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Décision

AC.2014.0066

CDAP - AC.2014.0066 - 2014-06-30 - FIRINU/Municipalité de Gingins

30 juin 2014Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Ginette Firinu est propriétaire de la parcelle

n° 13 du cadastre de la commune de Gingins, d’une surface de 2877 m2,

sise dans la zone de villas, qui supporte actuellement une maison d'habitation

(ECA n° 414). Ce bien-fonds, de forme allongée, descend en pente douce depuis

le chemin Mont d'Eaux en direction du Sud-Est jusqu'à la route de Trélex.

B.

Ginette Firinu a mis à l'enquête publique du 31

août au 30 septembre 2010 un projet de construction d'une villa individuelle

sur sa parcelle après démolition du bâtiment existant. Le projet prévoit une

implantation de la villa en aval du bâtiment existant, approximativement au

milieu de la parcelle. La construction projetée comprend un étage sur

rez-de-chaussée et un sous-sol devant notamment accueillir une piscine. Selon

la demande de permis de construire, la surface bâtie est de 409 m2

et surface brute de planchers de 1060 m2, dont 651 m2

consacrés au logement. Aucun garage n'était prévu

Le permis de construire a été

délivré le 24 novembre 2010 (permis de construire n° 24173).

C.

Par courrier de l'architecte de la constructrice

du 26 novembre 2010, la Municipalité de Gingins (ci-après: la municipalité) a

été interpellée au sujet de la création d'un garage semi-enterré. Plusieurs

projets ont alors été soumis à la municipalité. Finalement, un projet de garage

sous-terrain pour voitures, remorques et bateaux a été mis à l'enquête publique

du 3 septembre au 3 octobre 2013, sans susciter d'oppositions. Un permis de

construire (permis de construire n° 26289) a été établi par la municipalité le

4 novembre 2013.

Le garage sous-terrain, d'une surface

d'environ 372 m2, doit s'implanter directement en amont du bâtiment

autorisé le 24 novembre 2010. Il communique par une porte intérieure avec le

sous-sol de ce bâtiment.

D.

Par décision du 9 octobre 2012, la municipalité

a accepté de prolonger la validité du permis de construire n° 24173 d'une

année, soit jusqu'au 24 novembre 2013.

E.

Par courrier du 21 novembre 2013, la

constructrice a informé la municipalité que les travaux allaient débuter le 22

novembre 2013. Le courrier précisait que le chantier serait suivi par

l'ingénieur civil Christian Nourisse.

F.

Le 23 décembre 2013, la municipalité a adressé

un courrier à Christian Nourisse dans lequel elle constatait que les travaux

n'avaient pas débuté. Elle lui demandait de produire un planning des travaux

avant le 10 janvier 2014.

G.

Par décision du 17 janvier 2014, la municipalité

a relevé qu'elle n'avait pas constaté le démarrage effectif du chantier et que

le permis de construire n° 24173 était par conséquent caduc conformément à

l'art. 118 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire

et les constructions (LATC; RSV 700.11).

H.

Par acte du 17 février 2014, Ginette Firinu a

recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal en concluant principalement à sa nullité et

subsidiairement à son annulation.

La municipalité a déposé sa réponse

le 13 mars 2014. Elle conclut au rejet du recours.

Par décision sur mesures

provisionnelles du 1er avril 2014, le juge instructeur a fait

interdiction à la recourante de poursuivre les travaux sur la parcelle en

exécution du permis de construire n° 24173 jusqu'à droit connu sur le fond.

La recourante a déposé des

observations complémentaires le 4 avril 2014.

Le tribunal a tenu audience le 26

mai 2014. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal

de l'audience a été communiqué aux parties le 27 mai 2014.

Considérants

1.

La recourante soutient que la décision attaquée

est nulle dès lors que Jean-Marie Sonnay, municipal responsable des

constructions et de l'urbanisme et propriétaire d'une parcelle voisine de celle

de la recourante, ne s'est pas récusé lorsque la municipalité a statué.

a) Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou

administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un

délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst. ; 27 al. 1 Cst./VD). L'art. 29 al. 1

Cst. a un champ d'application plus large que l'art. 6 CEDH; il vise non

seulement les contestations civiles et pénales, mais aussi administratives (ATF

131.

II 169 consid. 2.2.3 p. 173; 130 I 269 consid. 2.3 p. 272/273). Ces principes sont mis en œuvre par l’art. 9 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), à teneur duquel doit se

récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment

si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a); si elle a agi dans la

même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil

d’une partie, expert ou témoin (let. b); si elle pourrait apparaître comme

prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une

inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).

La

jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v.2C_831/2011

du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: AC.2007.0158

du 7 mai 2012, consid. 1b; AC.2006.0213 du 13 mars 2008, consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur

la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives

que pour les autorités judiciaires. La garantie constitutionnelle n'impose en

effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation

d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas,

dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux

(cf. arrêt 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a

p. 217 s.). L'apparence de prévention constitue un motif général de récusation.

Il y a prévention lorsque certaines circonstances sont de nature à faire naître

le doute sur l'impartialité du membre de l'autorité. Ces circonstances peuvent

consister en un comportement personnel déterminé ou en certains éléments

fonctionnels ou organisationnels. Dans les deux cas, l'apparence de prévention

suffit, mais elle doit être objectivement fondée (EMPL relatif à la LPA-VD, mai

2008, p. 17).

b) En l'espèce, on ne relève

aucun élément dont on pourrait inférer qu'il existe un motif de prévention à

l'égard du municipal Jean-Marie Sonnay. On relève notamment que celui-ci n'a

pas formulé d'opposition lorsque le projet de construction a été mis à

l'enquête publique. Une apparence de prévention ne saurait au surplus être

déduite du seul fait que le municipal mis en cause est propriétaire d'une

parcelle voisine, ceci en l'absence de tout autre élément susceptible de mettre

en doute son impartialité. A cet égard, la situation ne saurait notamment être

comparée à celle où un membre de la municipalité sollicite un permis pour une

construction sur un bien-fonds dont il est propriétaire.

c) Vu ce qui précède, la

conclusion tendant au constat de la nullité de la décision attaquée doit être

rejetée.

2.

Il convient d'examiner si

c'est à juste titre que la municipalité a considéré que le permis de construire

délivré le 24 novembre 2010 était périmé.

a) L'art. 118 LATC a la teneur

suivante:

Art. 118 Péremption ou retrait de permis

1.

Le permis de construire est périmé si, dans le délai

de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.

2.

La municipalité peut en prolonger la validité d'une

année si les circonstances le justifient.

3.

Le permis de construire peut être retiré si, sans

motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais

usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut,

en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en

cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

4.

La péremption ou

le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des

autorisations et des approbations cantonales.

En l'espèce, le permis de

construire du 24 novembre 2010 a déjà été prolongé d'une année, jusqu'au 24

novembre 2013. La décision attaquée constate sa péremption pour le motif qu'il

n'y a pas eu, avant cette date, de commencement des travaux au sens de l'art.

118.

al. 1 LATC.

b) Selon la jurisprudence (voir par

exemple AC.2008.0046 du 18 mai 2011), la limitation dans

le temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations

juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire échec à une

modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les

voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée

et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne

pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis.

La jurisprudence rendue en relation

avec l'art. 118 LATC a connu une certaine évolution. Elle a d'abord considéré

qu'il fallait, pour déterminer si une construction était commencée, mettre en

regard les travaux déjà exécutés et l'ouvrage projeté, compte tenu de

l'importance de celui-ci et se reporter à la date de péremption. A la

constatation objective du début des travaux s'ajoutait un élément subjectif lié

à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution de

celui-ci (RDAF 1974 p. 450; 1990 p. 258). Le Tribunal administratif a ainsi

admis que le destinataire du permis de construire devait être autorisé à

démontrer, par d'autres moyens que le degré d'avancement des travaux à la date

de péremption du permis, qu'il possédait la volonté sérieuse de poursuivre

l'exécution de la construction. Une telle preuve sera considérée comme

rapportée lorsque, quel que soit l'avancement des travaux à la date de la

péremption, le constructeur sera en mesure de produire non seulement un

programme des travaux, mais encore les plans de détail, les contrats

d'adjudication avec les entreprises de terrassement et de maçonnerie (gros

oeuvre), ainsi que l'attestation d'une banque certifiant qu'un crédit de

construction a été ouvert pour la réalisation du projet. Ces conditions

réalisées, on peut en effet considérer que, vu les engagements pris de part et

d'autre et compte tenu des dommages-intérêts importants que le maître de

l'ouvrage s'expose à payer en cas de rupture de(s) contrat(s), le risque que

les travaux ne se poursuivent pas conformément au programme établi est faible.

Le tribunal administratif avait néanmoins conclu à la péremption du permis,

après avoir constaté que non seulement les travaux n'avaient pas débuté

matériellement, mais encore que les indices de la volonté de construire

n'avaient pas davantage été démontrés (AC.1992.0058/1992.0210 du 8 février 1993

consid. 3 a et b, publié in RDAF 1993 p. 478, confirmé par ATF 1P.142/1993 du 8

juin 1993). Plus récemment, il a par contre admis qu'un constructeur avait

apporté la preuve de son intention de poursuivre les travaux par un certain

nombre d'opérations autres que les travaux proprement dits (plans d'exécution

de l'architecte, prestations importantes des ingénieurs géotechnicien et civil,

adjudication des travaux spéciaux et de terrassement, octroi d'un crédit de

construction initial de 1'800'000 fr. par l'établissement bancaire). Le permis

de construire n'était donc pas périmé (AC.1996.0162 du 15 octobre 1997 consid.

2c). Dans un autre arrêt, il a été retenu comme élément subjectif démontrant à

satisfaction la volonté du constructeur de poursuivre l'exécution du permis de

construire litigieux la production de différents documents (programme des

travaux, contrat d'entreprise, procès-verbal d'une séance de coordination,

attestation relative à une couverture d'assurance responsabilité civile,

nouveau constat des lieux par un bureau d'ingénieur: AC.2001.0126 du 12

décembre 2001 consid. 2b). Dans l'arrêt AC.2007.0172 du 4 mars 2008, la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a jugé qu'en

l'absence de commencement effectif des travaux, la preuve de l'intention de les

commencer n'était pas établie dans un cas où malgré l'annonce de l'ouverture du

chantier, aucune entreprise n'avait été désignée pour les exécuter; ni le

piquetage pour terrassement effectué trois jours avant l'échéance, ni les

paiements effectués à la date de celle-ci (publicité pour la vente des

appartements et entretien de la parcelle) ne permettaient d'apporter la preuve

que les constructeurs possédaient la volonté sérieuse de commencer sans tarder

l'exécution des travaux. Dans l'arrêt AC.2008.0046 du 18 mai 2011, la CDAP a

jugé que la démolition d'un ancien hangar et l'abattage d'arbres ne

constituaient pas un début des travaux. Ne constituaient également pas un début

des travaux des sondages et des sondages carottés, ceux-ci révélant au

contraire des difficultés géologiques en raison desquels le concept même de la

construction était remis en cause. Pour le surplus, le recourant invoquait

l'établissement de nouveaux plans d'exécution, mais il ne pouvait se prévaloir

que de l'existence de certaines soumissions, aucune adjudication n'ayant eu

lieu et les interventions concrètes immédiates n'en étant qu'au stade de

l'appel d'offres (pour les travaux géométriques). Le recourant affirmait qu'il

entendait assurer lui-même le financement des premières étapes de la construction

et ne contracter un emprunt qu'ultérieurement auprès d'une banque ou

d'investisseurs potentiels avec lesquels il serait déjà en contact. Cette

dernière circonstance avait toutefois laissé le tribunal perplexe en regard de

l'importance du projet pour lequel la demande de permis de construire indiquait

un coût dépassant 18 000 000 fr., tandis qu'un procès-verbal

ultérieur faisait état d'un plan financier de 25 à 28 000 000 fr.

pour l'ensemble de la construction. Les autres éléments invoqués n'avaient que

peu de poids, notamment la conclusion d'une police d'assurance échéant le 30

juin 2008 déjà, de même que les contacts pris en vue de la promotion ultérieure

du projet. L'ensemble de ces circonstances, mais en particulier la nécessité de

revoir la structure du projet et ses implications financières, ainsi que

l'absence de financement assuré, ne permettaient pas de conclure que les

travaux étaient objectivement en état de commencer à l'échéance du permis de

construire (AC.2008.0046 consid. 2).

Le Tribunal fédéral a constaté de

son côté que la prise en compte d'un élément subjectif dans l'examen des

conditions de l'art. 118 al. 1 LATC constituait un assouplissement des

exigences posées par la loi, si bien que l'autorité pouvait se montrer sévère

quant à la preuve de cette intention (1C_150/2008 du 8 juillet 2008).

c) En l'espèce, les seuls travaux

réalisés sont des travaux de recherche de canalisations et de consolidation du

bâtiment existant dont la démolition est prévue. A cela s'ajoute l'abattage de quelques

arbres. Ces travaux ne sauraient dès lors être considérés objectivement comme

un commencement de la construction au sens de l'art. 118 al. 1 LATC.

Pour ce qui est des éléments

subjectifs susceptibles de démontrer la volonté de la constructrice de poursuivre

l'exécution du permis de construire, on note que les travaux de décapage du

terrain et de terrassement avaient apparemment été adjugés à un paysagiste et

qu'ils devaient être réalisés au mois de janvier 2014. Cela étant, il a pu être

constaté lors de l'audience du 26 mai 2014 que la recourante, dont l'époux

affirme vouloir réaliser et diriger lui-même l'essentiel des travaux, n'était

en mesure de produire aucun des plans qui sont nécessaires pour commencer la

réalisation d'un projet de cette importance (plan de terrassement, plan des

canalisations, plan des radiers de béton, dossier de préparation à l'exécution

comprenant des plans complets au 1:50 et quelques plans de détail au 1:20 et au

1:10). Même si l'époux de la recourante a indiqué lors de l'audience qu'il

avait "tout dans la tête", l'absence des différents plans requis pour

réaliser un projet de cette envergure montre que, en l'état, la volonté de la

constructrice et surtout sa capacité de poursuivre les travaux autorisés par le

permis de construire délivré le 24 novembre 2010 ne sont pas établies.

3.

Il convient encore

d'examiner si, comme le soutient implicitement la recourante, il y a lieu de

considérer que la demande de permis de construire pour la réalisation du garage

souterrain a suspendu ou interrompu le délai de péremption courant dès le 24

novembre 2010.

a) La question de savoir dans

quelle mesure une enquête complémentaire, voire une simple autorisation

municipale portant sur des modifications du projet initial, peut être de nature

à faire partir un nouveau délai de péremption a été examinée à plusieurs

reprises par la Commission cantonale de recours, puis par le Tribunal

administratif et la CDAP. La jurisprudence distingue l'hypothèse dans laquelle

les modifications sont de peu d'importance et peuvent être autorisées

directement par la municipalité de celle où les modifications sont à ce point

importantes qu'elles nécessitent la mise en œuvre d'une enquête publique

complémentaire, voire d'une nouvelle enquête publique, se substituant à la

première. Dans la première hypothèse, lorsque seules sont en cause des

modifications mineures, l'autorisation municipale ne saurait remettre en

cause le délai de péremption courant dès l'octroi du permis de construire; en

effet, l'attente d'une décision municipale tardivement requise relative à un

ouvrage secondaire n'est pas de nature à différer les travaux relatifs au

bâtiment principal. En revanche, lorsque la demande concerne des travaux qui

impliquent une renonciation totale au permis de construire initial, en sorte

que la situation est assimilable à la présentation d'un nouveau projet,

l'autorisation fait partir un nouveau délai de péremption. La situation est

claire lorsque les modifications requises nécessitent une nouvelle enquête

publique se substituant à la première. Elle l'est moins lorsque les éléments

nouveaux ou à changer ne sont pas de nature à modifier sensiblement le projet

ou la construction en cours et peuvent faire l'objet d'une enquête publique

complémentaire; selon les cas, il n'est en effet pas exclu que malgré le fait

que ces modifications soient de peu d'importance, elles puissent remettre en

cause le commencement des travaux du bâtiment principal; lorsque ces conditions

sont remplies, on devrait en conséquence également admettre que le permis de

construire accordé à la suite d'une telle enquête fait partir un nouveau délai

de péremption (cf. AC.1992.0391 du 12 juillet 1993 et les références).

Dans un arrêt du 3 juillet 2008 (AC.2007.0191 consid. 1a), la CDAP a résumé la

jurisprudence en retenant que lorsque les modifications envisagées au projet

font l'objet d'une enquête complémentaire et qu'elles sont de nature à

compromettre le commencement des travaux du bâtiment principal, a fortiori

lorsqu'elles le compromettent à l'évidence, la délivrance du permis de

construire complémentaire fait partir dès sa date un nouveau délai de

péremption au sens de l'art. 118 LATC, partant interrompt le délai de

péremption courant jusque-là.

b) En l'espèce, la recourante

explique, sans être contredite par l'autorité intimée, qu'elle a appris peu

après la délivrance du permis de construire pour la maison qu'elle ne pourrait

pas stationner sur son terrain les bateaux et remorques dont elle est

propriétaire avec son époux, ce qui l'a contrainte à modifier son projet pour y

inclure un garage souterrain.

Même si, formellement, le garage

souterrain a fait l'objet d'une procédure de permis de construire propre et non

pas d'une enquête publique complémentaire à celle relative au bâtiment

principal, il y a lieu de constater qu'il existe un lien très étroit entre les

deux projets. On peut ainsi suivre la recourante lorsqu'elle soutient que la

disposition du garage a une incidence sur la construction de la maison et qu'il

n'était pas concevable d'aller de l'avant avec les travaux faisant l'objet du

permis de construire délivré le 24 novembre 2010 aussi longtemps qu'elle n'avait

pas obtenu un permis de construire pour le garage, permettant de savoir

précisément comme celui-ci allait être réalisé. On relève ainsi que, s'il est

vrai que la construction de la maison aurait pu commencer dès la délivrance du

permis de construire au mois de novembre 2010, le fait que la maison soit déjà

construite aurait rendu problématique la réalisation ultérieure du garage, vu

le positionnement respectif dans le terrain des deux constructions. Le

terrassement pour la construction du garage après achèvement de la villa aurait

ainsi entraîné des travaux qui s'apparentent à de la transformation lourde.

Selon l'assesseur spécialisé du tribunal, ces travaux auraient nécessité des

mesures spéciales et coûteuses de protection de l'ouvrage construit telles que

la démolition des pieds de façade (incluant les aménagements extérieurs

réalisés), la démolition des chemises de drainage, la reprise en sous-œuvre de

toute la façade mitoyenne et la réalisation, compliquée, de l'étanchéité entre

les deux objets en sous-sol. De fait, les caractéristiques du projet impliquaient

logiquement que le terrassement et les sous-sols du garage et de la villa soient

réalisés en même temps.

c) Vu ce qui précède, on se trouve

dans l'hypothèse où la modification d'un projet (soit l'adjonction du garage

souterrain) était de nature à compromettre le commencement des travaux

autorisés par le permis de construire délivré initialement. Partant, la

délivrance du permis de construire pour le garage a fait partir dès sa date

(soit le 4 novembre 2013) un nouveau délai de péremption au sens de l'art. 118

LATC pour la totalité du projet. C'est par conséquent à tort que l'autorité

intimée a considéré dans la décision attaquée que le permis de construire n°

24173.

était périmé.

4.

Le

recours doit ainsi être admis et la décision attaquée être annulée. Vu le sort

du recours, le frais de justice sont mis à la charge de la Commune de Gingins.

Celle-ci versera en outre des dépens à la recourante, qui a procédé par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Gingins du 17

janvier 2014 est annulée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est mis à la charge de la Commune de Gingins.

IV.

La Commune de Gingins versera à Ginette Firinu

une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 juin 2014

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.