AC.2013.0477

CDAP - AC.2013.0477 - 2014-07-01 - CURDY/Municipalité de Noville

1 juillet 2014Français21 min

L'obligation faite par la commune au recourant d'être inscrit au registre du commerce pour obtenir une autorisation de circuler et la possibilité d'utiliser une parcelle comme place d'atterrissage pour les cours SIV qu'il organise porte atteinte au principe de la liberté économique. Cette atteinte répond à un intérêt public, tant sous l'angle de la sécurité publique que sous celui de l'ordre public. La question de la base légale est en revanche plus délicate. Ne peuvent entrer en ligne de compte ni l'art. 36 al. 1 ORC ni l'art. 2 LC. La question n'a toutefois pas à être tranchée définitivement dès lors qu'il apparaît que la mesure viole de toute façon le principe de proportionnalité, plus précisément la règle de l'aptitude. La commune n'a donné aucune explication valable à l'égard de la necessité d'être inscrit au registre du commerce. Le tribunal ne voit pas en quoi cette exigence pourrait garantir un meilleur respect de l'ordre et de la sécurité publics. L'atteinte portée à la liberté économique du recourant ne s'avère ainsi pas admissible. Admission du recours et renvoi du dossier à l'intimée pour qu'elle examine si les autres conditions de délivrance d'une autorisation sont réunies.

Faits

Vu les faits suivants

Yvan Curdy est actif dans le domaine de la

formation au vol avec ailes delta et parapentes. Il exploite une école appelée "Les Ailes du Léman.ch", dont le siège est à Villeneuve. Dans

ce cadre, il organise des cours de formation "simulation d’incidents de vol" (SIV) qui permettent au pilote d’apprendre à gérer des incidents

tels que ailes repliées, départs en vrille, etc. Depuis de nombreuses années, Yvan

Curdy utilise la parcelle n° 1110 de la Commune de Noville (ci-après:

respectivement la parcelle et la commune) comme place d'atterrissage pour les

cours SIV susmentionnés. Cette parcelle appartient au domaine des eaux de l’Etat

de Vaud; elle est régie par le plan d’affectation cantonal n° 291 (site

marécageux de Noville), approuvé par le Chef du Département des infrastructures

le 20 juin 2002. La parcelle est située dans un secteur sensible sur le plan

écologique (zone II au sens de l’ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves

d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale [OROEM; RS 922.32] des Grangettes et à proximité de la zone I des Grangettes). Elle

est reliée au domaine public par un chemin d’accès sur lequel la circulation

routière est en principe interdite, mais peut être ponctuellement autorisée par

la commune. La commune dispose d’un droit d’usage sur la parcelle précitée, à

bien plaire et de durée indéterminée. A ce titre, elle prend en charge la

gestion du site, en coordination avec les autorités cantonales depuis plusieurs

années. La Direction générale de l’environnement (DGE) a rappelé ce qui

suit aux utilisateurs de la parcelle dans son courrier du 21 juin 2013:

"(…)

- Le Conservateur

de la faune du canton de Vaud a limité le 9 juillet 2009 à 150 le nombre

d’atterrissages de vols acrobatiques issus des cours de simulation d’incidents

de vols (SIV) sur la place des Saviez.

(…)

- Les SIV

précités étant assimilés à des « manifestations », ces derniers sont

à ce titre de la compétence de la Commune de Noville.

Vu ce qui

précède, les SIV seront soumis à l’autorisation préalable de la Commune de Noville

(…)".

Le 24 avril 2013, Yvan Curdy a informé la

Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité), par message électronique,

qu’il organisait des cours prévus les 21 juin, 26 juillet et 30 août 2013 et

l’a priée de lui faire parvenir l’autorisation de circuler avec son bus sur la

route des Saviez. Le 17 mai 2013, la municipalité a répondu qu’elle ne pouvait

pas lui délivrer l’autorisation requise aussi longtemps qu’il ne lui aurait pas

fourni sa réquisition d’inscription du registre du commerce.

Par courrier du 19 août 2013 adressé à la

municipalité, Yvan Curdy s’est étonné de ce qu’un municipal était venu lui

dire, lors de son cours du 26 juillet 2013, qu’il n’avait pas reçu

l’autorisation de donner ses cours et l’ait menacé de le dénoncer. Yvan Curdy

indiquait qu’il avait compris que les cours étaient autorisés et que seule

l’autorisation de circuler lui était refusée, suite à quoi il avait fait

marcher ses élèves sur la route des Saviez. Il se demandait en outre si c’était

parce qu’il n’était pas enregistré au registre du commerce que la municipalité

lui refusait l’autorisation de circuler sur la route des Saviez.

Le 27 août 2013, la municipalité a

répondu à Yvan Curdy que le municipal avait entièrement raison. Elle a rappelé

que les dates ainsi que l’autorisation de circuler ne pouvaient être validées

que sur la base de la réquisition d’inscription au registre du commerce, "cette dernière [devant] permettre de définir les critères d’acceptation des dates de cours "SIV" ainsi que les autorisations ponctuelles de circuler". Elle indiquait qu’elle en resterait

au constat qu’il avait disposé du site des Saviez sans autorisation. "Dans sa grande magnanimité", elle ne prononcerait cependant, cette

fois-ci, ni sanction ni amende, mais elle l’avertissait que s’il ne

s’inscrivait pas au registre du commerce, elle partirait de l’idée qu’il

renonçait à effectuer des cours SIV aux Saviez et qu’aucune autre date ne lui

serait par conséquent accordée.

Le 24 septembre 2013, Yvan Curdy (ci-après: le

recourant) a déposé un recours contre cette décision auprès de l’autorité qui

l’avait rendue, en lui demandant de l’acheminer à l’autorité compétente. Il

conclut préalablement à être autorisé à réaliser des cours SIV et à utiliser la

parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité. Au fond, il

conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée,

respectivement à la constatation de sa nullité, et à ce qu’il puisse utiliser

la parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité, moyennant

accord du propriétaire.

Le 2 décembre 2013, le recourant s’est adressé à

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a

expliqué qu’il avait déposé le 24 septembre 2013 un recours auprès de la

municipalité à l’encontre d’une décision rendue par celle-ci le 27 août 2013 et

qu’il avait sollicité de cette autorité, conformément à l’art. 7 de la loi du

28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),

qu’elle transmette à l’autorité compétente les actes qui lui avaient été

adressés. La municipalité n’ayant rien entrepris, le recourant demandait à la

CDAP de bien vouloir intervenir afin que le dossier lui soit transmis.

La CDAP a enregistré le recours le

3 décembre 2013 et a invité la municipalité à lui transmettre son dossier et

ses déterminations.

La municipalité a produit son dossier et s’est

déterminée le 20 décembre 2013. Elle a notamment indiqué avoir mis en place des

directives pour limiter l’utilisation du site (sans produire dites directives),

lesquelles posaient les conditions suivantes:

« 1. Annonce des trois jours de cours SIV en semaine à M.

Alain ZOLLER pour coordination.

2. Après entente, demande officielle auprès de la commune de Noville

qui, sur présentation de l’inscription auprès du registre du commerce, confirme

et valide les dates.

3. Transmission du N° d’immatriculation d’un véhicule de transport

pour les participants, afin que la commune délivre une autorisation ponctuelle de

circulation pour les trois dates retenues. »

La municipalité précisait que

l’objectif de la démarche précitée consistait à réguler l’accès au site, tant

il était vrai qu’il n’y avait pas de la place pour toutes les écoles de Suisse.

Elle a conclu au rejet des points II, III et IV du recours. Elle a aussi mis en

doute sa recevabilité.

Le 17 janvier 2014, le recourant s’est

déterminé. Il conteste l’obligation de s’inscrire au registre du commerce, dont

il ne voit pas en quoi elle permettait à la commune de réguler l’accès au site.

Le 21 janvier 2014, la juge

instructrice a invité la municipalité à produire une copie des directives

mentionnées dans son courrier du 20 décembre 2013, à indiquer la base légale

sur laquelle ces dernières se fondaient et pour quels motifs l’inscription des

écoles de vol au registre du commerce était obligatoire.

La commune a déposé des observations

complémentaires le 11 février 2014, contestant les éléments exposés par le

recourant. Elle a néanmoins indiqué qu’elle serait prête à lui accorder, à

titre tout à fait exceptionnel, une autorisation pour les trois dates qu’il

avait demandées pour l’été 2014. Elle a joint à ses écritures copie des "Directives pour le fonctionnement d’une

école de vol libre FSVL"

établies le 25 août 2007 par l’école susmentionnée, ainsi que copie d’une

convention et règlement d’usage de la piste d’atterrissage des Saviez, conclue

le 12 décembre 2012 entre la municipalité et l’association Vol Bol d’air. Aucun

de ces documents ne fait mention d’une quelconque inscription au registre du

commerce.

Le recourant s’est déterminé le 17

mars 2014. Il a indiqué ne pas pouvoir se satisfaire d’une autorisation

délivrée à titre tout à fait exceptionnel. Il souhaite faire constater

l’illicéité de la décision attaquée pour éviter que la problématique ne se présente

à nouveau.

Dans ses écritures du 8 avril 2014,

la municipalité a répété qu’il était indispensable de poser des règles pour

éviter l’engorgement du site. Elle se déclare toujours prête à délivrer au

recourant une autorisation à titre exceptionnel.

Le recourant a déposé des observations

finales le 5 mai 2014.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Il y a tout d’abord lieu de trancher des

questions de recevabilité.

a) Aux termes

de l’art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente

jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. A teneur de

l’art. 20 al. 1 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à

l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou

consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai. L’art. 20 al. 2

LPA-VD prévoit que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité

incompétente, le délai est réputé sauvegardé; dans ce cas, l'autorité saisie à

tort atteste la date de réception. Selon l’art. 7

al. 1 LPA-VD, l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans

délai à l'autorité qu'elle juge compétente

b) Par

décision susceptible de recours, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure

prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public,

ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations

(let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou

d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let.

c).

c) Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou

administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un

délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.). L’autorité saisie d’une demande tendant

au prononcé d’une décision en vérifie d’abord la recevabilité; à défaut, elle

refuse d’entrer en matière. Si les conditions formelles sont réunies,

l’autorité examine les questions de fond; sur cette base, elle admettra la

demande ou la rejettera; dans un cas comme dans l’autre, elle rendra une

décision formelle.

d) En l’espèce, la décision

attaquée constitue bien une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Elle a

été rendue dans un cas d’espèce par une autorité agissant sur la base de ses

compétences en matière de maintien de l’ordre public et constate l’inexistence

d’un droit à une autorisation d’atterrissage. Elle est ainsi susceptible de

recours auprès de l’autorité de céans. Il se pose encore la question du délai

de recours. Comme le prévoit l’art. 20 LPA-VD, une erreur quant à l’autorité

destinataire du recours demeure sans conséquence: l’envoi sera acheminé

d’office par celle qui l’a reçu à celle à laquelle il aurait dû être adressé et

le délai sera considéré comme respecté, si l’acte est parvenu à temps à la

première (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3ème

édition, Berne 2011, n° 5.8.1.2). Ainsi, dans le cas présent, l’autorité

intimée ne pouvait pas rester sans réaction face au recours du 24 septembre

2013, sous peine de commettre un déni de justice. Elle devait le transmettre au

tribunal de céans, comme objet de sa compétence. Il est vrai qu’il ne s’agit en

l’occurrence pas d’une erreur d’adressage, le recourant – représenté par un

avocat – sachant que la municipalité n’était pas compétente pour traiter du

recours. Cela étant, selon ses termes, l’art. 20 LPA-VD ne se limite pas

aux cas d’erreur. Dans le souci d’éviter un formalisme excessif, il convient

ainsi de considérer que le recours pouvait être adressé à l’autorité intimée et

que le délai de trente jours de l’art. 95 LPA-VD est sauvegardé.

2.

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC,

RSV 175.11) prévoit que les autorités communales exercent les attributions et

exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et

de la législation cantonales (art. 2 al. 1). Ces attributions et tâches propres

comprennent notamment les mesures propres à assurer l’ordre et la tranquillité

publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. d).

3.

La liberté économique est garantie (art. 27

al. 1 Cst., art. 94 al. 1 Cst. et art. 26 al. 1 Cst./VD).

Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité

économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et art. 26

al. 2 Cst./VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1

p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 135 I 130

consid. 4.2 p. 135, et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les

personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit

fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves

doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent

sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par

un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36

al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées

les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures

dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223

consid. 4.2 p. 231 s. et les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique

peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics,

ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322

consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de

protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de

favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes

d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid.

6.3.3.1

p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a

p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens

Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4ème

édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).

La jurisprudence a encore établi

que l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre

personnes appartenant à une même branche économique qui s'adressent au même

public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 125 II

129.

consid. 10b p. 149 et la jurisprudence citée), découlant de l'art. 27 Cst.

n'était pas absolue et autorisait des différences à condition que celles-ci

répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est

seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum

nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (arrêts 2P.83/2005

du 26 janvier 2006 consid. 2.3, et 2A.26/2005 du 14 juin 2005 consid. 4.2; cf.

aussi ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435/436 appliquant l'art. 31 aCst.).

4.

a) Il convient à ce stade d’examiner plus précisément

les conclusions du recourant, qui définissent l’objet du litige. Dans son

recours du 24 septembre 2013, le recourant conclut à l’admission du recours, à

l’annulation de la décision attaquée, respectivement à la constatation de sa

nullité, et à ce qu’il puisse utiliser la parcelle sans restriction aucune de

la part de la municipalité, moyennant accord du propriétaire. Par la suite, il

précise qu’il ne conteste pas la limite à 150 du nombre de vols totaux annuels,

ni le fait que ces vols ne puissent être effectués qu’entre mi-mai et

mi-octobre; c’est en réalité finalement uniquement à l’obligation de s’inscrire

au registre du commerce que s’oppose le recourant (écritures du 17 janvier

2014). C’est ainsi ce seul élément qui sera examiné.

b) L’obligation faite au recourant d’être

inscrit au registre du commerce pour obtenir une autorisation de circuler et la

possibilité d'utiliser la parcelle comme place d'atterrissage pour les cours

SIV qu'il organise porte atteinte au principe de la liberté économique. Cela étant, comme tout droit fondamental, la liberté économique peut

être restreinte mais à certaines conditions, cumulatives: la restriction doit

être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la

protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée

au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).

En l’espèce, l’existence d’un

intérêt public à réglementer l’organisation des vols et atterrissages sur un

espace restreint paraît clair, tant sous l’angle de la sécurité publique que

sous celui de l’ordre public. La question de la base légale est en revanche plus

délicate. En effet, l’art. 36 al. 1 de l’ordonnance du 17 octobre 2007 sur

le registre du commerce (ORC; RS 221.411) prévoit que toute personne physique

qui exploite une entreprise en la forme commerciale et qui obtient, sur une

période d'une année, une recette brute de 100’000 francs au moins (chiffre

d'affaires annuel) doit requérir l'inscription de son entreprise individuelle

au registre du commerce. Si une même personne exploite plusieurs entreprises

individuelles, les chiffres d'affaires de ces entreprises sont additionnés

lorsqu'il s'agit de déterminer l'obligation de s'inscrire. L’ORC ne contient

aucune disposition dont on pourrait déduire un lien entre l’obligation de

s’inscrire au registre du commerce et l’organisation de cours SIV. L’autorité

intimée ne s’est pas non plus prévalue d’un autre fondement légal dont on

pourrait déduire une obligation aussi spécifique. Quant à l’art. 2 LC, il

paraît trop vague pour servir de base légale à une telle obligation. Enfin

l’autorité se réfère à des directives qu’elle aurait édictées mais n’a produit

aucun document de portée générale sur lequel figurerait l’obligation de

s’inscrire au registre du commerce comme préalable à l’organisation de cours

SIV. La question n’a toutefois pas à être tranchée définitivement dès lors

qu’il apparaît que la mesure imposée par l’autorité intimée viole de toute

façon le principe de proportionnalité pour les raisons exposées ci-après.

Selon le

principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à

produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et il faut que ceux-ci ne puissent être

atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de

la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il

exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts en présence; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87

consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les

arrêts cités).

Dans le cas présent, la restriction imposée par l'autorité

intimée apparaît problématique au regard du premier critère précité. Selon ce critère, il n’est pas nécessaire que le moyen choisi soit

le plus efficace mais il doit être propre à atteindre

le but visé (ainsi, par exemple, on ne saurait refuser l’accès à une école de guide de montagne à un

candidat au motif qu’il a été condamné pour objection

de conscience, cf. ATF 103 Ia 544). Or la municipalité n’a

donné aucune explication valable à l’égard de la necessité d’être inscrit au

registre du commerce. Elle n’a ainsi jamais expliqué,

alors même que le recourant a précisé qu’il constestait essentiellement

l’obligation qui lui était faite de s’inscrire au registre du commerce – dont

il ne voyait pas en quoi elle permettait à la commune de réguler l’accès au

site –, les raisons sur lesquelles se fondait cette

exigence. Certes, dans sa décision du 27 août 2013,

elle a précisé que la réquisition d’inscription au registre du commerce devait "permettre

de définir les critères d’acceptation des dates de cours SIV ainsi que les

autorisations ponctuelles de circuler". De même, dans ses écritures complémentaires du 8 avril 2014, elle

a souligné que, dès lors qu’elle avait la responsabilité de gérer le site, il

était normal qu’elle édicte des règles. Or ces arguments ne démontrent nullement

en quoi le fait que les entreprises organisant des

cours SIV soient inscrites au registre du commerce pourrait garantir un meilleur respect de l’ordre et de la sécurité

publics que l’absence

d’inscription au registre du commerce. Pour ce motif

déjà, la condition d’incription au registre du commerce imposée au recourant

par l’autorité intimée ne paraît pas propre à atteindre

le but visé et viole le principe de proportionnalité.

L’atteinte portée à la liberté

économique du recourant ne s’avère ainsi pas admissible.

5.

Au vu de ce qui précède, c’est à tort que

l’autorité intimée a posé l’inscription au registre du commerce comme préalable

à tout octroi d’autorisation en faveur du recourant. La décision attaquée étant

contraire au droit, le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée

annulée. Le dossier sera retourné à la municipalité pour qu’elle examine si les

autres conditions de délivrance d’une autorisation sont réunies et qu’elle se

prononce à nouveau sur la requête du recourant.

Vu l’issue du pourvoi, les frais du

présent arrêt seront mis à la charge de la commune; obtenant gain de cause et

ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire, le recourant se verra

allouer des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Noville du 27

août 2013 est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au

sens des considérants.

III.

Les frais du présent arrêt, par 1’500 (mille

cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Noville.

IV.

La Commune de Noville versera à Yvan Curdy une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1er juillet 2014

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.