AC.2015.0036

CDAP - AC.2015.0036 - 2016-02-12 - FISCHBACH/Municipalité d'Avenches, ECA

12 février 2016Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Arthur Fischbach est propriétaire de la parcelle 472 de la commune

d'Avenches, supportant un bâtiment d'habitation (ECA 990) construit en 1968.

Celui-ci compte 25 appartements, dont les portes palières ont une largeur de

passage de 78 cm.

En 2014, Arthur Fischbach a entrepris des démarches

en vue de procéder à des travaux sur l'immeuble, visant notamment à remplacer les

portes palières.

Interpellée par l'un des maîtres d'état sur la

conformité des matériaux des nouvelles portes aux exigences de résistance

contre le feu, la Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité) s'est

adressée à son tour à l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie

(ECA). Celui-ci s'est exprimé à ce sujet par courriel du 13 novembre 2014, dans

les termes suivants:

"(...)

je vous confirme qu'en 2015 les portes d'entrée des appartements doivent

toujours avoir une largeur de passage libre de 0,9 m.

Le changement

des portes existantes devrait entraîner le changement de la largeur de ces

dernières. Cet objet étant de votre compétence je vous laisse le soin d'y

donner la suite utile."

Le 21 novembre 2014, la municipalité a rappelé à Arthur

Fischbach que tous les travaux devaient être annoncés à la commune avant d'être

entrepris. Elle le priait ainsi de la renseigner formellement sur les travaux

déjà réalisés ainsi que sur ceux restant à opérer. Elle précisait enfin que les

nouvelles portes devraient respecter les normes actuelles et être homologuées.

Par lettre du 27 novembre 2014, Arthur Fischbach a requis de la

municipalité qu'elle dispense les travaux prévus d'autorisation de construire.

Hormis le remplacement des portes d'entrée des appartements, qui dataient de la

construction du bâtiment, il entendait effectuer le changement des portes

d'entrée du bâtiment, des marquises de celles-ci, des sonneries et des

serrures, des cuisines, des portes situées dans les caves, du système

d'éclairage des corridors, ainsi que la réfection de la peinture des corridors

et des cages d'escalier. Il répétait qu'à ses yeux, ces travaux n'étaient pas

soumis à autorisation de construire dès lors qu'ils relevaient uniquement de

l'entretien. Au surplus, le bâtiment bénéficiait de la garantie de la situation

acquise, de sorte que la municipalité ne pouvait exiger l'élargissement de

l'ouverture des portes d'entrée des appartements (de 78 à 90 cm), ce qui

débordait au demeurant de la notion de travaux d'entretien.

Le 19 décembre 2014, la municipalité s'est derechef

enquise auprès de l'ECA de l'application des normes de protection contre

l'incendie compte tenu de l'argumentation présentée par le constructeur.

L'ECA s'est déterminé par courriel du même jour,

dans les termes suivants:

"Le

principe de proportionnalité ne s'applique pas aux issues de secours et voies

de fuites. La sécurité des personnes doit être garantie selon l'article 2.2 b)

de la norme.

remplacement de ces portes doit entraîner la modification de la largeur de

passage conformément aux directives soit à 90 cm."

Par décision du 14 janvier 2015, la municipalité a indiqué au

constructeur que le remplacement des portes devait entraîner une modification

de la largeur du passage à 90 cm, conformément aux directives de protection

contre l'incendie.

Au terme d'un échange de courriers des 27 janvier, 4

février, 10 février et 18 février 2015, le constructeur et la municipalité sont

restés sur leurs positions.

Entre-temps, agissant par acte du 16 février 2015, Arthur Fischbach a

déféré la décision précitée de la municipalité du 14 janvier 2015 devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à

l'admission du recours, à l'annulation du prononcé attaqué, à la constatation

que les travaux envisagés relèvent de l'entretien, partant qu'ils ne sont pas

soumis à autorisation, ainsi qu'à la constatation qu'il n'est pas astreint de

modifier les encadrements intérieurs des portes pour les élargir à 90 cm.

L'ECA a déposé ses observations le 19 mars 2015. Se

référant à son courriel du 13 novembre 2014, il a déclaré:

"Nous avons également indiqué à la

Commune que dans le cadre de transformations ces exigences [largeur à 90 cm]

doivent être appliquées, tout en tenant compte du principe de la

proportionnalité, cette décision restant de compétence communale."

La municipalité a conclu au rejet du recours au

terme de sa réponse du 24 avril 2015 et de son mémoire complémentaire du 13 mai

2015.

Le recourant a complété son mémoire le 15 juin 2015, puis le 1er

juillet 2015, en produisant cinq devis du coût du remplacement des portes en

cause, qu'il estimait à environ 50'000 fr. sans changement des dimensions et à environ

185'000 fr. en cas d'élargissement compte tenu des frais supplémentaires en

termes de menuiserie (22'924.90 fr. [72'333,45 fr. - 49'408,55 fr.]), de

maçonnerie (25'671,50 fr.), de peinture (39'611,75 fr.) et de carrelage

(46'434,60 fr. et 4'299,50 fr.).

La municipalité et l'ECA ont réagi les 3 et 10

juillet 2015 respectivement. En particulier, la municipalité a contesté le

montant total des devis présentés, l'estimant largement exagéré et infondé; de

plus, le recourant pourrait récupérer les sommes investies sur les loyers.

Quant à l'ECA, il s'est exprimé ainsi:

"(...)

En cas de transformation, d'agrandissement ou de changement

d'affectation important, une mise en conformité est requise, en tenant compte

du principe de proportionnalité.

Dans ce

processus de sécurisation "proportionné", les mesures relatives à la

protection des personnes, et notamment les exigences concernant les voies de

fuite, sont prioritaires. De plus, même en l'absence de transformation,

agrandissement ou changement d'affectation, une mise en conformité tenant

compte de la proportionnalité est requise, lorsque le danger est

particulièrement important pour les personnes. (...)"

Le Tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

a) La loi du 27 mai 1970 sur la prévention des

incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11) a

pour objet la protection des personnes et des biens contre les dangers d'incendie,

d'explosion et contre ceux résultant des éléments naturels (art. 1). L'ECA

dirige et surveille l'exécution des mesures prévues à l'art. 1er, et

assume de manière générale l'exécution des lois et des règlements concernant la

prévention des incendies ou la limitation de leurs effets (art. 4 et 5 LPIEN).

Les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation,

de construction et d'exploitation ou d'utilisation (art. 11 LPIEN). L’art.

2.

al. 1 LPIEN désigne les autorités chargées de l'application de la loi à

savoir: le Conseil d'Etat (let. a); l'ECA (let. b); les municipalités (let. c).

D'après l'art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application

de la LPIEN (RLPIEN; RSV 962.11.1), avant de délivrer le permis de construire,

d'habiter ou d'utiliser, la municipalité s'assurera que la construction et ses

aménagements ne présentent pas ou ne sont pas exposés à des risques importants

ou particuliers d'incendie ou de dommages résultant de l'action des éléments

naturels.

L'art. 3 al. 2 LPIEN habilite le Conseil d’Etat à

déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les

autorités fédérales, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accident

ou les organisations professionnelles. En exécution de cette disposition, le

Conseil d’Etat a adopté un règlement du 17 décembre 2014

concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV

963.11

), entrée en vigueur le 1er janvier 2015 (abrogeant l'ancien

règlement analogue du 14 septembre 2005). L’art. 1er de

ce règlement énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à

titre de mesures de prévention contre l’incendie. Celles-ci comprennent la

norme de protection incendie (01.01.2015 / 1-15fr) de l'Association des

établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI; ch. 1 let. a) et les

directives de protection incendie de l'AEAI (ch. 1 let. b), parmi lesquelles la

directive "Voies d'évacuation et de sauvetage" (01.11.2015 / 16-15fr).

Dans sa version du 1er

janvier 2015, la norme AEAI prévoit à ses art. 2 et 8:

Art. 2 Champ

d'application

1.

Les prescriptions de protection incendie

s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à construire ainsi que, par

analogie, aux constructions mobilières.

2.

Les bâtiments et les autres ouvrages existants

seront rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant un

principe de proportionnalité:

a. en cas de transformation, d'agrandissement ou de

changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation

b. lorsque le danger est particulièrement important

pour les personnes.

Art.

8.

Objectif de protection.

Les bâtiments et les

autres ouvrages doivent être construits, exploités et entretenus de manière à:

a. garantir

la sécurité des personnes et des animaux;

b. prévenir

les incendies, les explosions et limiter la propagation des flammes, de la

chaleur et des fumées;

c. limiter

les risques de propagation du feu aux bâtiments et aux ouvrages voisins;

d. conserver

la stabilité structurelle des bâtiments et des autres ouvrages pendant une

durée déterminée;

e. permettre

une lutte efficace contre le feu et garantir la sécurité des sapeurs pompiers.

Cet objectif de protection est poursuivi

à la fois par un concept "construction", reposant sur des mesures de

construction et par un concept "installation d’extinction" (cf. art.

10.

ss de la norme AEAI). S’agissant du premier concept, il consiste notamment à

soumettre certains matériaux et éléments de construction aux exigences de

protection incendie (cf. art. 13 ch. 5, 23 ss, 26 ss de la norme AEAI; loi

fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de construction [LPCo; RS 933.0]).

Tel est notamment le cas des portes, qui doivent de surcroît dans certains cas former

une fermeture coupe-feu (art. 31 ss de la norme AEAI, voir aussi, notamment, la

directive de protection incendie "Distances de

sécurité incendie, systèmes porteurs et compartiments coupe-feu"

du 1er janvier 2015 [01.01.2015 / 15-15fr]).

La norme AEAI régit les voies

d'évacuation et de sauvetage à ses art. 35 à 38, dont les art. 35 et 36

prescrivent:

Art. 35 Définitions

1.

Est considéré comme voie d'évacuation le chemin le

plus court qui peut être emprunté, depuis n'importe quel endroit du bâtiment ou

de l'ouvrage, pour rejoindre un lieu sûr à l’air libre ou dans le bâtiment.

2.

Est considéré comme voie de sauvetage le chemin le

plus court vers n'importe quel endroit des bâtiments ou des ouvrages où les

sapeurs - pompiers et les équipes de sauvetage doivent intervenir.

Les

voies d'évacuation peuvent servir de voie de sauvetage.

3.

Si les voies d'évacuation et de sauvetage horizontales

et verticales ne sont pas séparées par une fermeture coupe-feu, les voies d'évacuation

et de sauvetage horizontales sont soumises aux mêmes exigences que les voies

d'évacuation et de sauvetage verticales.

Art.

36.

Disposition

1.

Les voies d'évacuation et de sauvetage doivent être

disposées, dimensionnées et réalisées de manière à ce qu'elles puissent

toujours être empruntées rapidement et en toute sécurité.

Sont notamment déterminants:

a. l'affectation et la situation des bâtiments et des

autres ouvrages ou des compartiments coupe-feu;

b. la géométrie des bâtiments;

c. le nombre d'occupants.

2.

Dans le cadre de questions particulières liées aux

exigences des voies d'évacuation, il est possible, en accord avec l'autorité de

protection incendie, pour des zones spécifiques d'un bâtiment ou d'un

autre ouvrage de recourir à des méthodes de calcul.

Quant à la directive sur les voies d'évacuation

et de sauvetage, elle dispose, dans sa dernière version du 1er

novembre 2015:

2.4.5

Largeur et hauteur des voies d'évacuation

(voir annexe)

1.

La largeur exigée pour les portes et pour les

voies d’évacuation horizontales et verticales dépend du nombre d'occupants. La

largeur des voies d’évacuation est déterminée par le local recevant le plus

grand nombre de personnes (voir chiffres 3.5.2 et 3.5.3).

2.

Les voies d'évacuation horizontales doivent avoir

une largeur minimale de 1,2 m.

3.

Les escaliers à volées droites et leurs paliers

doivent avoir une largeur minimale de 1,2 m. Les escaliers en colimaçon doivent

avoir une largeur minimale de 1,5 m, le giron intérieur devant mesurer au

moins 0,15 m. Des dérogations sont possibles en fonction de l'affectation (voir

chiffre 3).

4.

La largeur de passage des portes doit être de 0,9

m au minimum. Des dérogations sont possibles en fonction de l'affectation (voir

chiffre 3).

5.

hauteur de passage des portes doit être de 2,0 m et celle des voies d'évacuation

horizontales de 2,1 m au moins. Des dérogations sont possibles en fonction de

l'affectation (voir chiffre 3).

2.

L'application de la norme AEAI aux immeubles anciens,

notamment aux bâtiments, tels que celui du recourant, existants avant l'entrée en vigueur de la LPIEN, est régie à son art. 2

al. 2. Cette disposition prévoit, comme exposé ci-dessus, que les bâtiments

doivent être rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant

un principe de proportionnalité, en cas de transformation, d'agrandissement ou

de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation

(let. a); lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes

(let. b). Elle concrétise le principe de la garantie de la situation acquise.

Les deux conditions mentionnées (let. a et let. b) ne sont pas cumulatives,

mais alternatives.

a) La municipalité a retenu que les travaux

envisagés par le recourant constituaient des travaux de transformation. Au

demeurant, la largeur existante des portes entraînait un danger

particulièrement important pour les personnes se trouvant dans le bâtiment, raison

pour laquelle il se justifiait de procéder à leur agrandissement pour garantir

la sécurité des usagers. L'intérêt public lésé était ainsi de nature à justifier

le "dommage" purement économique lié à la modification de la largeur

des portes. Par ailleurs, le principe de la proportionnalité ne s'appliquait

pas en matière de voies d'évacuation et de sauvetage. Quoi qu’il en fût, les

coûts résultant de la modification des encadrements de porte, largement

surestimés, n’étaient pas excessifs et pouvaient être répercutés sur les

loyers. Enfin, la municipalité a considéré qu'elle n'avait aucune raison de

s'écarter de l'avis de l'ECA, service spécialisé.

b) Les travaux prévus par le recourant

consistent dans le remplacement de diverses portes - dont les portes palières

et les portes d'entrée de l'immeuble - et des marquises surplombant les

portes d'entrée de l'immeuble, dans le changement du système d'éclairage des corridors,

ainsi que dans la réfection de la peinture des corridors et des cages

d'escalier.

c) aa) Il n'est pas contesté que les travaux litigieux

ne relèvent pas d'un agrandissement ou d'un changement d'affectation.

Contrairement à ce que soutient la municipalité, il ne s’agit pas davantage de

travaux de transformation du bâtiment au sens de l’art. 2 al. 2 let. a de la

norme AEAI, dès lors que le recourant se limite à maintenir l’immeuble dans son

état, en réparant les atteintes dues au temps ou à l'usage, voire à le

moderniser, sans toutefois toucher à ses volumes, à des éléments extérieurs significatifs,

à sa nature ou à son affectation.

bb) Il convient encore d’examiner si l’immeuble

représente un danger particulièrement important pour les personnes au sens de

l’art. 2 al. 2 let. b de la norme AEAI, s’agissant spécifiquement de la largeur

des ouvertures des portes.

Les écritures de l'ECA se sont limitées à indiquer que

même en l'absence de transformation ou de changement d'affectation, une mise en

conformité tenant compte de la proportionnalité était requise, lorsque le

danger était particulièrement important pour les personnes, les exigences

posées aux voies de fuite étant prioritaires. Elles ne se sont nullement

prononcées sur la question de savoir si la largeur libre des portes palières

d'appartement à 78 cm au lieu de 90 cm créait un tel danger.

En termes de protection contre les incendies, le

danger lié aux dimensions des portes doit être examiné au regard des

possibilités de fuite. Or, on ne saurait affirmer que l'ouverture des portes

palières à 78 cm au lieu de 90 cm - soit une différence de 12 cm -

restreindrait le passage des occupants des appartements au point de créer un

danger "particulièrement" important. Cette moindre largeur n'est pas

comparable au risque créé, par exemple, par l'inexistence de voies de fuite ou

par des obstacles réellement gênants.

Il n’est dès lors pas possible d’imposer au

recourant à l’occasion des travaux litigieux, sur la base de l’art. 2 al. 2 de

la norme AEAI, une mise en conformité aux prescriptions de protection contre

l'incendie de l’ensemble du bâtiment, notamment de la largeur du passage des

portes.

cc) Ainsi, la norme AEAI ne permet pas d'imposer au

constructeur entendant procéder sur un bâtiment existant à des travaux ne relevant

pas d'une transformation, d'un agrandissement ou d'un changement d'affectation importants,

une mise en conformité de l'ensemble du bâtiment aux prescriptions actuelles de

protection contre l'incendie lorsque les caractéristiques du bâtiment ne créent

pas un danger particulièrement important pour les personnes.

3.

Cela étant, même lorsque l’art. 2 al. 2 de la norme AEAI ne permet pas

d’exiger l’assainissement de l’ensemble d’un bâtiment existant faute de

réalisation des conditions prévues par ses lettres a ou b, les prescriptions

actuelles reste néanmoins applicables aux nouveaux éléments de construction que

le constructeur introduit dans cet immeuble.

a) Les portes constituent des éléments de

construction soumis à des exigences spécifiques de protection contre

l’incendie, notamment en termes de résistance au feu, voire de limitation de la

propagation du feu et des fumées. En l’espèce, dès lors que le recourant

n’entend pas simplement rafraîchir ou rénover les portes de son bâtiment, mais

les remplacer intégralement, il y installe un nouvel élément de construction,

dont les matériaux doivent à l’évidence respecter les critères actuels de

protection précités. Le recourant ne le conteste du reste pas.

b) S’agissant de l'encadrement, il n’est pas certain

qu’à elle seule, la pose de portes soumises aux normes actuelles en leur

qualité de nouvel élément de construction permette d’exiger simultanément

l’élargissement de leur encadrement (de 78 cm à 90 cm), que le

constructeur entend laisser intact. Cette question souffre néanmoins de

demeurer indécise, une telle exigence n’étant de toute façon pas conforme, en

l’espèce, au principe de la proportionnalité (cf. infra).

L’appréciation du respect du principe de la

proportionnalité implique ici d'examiner si l'intérêt public à la sécurité des occupants

l'emporte, ou non, sur l'intérêt privé du recourant à conserver la largeur

actuelle des portes d'entrée des 25 appartements concernés. Comme exposé

ci-dessus, s'il est indéniable qu'une porte d'une largeur de 90 cm au lieu de

78.

cm facilite, au moins dans une certaine mesure, la fuite des personnes

quittant précipitamment leur appartement, cet avantage n'est pas significatif.

Il ne se justifie dès lors pas d'imposer au recourant qu'il élargisse les

portes en cause, ce qui impliquerait notamment de démonter les cadres, de démolir

une partie de la maçonnerie, de refaire la peinture et d'adapter l'habillage du

sol, pour un montant bien supérieur au devis initial s’élevant à 50'000 fr.

Enfin, il importe peu que le constructeur puisse reporter le coût

supplémentaire sur les loyers: à supposer même que tel soit le cas, ce qui

n’est pas certain, les locataires ont un intérêt manifeste à ce que leur loyer

ne soit pas augmenté à la suite de mesures imposées sans motif suffisant au

propriétaire.

4.

Dans ces conditions, c’est à tort que la décision attaquée a retenu que

le remplacement des portes en cause impliquait un élargissement de leur

ouverture à 90 cm. Ce prononcé doit en conséquent être annulé. Il

appartiendra à la municipalité de rendre une nouvelle décision, statuant

notamment sur la dispense d'autorisation requise par le recourant.

5.

Vu de qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée doit

être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle

décision au sens des considérants. La municipalité, qui succombe, doit être

astreinte à verser une indemnité de dépens au recourant. Compte tenu des

circonstances, le présent arrêt sera toutefois rendu sans frais.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision attaquée de la Municipalité d'Avenches du 14 janvier 2015

est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision

dans le sens des considérants.

III.

Il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire.

IV.

La Commune d'Avenches est débitrice du recourant Arthur Fischbach d'un

montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 12 février 2016

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.