Lexipedia

Décision

AC.2015.0161

CDAP - AC.2015.0161 - 2019-07-04 - Association Rives publiques, A.__, B., C., D._, E., F., G., H., I., J./Municipalité de Mies, K., L., M._____,

4 juillet 2019Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Par lettre de leur avocat du 13 février 2015, l'association Rives

Publiques ainsi que les personnes physiques énumérées en tête du présent arrêt

ont demandé à la Municipalité de Mies de prendre toutes les mesures utiles afin

d'ouvrir le passage public à pied sur l'ensemble des rives communales. Cette

lettre énumérait les parcelles riveraines concernées et les obstacles présents (portails,

serrures, végétation épineuse, etc.). Exposant que ces parcelles étaient

grevées de servitudes de passage public inscrites au registre foncier, les

requérants demandaient que la municipalité rende pour chacune des parcelles une

décision administrative distincte ordonnant la suppression des entraves à

l'exercice du droit d'accès aux rives du lac.

Après avoir accusé réception de cette lettre le 23

mars 2015, la municipalité a répondu le 4 juin 2015 qu'elle ne pourrait pas

donner suite à la requête. Elle se référait à une précédente prise de position

de juin 2012 (il ne paraissait pas pertinent d'envisager l'aménagement d'un

chemin et l'effort pour l'implanter serait disproportionné par rapport aux

avantages qu'en retirerait la population) ainsi qu'à un avis de droit du 8

avril 2015 du conseil de la municipalité (la situation juridique n'avait pas

évolué et la municipalité n'était pas compétente parce que les servitudes de

passage public invoquées sont des servitudes cantonales à l'exception de celles

du chemin du Vieux-Port). La municipalité soulignait que l'association Rive

Publiques n'a pas qualité pour agir.

Par acte du 2 juillet 2015, les personnes précitées

ont déclaré recourir à la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal contre la décision municipale du 4 juin 2015 en concluant à son

annulation et à ce qu'ordre soit donné à la commune de Mies de rétablir une

situation conforme au droit et en particulier d'ouvrir l'accès au public aux

rives du lac sur toute la longueur du littoral communal en rendant aux besoins

des décisions individuelles pour chacune des parcelles énumérées.

Subsidiairement, elles concluaient à l'annulation de la décision et au renvoi

de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

B.

Plusieurs requêtes d'intervention ont été déposées.

a) Par lettre de son président et avocat du 23

juillet 2015, l'association des propriétaires riverains des lacs vaudois "APRIL"

a demandé l'autorisation d'intervenir dans la procédure au sens de l'art. 14 LPA-VD.

Selon l'art. 2 de ses statuts, cette association a pour but de défendre les

intérêts des propriétaires riverains des lacs vaudois et cela notamment dans le

cadre de l'élaboration des plans directeurs et des plans d'affectation des

rives des lacs. Elle favorise notamment l'aménagement et l'embellissement des

rives des lacs, la sauvegarde des sites riverains et lutte contre la pollution

des eaux. L'art. 3 des statuts l'autorise à agir auprès des tiers et devant

toute autorité. La requête d'intervention de cette association a été retirée

par lettre du 25 février 2016 qui précisait que le retrait intervenait pour des

motifs indépendants du fond du litige.

b) Par lettre de leur avocat du 3 septembre 2015, la

société anonyme M.________ et les autres personnes énumérées à ses côtés en

tête du présent arrêt ont demandé à intervenir dans la procédure. Ces personnes

invoquent leur qualité de propriétaire de la plupart des parcelles sur

lesquelles les recourants requièrent un accès du public aux rives du lac.

c) Par lettre du 10 octobre 2015, la société anonyme

L.________, représentée par son administrateur J.________, a requis

l'autorisation d'intervenir dans la procédure en sa qualité de propriétaire des

parcelles 182, 410 et 183 de Mies.

c) Le même jour, J.________ et K.________ ont

demandé ensemble l'autorisation d'intervenir en qualité de propriétaires de la

parcelle 181.

C.

Diverses correspondances ont encore été échangées.

D.

La Cour de droit administratif et public (CDAP) a statué dans deux causes

apparemment semblables:

a) Dans l'arrêt AC.2016.0212 du 7 août 2017, la CDAP

a déclaré irrecevable le recours interjeté par l'association Rives Publiques

ainsi que par Victor von Wartburg contre une décision du Département du

territoire et de l'environnement autorisant le renouvellement d'une concession

pour le maintien d'enrochements sur le domaine public cantonal du lac (parcelle

381 de Mies). Vu la distance séparant ses parcelles de la parcelle 381, Victor

von Wartburg ne pouvait être qualifié de voisin immédiat; en outre, les

enrochements concernés ne sont pas sur l'assiette de la servitude de passage

public à pied mais en contrebas du mur sur le couronnement duquel passe le

tracé de la servitude. Par surabondance, à supposer que les enrochements

litigieux soient de nature à entraver l'exercice de la servitude, il y avait

lieu de confirmer l'appréciation des précédents arrêts selon laquelle Victor von

Wartburg ne dispose pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75

LPA-VD à contester la décision attaquée, son intérêt à la réalisation du chemin

piétonnier le long des rives se confondant avec celui de tous les habitants de

la commune. Quant à l'association Rives Publiques, elle n'était pas touchée par

la décision attaquée à l'instar d'un particulier et le tribunal lui avait déjà

dénié la qualité pour recourir faute par la majorité de ses membres (non

allégués pêcheurs) d'être directement touchés par la décision attaquée. Enfin,

son but essentiel n'était pas la protection de la nature, des monuments et des

sites au sens de l'art. 90 de la loi sur ces objets (LPNMS; RSV 450.11).

Dans l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, la CDAP a

déclaré irrecevable le recours, interjeté par l'Association Rives du Lac et par

diverses personnes physiques, dirigé contre la décision de la municipalité de

La Tour-de-Peilz ordonnant la démolition d'une clôture avec portail fermé à clé

sur le tracé de la servitude de passage public à pied longeant la rive du lac.

Les recourants contestaient le délai imparti pour la démolition, qui reportait

celle-ci à 30 jours après la future autorisation exécutoire d'aménager un

chemin piétonnier en rive du lac. L'association recourante n'avait pas de droit

de recours légal et ses membres n'étaient pas plus touchés par la décision

entreprise que les autres habitants de la commune ou, d'une façon générale, que

les promeneurs qui apprécient de longer les rives du lac. Quant aux personnes

physiques recourantes, leur intérêt se confondait aussi avec celui de tous les

habitants si bien qu'elles n'étaient pas touchées dans une mesure et avec une

intensité particulière et ne se trouvaient pas dans un rapport étroit, spécial

et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. À

supposer que certains soient des pêcheurs amateurs et que ceux-ci bénéficient

de la servitude de marchepied, ce qui n'était pas démontré, ils ne seraient pas

plus touchés que l'ensemble des pêcheurs amateurs.

E.

Les recourants ont été invités à dire s'ils maintenaient leurs

conclusions compte tenu des arrêts AC.2016.0212 du 7 août 2017 et AC.2016.0073

du 8 août 2017. À leur requête, la présente cause a été suspendue dans

l'attente du sort des recours interjetés contre ces arrêts devant le Tribunal

fédéral. Celui-ci, statuant le 29 octobre 2018, a rejeté les recours dirigés contre

les arrêts résumés ci-dessus (1C_493/2017 concernant Rives Publiques et

1C_468/2017 concernant Rives du Lac).

Les recourants ont été invités à se déterminer sur

le maintien de leur recours.

Deux recours analogues (AC.2016.0276 et

AC.2018.0148) ont été retirés et rayés du rôle le 3 avril 2019.

Par lettre du 12 mars 2019, les recourants ont

persisté dans les conclusions de leur recours.

Considérants

1.

Trois requêtes d'intervention restent pendantes dans la présente cause.

a) Les art. 13 et 14 de la loi sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36) ont la teneur suivante:

Art. 13 Qualité de partie

1.

Ont qualité de parties en procédure

administrative :

a. les

personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui

participent à la procédure ;

b. les

personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie ;

c. les

personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la

décision attaquée ;

d. les

personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation.

2.

Sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a

pas qualité de partie.

Art. 14 Autres intervenants

1.

L'autorité peut, d'office ou sur requête,

appeler en cause ou autoriser l'intervention de personnes qui pourraient avoir

qualité de partie au sens de l'article 13.

L'institution de l'appel en cause a pour but de

sauvegarder le droit d'être entendus des personnes qui ne sont pas initialement

parties à la procédure (AC.2010.0009 précité). La violation de ce droit peut conduire

à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal. Tel sera par exemple le cas si,

en omettant d'appeler d'office en cause les propriétaires concernés par un

recours contre un plan de quartier, le tribunal admet le recours déposés par

des tiers (ATF 1C_134/2010 du 28 septembre 2010).

b) Selon l'art. 32 al. 1 règlement organique du

Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1), le juge auquel la cause est attribuée

ordonne les mesures d'instruction nécessaires et préside la cour appelée à

statuer (art. 32 al. 1 ROTC). Le magistrat instructeur est compétent pour

rendre les décisions d'instruction, celles relatives à l'effet suspensif, aux

mesures provisionnelles et à l'assistance judiciaire (art. 94. 2 LPA-VD). Le

juge peut soumettre la cause à la cour si l'affaire présente une certaine

complexité (art. 94 al. 3 LPA-VD). Une cour statue dans les autres cas (art. 94

al. 4 LPA-VD) dans une composition de trois magistrats (art. 33 ROTC).

Selon un arrêt déjà ancien, la compétence pour

statuer sur une requête d'intervention n'appartient pas au juge instructeur

mais à la cour composée de trois magistrats, ceci pour le motif qu'il ne

s'agirait pas d'une simple mesure d'instruction (arrêt partiel AC.2008.0302 du

9.

juin 2009, consid. 1). Il est vrai que quelques arrêts rendus dans une

composition de trois magistrats ont statué sur le sort d'une requête

d'intervention ou d'appel en cause, en général en même temps que sur la cause

au fond (FO.2009.0015 du 4 septembre 2009; AC.2010.0009 du 24 juin 2011,

consid. 5; GE.2015.0077 du 27 avril 2015; GE.2016.0030 du 15 juillet 2016). Cependant,

dans la plupart des cas, l'application de l'art. 14 LPA-VD intervient de

manière implicite et à l'initiative du seul juge instructeur. Il en va ainsi en

particulier en matière de droit des constructions et de l'aménagement du

territoire en vertu d'une pratique constante qui était déjà celle du Tribunal

administratif: dès réception du recours, le juge instructeur fait interpeller

d'office, par l'intermédiaire de la municipalité, les opposants qui ont

participé à une procédure lorsque la décision négative qui termine celle-ci est

contestée par un recours du requérant. On ne voit pas, ne serait-ce que pour

des motifs pratiques et de célérité, que cette interpellation nécessite une

décision du tribunal statuant en corps. L'art. 14 LPA-VD ne l'impose pas et ne

prévoit pas non plus de distinction selon que l'appel en cause ou l'intervention

aurait lieu d'office ou sur requête.

En définitive, l'application de l'art. 14 LPA-VD

doit être considérée comme une décision d'instruction qui est de la compétence

du juge instructeur (telle est d'ailleurs la solution qui ressort implicitement

de l'arrêt AC.2017.0182 du 12 mars 2018, consid. 2, qui expose que

"l'autorité (en l'occurrence le juge)" peut autoriser l'intervention.

Le juge conserve la possibilité de soumettre la question à la cour en vertu de

l'art. 94 al. 3 LPA-VD.

c) En l'espèce, les auteurs des requêtes

d'intervention qui restent pendantes dans la présente cause sont des

propriétaires de parcelles riveraines qui possèdent manifestement un intérêt

digne de protection à intervenir au sujet des ouvrages ou mesures qui

pourraient concerner leur parcelle. Ils ont reçu toutes les communications du

tribunal depuis le dépôt de leur requête. Leur intervention a été admise de

fait par le juge instructeur.

Compte tenu du sort du recours, il n'y a pas lieu de

poursuivre l'échange d'écritures pour ce qui les concerne.

2.

Dans sa lettre du 4 juin 2015, la municipalité refuse de donner suite à

la requête des recourants qui demandaient que la municipalité rende pour

chacune des parcelles concernées une décision administrative distincte

ordonnant la suppression des entraves à l'exercice du droit d'accès aux rives

du lac.

On peut se demander si cette lettre est constitutive

d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, en particulier si elle a pour objet

de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). La

question peut rester indécise en raison des considérants qui suivent.

3.

L'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :

"Art. 75 - Qualité pour agir

1.

A qualité pour former recours :

a. toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte

par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b. toute

autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

Selon la jurisprudence constante (v. récemment

1C_431/2017 du 11 mars 2019, consid. 3.1.1), la partie recourante doit se

trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en

considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un avantage

pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée, ce qui

implique qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une intensité plus

grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512;

141.

II 50 consid. 2.1 p. 52). En d'autres termes, la personne qui souhaite

former un recours doit être potentiellement directement touchée par l'acte

qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action populaire, la seule

poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit

ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 139 II 499 consid. 2.2 p. 504;

137.

II 30 consid. 2.2.3-2.3 p. 33 s.).

Dans l'arrêt 1C_493/2017 du 29 octobre 2018 qui

concerne notamment l'Association Rives Publiques, le Tribunal fédéral a retenu

que l'annulation ou la modification de la concession pour le maintien des

enrochements n'avait pas d'incidence sur la mise en œuvre de la servitude de

passage public si bien que les recourants n'avait aucun intérêt pratique à la

modification ou à l'annulation de la concession attaquée (considérant 3.4). Dans

leur lettre du 12 mars 2019, les recourants attirent l'attention sur un passage

de ce considérant selon lequel "il n'y a pas lieu d'examiner dans

quelle mesure ils disposeraient d'un intérêt reconnu par les dispositions du

droit fédéral à ester auprès de la juridiction cantonale administrative pour

faire valoir la mise en oeuvre effective de la servitude de passage public le

long des rives". Les recourants en déduisent que cet arrêt ne tranche

pas de manière générale la question de la qualité pour recourir de

l'association recourante ni de celle de ses consorts personnes physiques.

En réalité, la question litigieuse a été jugée dans la

cause concernant l'association Rives du Lac. Selon l'arrêt AC.2016.0073 du 8

août 2017, les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le

long des rives du lac ne peuvent se prévaloir d'un intérêt distinct de celui de

tous les habitants et, d'une façon plus générale, de celui de tous les promeneurs

appréciant de longer les rives du lac. En effet, ils ne sont pas touchés dans

une mesure et avec une intensité particulière, et ils ne se trouvent pas dans

un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet

de la contestation. Leur intérêt se confond finalement avec l'intérêt public et

leur intervention relève de l'action populaire, qui est prohibée. Cet arrêt a

été confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_468/2017 du 29 octobre 2018:

alors que les recourants se plaignaient de ce qu'en déniant la qualité pour

recourir à ceux qui n'habitent pas directement sur le bord du lac, on prive

tout habitant de la commune du droit de faire constater les violations du droit

par les autorités communales ou cantonales, le Tribunal fédéral a jugé que

c'est précisément ce qu'a souhaité le législateur cantonal en proscrivant

l'action populaire, à laquelle sont assimilés les recours dont le seul but est

de garantir l'application correcte du droit (consid. 4). Quant à la qualité de

pêcheur amateur alléguée par certains recourants, il n’est pas certain qu’elle

en ferait des usagers légitimes de la servitude de marchepied et de toute

manière, le tribunal de céans a déjà jugé qu’ils ne seraient pas plus touchés

que l’ensemble des pêcheurs amateurs (AC.2016.0079 déjà cité, consid. 5).

On note pour terminer que le recours insiste sur

l'absence, dans le texte de l'art. 75 LPA-VD, de l'adverbe

"particulièrement" que l'on trouve dans la disposition correspondante

de l'art. 89 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la

voie du recours en matière de droit public à quiconque "est

particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué". Selon

les recourants, le législateur cantonal aurait souhaité rendre la qualité pour

recourir plus large. En réalité, le critère de l'intérêt digne de protection se

définit en suivant la jurisprudence fédérale relative à l'art. 89 LTF (v. p.

ex. AC.2018.0206 du 12 avril 2019, consid. 1b; pour plus de détails sur le

"tri des griefs" sans pertinence ici v. p. ex. AC.2014.0140 du 16

janvier 2015, consid. 1 et AC.2010.0022 du 15 avril 2011).

4.

Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, une association

jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son

nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection. De

même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association

peut être admise à agir par la voie du recours (nommé alors recours corporatif)

pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de

protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au

moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-là ait

qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut

prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux

(v. en dernier lieu l'ATF 5C_2/2017 du 11 mars 2019, consid. 1.2.1, et les

références citées).

a) L'association Rives Publiques ne prétend pas être

touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier.

b) Quant au recours corporatif, il résulte du

considérant précédent que les personnes physiques qui réclament l'ouverture

d'un passage le long des rives du lac n'ont pas qualité pour recourir. Ainsi,

quelles que soient les personnes physiques membres de l'association Rives

Publiques, aucune d'entre elles ne peut avoir personnellement qualité pour

recourir si bien que cette association ne peut pas se voir reconnaître cette

qualité en la tirant de celle de ses membres.

C'est en vain enfin que les recourants invoquent

l'arrêt du Tribunal fédéral qui a reconnu à la section Bern-Mittelland du

Touring Club Suisse (constituée en association au sens de l'art. 60 CC) la

qualité pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand

transit (ATF 136 II 539, consid. 1.1). Les recourants voudraient en tirer que

le Tribunal fédéral a retenu comme critère déterminant l'existence d'un lien

étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans

lequel la décision a été prise. Ce lien direct est effectivement exigé mais les

recourants perdent de vue que la condition première du recours corporatif

présuppose que les membres de l'association aient eux-mêmes qualité pour

recourir, ce que le Tribunal fédéral a jugé plausible dans le cas de la section

concernée du Touring Club Suisse s'agissant d'un axe routier fréquenté, mais

est au contraire exclu pour ce qui concerne l'association Rives Publiques pour

les motifs déjà exposés. On notera au passage que la qualité pour recourir a

été déniée au TCS dans des cas où le critère de la majorité des membres n'était

pas rempli (1C_117/2017 du 20 mars 2018,1C_170/2015 du 18 août 2015).

5.

Vu ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument,

réduit pour tenir compte de l'absence d'audience, sera mis à la charge des

recourants. Des dépens seront alloués aux intervenants assistés d'un mandataire

rémunéré, à savoir la municipalité et les tiers intéressés 4 à 17.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

III.

Les recourants, solidairement entre eux, doivent à la commune de Mies la

somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

IV.

Les recourants, solidairement entre eux, doivent à M.________ et

consorts (tiers intéressés 4 à 17) la somme de 500 (cinq cents) francs à titre

de dépens.

Lausanne, le 4 juillet 2019

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.