également déterminée le 6

février 2014.

Considérants

1.

a) L’objet du litige est

défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et

les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne

peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à

propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une

manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit

devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362

consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des

conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V

418.

consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références

citées). De la même manière, l'art. 79 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

RSV 173.36) précise que le recourant ne peut pas

prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

b) En l'occurrence, la décision

attaquée porte sur le permis de construire No 16-2013 correspondant

aux plans du 31 mai 2013 mis à l'enquête publique du 22 juin au 21 juillet

2013.

L'objet du litige soumis au tribunal de céans se limite à cette décision.

Partant, il n'y a pas lieu d'examiner d'éventuelles modifications qui

pourraient avoir été apportées ultérieurement au projet autorisé par la

décision attaquée, ces modifications n'ayant pas fait l'objet d'une décision

contestée devant le tribunal et sortant par conséquent de l'objet du litige.

2.

La recourante soutient

qu'une UAPE n'est pas conforme à la zone de faible densité au sens des art. 13

et suivants RC. Selon elle, un établissement de ce type devrait s'implanter en

zone d'utilité publique au sens des art. 36 et 37 RC.

a) aa) Selon l'art. 22 al. 2 let. a

de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS

700), les constructions et installations doivent être conformes à l'affectation

de la zone dans laquelle elles se situent. L'art. 48 al. 1er de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; RSV 700.11) précise que les zones

à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat,

au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux

équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et

au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires,

mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.

S'agissant des zones affectées à

l'habitation, il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et

de préciser, cas échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la

même zone. L'affectation précise d'une zone d'habitation doit être circonscrite

en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations collectives,

etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le législateur

communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une

certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (cf.

arrêt AC.2011.0037 du 26 mars 2012 consid. 3b et les références). Pour ce qui

est de la Commune de Rolle, l'art. 13 RC prévoit que la zone de faible densité

est destinée à l'habitation. Le commerce et l'artisanat non gênants pour le

voisinage y sont autorisés.

bb) Le tribunal fédéral a examiné

dans un arrêt relativement récent la conformité de l’exploitation d’une

garderie dans une zone d’habitation avec un degré de sensibilité au bruit II

(degré applicable dans les zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée,

notamment dans les zones d’habitation). A cette occasion, il a constaté qu’une

garderie s’apparentait étroitement à un logement et était dès lors compatible

avec le but de la zone d’habitation. Il a précisé que le bruit occasionné par

les enfants était typique d’un tel quartier et était ressenti par la majorité

de la population comme étant conforme à l’usage local et peu gênant, même dans

une zone calme. Une réserve a toutefois été émise dans l'hypothèse où le volume

atteindrait un degré inacceptable (ATF 1C_148/2010 du 6 septembre 2010 consid.

2.2

, résumé in RDAF 2012 p. 473; cf. également arrêt zurichois VB.2009.00324

consid. 4.4 et 4.6 du 18 novembre 2009 résumé in DEP 2010 p. 645). Dans un

arrêt du 16 juin 2011 (AC.2010.0201), le Tribunal cantonal a également admis un

projet de garderie dans une zone d'habitation, étant précisé que les locaux

litigieux se situaient dans une zone prévue non seulement pour l’habitation

mais également pour des activités, notamment commerciales et artisanales, à

laquelle un degré de sensibilité au bruit III avait été attribué.

b) On relève que, par rapport aux

nuisances évoquées par la recourante – soit celles liées au trafic automobile -

il n'y a pas lieu de penser qu'une UAPE posera des problème plus importants qu'une

garderie. Au contraire, dès lors que les enfants sont plus âgés, il est

probable que les besoins en transports motorisés par les parents seront

moindres. La localisation de l'UAPE dans un quartier d'habitation à proximité

des sites de scolarisation des enfants s'avère au surplus judicieuse et est

également susceptible de réduire les déplacements motorisés.

Vu ce qui précède, il n'y a pas

lieu de traiter différemment une UAPE d'une garderie s'agissant de la

conformité à la zone. Il convient par conséquent de constater que l'UAPE

projetée est conforme à la zone de faible densité et que le grief soulevé par

la recourante à cet égard n'est pas fondé.

3.

La recourante relève que

le bâtiment existant n'est pas réglementaire en ce qui concerne la hauteur et

le nombre de niveaux. Elle soutient que le changement d'affectation n'est pas

admissible au regard de l'art. 80 al. 2 LATC.

a) La jurisprudence a déduit à la

fois de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et du principe de la non

rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie),

qui postule que de nouvelles dispositions restrictives puissent être appliquées

à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt

public important le commande et si le principe de la proportionnalité est

respecté. La protection de la situation acquise ne constitue qu'un minimum, les

cantons ayant la liberté de l'assurer dans une mesure plus étendue. Toutefois,

le Tribunal fédéral a fixé une limite à cette liberté des cantons, en ce sens

qu’ils ne sauraient, en autorisant sans restriction non seulement le maintien

et l'entretien normal, mais aussi la rénovation, la transformation,

l'agrandissement, voire la reconstruction totale d'un ancien bâtiment, aller à

l'encontre des exigences majeures de l'aménagement du territoire (ATF 113 Ia

119.

consid. 2 p. 122). L'art. 80 LATC complète le contenu minimum de la

garantie de la situation acquise. Cette disposition ne se limite pas en effet à

autoriser les seuls travaux d’entretien ou de réparation des bâtiments

existants devenus non-conformes aux règles de la zone à bâtir (al. 1), mais

autorise aussi leur transformation dans les limites et les volumes existants ou

leur agrandissement pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au

développement, au caractère ou à la destination de la zone, et que les travaux

n’aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients

qui résultent pour le voisinage (art. 80 al. 2 LATC; voir aussi l’ATF I p. 275

/ 2005 du 4 août 2005 consid. 3.1).

La notion d'aggravation de l'atteinte

à la réglementation en vigueur s'apprécie eu égard au but visé par la norme

transgressée. Cette disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut

entraîner pour le voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment

non réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui

sont en relation avec l'atteinte à la réglementation.

L’art. 80 LATC est exhaustif en ce

sens que le droit communal ne peut être ni plus strict, ni plus permissif (arrêts AC.2011.0037 du 26 mars 2012 consid. 5b; AC.2010.0007 du 25

mai 2010 consid. 3b; AC.1991.0147 du 18 août 1002 consid. 2b et les arrêts

cités). Les inconvénients dont l'art. 80 al. 2 LATC vise à protéger le

voisinage se définissent de la même manière que dans le cadre de l'art. 39 du

règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1)

concernant les dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans

sacrifice excessif (AC.2008.0164 du 29 juin 2009; AC.2008.0026 du 24 février

2009).

b) En l'espèce, le bâtiment

existant n'est effectivement pas réglementaire en ce qui concerne la hauteur et

le nombre de niveaux.

Les normes relatives à la hauteur

des bâtiments poursuivent un double but: protéger les propriétaires voisins

contre des constructions trop hautes qui les priveraient de vue ou de soleil;

préserver le caractère des quartiers d’habitation (cf. arrêt AC.2009.0259 du 26

août 2010 consid. 3a).

En l’occurrence, le projet

n'implique pas de surélévation de la construction existante. Au surplus,

l'affectation du bâtiment à une UAPE plutôt qu'à un logement n'a aucune

incidence en ce qui concerne les objectifs poursuivis par la norme

transgressée, à savoir la préservation de la vue et de l'ensoleillement des

constructions voisines et du caractère du quartier. Partant, s'agissant de la

hauteur et du nombre de niveaux, on ne se trouve pas en présence d'une

aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur ou des inconvénients

qui en résultent pour le voisinage au sens de l'art. 80 al. 2 LATC.

4.

La recourante conteste la

dérogation qui a été octroyée par rapport à la distance à la limite Est. La

municipalité relève pour sa part qu'elle a été octroyée en application de

l'art. 100 RC, compte tenu de la vocation publique du projet, et qu'elle

pourrait également se fonder sur l'art. 105 RC.

a) Dès lors que, compte tenu de son

éloignement, ce grief n'a aucun lien avec la parcelle de la recourante, il

convient d'examiner en premier lieu si celle-ci a qualité pour l'invoquer.

aa) Selon la jurisprudence, un

propriétaire voisin peut exiger l'examen d'un projet de construction à la

lumière de toutes les normes juridiques susceptibles d'avoir une incidence sur

sa situation de fait ou de droit. Est décisif le fait que l'admission du

recours pourrait lui procurer un avantage pratique (ATF 137 II 30 consid.

2.2

bb) En l'espèce, l'admission du

grief relatif au respect de la distance à la limite Est est susceptible

d'aboutir à l'admission du recours et à l'annulation du permis de construire

mis en cause par la recourante. Partant, celle-ci a qualité pour invoquer ce

grief.

b) Aux termes de l'art. 15 RC, la

distance entre un bâtiment et la limite de la propriété ou du domaine public

est de 4 m au minimum. En l'espèce, le garage qui est accolé au bâtiment

principal ne respecte pas cette distance de 4 m. Ce garage ne peut en outre pas

s'implanter dans les distances réglementaires en tant que dépendance puisque,

selon l'art. 55 RC, les dépendances qui sont accolées aux bâtiments principaux

sont soumises aux règles concernant les distances aux limites. L'extension du

garage existant impliquera par conséquent une aggravation de l'atteinte à la réglementation

sur la distance à la limite, ce que la municipalité ne conteste au demeurant

pas.

On l'a vu, l'art 80 al. 2 LATC

permet la transformation d'un bâtiment non réglementaire, notamment en ce qui

concerne les règles sur les distances aux limites, en posant notamment comme

condition que les travaux n’aggravent pas l'atteinte à la réglementation en

vigueur. Selon la jurisprudence, tout projet de

modification ayant pour effet de porter, peu ou prou, atteinte à la

réglementation doit par conséquent être proscrit (arrêts AC.2008.0026 du 24

février 2009 consid. 3; AC.2004.0104 du 8 décembre 2004 consid. 2c/aa; AC.2003.0118

du 25 février 2004 consid. 9a; AC.2000.0149 du 6 juin 2001 consid. 2b).

c) Il convient d'examiner si, comme

le soutient la municipalité, une aggravation de l'atteinte aux règles sur la

distance à la limite peut malgré tout être admise moyennant l'octroi d'une

dérogation.

aa) L'art. 6 LATC prévoit que les

restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans

constituent des limitations du droit de propriété de caractère de droit public

et que les particuliers ne peuvent y déroger conventionnellement (al. 1).

L'Etat et les communes ne peuvent accorder des dérogations à des particuliers

que dans les limites autorisées par la loi, les règlements et les plans (al.

2). Contrairement à l'ancien art. 85 LATC, qui prévoyait que la municipalité ne

pouvait accorder des dérogations que pour des cas de minime importance et dans

des domaines définis restrictivement, la novelle du 14 décembre 1995 a assoupli

cette règle. L'art. 85 LATC a désormais la teneur suivante :

"Dans la

mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la

réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour

autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le

justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre

intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou

définitif et être assorties de conditions et charges particulières."

Pour ce qui est du règlement sur

les constructions de la Commune de Rolle, l'art. 100 RC prévoit que,

exceptionnellement, la municipalité peut autoriser des dérogations aux

prescriptions réglementaires concernant l'ordre et la dimension des

constructions s'il s'agit d'édifices publics dont la destination et

l'architecture réclament des dispositions spéciales. Selon l'art. 105 al. 2 RC,

la municipalité peut également accorder des dérogations dans les limites fixées

par l'art. 85 LATC.

bb) La question de savoir si une

transformation impliquant une aggravation de la non réglementarité d'une

construction peut être admise par le biais d'une dérogation a notamment été

examinée dans un arrêt du 29 mars 2006 (cause AC.2005.0110). A cette occasion

le Tribunal administratif avait examiné le projet de transformation d'un

bâtiment qui ne respectait pas une disposition du règlement communal relative à

la proportion entre surfaces de verdure et surfaces non recouvertes de verdure.

Le projet de transformation impliquait une aggravation de la non réglementarité

sur ce point, aggravation que la municipalité avait admise en octroyant une

dérogation. Cette dérogation se fondait sur une disposition du règlement

communal qui, pour l'essentiel, reprenait la formulation de l'art. 85 LATC. Se

référant au principe selon lequel tout projet de modification ayant pour effet

de porter, peu ou prou, atteinte à la réglementation doit être proscrit, le

Tribunal administratif avait alors jugé que, si minime soit-elle, cette

aggravation de l'atteinte à la réglementation ne pouvait être admise par le

biais d'une dérogation (arrêt précité consid. 3e).

Il n'y a pas lieu de s'écarter de

cette jurisprudence dans le cas d'espèce. On l'a vu, les possibilités de

transformer un bâtiment non réglementaire sont régies exhaustivement par l'art.

80.

LATC, le droit communal ne pouvant pas être plus permissif. Or, il résulte

du texte clair de l'art. 80 al. 2 LATC que la transformation d'un bâtiment non

réglementaire ne doit pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur. L'aggravation

de l'atteinte à la règle sur la distance à la limite qu'implique l'extension du

garage ne peut par conséquent pas être admise par le

biais de l'application de dispositions du règlement

communal sur les dérogations.

5.

La recourante s'étonne de la création d'une verrière

dans la toiture. Elle invoque une violation de l'art. 19 RC.

a) L'art. 19 RC a la teneur

"Les

toitures à pans inclinés sont obligatoires. Leur pente sera comprise entre 60%

et 85%. En règle générale, les faîtes seront parallèles aux courbes de

niveau."

b) En l'occurrence, il résulte de plans

sur la base desquels le permis de construire a été délivré que la verrière

prévue sur la toiture n'a pas d'incidence sur le fait que l'on se trouve en

présence d'une toiture à pans, de même que sur la pente de la toiture. Partant,

ce grief n'est également pas fondé.

6.

Les recourants

mentionnent l'existence d'une servitude qui ne semblerait pas autoriser

l'extension projetée.

Le permis de construire est une

autorisation de police qui doit être délivrée lorsque les conditions formelles

et matérielles posées par le droit public sont réunies, les faits relevant du

droit privé ne pouvant être pris en considération (AC.2005.0108 du 8 juin 2006

et AC.2006.0011 du 18 août 2006). Les moyens tirés du non respect du droit

privé sont par conséquent irrecevables devant le tribunal de céans (AC.2009.0230

du 24 janvier 2011 consid. 6 et les références). Partant, il n'y a pas lieu

d'examiner plus avant l'éventuelle violation d'une restriction au droit de

bâtir résultant de la servitude mentionnée par la recourante.

7.

Il résulte des

considérants que le projet n'est pas conforme à l'art. 80 al. 2 LATC. Le

recours doit par conséquent être admis et la décision de la municipalité du 16

août 2013 être annulée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à

la charge de la Commune de Rolle. Cette dernière versera en outre des dépens à

la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Rolle du 16

août 2013 est annulée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la Commune de Rolle.

IV.

La Commune de Rolle versera à la PPE Le Trianon

une indemnité de 3’000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 mars 2014

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.