AC.2015.0194

CDAP - AC.2015.0194 - 2016-07-08 - RSO SERVICES SA, TAMOIL SA/Département du territoire et de l’environnement (DTE)

8 juillet 2016Français27 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

La société Tamoil S.A., dont le siège est à Collombey-Muraz (canton du

Valais), a notamment pour but le commerce de produits pétroliers de toute

nature (y compris le transport, l'entreposage et la distribution notamment au

travers d'un réseau de stations-service). Cette société est propriétaire, sur

le territoire de la commune d'Aigle, de la parcelle n° 1167, d'une surface

totale de 91'592 m², où se trouvent les installations d'un dépôt de produits

pétroliers (Tamoil Dépôt Aigle, ou TDA).

La société RSO Services S.A., dont le siège est

également à Collombey-Muraz et qui fait partie du groupe Tamoil, a pour but de

fournir des prestations de service aux sociétés de ce groupe. Elle est

propriétaire d'une parcelle voisine de la parcelle n° 1167, la parcelle n° 1161,

d'une surface de 188'036 m², qui est aménagée comme gare de chargement (avec

des quais, des voies de chemin de fer, des entrepôts, etc.).

Le dépôt TDA et la gare de chargement ont été

utilisés pendant plusieurs années dans le cadre de l'exploitation de la

raffinerie de Collombey, appartenant à Tamoil S.A. Les installations de cette

raffinerie se trouvent à proximité, sur le territoire du canton du Valais

(commune de Collombey-Muraz).

Conformément à l'art. 32c al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur

la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), le canton de Vaud a établi

un cadastre des sites pollués. Les parcelles n° 1167 et n° 1161, en tant

qu'aires d'exploitations liées à la raffinerie, font partie des sites pollués

inscrits au cadastre cantonal. La parcelle n° 1167 nécessite des mesures de

surveillance, tandis que la parcelle n° 1161 nécessite des mesures

d'assainissement.

Le 13 janvier 2015, Tamoil S.A. a diffusé un communiqué de presse annonçant

qu'elle envisageait l'interruption des activités de sa raffinerie suisse de

Collombey, produisant 55'000 barils par jour. Ce communiqué indique notamment

que la société a enregistré des pertes importantes au cours des dernières

années et que malgré de gros investissements "pour accroître la

compétitivité de la raffinerie et en améliorer les performances économiques et

environnementales […], la poursuite des opérations de raffinage à Collombey

n'[était] pas viable pour le moment". Toutefois, Tamoil S.A. prévoyait de

maintenir ses activités dans le commerce de détail et de gros en Suisse, où

elle dispose d'un réseau de 300 stations-service, d'un réseau indépendant de

distributeurs régionaux et de 12 entrepôts.

Le 22 janvier 2015, le Directeur de l'environnement industriel, urbain

et rural (DIREV) de la Direction générale de l'environnement (DGE) du

Département du territoire et de l'environnement (DTE) du canton de Vaud a écrit

à Tamoil S.A. pour indiquer que le Département souhaitait obtenir des

informations sur les activités maintenues à la gare de chargement d'Aigle. Une

réunion a été organisée le 6 février 2015, avec des représentants de la DGE et

de Tamoil S.A. A cette occasion, la DGE a abordé le sujet suivant, d'après

l'ordre du jour: "Demande de garantie financière (art. 32dbis

LPE)".

Après la séance du 6 février 2015, la DGE a

également écrit à Tamoil S.A., le 25 février 2015. Dans cette lettre, la DGE a

pris acte de la volonté du groupe de maintenir en Suisse des activités de

commerce, avec un réseau de distributeurs locaux, et d'utiliser pour cela les

installations de la gare de chargement ainsi que du dépôt d'Aigle. Comme le

changement d'exploitation nécessite des travaux d'adaptation de ces

installations, la DGE s'est prononcée sur des mesures à réaliser, notamment des

mesures transitoires, afin que les modifications soient conformes aux exigences

en matière de protection de l'environnement et de défense incendie. Dans cette

lettre, la DGE a également mentionné les mesures d'assainissement déjà

réalisées sur le site de la gare de chargement, selon le plan d'assainissement

en cours.

Puis, le 16 mars 2015, la DGE a adressé à Tamoil

S.A., d'une part, et à RSO Services S.A., d'autre part, un projet de décision

relative à la constitution d'une garantie financière selon l'art. 32dbis

al. 1 et 2 LPE, en invitant ces deux sociétés à se déterminer.

Le 2 avril 2015, la DGE a communiqué à chacune des deux sociétés

précitées un document établi par le bureau A&H Ingénieurs et Géologues

Conseils Sàrl, intitulé "Estimation des coûts d'assainissement et de

surveillance selon OSites". Pour la parcelle n° 1167 (dépôt TDA), le coût

estimé est de 16'092 fr. pour la prestation "Surveillance OSites durant 5

ans". Pour la parcelle n° 1161 (gare de chargement), le coût estimé est de

178'956 fr., pour les prestations "Assainissement de la passerelle de

chargement camion (G9)" et "Surveillance OSites durant 5 ans".

Par lettres du 15 avril 2015, Tamoil S.A. et RSO Services S.A. ont

communiqué leurs déterminations à la DGE, au sujet de la garantie financière

demandée.

Parallèlement, la DGE et Tamoil S.A. ont poursuivi

leurs discussions au sujet du plan d'assainissement en cours sur le site d'Aigle

(rencontre le 2 juin 2015, notamment, puis lettre de la DGE du 12 juin 2015

indiquant les informations et documents à transmettre).

Le 24 juin 2015, la Cheffe du DTE a adressé à Tamoil S.A. une "décision

en constitution d'une garantie financière selon l'art. 32dbis al. 1

et 2 LPE", dont le dispositif est le suivant:

"1. Tamoil SA procède à la constitution d'une garantie

financière sous une forme adéquate pour un montant total de 16'000 fr. à charge

de Tamoil SA en faveur du DTE selon l'art. 32d bis al. 1 et 2 LPE;

2. Un délai de 45 jours est imparti à Tamoil SA pour

constituer la garantie;

3. La présente décision est prise sans frais."

A cette décision est annexé le document précité du

bureau A&H Ingénieurs et Géologues Conseils Sàrl, relatif à l'estimation

des coûts d'assainissement.

Toujours le 24 juin 2015, la Cheffe du DTE a rendu une décision analogue

visant RSO Services S.A. Son dispositif est le suivant:

"1. RSO Services SA procède à la constitution d'une

garantie financière sous une forme adéquate pour un montant total de 180'000

fr. à charge de RSO Services SA en faveur du DTE selon l'art. 32d bis al. 1 et

2 LPE;

2. Un délai de 45 jours est imparti à RSO Services SA pour

constituer la garantie;

3. La présente décision est prise sans frais."

Le document précité du bureau A&H Ingénieurs et

Géologues Conseils Sàrl, relatif à l'estimation des coûts d'assainissement, est

annexé à la décision.

Agissant le 6 août 2015 par la voie du recours de droit administratif,

Tamoil S.A. demande au Tribunal cantonal d'annuler la décision du DTE du 24

juin 2015, lui imposant de constituer une garantie financière. Elle se plaint

d'une violation du droit d'être entendu, d'une constatation manifestement

inexacte des faits pertinents ainsi que d'une violation de l'art. 32dbis

LPE. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2015.0193.

Agissant le même jour, également par la voie du recours de droit

administratif, RSO Services S.A. demande au Tribunal cantonal d'annuler la

décision du DTE du 24 juin 2015, lui imposant de constituer une garantie

financière. Elle se plaint aussi d'une violation du droit d'être entendu, d'une

constatation manifestement inexacte des faits pertinents ainsi que d'une

violation de l'art. 32dbis LPE. La cause a été enregistrée sous la

référence AC.2015.0194.

Dans ses réponses du 8 octobre 2015, la DGE conclut au rejet des deux

recours et à la confirmation des décisions du 24 juin 2015.

Les deux recourantes ont répliqué le 2 novembre 2015, persistant dans

leurs conclusions.

Les parties ont comparu à l'audience du 8 décembre 2015. Après la

clôture de l'instruction, elles ont confirmé leurs conclusions.

Considérants

1.

Il y a lieu de joindre les deux procédures AC.2015.0193 et AC.2015.0194

pour le jugement et de statuer en un seul arrêt (cf. art. 24 al. 1 de la loi du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

2.

Les deux décisions attaquées sont fondées sur la loi fédérale sur la

protection de l'environnement (LPE). Elles peuvent faire l'objet d'un recours

de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD. Les deux

sociétés recourantes, tenues en vertu des décisions attaquées de constituer une

garantie financière, ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Elles ont agi en temps utile (art. 95 LPA-VD) et

en respectant les exigences de motivation (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu

d'entrer en matière.

3.

Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'être entendu en

faisant valoir que les autorités ne leur ont communiqué, avant de rendre les

décisions, aucun document pertinent hormis un tableau très sommaire

récapitulant l'estimation des coûts d'assainissement. Dans ces conditions,

elles n'auraient pas pu exercer efficacement leur droit d'être entendues afin

de se déterminer en connaissance de cause sur le bien-fondé de la garantie.

En vertu de l'art. 33 al. 1 LPA-VD, hormis lorsqu'il

y a péril en la demeure, les parties à une procédure administrative ont le

droit d'être entendues avant toute décision les concernant. La loi cantonale de

procédure administrative précise que le droit d'être entendu comprend le droit

de participer à l'administration des preuves (art. 34 LPA-VD) et le droit de

consulter le dossier (art. 35 LPA-VD). Ces normes du droit cantonal

concrétisent la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst., selon laquelle le droit

d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur

les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa

situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit

donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à

l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur

son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF

141.

V 557 consid. 3.1; ATF 140 I 85 consid. 6.3.1; ATF 137 II 266 consid. 3.2;

ATF 135 II 286 consid. 5.1; ATF 135 I 279 consid. 2.3).

Dans le cas particulier, les recourantes ont reçu de

la DGE, quelques mois avant que la constitution d'une garantie ne soit exigée

par une décision formelle, un projet de décision indiquant le fondement de

cette mesure, puis une estimation des coûts. Les décisions attaquées du 24 juin

2015.

reprennent les indications communiquées auparavant, à propos desquelles

les recourantes avaient pu se déterminer. Au regard des exigences du droit

d'être entendu, telles qu'elles ont été rappelées ci-dessus, la procédure

suivie par les services du Département cantonal n'est pas critiquable, les

recourantes ayant pu prendre connaissance préalablement des éléments pertinents

et s'exprimer à leur sujet. C'est une autre question de savoir si d'autres

éléments pertinents auraient dû être pris en considération et si d'autres faits

auraient dû être établis ou prouvés. Ce point sera abordé plus bas, dans

l'examen des conditions matérielles du droit fédéral pour exiger une garantie.

Le grief de violation du droit d'être entendu est donc mal fondé.

4.

Les recourantes soutiennent que les conditions de l'art. 32dbis

LPE ne sont pas réunies, parce que les décisions attaquées ne font état d'aucun

risque concret d'atteintes nuisibles ou incommodantes. Les deux sociétés

affirment se conformer aux directives et exigences de la DGE, d'une part pour

assainir et assurer la surveillance du site d'Aigle, et d'autre part pour

obtenir une exploitation sûre du site dans le futur. Les garanties auraient été

exigées en fonction d'un hypothétique risque de vente des activités en Suisse

du groupe, et en raison d'une incertitude concernant l'exploitation future du

site. Or ces risques, qui ne seraient pas réels, seraient de nature purement économique

et ils ne justifieraient pas l'application de l'art. 32dbis LPE.

a) L'art. 32dbis LPE fait partie des

dispositions de la LPE réglant l'assainissement de sites pollués par des

déchets, à savoir les art. 32c à 32e LPE. L'art. 32c al. 1 LPE énonce

l'obligation d'assainir ces sites, lorsqu'ils engendrent des atteintes

nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles

atteintes apparaissent. L'art. 32c al. 2 LPE charge les cantons d'établir un

cadastre des sites pollués. Selon l'art. 32c al. 1 in fine LPE, le Conseil

fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur

les objectifs et sur l'urgence des assainissements. Le Conseil fédéral a, sur

cette base, adopté l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites

pollués, ou ordonnance sur les sites contaminés (OSites, RS 814.680).

Il est précisé dans cette ordonnance ce que le droit

fédéral entend par "sites pollués" (art. 2 al. 1 OSites). Ces sites

comprennent en particulier les "aires d'exploitation", à savoir les

sites pollués par des installations ou des exploitations désaffectées ou encore

exploitées dans lesquelles ont été utilisées des substances dangereuses pour

l'environnement (let. b). Quand les sites pollués nécessitent un assainissement,

ils sont dénommés "sites contaminés"; il en va ainsi s'ils engendrent

des atteintes nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que

de telles atteintes apparaissent (art. 2 al. 2 et 3 OSites). L'autorité

compétente doit examiner si les sites pollués nécessitent une surveillance ou

un assainissement; ces indications sont mentionnées dans le cadastre (art. 8

OSites).

b) En l'occurrence, les aires d'exploitation du

dépôt TDA et de la gare de chargement d'Aigle ont été recensées comme des sites

pollués au sens des dispositions précitées, et l'autorité cantonale compétente

(aujourd'hui: la DGE) a retenu que le dépôt TDA (parcelle n° 1167) nécessitait

une surveillance, tandis que la gare de chargement (parcelle n° 1161)

nécessitait un assainissement. Cela n'est pas contesté, et des mesures de

surveillance comme d'assainissement ont déjà été ordonnées et réalisées. Ces

mesures sont toujours actuelles, un programme de surveillance et

d'assainissement étant en cours d'exécution, et il ressort du dossier que la

DGE se prononce régulièrement à ce sujet, en fonction notamment des indications

données par Tamoil S.A.

La prise en charge des frais de surveillance et

d'assainissement est réglée, au niveau de la loi, à l'art. 32d LPE. En

principe, ces frais sont à la charge de celui qui est à l'origine des mesures

nécessaires (art. 32d al. 1 LPE). Il peut s'agir d'une personne qui a rendu les

mesures nécessaires par son comportement, voire d'une personne qui n'est

impliquée qu'en tant que détenteur du site (art. 32d al. 2 LPE). Lorsque les

personnes qui sont à l'origine des mesures ne peuvent pas être identifiées, ou

lorsqu'elles sont insolvables, l'art. 32d al. 3 LPE prévoit qu'il incombe à la

collectivité publique compétente de prendre à sa charge la part de frais due

par ces personnes (responsabilité subsidiaire).

c) En 2009, une initiative parlementaire intitulée

"Responsabilité des sociétés pour les frais d'assainissement des sites

contaminés" a été déposée devant le Conseil des Etats. Sur cette base, la

Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie

du Conseil des Etats (CEATE-E) a élaboré un projet de modification de la LPE (le

rapport de la Commission est publié in FF 2012 8671). Cette démarche tendait à

créer une norme légale permettant d'exiger que la personne à l'origine des

mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement de sites pollués

garantisse la couverture des frais de ces mesures, à un stade précoce de la

procédure. La Commission a fait cette proposition après avoir constaté que

divers cas concrets d'assainissement de sites pollués ou contaminés avaient

révélé des difficultés du point de vue juridique, car les entreprises

concernées pouvaient utiliser des moyens du droit privé et des opérations commerciales

pour se soustraire à leurs responsabilités environnementales; un risque

significatif existait que la Confédération et les cantons doivent prendre en

charge une grande partie des frais, en vertu de leur responsabilité subsidiaire

(FF 2012 8672).

L'initiative parlementaire a abouti à l'adoption le

22.

mars 2013 par les Chambres fédérales de l'art. 32dbis LPE, dont

le titre est "garantie de la couverture des frais" et dont les alinéas

1.

et 2, entrés en vigueur le 1er novembre 2013, ont la teneur suivante:

1.

L'autorité peut exiger d'une personne à

l'origine des mesures nécessaires qu'elle garantisse sous une forme adéquate, à

hauteur de la part prévue, la couverture des frais d'investigation, de

surveillance et d'assainissement d'un site pollué susceptible d'engendrer des

atteintes nuisibles ou incommodantes.

2.

Le montant de la garantie est fixé en

fonction notamment de l'étendue, du type et de l'intensité de la pollution. Il

est adapté lorsque l'amélioration de l'état des connaissances le justifie.

Le rapport de la CEATE-E se réfère à une expertise

juridique rédigée en octobre 2008 par les professeurs Jean-Baptiste Zufferey et

Isabelle Romy (avis de droit intitulé "Les responsabilités financières des

sociétés et de leurs groupes pour les frais d'assainissement des sites

contaminés", ci-après: expertise Zufferey/Romy). Il a été déduit de cette

expertise que, sans modification légale, il était difficile de poursuivre une

société perturbatrice par comportement ou par situation, après la vente d'un

bien-fonds d'un site contaminé à une société à faible capacité financière, qui

ne pourra pas assumer les coûts d'assainissement (FF 2012 8674).

d) La garantie de l'art. 32dbis LPE est

en effet une innovation. Auparavant, il était certes possible d'inscrire une

hypothèque légale sur les immeubles d'un site contaminé, pour le montant de la

responsabilité potentielle de chacun de leurs propriétaires. Les cantons

peuvent prévoir cette mesure (hypothèque légale de droit cantonal, art. 836

CC), mais dans l'expertise Zufferey/Romy de 2008, trois difficultés ont été

relevées: l'hypothèque légale n'existe pas tant que l'Etat n'est pas au

bénéfice d'une créance exigible, avec un montant établi; elle n'a d'intérêt que

si le terrain grevé prend de la valeur, donc après la dépollution; elle ne peut

pas déployer ses effets sur les autres biens immobiliers du perturbateur. Le

législateur vaudois a effectivement prévu, dans la loi du 17 janvier 2006 sur

l'assainissement de sites pollués (LASP; RSV 814.68 – loi qui règle l'application

de l'OSites dans le canton de Vaud, cf. art. 1 al. 1 LASP), la garantie par une

hypothèque légale privilégiée des créances résultant de cette loi; cette

garantie vaut aussi pour le remboursement des frais assumés par l'Etat pour

l'exécution des décisions par substitution (art. 5 al. 1 LASP). L'hypothèque

légale ne peut pas être inscrite à titre préventif – avant que la

responsabilité subsidiaire de la collectivité publique ne soit effectivement

engagée –, puisqu'elle découle d'une décision fixant le montant de la créance

de l'Etat (cf. art. 5 al. 3 LASP).

Le garant, selon l'art. 32dbis al. 1 LPE,

est la personne à l'origine des mesures nécessaires. En d'autres termes, c'est

la personne qui, en principe, doit assumer les frais de surveillance et d'assainissement

du site pollué (cf. art. 32d al. 1 LPE). Dans le cas particulier, il n'est pas

contesté que les deux sociétés recourantes sont, chacune pour leur terrain, la

personne qui assume ces frais, s'agissant de toutes les opérations de

surveillance et d'assainissement qui ont déjà été mises en œuvre. Pour les

frais de surveillance et d'assainissement futurs, ou postérieurs aux décisions

attaquées, il est manifestement conforme au droit fédéral de désigner également

ces deux sociétés comme garantes.

Dans chaque cas, le département cantonal a fixé le

montant de la garantie financière en fonction d'une estimation des frais

effectuée par un bureau spécialisé, connaissant les opérations en cours sur les

deux sites. Ce bureau a en effet été mandaté par les recourantes pour étudier

un concept d'assainissement. Au demeurant, il n'était pas critiquable, de la

part de l'autorité cantonale, de demander des renseignements à ce bureau; cette

demande de renseignements pouvait être présentée de manière informelle, sans

interpeller préalablement les recourantes.

e) Pour le dépôt TDA, ce bureau a estimé les frais

de surveillance pendant 5 ans (de 2015 à 2019) à 16'092 fr. Il résulte de

l'audition des parties à l'audience que les différents postes de cette

estimation (tournées d'échantillonnage, mise à disposition de pompes et de

matériel de mesure, analyses, rapports) ne sont pas critiqués et qu'ils

correspondent au coût prévisible d'opérations nécessaires, sur la base des

informations disponibles. En définitive, le montant de la garantie (16'000 fr.)

correspond à cette estimation.

Pour la gare de chargement (point G9), la décision

du département fixe une garantie plus élevée, l'estimation du bureau spécialisé

portant non seulement sur des frais de surveillance pendant 5 ans (calculés de

la même manière que pour le premier site), mais également sur des frais

d'assainissement d'une passerelle de chargement (mise en place de pompes,

pompage, transport et élimination des hydrocarbures extraits, installation d'un

dispositif de stripping, etc.). Le montant total de ces frais est estimé à

178'956 fr. et il a été arrondi à 180'000 fr. dans la décision fixant la

garantie. Il n'est pas contesté dans le recours qu'à ce point G9, les

opérations décrites sommairement dans l'estimation des coûts sont des

opérations d'assainissement a priori nécessaires, qui entrent dans le cadre

d'un programme d'assainissement en cours d'exécution. Il a du reste été

précisé, à l'audience de jugement, que le bureau auteur de cette estimation

était également à l'origine du programme d'assainissement; il est à même de

déterminer quels moyens doivent être mis en œuvre et le département cantonal a

repris sans autre ces indications.

f) Les recourantes déplorent que les autorités

cantonales n'aient pas élaboré avec elles un plan global d'assainissement. Il

ressort en outre du dossier que la mise en place du nouveau modèle

d'exploitation par Tamoil du site d'Aigle doit encore faire l'objet d'analyses

et, le cas échéant, de décisions prises en application du droit fédéral sur la

protection de l'environnement (ou éventuellement du droit fédéral sur la

protection des eaux), non seulement en vue de l'assainissement d'un site

contaminé mais aussi pour limiter préventivement les immissions ou les

atteintes. Quoi qu'il en soit, il n'incombe pas au département cantonal,

lorsqu'il impose la constitution d'une garantie en application de l'art. 32dbis

LPE, de prendre une décision qui examinerait tous les aspects de

l'assainissement du site pollué ou contaminé, et qui réglerait entièrement les

questions d'application du droit fédéral de la protection de l'environnement

sur le site.

En définitive, aussi bien pour le dépôt TDA que pour

la gare de chargement, les décisions attaquées se fondent sur des éléments

objectifs et plausibles, pour la détermination des frais prévisibles de

surveillance et d'assainissement. A ce stade, il y a nécessairement des

incertitudes; c'est pourquoi l'art. 32dbis al. 2, 2e

phrase LPE prévoit la possibilité d'adapter le montant de la garantie "lorsque

l'amélioration de l'état des connaissances le justifie", c'est-à-dire si

l'on constate que les frais d'assainissement seront finalement sensiblement

plus importants, ou au contraire sensiblement plus faibles. L'autorité ne peut

cependant retenir d'emblée le "worst-case-scenario" et elle doit

tenir compte du principe de la proportionnalité (cf. Beatrice Wagner Pfeifer,

Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche, Zurich 2013, p. 175). En

l'occurrence, dans les deux cas, les frais prévisibles n'apparaissent pas disproportionnés

pour les opérations décrites par le bureau spécialisé.

Les décisions attaquées retiennent, en substance, un

risque de défaillance des sociétés tenues de prendre en charge les mesures de

surveillance et d'assainissement. Il est en effet exposé que Tamoil S.A. aurait

annoncé à plusieurs reprises son intention de vendre la société et toutes ses

activités connexes en Suisse; que Tamoil S.A. aurait fait état, notamment en

décembre 2012, d'une situation financière préoccupante de la société; qu'il

ressort d'une rencontre entre Tamoil S.A., la DGE et l'ECA le 6 février 2015

que l'exploitation future du site reste incertaine.

Le texte de l'art. 32dbis al. 1 LPE ne

subordonne pas la possibilité, pour l'autorité, d'exiger une garantie à

l'existence d'un risque de défaillance du perturbateur. Dans un rapport rédigé

en 2014, sur mandat de l'Office fédéral de l'environnement, les professeurs Zufferey

et Romy indiquent cependant que la condition du risque de défaillance résulte

du principe de la proportionnalité. Selon ces auteurs, il suffit toutefois que

l'autorité, au moyen d'indices, rende vraisemblable que le perturbateur entend

échapper à ses obligations – en prenant des dispositions pour réduire sa

surface financière, en rechignant à exécuter les mesures d'investigation ou

d'assainissement demandées, en refusant de donner des renseignements sur sa

situation financière, ou encore lorsqu'il existe des rumeurs quant à une

éventuelle délocalisation du siège de l'entreprise à l'étranger (rapport

intitulé "La garantie de la couverture des frais de défaillance –

Explications et remarques sur l'art. 32dbis al. 1 et 2 LPE", p.

7).

Dans le cas particulier, le département cantonal

expose, dans sa réponse, qu'il pouvait tenir compte de la situation financière

préoccupante de Tamoil S.A. sur la base de déclarations de cette société faites

en décembre 2012 et en novembre 2013. La première déclaration, dans une lettre

ouverte de Tamoil S.A. à l'Union pétrolière suisse, mentionnait les

conséquences de la crise libyenne en 2011, qui pouvait menacer la survie du

groupe (à l'époque, les actionnaires principaux du groupe étaient libyens). En

novembre 2013, des problèmes de trésorerie et des difficultés financières

avaient été évoqués dans un courrier adressé aux autorités valaisannes.

Les recourantes rétorquent que c'est la situation

financière de Tamoil S.A. au premier semestre 2015, et non les années

précédentes, qui aurait dû .re prise en considération. Un processus de vente

total de Tamoil S.A., engagé en 2014, avait échoué dans le courant de la même

année, de sorte que le groupe avait décidé de conserver tout ce qui était

rentable; un nouveau processus de vente a été entrepris en janvier 2015, mais

il est limité à la raffinerie, située sur le territoire du canton du Valais. Cela

implique le maintien d'activités dans le canton de Vaud, dans une configuration

modifiée impliquant une incidence environnementale fortement réduite. Les

recourantes font notamment valoir que Tamoil S.A. a manifesté une volonté de

coopération en donnant suite à diverses demandes de la DGE, à propos de ses

installations à Aigle (nettoyage des huiles lourdes dans les réservoirs,

lignes, caniveaux et égouts, mise en place d'écrémeurs des séparateurs

d'hydrocarbures, réparation de bassins de rétention, etc.).

Il n'est pas contestable que la cessation des

activités de la raffinerie de Collombey est un élément important, dans

l'histoire du groupe Tamoil, qui devait amener les autorités compétentes, dans

les cantons de Vaud et du Valais, à examiner les risques de diminution du

capital des sociétés suisses du groupe, de délocalisation des activités,

d'abandon des sites de Collombey et d'Aigle, etc. Les autorités valaisannes ont

du reste pris certaines mesures, de droit cantonal, pour obtenir de Tamoil S.A.

qu'elle couvre et garantisse des frais de remise en état de la raffinerie (voir

l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_564/2015 du 2 juin 2016). Quand bien même Tamoil

S.A. met en place de nouvelles activités sur son site d'Aigle, les éléments

précités étaient objectivement de nature à permettre au département cantonal

d'envisager un risque de défaillance, pour la prise en charge des frais de surveillance

et d'assainissement.

Comme l'exposent les professeurs Zufferey et Romy, l'autorité

doit tenir compte du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.)

lorsqu'elle décide d'exiger une garantie sur la base de l'art. 32dbis al. 1

LPE. Il en découle que, plus le montant de la garantie est élevé, plus la

nécessité de cette garantie doit être démontrée. En l'occurrence, s'agissant du

dépôt TDA, le montant de la garantie est faible (16'000 fr.), au regard de la

valeur totale de l'immeuble et de l'importance économique du groupe Tamoil. Au

cours du premier semestre 2015, c'est-à-dire dans la période de transition

résultant de la fermeture de la raffinerie et compte tenu des incertitudes

existant à ce moment-là, il n'était à l'évidence pas disproportionné d'exiger

une telle garantie, étant précisé qu'elle devait être fournie sous forme de

garantie bancaire ou de dépôt d'une cédule hypothécaire.

La proportionnalité de la décision du département

cantonal doit également être admise en ce qui concerne la gare de chargement. Certes,

le montant de la garantie est sensiblement plus important (180'000 fr.) mais il

correspond au coût de mesures de surveillance et d'assainissement bien

définies, dont la recourante, propriétaire du bien-fonds, ne conteste en

définitive pas qu'elles doivent être réalisées à bref délai et prises en charge

normalement par elle. Pour les opérations décrites dans la décision attaquée,

la recourante ne prétend pas qu'elle pourrait les réaliser à un coût

sensiblement moindre. Il convient de rappeler que le texte de l'art. 32dbis

al. 1 LPE ne soumet pas la décision de garantie à la réalisation de conditions

particulières, et que l'obligation de respecter le principe de la

proportionnalité laisse en somme à l'autorité administrative une grande marge

d'appréciation, en fonction de l'évaluation des risques qu'elle fait. Dès lors,

les décisions attaquées ne violent pas le droit fédéral. Les griefs des

recourantes sont par conséquent mal fondés.

5.

Il y a lieu de rappeler que l'art. 32dbis al. 2, 2e

phrase LPE prévoit une adaptation du montant de la garantie "lorsque

l'amélioration de l'état des connaissances le justifie". Il incombera donc

au département cantonal de se prononcer à nouveau sur la garantie lorsque les

mesures de surveillance ne seront plus nécessaires, et après que les opérations

d'assainissement du point G9 de la gare de chargement auront été entreprises.

La question de la garantie pourra aussi être réexaminée, sur requête des

sociétés recourantes, si après la mise en place du nouveau modèle

d'exploitation du site d'Aigle, il est démontré qu'il n'y a plus aucun risque

de défaillance, en ce qui concerne la prise en charge des frais de surveillance

et d'assainissement. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant ces

questions dans le présent arrêt.

6.

Il résulte des considérants que les deux recours, mal fondés, doivent

être rejetés. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Les

recourantes, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49

al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Les causes AC.2015.0193 et AC.2015.0194 sont jointes.

II.

Les recours formés par Tamoil S.A., d'une part, et par RSO Services S.A.,

d'autre part, sont rejetés.

III.

Les décisions prises le 24 juin 2015 par le Département du territoire et

de l'environnement sont confirmées.

IV.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de Tamoil S.A.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de RSO Services S.A.

VI.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 juillet 2016

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.