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Décision

AC.2015.0060

CDAP - AC.2015.0060 - 2015-11-23 - COMPAGNIE INDUSTRIELLE ET COMMERCIALE DU GAZ SA/Municipalité de Vevey, GROUPE E SA, Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environn

23 novembre 2015Français22 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA

(ci-après: CICG) est une société sise à Vevey, dont le but est l'achat, la

vente et la distribution de gaz naturel sous toutes ses formes. Elle compte parmi

ses actionnaires huit communes de la Riviera, dont celle de Vevey.

Par convention du 28 février 1994, renouvelant d'autres accords antérieurs, les communes précitées ont

concédé à la CICG "le droit exclusif d'établir et de maintenir en dessus

ou en dessous des domaines public et privé de leur territoire […] des

appareils, tuyaux et autres installations pour le transport et la distribution

du gaz, quelles que soient sa nature, sa destination et son utilisation"

(art. 1). En échange, la CICG a pour sa part l'obligation de livrer, contre

paiement, le gaz demandé tant pour l'utilisation publique que pour les besoins

des particuliers et de verser annuellement aux communes un dividende sur les

actions détenues par ces dernières, d'une part, ainsi qu'une redevance calculée

sur les recettes brutes de la CICG, d'autre part (art. 2 et 20). Toujours selon

cette convention, les communes conservent le droit de disposer du domaine

communal comme elles l'entendent et peuvent, notamment en cas de construction

de bâtiments ou d'autres ouvrages, faire déplacer, replacer ou même enlever,

aux frais de la société, les installations affectées au transport ou à la

distribution du gaz (art. 10). Si la CICG doit déplacer ses installations, elle

doit néanmoins être mise au bénéfice des conditions les plus favorables

accordées à d'autres entreprises privées concessionnaires, quant à la

répartition des frais de travaux (art. 11). La convention prévoit enfin que

tout litige survenant entre les parties au sujet de son interprétation, de son

application, de son exécution ou de son inexécution sera jugé, sauf exceptions,

par un tribunal arbitral (art. 26).

B.

La Commune de Vevey est

propriétaire de la parcelle 1561 du registre foncier communal, sise à

l'extrémité nord de son territoire, au lieu dit "Les Toveires". D'une

surface globale de 74'173 m2, cette parcelle comporte plusieurs

bâtiments totalisant 808 m2, un pré-champ de 37'520 m2 et une forêt de 35'845 m2. Le bien-fonds est implanté en

"zone IV industrie" selon le plan des zones et des ordres de

construction du 31 décembre 1963. Il est par ailleurs inscrit au cadastre

vaudois des sites pollués, en raison de la décharge et du stand de tir qui s'y

trouvaient auparavant.

Dans le courant de l'année 2009, un

mandat d'étude de faisabilité a été confié à la société Groupe E SA, société

fribourgeoise active dans la production, l'acquisition, la fourniture et le

commerce d'énergie notamment, en vue de l'implantation d'une centrale de

chauffage à distance sur la parcelle communale précitée. Le souhait de la

collectivité était de créer un système de chauffage à distance privilégiant les

énergies renouvelables et permettant d'approvisionner un ensemble de bâtiments.

Le chauffage à distance consisterait à produire de l'eau chaude au moyen d'une

chaudière, laquelle fonctionnerait à 80 % au bois (plaquettes) et à 20 %

au gaz d'appoint, puis à distribuer cette eau à quelque 1'500 ménages au moyen

de conduites souterraines, avant de la ramener à la centrale pour la chauffer à

nouveau. La société Groupe E SA prendrait à sa charge les frais de construction

du bâtiment et du réseau de distribution, et exploiterait la centrale de

chauffage à distance. Elle bénéficierait d'un droit de superficie à constituer

en droit distinct et permanent sur une partie du terrain, moyennant le

versement d'une rente annuelle de superficie.

L'étude de faisabilité s'étant

révélée concluante, la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité) a

rendu, le 25 juillet 2013, au terme d'une première enquête publique (CAMAC

137209), une décision autorisant préalablement l'implantation, sur la parcelle 1561,

de la centrale de chauffage à distance envisagée. Dite décision est entrée en

force.

C.

Le 3 septembre 2014, la municipalité et Groupe E SA ont déposé une demande de permis de construire la centrale de chauffage

en question. Une nouvelle enquête publique s'est alors déroulée du 26 septembre

au 26 octobre 2014 (CAMAC 149315). Elle a suscité l'opposition, le 23 octobre 2014, de la CICG.

La synthèse CAMAC a été établie le 4 décembre 2014. Les autorisations spéciales nécessaires ont été délivrées, sous certaines

conditions impératives des autorités consultées.

Une réunion a eu lieu le 29 janvier 2015 en présence de représentants de la municipalité,

de la constructrice Groupe E SA et de l'opposante CICG. Selon un compte-rendu établi

le 4 février suivant par l'autorité, la CICG aurait exprimé des craintes quant

à l'impact de la réalisation de la centrale de chauffage à distance sur le

réseau de gaz existant, compte tenu du fait que les conduites de gaz devraient

être déplacées ou remplacées et pourraient donc être endommagées. Les

comparants seraient alors convenus de travailler de manière concertée à

l'établissement du projet de construction définitif et à l'exécution des

travaux. Il résultait encore dudit compte-rendu qu'un accord allait être conclu

pour l'utilisation, à bien plaire, du domaine public par Groupe E SA pour la

construction du réseau, accord qui tiendrait compte de la convention de 1994 entre

la Commune de Vevey et l'opposante CICG. Dans son courrier adressé à la CICG, la municipalité priait dès lors cette société de lui indiquer, par retour de courrier,

si elle souhaitait maintenir ou non son opposition.

Par décision du 11 février 2015, la municipalité a levé l'opposition de la CICG et délivré le permis de construire sollicité, aux conditions posées par la synthèse CAMAC.

S'adressant à la municipalité le 25 février 2015, la CICG a reconnu avoir une volonté de dialogue réciproque avec la

constructrice Groupe E SA afin de favoriser la future coexistence de leurs

réseaux de fourniture d'énergie. Elle exigeait néanmoins de la municipalité que

l'intégralité des frais liés directement ou indirectement à la pose du réseau

de chauffage à distance soit mise à la charge de Groupe E SA. Elle se plaignait

en outre d'une "discrimination économique" par rapport à Groupe E SA,

du fait qu'elle-même ne bénéficiait pas d'un usage "à bien plaire", à

savoir gratuit du domaine public, mais devait verser à la commune une redevance

conformément à la convention de 1994.

Par lettre du 12 mars 2015, la municipalité a répondu que la séance du 29 janvier précédent n'avait pas d'autre

but que d'instaurer une discussion afin de trouver les bases d'une cohabitation

sur le territoire communal de la CICG et de Groupe E SA, et que les exigences

formulées devaient être traitées dans le cadre de l'accord à conclure entre ces

deux sociétés. Elle informait l'opposante CICG qu'un premier projet dans ce

sens lui avait été envoyé le 9 mars 2015 par la constructrice Groupe E SA et que la commune ne souhaitait pas intervenir dans ce processus. Elle précisait au

surplus que la redevance due par la CICG en application de la convention de

1994 constituait à son sens une taxe liée non pas à l'utilisation du domaine

public, mais uniquement à la consommation d'énergie: il s'agissait en effet d'un

pourcentage calculé sur les recettes brutes engrangées par la CICG sur la consommation de gaz, pourcentage fixé de surcroît en tenant compte du taux de

dividende (cf. art. 20 de la convention).

Le 12 mars 2015 toujours, sur la base d'un préavis de la municipalité du 15 janvier précédent, le Conseil

communal a autorisé cette dernière à constituer le droit de superficie envisagé

sur la parcelle 1561 en faveur de Groupe E SA.

D.

La CICG, par

l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 16 mars 2015 auprès de la Cour de céans contre la décision municipale du 11 février 2015, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle

décision. La recourante dénonce plusieurs irrégularités formelles et

matérielles, liées à des questions de protection de l'environnement et

d'aménagement du territoire, et requiert, à titre de mesures d'instruction, la

tenue d'une inspection locale ainsi que la production, en mains de la

constructrice, de toute convention éventuellement conclue avec la municipalité

au sujet de l'exploitation de la centrale de chauffage concernée. Elle se

réserve enfin d'agir à l'encontre de la décision du Conseil communal du 12 mars 2015.

Par missive séparée du même jour à

l'intention de la municipalité, la CICG a confirmé qu'à ses yeux, la redevance

qu'elle versait annuellement constituait la contre-prestation financière à son

droit d'utiliser le domaine public communal; le lien de la redevance avec les

recettes et le taux de dividende représentait une simple référence

calculatoire, permettant de déterminer la hauteur des redevances. La CICG a néanmoins indiqué que le projet d'accord qui lui avait été soumis par la constructrice

pourrait être validé après quelques amendements et que dès l' "obtention

des réponses qui permettront aux intérêts de [sa] société d'être préservés",

elle retirerait son recours.

Dans sa réponse du 6 mai 2015, la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE), par son Service

juridique, conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, faute de

qualité pour agir, subsidiairement à son rejet, les manquements invoqués étant

à son sens injustifiés.

La Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), respectivement sa

Section juridique, s'est déterminée en qualité d'autorité concernée le 12 mai 2015 sur les questions propres aux voies d'accès.

Pour sa part, la municipalité

conclut, dans sa réponse du 2 juin 2015, au rejet du recours et s'en remet à justice s'agissant de la question de la qualité pour recourir, qu'elle estime également

controversée. Elle relève en particulier que la recourante bénéficie d'une

convention conclue avec différentes communes antérieurement à l'adoption du

droit des marchés publics, lui conférant un monopole en matière de distribution

de gaz, et que la construction litigieuse fait déjà l'objet d'une autorisation

d'implantation exécutoire, non contestée à l'époque par la susnommée. Elle

précise enfin qu'un accord aurait été passé entre la recourante et la

constructrice, et se demande dès lors si le recours conserve encore un objet.

Dans ses observations du 6 juillet 2015, Groupe E SA prend les mêmes conclusions que la DGE, considérant pareillement que la recourante ne dispose pas de la qualité pour recourir et

que les griefs soulevés sur le fond sont infondés.

Par avis du 14 août 2015, le tribunal s'est réservé la faculté de statuer par arrêt séparé sur la recevabilité du

recours.

Dans un mémoire complémentaire de

son nouveau conseil du 14 septembre 2015, la recourante défend sa qualité pour recourir et maintient sa position sur le fond.

La cour a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Il convient en premier lieu d'examiner la

question de la qualité pour recourir de Compagnie Industrielle et Commerciale

du Gaz SA.

2.

a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour

former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Constitue un intérêt digne de

protection, au sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à

demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste

donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au

recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,

matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt

doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec

la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne

d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une

intensité plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 138 II 162 consid.

2.1

; TF 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.3 et les références). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit

remplie. Pour que l'intéressé puisse recourir, il n'est donc pas nécessaire

qu'il soit affecté dans des intérêts que la norme prétendument violée a pour

but de protéger. Toutefois, le lien avec la norme invoquée ne disparaît pas

totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir d'un intérêt digne de

protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans

l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence directe sur sa

situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; ATF 135 II 145

consid. 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2).

b) Selon la jurisprudence, le

voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe

la qualité pour recourir (TF 1C_243/2015 du 2 septembre 2015 consid. 5.1.1). Cette qualité est dans la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (cf. TF 1C_204/2012 du 25 avril 2013 consid. 4 et les références). Le critère de

la distance n'est toutefois pas le seul déterminant; s'il est certain ou très

vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine

d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement

les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir

qualité pour recourir (cf. ATF 136 II 281 consid. 2.3.1; TF 1C_388/2013 du 16 juin 2014 consid. 1.1). Le voisin doit néanmoins retirer un avantage pratique de

l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette

d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement

de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de

manière à exclure l'action populaire; il doit ainsi invoquer des dispositions

du droit public des constructions susceptibles d'avoir une incidence sur sa

situation de fait ou de droit (TF 1C_754/2013 du 28 avril 2014 consid. 3.1 et la référence).

c) En général, la jurisprudence

dénie la qualité pour agir au tiers qui dépose un pourvoi dans le but de

résoudre des difficultés contractuelles. Considérant que ce serait élargir à

l'excès la qualité pour recourir que de l'accorder à tous ceux (architecte,

géomètre, ingénieur, etc.) qui ont participé à l'élaboration du projet ou

pouvant espérer être mandatés ultérieurement pour sa réalisation, le Tribunal

administratif (auquel a succédé la Cour de céans) a ainsi notamment dénié la

qualité pour recourir d'un architecte agissant en son propre nom en vue

d'obtenir un mandat contre un refus de permis de construire (cf. AC.2000.0124

du 9 novembre 2000 consid. 3; AC.2000.0163 du 6 novembre 2000 consid. 2c). Dans le même sens, il a également estimé que ne disposait pas d’un intérêt digne

de protection l’entreprise souhaitant réaliser un mandat de pose d’une bâche

publicitaire qui recourait contre le refus d’autoriser la pose de cette bâche

(cf. GE.2006.0110 du 7 décembre 2006 consid. 1d/bb).

Il faut en revanche excepter les

cas dans lesquels les cocontractants sont, l’un et l’autre, destinataires de la

décision. Il en va ainsi en particulier des parties à un contrat de vente d’un

immeuble en cas de refus d’une autorisation d’acquisition d’immeubles par des

étrangers; la décision s’adressant simultanément à l’acheteur et au vendeur,

tous deux sont légitimés à recourir. Il en va ainsi également du propriétaire

actuel d’un bien-fonds et du promettant-acquéreur, qui entend y réaliser une

construction, contre le refus d’un permis de construire (cf. Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et

de l'environnement – Etude de droit fédéral et vaudois, thèse

Genève/Zurich/Bâle 2013, p. 132 et les références).

d) La jurisprudence admet enfin

qu'un intérêt digne de protection peut être reconnu aux concurrents de la même

branche économique qui contestent une autorisation délivrée à un tiers, lorsque

ces différents acteurs économiques se trouvent, en raison de réglementations de

politique économique ou d'autres normes spéciales, dans une relation

particulièrement étroite (par exemple dans des domaines où le droit prévoit un

contingentement). La qualité pour recourir est également donnée au concurrent

qui fait valoir que d'autres concurrents bénéficient d'une situation de

privilège ou d'un traitement de faveur. En revanche, celui qui craint

simplement que l'autorisation donnée à un tiers ne l'expose à une concurrence

accrue ne peut pas se prévaloir d'un intérêt en rapport étroit et spécial avec

l'objet de la contestation; de tels risques économiques sont en effet inhérents

à un régime de libre concurrence (cf. ATF 139 II 328 consid. 3.3; ATF 127

II 264 consid. 2c; TF 1A.14/2007 du 27 avril 2007 consid. 4.3; voir aussi Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 71ss et les références). Ces critères s'appliquent notamment quand un commerçant demande

l'annulation d'une autorisation de construire pour le projet d'un concurrent

(cf. ATF 109 Ib 198, JT 1985 I 549; TF 1A.205/2003 du 19 mars 2004 consid. 1.4 et les références).

3.

a) En l'espèce, il n'est pas contesté que la

recourante ne se trouve pas à proximité de la construction projetée, puisque

ses locaux sont à plus d'un kilomètre à vol d'oiseau de la parcelle en cause,

et qu'elle ne craint donc pas d'éventuelles immissions. Partant, elle n'a pas

qualité pour recourir en tant que voisine de l'ouvrage litigieux, au sens de la

jurisprudence précitée (cf. consid. 2b supra).

b) Sous l'angle de la qualité pour agir

des concurrents, il est vrai que les sociétés recourante et constructrice sont toutes

deux actives dans le domaine de l'énergie, en particulier celui de l'énergie

thermique: la première fournit du gaz, tandis que la seconde entend construire

et exploiter la centrale de chauffage à distance litigieuse, qui fonctionnerait

principalement au bois. Il peut dès lors être admis que les deux entreprises

sont concurrentes d'un point de vue purement économique, dès lors qu'elles se

disputent le marché de l'énergie, respectivement du chauffage. Un tel marché

n'est toutefois pas soumis à des normes spéciales, assimilables à un

contingentement, une clause du besoin ou un monopole, qui les placeraient dans

une relation de concurrence particulièrement étroite (voir spécialement TF

2C_477/2012 du 7 juillet 2014 consid. 1.4). La Cour de céans a d'ailleurs déjà retenu que la législation sur l'énergie n'instaurait pas un monopole de la

fourniture de chauffage à distance (cf. MPU.2012.0029 consid. 4c/aa).

La présente problématique ne

s'apparente pas non plus à la situation traitée par l'arrêt 1C_441/2011, invoqué

par la recourante, dans lequel le Tribunal fédéral avait considéré que la

société concernée, distributrice exclusive de gaz sur le territoire de la Commune de Monthey, était particulièrement touchée dans sa situation économique par la

modification d'un plan d'affectation et du règlement des zones. Cette nouvelle

planification prévoyait en effet la création de deux périmètres de chauffage à

distance, soumettait à autorisation de construire l'installation, le

renouvellement et le remplacement de systèmes de production de chaleur dans les

périmètres en question et imposait une obligation de raccordement au chauffage

à distance dans ces secteurs. Dans le cas présent en revanche, le litige porte

uniquement sur la construction d'une centrale de chauffage à distance et non pas

sur le réseau de distribution. De plus, aucune obligation de raccordement n'est

prévue.

Pour le surplus, la recourante ne

parvient pas à établir que la constructrice bénéficierait d'un traitement de

faveur. Certes, elle soutient que le fait que cette dernière puisse utiliser le

domaine public "à bien plaire" pour y installer son réseau de

conduites constituerait une discrimination à son détriment. Comme déjà relevé,

la construction du réseau ne fait cependant pas l'objet de la présente

procédure, laquelle concerne uniquement la centrale de chauffage. En l'état du

reste, aucune concession portant sur l'usage du domaine public en faveur de la

constructrice n'a été produite. On ignore même si elle a été accordée à ce

jour, de sorte qu'il n'est guère possible d'en imaginer sa teneur dans toutes

ses dimensions. Enfin, les relations commerciales des deux sociétés avec la

commune sont radicalement différentes: la recourante a pour sa part le droit

(et l'obligation) de distribuer du gaz par son réseau de conduites sur le

domaine public et doit verser en contrepartie un dividende aux communes actionnaires

ainsi qu'une redevance sur les recettes, alors que la constructrice doit quant

à elle construire à ses frais sa propre centrale de chauffage entièrement

équipée sur un terrain communal, pour lequel elle paiera une rente annuelle de

superficie. La constructrice vendra ensuite ses prestations à la Commune de Vevey par le biais d'une taxe de raccordement et d'un prix au kilowattheure. Aussi

n'est-il pas possible en l'état d'affirmer que la constructrice bénéficiera

d'un privilège injustifié et propre à fausser la concurrence en obtenant

gratuitement l'usage du domaine public.

c) A lire l'historique du litige,

il sied enfin de constater que la recourante ne craint pas tant d'être victime

d'une situation de concurrence que d'avoir à subir un préjudice si la

réalisation des travaux de construction projetés devait affecter ou endommager

son propre réseau de conduites (cf. notamment courriers de la CICG des 25 février et 16 mars 2015 à la municipalité). Or, cette question doit être réglée

par la recourante soit au titre de propriétaire des conduites menacées par les

règles du droit civil, soit au titre de concessionnaire par les règles de la

convention du 28 février 1994, lesquelles prévoient à cet égard la compétence

d'un tribunal arbitral. Un tel litige ne peut dès lors être résolu par le biais

de la présente procédure de droit public des constructions, portant uniquement

sur le permis de construire la centrale litigieuse.

d) Pour tous ces motifs, la qualité

pour recourir de la recourante doit lui être déniée.

Il est dès lors superflu d'examiner

si et dans quelle mesure les griefs de fond de la recourante devaient être

soulevés dans la procédure préalable d'implantation, dont l'autorisation

délivrée le 25 juillet 2013 est désormais entrée en force, de sorte qu'ils ne

seraient plus recevables dans le présent recours dirigé contre la délivrance du

permis de construire. De même, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le

fond, ni d'ordonner la mise en œuvre des mesures d'instruction requises par la

recourante.

4.

En définitive, le recours doit être déclaré

irrecevable. La recourante qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art.

49.

al. 1 LPA-VD) et versera des dépens à la Commune de Vevey ainsi qu'à la constructrice, qui ont chacune procédé par l'intermédiaire d'un mandataire

professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille)

francs est mis à la charge de Compagnie Industrielle et

Commerciale du Gaz SA.

III.

Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA est débitrice de la Commune de Vevey d'une indemnité de 2'000 (deux mille)

francs à titre de dépens.

IV.

Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA est débitrice de Groupe E SA d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 novembre 2015

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.