AC.2014.0342

CDAP - AC.2014.0342 - 2015-06-12 - SCHMIDT MAILLET/Municipalité de Paudex

12 juin 2015Français17 min

Faits

Vu les faits suivants:

Catherine Schmidt Maillet est propriétaire d’un

immeuble à Paudex dans le hameau de la Verrière (parcelle n° 4 du registre foncier). Il s’y trouve un bâtiment d’habitation et une annexe, ou dépendance,

construite directement au bord de la rivière La Paudèze (bâtiment n° ECA 174). Cette annexe est ancienne; elle existait déjà en 1932 et,

quand le terrain voisin était occupé par une usine, elle servait de local pour

les pauses des ouvriers.

Le secteur dans lequel se trouve cette parcelle,

situé entre la route cantonale (au nord) et le lac Léman (au sud), et délimité

à l’ouest par la rivière La Paudèze, est régi par le plan partiel d’affectation

"A la Verrière ", entré en vigueur le 28 janvier 2003

(ci-après : le PPA). Des périmètres d’implantation sont définis par le PPA

pour des nouvelles constructions; ce plan figure aussi les "bâtiments

existants à démolir en cas de réalisation du plan". Les autres bâtiments

déjà construits sont également figurés, soit comme composants du "hameau

de la Verrière" (teinte anthracite, avec hachures) soit comme

"bâtiments existants" (teinte rose, avec hachures).

Le régime juridique applicable à

l’annexe de Catherine Schmidt Maillet n’est pas clairement défini par le PPA. Il

est teinté en rose sur le plan, mais la légende n’explique pas la signification

de cette teinte, sans hachures. Le terrain alentour est classé dans

l’ "aire des aménagements extérieurs".

A sa demande, Catherine Schmidt Maillet a obtenu

le 17 décembre 2012 de la Municipalité de Paudex un permis de construire intitulé "Autorisation municipale pour construction de minime

importance – rénovation/entretien de la dépendance". Auparavant, l’annexe

n’était pas utilisée, sinon comme local de dépôt, par la propriétaire. L’autorisation

portait sur les travaux suivants : "Réparation du toit, rhabillage et

pose d’une nouvelle porte-fenêtre, doublage en bois". La propriétaire

avait préalablement remis à la Municipalité un croquis du 9 décembre 2012 indiquant les travaux qu’elle entendait effectuer. Il n’a pas été requis de dossier

complet de demande de permis de construire, et la Municipalité n’a pas ordonné de mise à l’enquête publique.

La commission de salubrité de la commune a

visité le bâtiment, après les travaux de rénovation, et elle a constaté des

différences entre les travaux autorisés et ceux qui avaient été réalisés :

le cabanon était désormais équipé d’une cuisine, d’un WC, d’une douche, d’un

conduit de fumée ; il était pourvu en eau chaude et en électricité.

La Municipalité, ayant

pris connaissance du rapport de la commission de salubrité, a adressé le 17

septembre 2014 à Catherine Schmidt Maillet une décision comportant les passages

suivants :

"Ce cabanon

de jardin doit en rester un et être utilisé notamment à des fins de rangement

d’outils. Il n’est d’ailleurs pas inséré dans le plan partiel d’affectation

« A la Verrière », approuvé par le Département des infrastructures le 28 janvier 2003, dans un périmètre constructible.

Par conséquent, la Municipalité vous met en demeure d’exécuter les travaux nécessaires à la mise en conformité

de ce cabanon conformément à l’autorisation qui vous a été délivrée le 17

septembre 2012.

Un délai au 15

novembre vous est imparti à cet effet.

Passé ce délai et

sans exécution de votre part, la Municipalité vous informe d’ores et déjà qu’elle fera exécuter les travaux incriminés à vos frais et risques en application de

la disposition précitée […]".

Catherine Schmidt Maillet a recouru le 3 octobre

2014 contre la décision de la Municipalité. Elle demande "que cette dépendance puisse rester telle que nous l’avons

restaurée, sans contrevenir aux permissions reçues".

Dans sa réponse du 11 novembre

2014, la Municipalité conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 21

novembre 2014, en précisant ses conclusions qui tendent à l’annulation de la

décision attaquée, et subsidiairement à ce "qu’à l’avenir cette

dépendance, partie intégrante de [sa] propriété, soit considérée comme

habitable, ou que des démarches dans ce sens soient rapidement entreprises par

l’autorité intimée".

La Cour de droit

administratif et public a procédé à une inspection locale le 23 avril 2015. Il

a été constaté qu’au rez-de-chaussée, une cuisine avait été aménagée au fond de

la pièce, et qu’il y avait des ouvertures sur les façades est, ouest et sud

(fenêtres, porte-fenêtre). A l’étage, il se trouve une pièce avec divers

meubles entreposés, et une nouvelle salle de bain. Cet étage est éclairé par

trois fenêtres.

Après l’inspection locale, la

municipalité a fourni des explications complémentaires sur le statut historique

du bâtiment litigieux ainsi que sur le régime juridique applicable.

Considérants

1.

La décision attaquée est un ordre de remise en

état d’un bâtiment, prononcé par la municipalité après que des travaux ont été

réalisés sans respecter les conditions du permis de construire délivré. Une

telle décision peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au

Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]). La propriétaire à qui l’ordre de

remise en état est destiné, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let.

a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de

sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.

Il n’est pas contesté que les travaux de

rénovation de l’annexe (bâtiment n° ECA 174) autorisés par la municipalité le

17.

décembre 2012 ne permettaient pas expressément sa transformation en bâtiment

habitable, avec une nouvelle cuisine, une nouvelle salle de bains, et la

création de deux pièces, au rez-de-chaussée et à l’étage. Les plans ou croquis

soumis à la municipalité (du 9 décembre 2012) ne donnaient aucune indication

sur des travaux à réaliser à l’intérieur du bâtiment et il n’a pas été

question, dans la documentation remise par la recourante, d’un changement

d’affectation des locaux. Après les transformations, ce bâtiment peut servir de

logement de vacances, voire d’habitation principale pour une personne seule ou

un couple. En d’autres termes, les travaux réalisés vont bien au-delà de ce qui

était décrit dans la demande d’autorisation et sur les croquis fournis à l’origine.

Il faut considérer que la recourante requiert en définitive une régularisation

des travaux effectués, et l’octroi d’un permis de construire, ou d’une

autorisation complémentaire, a posteriori.

Lorsqu’une construction a été

réalisée sans autorisation, l’autorité doit, avant de prononcer un ordre de

démolition ou de remise en état, examiner la proportionnalité d’une telle

mesure (ATF 136 II 359 consid. 6). Des travaux effectués malgré l’absence de

l’autorisation requise ne sont pas nécessairement voués à être supprimés.

Encore faut-il se prononcer sur le respect du droit de fond, c’est-à-dire sur

le succès d’une demande d’autorisation éventuelle au moment de la construction

ou ultérieurement. Au cas où la construction aurait pu être autorisée au moment

où elle a eu lieu et pourrait l’être actuellement, l’ordre de démolition est

inadmissible ou, en d’autres termes, contraire au principe de la

proportionnalité (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel

1984, vol. II p. 650).

3.

La décision attaquée retient que le bâtiment

litigieux n’a pas été classé par le PPA dans un périmètre constructible. Il est

vrai que tout le terrain autour du bâtiment fait partie de l’aire des

aménagements extérieurs, qui est inconstructible (art. 12 al. 2 RPPA). La surface

du bâtiment lui-même a sur le plan une couleur (rose) qui n’est pas celle de

l’aire des aménagements extérieurs (vert). Or la légende du plan ne donne

aucune indication sur la signification de la teinte rose, sans hachures. On ne

saurait toutefois retenir que l’autorité de planification a renoncé à régler

l’affectation du sol dans ce petit périmètre, d’une trentaine de mètres-carrés.

Il est manifeste que l’intention des autorités n’était pas de sortir ce

compartiment de terrain de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT (cf. ATF

114.

Ib 344). La question est de savoir si l’autorité communale entendait

inclure cette surface dans l’aire des aménagements extérieurs, ou plutôt lui

appliquer la réglementation prévue pour les bâtiments existants.

a) La réglementation pour les

bâtiments existants figure à l’art. 11 RPPA, ainsi libellé :

"Article 11 – Hameau de la Verrière et bâtiments en front de lac

Les bâtiments existants composant le hameau

de la Verrière figurent sur le plan. Ils sont régis par les dispositions du

chapitre XIII, articles 41 et 42 du règlement communal du plan général

d’affectation, approuvé par le DINF le 23 juillet 1998.

Par analogie au hameau de la Verrière, les bâtiments existants situés en front de lac et figurés sur le plan, font l’objet

des mêmes dispositions."

Les art. 41 et 42 du règlement

communal du plan général d’affectation (RPGA) ont la teneur suivante :

"CHAPITRE 13

– ZONE DU HAMEAU DE LA "VERRIERE"

Article 41 –

Définition

Cette zone est

destinée à sauvegarder le hameau existant de la "Verrière".

Elle accueille de

l'habitation, ainsi que des activités ou du petit artisanat dans la mesure où

ces affectations sont compatibles entre elles.

Article 42 –

Bâtiments existants.

Les bâtiments

existants peuvent être entretenus, transformés ou reconstruits dans leur

implantation et gabarit actuels, sous réserve de légères modifications admises

par la Municipalité.

Les volumes

existants peuvent être utilisés sans limitation.

La Municipalité peut également autoriser des

agrandissements de peu d'importance et des dépendances au sens de l'article 61

du présent règlement.

Tous les travaux

prévus aux alinéas précédents ne peuvent être autorisés que s'il n'en résulte

pas d'atteinte au caractère de l'ensemble architectural."

b) Le bâtiment litigieux ne fait

pas partie des "bâtiments existants composant le hameau de la Verrière", au sens de l’art. 11 al. 1 RPPA - bâtiments figurés en couleur anthracite,

avec hachures –, ce groupe de maisons se trouvant non pas au bord de la

rivière, mais le long du chemin de la Verrière. Les travaux préparatoires du PPA, notamment le rapport d’aménagement selon l’art.

47.

OAT, établi par le bureau d’urbanisme mandaté, ne donnent aucune explication

sur la signification de la teinte rose, sans hachures, alors que les autres bâtiments

existants pouvant être maintenus – à savoir ceux qui ne sont pas à démolir en

cas de réalisation du plan – sont teintés en rose avec des hachures. L’emprise

au sol de ce bâtiment n’a pas été teintée en vert, à l’instar de ce qui a été prévu

pour certains bâtiments à démolir, de sorte que l’on ne peut pas considérer que

l’intention de l’autorité de planification était d’inclure cette surface dans

l’aire des aménagements extérieurs, inconstructible. L’explication la plus

plausible, à défaut d’autres explications fournies par la municipalité, est que

l’urbaniste auteur du plan a omis d’ajouter les hachures dans la surface rose

correspondant à l’annexe litigieuse. Il faut donc retenir que ce bâtiment est

dans un périmètre en principe constructible, qui est – d’après la légende du

PPA – celui des "bâtiments existants" (teinte rose avec hachures).

Cela étant, la réglementation de

l’art. 11 al. 2 RPPA n’est pas claire quant aux possibilités de transformation

du bâtiment litigieux. Il n’est en effet pas situé "en front de lac",

contrairement aux bâtiments construits sur les parcelles 94, 97, 98, 18 et 256

(sur ce dernier bien-fonds, le bâtiment existant est également une petite

construction, du type chalet ou cabanon, plus petite que le bâtiment ECA 174).

c) A ce stade, il faut donc

constater que le PPA classe le bâtiment litigieux dans un périmètre

constructible, mais que son règlement ne définit pas clairement les

possibilités de construire ou de transformer. En d’autres termes, ce plan

d’aménagement est équivoque tant dans sa partie graphique que dans ses

dispositions réglementaires. La municipalité n’a pas interprété ces normes dans

la décision attaquée, puisqu’elle a retenu, à tort, que le secteur était

purement et simplement inconstructible. Dans sa réponse au recours et ses

déterminations ultérieures, elle n’a pas non plus pris spécifiquement position

sur l’interprétation de l’art. 11 al. 2 RPPA. Il convient donc que la

municipalité statue à nouveau sur la question de la régularisation des travaux

effectués sans autorisation, en se prononçant sur la portée des règles du PPA

en ce qui concerne la transformation d’un bâtiment existant non situé en front

de lac.

Pour que la municipalité puisse

statuer en connaissance de cause, il importe que la recourante lui fournisse

les documents requis par la législation cantonale en vue de l’octroi d’un

permis de construire. Dans la mesure où le projet de la recourante consiste à

rendre son annexe habitable, il n’est à l’évidence pas dispensé de l’autorisation

de construire (cf. art. 68a al. 2 let. a du règlement du 19 septembre 1986

d’application de la LATC [RLATC ; RSV 700.11.1]). La municipalité devra

exiger un dossier comportant les éléments prescrits à l’art. 69 RLATC, afin que

le projet consistant à rendre l’annexe habitable soit clairement décrit dans la

demande d’autorisation. La municipalité pourra imposer une enquête publique,

s’il y a lieu (art. 109 LATC). Ensuite, sur la base d’éléments précis et d’une

interprétation soigneuse de la réglementation du PPA, elle pourra se prononcer

sur la possibilité, ou au contraire l’impossibilité d’une régularisation, au

regard des règles du droit cantonal.

d) Il incombera également à la

municipalité d’examiner si les prescriptions du droit fédéral et du droit cantonal

qui tendent à la protection contre les crues restreignent les possibilités de

transformer cette construction existante. Dans ses dernières observations, la

municipalité affirme que l’aménagement de locaux d’habitation dans le bâtiment

litigieux, situé directement au bord de la rivière, ne serait pas admissible

"en raison de la future réglementation qui colloque ce secteur en espace

réservé aux eaux en prévision d’éventuelles crues que pourrait générer la Paudèze en cas d’intempéries violentes". Elle a produit des "documents

provisoires" d’un bureau d’urbanisme, établis en vue d’une révision du

plan général d’affectation. Sur le plan des zones d’affectation (document du 20

octobre 2014), une bande d’une dizaine de mètres, le long de la rivière, est figurée

en tant qu’"espace réservé aux eaux". Le bâtiment litigieux se trouve

à l’intérieur de cette bande. Il est également situé à l’intérieur d’un "périmètre

des dangers naturels – crues". Pour le reste, ce projet ne prévoit pas de

modification de l’affectation du sol dans le périmètre du PPA.

En droit cantonal vaudois, la

municipalité a effectivement la possibilité de refuser le permis de construire

pour un projet qui, bien que conforme à la loi et aux plans et règlement en

vigueur, est contraire à un plan d’affectation communal envisagé, mais non

encore soumis à l’enquête publique (art. 77 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985

sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC ; RSV

700.

] – effet anticipé négatif du projet de plan). Cette question devra

encore être examinée soigneusement par la municipalité et on ne saurait

d’emblée considérer, dans le présent arrêt, que ce projet de plan exclut toute

transformation du bâtiment litigieux. L’art. 77 LATC a en quelque sorte la

portée d’une mesure provisionnelle, puisqu’après le refus d’autorisation fondé

sur cette norme, les autorités compétentes ont l’obligation de mettre à

l’enquête publique le plan envisagé, puis de l’adopter, dans des délais fixés

par la loi, à défaut de quoi la demande de permis de construire peut être

renouvelée (art. 77 al. 2 à 5 LATC). Si la municipalité entend, dans le cas

particulier, invoquer l’effet anticipé du projet de nouveau plan général

d’affectation, elle devra le faire dans une décision formelle, propre à faire

courir les délais susmentionnés.

4.

Il découle de ce qui précède que la décision

attaquée, qui ordonne la remise en état en se fondant sur le caractère

inconstructible du secteur, et en excluant donc d’emblée une régularisation,

n’est pas compatible avec les exigences découlant du principe de la

proportionnalité (cf. supra, consid. 2). Cette décision doit être annulée, et

la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision, au sens

du considérant précédent. Il incombera en premier lieu à la recourante de

déposer une demande d’autorisation de construire comportant tous les éléments

exigés par la municipalité, car elle est, en vertu des règles générales de la

procédure administrative, tenue de collaborer à la constatation des faits dont

elle entend déduire des droits (art. 30 LPA-VD).

Le recours est donc partiellement

admis, dans cette mesure.

Vu l’issue de la cause, il n’y a

pas lieu de condamner la recourante au paiement des frais judiciaires. La

municipalité, qui n’obtient pas entièrement gain de cause, n’a pas droit à des

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision rendue le 17 septembre 2014 par la Municipalité de Paudex est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle

décision au sens des considérants.

III.

Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni

alloué de dépens.

Lausanne, le 12 juin 2015

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.