AC.2014.0084

CDAP - AC.2014.0084 - 2014-07-02 - GUERRY, NERI, ISOZ, CAPELLINO/Municipalité de Gollion, MAULAZ, Service du développement territorial

2 juillet 2014Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

Claude et Raymond Maulaz sont propriétaires de

la parcelle n° 133 du registre foncier, sur le territoire de la commune de

Gollion. Ce bien-fonds de 22'949 m2, en nature de pré-champ, est

classé dans la zone agricole du plan général d'affectation de la commune. A

l'Est, il jouxte un quartier de villas.

La parcelle n° 133 fait partie

d'une exploitation agricole de la famille Maulaz. Le centre d'exploitation se

trouve actuellement dans le village de Gollion.

Le 30 avril 2013, Claude et Raymond Maulaz ont

soumis à la Municipalité de Gollion (ci-après: la municipalité) une demande

d'autorisation préalable d'implantation en vue de la construction d'un nouveau

hangar sur leur parcelle n° 133. Ils ont déposé un plan de situation à

l'échelle 1:1000, qui figure l'emplacement du hangar projeté, à l'angle

nord-est de la parcelle (hangar de 25.40 m sur 38.40 m, sans compter la surface

couverte par des avant-toits), ainsi que les aires d'accès (au Nord, à l'Ouest

et à l'Est du hangar), le tracé des collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées,

et quatre arbres à planter. Le dossier comporte également un plan à l'échelle

1:500, avec les mêmes indications que le plan au 1:1000 et quelques précisions

sur le revêtement des accès et places, ainsi que des plans et coupes à

l'échelle 1:100 montrant que le bâtiment projeté serait divisé en deux grandes

surfaces – hangar et atelier – avec des wc et un petit bureau; il aurait un

toit à deux pans, orienté dans l'axe Nord-Sud.

La demande d'autorisation préalable

d'implantation a été mise à l'enquête publique du 18 mai au 16 juin 2013.

Pascal Guerry et Céline Neri (copropriétaires

de la parcelle n° 371), Louis Isoz (propriétaire de la parcelle n° 402) et

Fabrizio Capellino (propriétaire de la parcelle n° 432), voisins directs

dans le quartier de villas de l'emplacement retenu pour le hangar, ont formé

opposition.

Le dossier a été transmis par la municipalité à

l'administration cantonale. La centrale des autorisations CAMAC a établi le 22

novembre 2013 une synthèse (n° 139351), dont il ressort que la Direction

générale de l'environnement, section eaux souterraines – hydrogéologie

(DES/DGE-EAU/HG) délivre l'autorisation spéciale requise parce que le projet

est situé dans la zone S3 de protection des eaux, en bordure de la zone S2 de

protection rapprochée des captages. Le Service de l'agriculture donne un

préavis favorable. La Direction générale de l'environnement, section assainissement

urbain et rural, fait de même.

Selon la synthèse CAMAC, le Service du

développement territorial (SDT/HZB2) a formulé des remarques ou préavis, en

indiquant d'emblée qu'il ne pouvait pas délivrer d'autorisation dans une

procédure relative à une demande préalable d'implantation. Cela étant, son

préavis est favorable, notamment parce que le hangar est conforme à la

destination de la zone agricole (répondant à des besoins agricoles

objectivement fondés). A propos de la localisation, le SDT retient notamment ce

qui suit:

"Le bien-fonds [n° 133] occupe une

situation relativement centrale par rapport à l'ensemble des parcelles

exploitées par M. Maulaz. L'installation du hangar à l'ouest du village

permettra en outre de minimiser les traversées de la localité avec les machines

et engins agricoles, la majorité des parcelles cultivées se situant de ce même

côté, tout en évitant de trop s'éloigner du centre d'exploitation actuel. Le

site proposé, situé en bordure de zone constructible, permet en outre de

répondre aux exigences de regroupement des constructions (art. 83 al. 3

RLATC)."

Les réserves suivantes sont

mentionnées, à propos de l'implantation:

"Dans le cas présent, aucun élément

marquant du paysage ne permet de conduire le sens d'implantation du bâtiment

projeté. Il apparaît toutefois qu'une implantation dans l'axe est-ouest, le

long du chemin agricole existant, permettrait de minimiser l'impact visuel du

bâtiment depuis le village et de diminuer de manière importante les surfaces de

circulations projetées en ne prévoyant qu'un seul et unique accès depuis le dit

chemin (DP communal n° 44). Une telle orientation permettrait également de

concentrer les activités vers le nord et non vers l'est et les quartiers

résidentiels."

Le préavis du SDT contient encore

des remarques au sujet du traitement architectural des façades et de la

toiture, ainsi que des aménagements extérieurs (davantage d'arbres et de

haies). En conclusion, il expose ce qui suit:

"Vu ce qui précède, le Service du

développement territorial considère que les travaux envisagés pourraient être

admis en conformité à la destination de la zone (art. 16a LAT et 34 OAT) sous

réserve de la prise en compte des remarques ci-dessus et préavise dès lors favorablement

ce projet.

Notre autorisation ne pourra toutefois être

délivrée que dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire

avec enquête publique qu'il nécessite (art. 103 ss LATC) et sous réserve du

résultat de dite enquête, du préavis municipal, ainsi que des déterminations

des autres services concernés.

Lors de cette enquête, il sera impératif de

fournir tous les documents usuels (dessins en plan, coupe et vues),

conformément aux dispositions de l'articles 69 RLATC, avec notamment le nouveau

bâtiment teinté en rouge. Sur les plans et les façades, il sera clairement

mentionné les matériaux prévus ainsi que leurs teintes. Le dossier sera

également constitué d'un plan des aménagements extérieurs mentionnant les

cheminements et accès existants et projetés, ainsi que l'ensemble des mesures

d'intégration paysagère (plantation, etc.)."

Le 27 janvier 2014, la municipalité a communiqué

à Pascal Guerry et Céline Neri, à Louis Isoz et à Fabrizio Capellino une

décision levant leurs oppositions. Cette décision retient, en conclusion, que

l'implantation du hangar projeté est conforme à la zone agricole.

Agissant le 27 février 2014 par la voie du recours

de droit administratif, Pascal Guerry, Céline Neri, Louis Isoz et Fabrizio

Capellino (Pascal Guerry et consorts) demandent à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal de constater la nullité de la

décision de la municipalité du 27 janvier 2014, subsidiairement de l'annuler.

Dans sa réponse du 28 mars 2014, la

municipalité conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 7 avril 2014, le

SDT conclut à l'admission du recours.

La municipalité s'est déterminée le

16 mai 2014 sur la réponse du SDT.

Les recourants ont déposé une

réplique le 20 mai 2014, en confirmant leurs conclusions.

Les propriétaires de la parcelle n°

133 (les constructeurs) ne se sont pas déterminés sur le recours, ni sur les

autres écritures qui leur ont été communiquées.

Considérants

1.

La décision attaquée est une décision par

laquelle la municipalité rejette les oppositions à l'encontre d'un projet de

construction pour lequel il lui était demandé d'accorder non pas un permis de

construire, mais une autorisation préalable d'implantation. D'après la réponse

de la municipalité, cette autorisation préalable a été accordée par elle

(l'autorisation elle-même ne figure pas au dossier). Une telle autorisation

n'est pas un simple préavis, mais elle a une portée juridique (cf. infra,

consid. 2). La décision d'octroi de l'autorisation et de levée des oppositions

est donc susceptible de recours au sens de l'art. 74 al. 1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi

de l'art. 99 LPA-VD. Le présent recours a été déposé en temps utile et il

respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). La

qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99

LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part

à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision

attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds

directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe

qualité pour recourir lorsqu'il critique le volume ou les effets du bâtiment

projeté. Ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, de sorte qu'il y a

lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants font valoir que l'autorisation

préalable d'implantation, délivrée par la municipalité, est nulle parce que

l'autorisation spéciale du canton, requise pour tous les projets de

construction situés hors de la zone à bâtir, n'a pas été délivrée.

a) L'autorisation préalable

d'implantation est définie à l'art. 119 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), dans les

termes suivants:

1.

Toute personne envisageant des travaux

peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une

autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont

applicables.

2.

L'autorisation préalable d'implantation

est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie

d'une demande de permis de construire.

3.

L'autorisation ne couvre que les éléments

soumis à l'enquête publique préalable.

Le renvoi aux art. 108 ss LATC

signifie que, pour la forme de la demande d'autorisation, l'enquête publique et

la décision, on applique les dispositions relatives au permis de construire. L'art.

119.

al. 1 LATC renvoie en particulier à l'art. 113 LATC, intitulé "autorisation

cantonale préalable" et ainsi libellé:

1.

Dans les cas prévus à l'article 120 et

dans tous ceux où l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, la

municipalité transmet la demande d'autorisation et les pièces annexes aux

départements intéressés, avant l'ouverture de l'enquête publique. Elle peut les

accompagner d'un préavis.

2.

Le délai d'enquête expiré, les oppositions

ou les observations auxquelles celle-ci a donné lieu sont immédiatement

communiquées aux départements intéressés.

b) L'art. 25 al. 2 de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que, "pour tous les projets de construction situés hors de

la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont

conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée".

Le projet de construction d'un hangar agricole en zone agricole, même s'il est

conforme à l'affectation de cette zone (cf. art. 16a LAT), doit donc en vertu

du droit fédéral faire l'objet d'une autorisation spéciale de l'autorité

cantonale compétente, en plus de l'autorisation communale. Cette autorisation

spéciale est réglée en droit cantonal aux art. 120 al. 1 let. a et 121 let. a

LATC; actuellement, la compétence est attribuée au Département du territoire et

de l'environnement, Service du développement territorial.

c) Dans le cas particulier, la

demande d'autorisation préalable d'implantation a été transmise au Service du

développement territorial, conformément à l'art. 113 al. 1 LATC (par renvoi de

l'art. 119 al. 1 LATC). Ce service n'a ni accordé, ni refusé formellement

l'autorisation cantonale spéciale prévue par les art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1

let. a LATC; il a considéré qu'il ne pouvait pas délivrer d'autorisation dans

le cadre de cette procédure administrative préalable et il a simplement

présenté un préavis globalement favorable, avec des remarques et des réserves.

Pour ce service, d'après sa réponse, "la

décision cantonale hors des zones à bâtir ne peut être prise qu'en connaissance

de tous les éléments pertinents" et "ces éléments ne peuvent être appréciés dans leur

globalité que lors de la procédure de la demande de permis de construire".

Cette conception ne tient pas

compte de la portée juridique de l'autorisation préalable d'implantation, qui

est restreinte et ne vise pas tous les aspects du projet. Cette autorisation

peut, selon les cas, se limiter à régler la question de l'implantation

proprement dite; elle peut aussi régler celles du volume, de la hauteur, voire

de l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la

demande. L'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en

particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des

rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire

doit être délivré si la demande en est faite dans le délai, si le projet de

construction est conforme aux conditions fixées dans l'autorisation

d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation

préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. Benoît Bovay et al.,

Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, n. 1 et 2

ad art. 119 LATC).

On ne voit pas pourquoi, pour un

projet de construction hors de la zone à bâtir – qu'il s'agisse d'un bâtiment

agricole conforme à la zone agricole, ou d'un bâtiment nécessitant une

dérogation selon les art. 24 ss LAT –, la question de l'implantation, voire

celle du gabarit du bâtiment (volume, hauteur) ne pourrait jamais être traitée

préalablement dans le cadre de l'art. 119 LATC. La jurisprudence cantonale a

déjà retenu que cette procédure en deux étapes n'était pas exclue dans les cas

d'application de l'art. 24 LAT (arrêt TA du 18 octobre 1993 publié in RDAF 1995

p. 107, consid. 4b). Quant à la jurisprudence fédérale, elle mentionne que

plusieurs cantons connaissent le système de l'autorisation préalable, la

procédure par étapes pouvant se révéler plus rapide et plus économique (ATF 135

II 30 consid. 1.3.5). Il n'y a pas de motifs valables de priver les

propriétaires d'immeubles hors de la zone à bâtir de cette possibilité. Du

reste, le législateur cantonal a expressément prévu un renvoi à l'art. 113 LATC

dans la réglementation de l'autorisation préalable d'implantation, admettant

ainsi que les départements cantonaux compétents pour délivrer des autorisations

spéciales statuent sur certains éléments, en première étape, dans le cadre de

l'art. 119 LATC.

d) Dans le cas particulier, il

incombait donc au Service du développement territorial (pour le Département du

territoire et de l'environnement) de statuer par une décision. Il pouvait

délivrer une autorisation cantonale spéciale préalable, dont la portée

juridique était limitée à certains éléments (implantation proprement dite,

éventuellement dimensions du hangar). Il pouvait aussi refuser l'autorisation

spéciale, soit parce que l'implantation prévue pour le hangar n'était pas

appropriée – c'est ce qu'il a laissé entendre dans son préavis, préconisant une

implantation selon un autre axe – soit parce que les éléments du dossier

n'étaient pas suffisants pour procéder à une pesée complète des intérêts, à

propos du besoin pour l'exploitation agricole concernée de disposer d'un hangar

ayant les dimensions projetées, à cet endroit du domaine (appréciation de la

conformité à la zone agricole selon l'art. 16a LAT; cf. notamment ATF 129 II

413.

consid. 3.2, 125 II 278 consid. 3a). C'est sur la base de cette décision

formelle que la municipalité peut examiner, de son côté, si l'octroi d'une

autorisation préalable d'implantation communale entre en considération. Une

décision négative de l'administration cantonale ferait obstacle à l'octroi de

l'autorisation communale mais, en pareil cas, le constructeur pourrait recourir

contre le refus (cf. art. 123 al. 3 LATC).

En l'état, comme le département

cantonal n'avait pas statué par une décision formelle au sens de l'art. 25 al.

2.

LAT et des art. 120 ss LATC, la municipalité n'avait pas la possibilité de

délivrer une autorisation préalable d'implantation. La jurisprudence fédérale

retient qu'hors de la zone à bâtir, une autorisation communale délivrée sans

approbation de l'autorité cantonale est contraire au droit et même, selon les

circonstances, nulle (cf. ATF 132 II 21 consid. 3.2, 128 I 254 consid. 3.1 et

les arrêts cités). Les recourants sont donc fondés à se plaindre d'une

violation du droit fédéral par la municipalité, qui a délivré l'autorisation

préalable d'implantation nonobstant l'absence d'autorisation cantonale

spéciale. Dès lors que ce grief a été présenté dans un recours recevable, il y

a lieu non pas de constater la nullité de la décision attaquée, mais d'annuler

dite décision (cf. art. 90 LPA-VD).

e) Dans sa réponse, le Service du

développement territorial expose que s'il était tenu de statuer formellement

sur la demande d'autorisation spéciale pour une autorisation préalable

d'implantation, il refuserait cette autorisation spéciale en l'état car le

projet de hangar ne serait "pas encore

suffisamment développé". Il incombe toutefois à ce service de

préciser encore ce qu'il entend par là, et d'expliquer pourquoi les questions

d'implantation ne peuvent pas à ce stade, le cas échéant, faire l'objet d'une

décision formelle positive, mais de portée limitée en vertu de l'art. 119 LATC.

Il ressort en effet du préavis contenu dans la synthèse CAMAC du 22 novembre

2013.

que le projet des constructeurs est déjà assez bien défini, et que le

Service du développement territorial a déjà pu se prononcer sur plusieurs aspects

déterminants au regard de l'art. 16a LAT. Quoi qu'il en soit, la cause doit

être renvoyée au Département du territoire et de l'environnement pour nouvelle

décision (cf. art. 90 LPA-VD). Cette décision sera ensuite communiquée à la

municipalité, qui statuera à nouveau sur la demande d'autorisation préalable

d'implantation.

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis, que

la décision municipale doit être annulée et que la cause doit être renvoyée au

Département du territoire et de l'environnement, Service du développement

territorial, pour nouvelle décision au sens des considérants (cf. supra consid.

2e in fine).

Compte tenu des particularités de

la présente affaire, où il incombe encore aux autorités administratives de

statuer sur la légalité du projet, il peut être renoncé à la perception de

frais de justice. Comme les constructeurs (les propriétaires de la parcelle

n° 133) sont manifestement toujours intéressés à l'obtention des diverses autorisations

nécessaires à la réalisation de leur projet de hangar, même s'ils n'ont pas

déposé d'écritures devant le Tribunal cantonal, il faut considérer qu'ils

succombent, l'autorisation communale qu'ils avaient requise étant annulée. Ils

payeront donc les dépens auxquels ont droit les recourants, représentés par un

avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis, la décision rendue le 27

janvier 2014 par la Municipalité de Gollion est annulée et la cause est

renvoyée au Département du territoire et de l'environnement, Service du

développement territorial, pour nouvelle décision au sens des considérants.

II.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

III.

Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à

titre de dépens aux recourants Pascal Guerry, Céline Neri, Louis Isoz et

Fabrizio Capellino, créanciers solidaires, est mise à la charge de Claude

Maulaz et Raymond Maulaz, solidairement entre eux.

Lausanne, le 2 juillet 2014

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.