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Décision

AC.2015.0202

CDAP - AC.2015.0202 - 2016-12-21 - A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Direction générale de l'environnement, Commission des rives du lac D

21 décembre 2016Français56 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La société A.________ est une société anonyme inscrite au registre du

commerce du canton de Vaud depuis le 7 juin 2007. Elle a pour but la construction

et l'exploitation d'un port à Montreux. L’architecte B.________, titulaire de

la signature individuelle, en est l'administrateur.

B.

a) Le Conseil communal de Montreux a adopté le 21 septembre 1994 le plan

partiel d’affectation au lieu-dit "En Massiez" prévoyant la

construction d’un port de petite batellerie à Vernex avec un garage parc

sous-lacustre (ci-après: le plan ou PPA en Massiez). Le périmètre du plan longe

le quai du Vernex depuis la rue Alexandre Emery en direction de l’ouest sur une

distance d’environ 300 m jusqu’à la hauteur de l’hôtel Royal Plaza Montreux. Le

périmètre du plan longe en particulier l’espace restreint du quai compris entre

la rive du lac et le complexe du "Montreux Music & Convention Center"

comprenant notamment l’auditorium Stravinski. Il s’étend ensuite sur le domaine

public du lac sur une profondeur allant de 100 m à 150 m et prévoit la création

d’un port de petite batellerie par la construction d’une digue reliant le quai

du Vernex à l’ouest, à la hauteur de l’hôtel Royal Plazza, et desservant des

pontons flottants dont la longueur varie entre 50 m et 85 m. Sur le côté ouest

de la digue, le plan prévoit la création d’un club house. Aucun accès direct

aux pontons n’est organisé depuis le quai du Vernex. La sortie des bateaux est

prévue par le chenal sur le côté est où la digue est interrompue. Le projet

prévoit aussi la construction d’un parking sous-lacustre de deux niveaux sous

la digue avec un accès par une rampe hélicoïdale située dans le prolongement de

la rue Alexandre Emery.

b) Le règlement spécial du PPA "En Massiez"

(ci-après: le RPPA) précise à son art. 3 que l’importante déclivité du fond du

lac exclut la réalisation d’un port de protection de type digue en enrochement.

L’enceinte du port est dès lors formée de caissons juxtaposés formant le garage

sous-lacustre, supportés par des pieux. Le périmètre d’implantation du garage

est fixé par un "axe d’implantation" dans une bande de 25 m de large

située de part et d’autre de l’axe et la capacité du garage est fixée à environ

300 places (art. 4 RPPA). L’implantation du port peut s’organiser dans tout le périmètre

et l’emplacement de la digue et des estacades est mentionné à titre indicatif

sur le plan mais le principe doit être respecté (art. 8 RPPA). L’art. 24 RPPA

précise encore que les rives du lac et leurs enrochements sont obligatoirement

maintenus dans leur forme actuelle.

c) Un rapport d’enquête préliminaire avait été

réalisé par le bureau C.________ à ******** en mars 1993, analysant notamment

les impacts du projet sur les fonds lacustres, la végétation aquatique, la

faune piscicole, l’avifaune lacustre, ainsi que sur les questions posées par

l’exploitation du parking (bruit, pollution de l’air).

d) Le rapport d’examen préalable du 21 septembre

1993 du Département des travaux publics de l’aménagement et des transports

(actuellement Département du territoire et de l’environnement, ci-après: le DTE

ou département) précisait que le projet était justifié en raison de

l’importance touristique de Montreux et de la demande des milieux nautiques; le

rapport d’impact démontrait aussi que le projet respectait les exigences

découlant du droit de l’environnement et son contenu était admis pour la

première étape de planification. Le PPA "En Massiez" avec son

règlement ont été approuvés par le Conseil d’Etat dans sa séance du 16 novembre

1994.

C.

Le rapport d'impact de 1ère étape de 1993 a été complété en

1995 une fois les modalités techniques de la construction fixées, pour devenir

le rapport d'impact de 2ème étape destiné à la réalisation du

port. Toutefois, le projet a alors été abandonné. Plus de dix ans après, à la

fin de l’année 2006, le bureau d'architecture D.________ a entrepris une étude

de faisabilité du port de Montreux Vernex. Le rapport d’impact de 2ème

étape élaboré par le bureau D.________ a été adapté et complété en juin 2007

pour un nouveau projet de port présentant les modifications suivantes:

- Le garage sous-lacustre avec sa rampe d’accès

hélicoïdale est supprimé.

- La digue principale est aménagée sur des gabions

immergés d’un diamètre de 15 m sur une hauteur de l’ordre de 20 m et séparés

les uns les autres par une distance de 5 m.

- L’accès des embarcations au port est prévu par l’ouest,

à l’emplacement réservé au club house par le PPA "En Massiez".

- Les pontons flottants accessibles depuis la digue sont

supprimés et remplacés par des pontons flottants accessibles depuis le quai du

Vernex.

- Le nombre de places d’amarrage est augmenté de 250

environ à plus de 330, visiteurs compris, auxquelles s’ajoutent 10 places

visiteurs à l’extérieur,

- Le club house est transféré à l’emplacement de la

rampe d’accès au garage sous-lacustre.

D.

En date du 6 juin 2007, la société A.________ a établi un document

intitulé "Résumé des principes directeurs du projet de port", qui

comporte les précisions suivantes :

"Bien que

les détails inhérents à ce qui suit, soient décrits dans le rapport d’impact,

nous précisions les points suivants :

- Interventions

pratiquement inexistantes sur les quais. Seul un point de contact entre la

digue et le quai sera exécuté au droit du Club house et un quai sera réalisé

entre le Club House et le sauvetage.

- Aucun

abattage d’arbre le long du quai.

- Accès

aux pontons flottants sans altération aux enrochements par le biais de

passerelles.

- Pas de

station d’’essence

- Pas de

chantier naval, pas de grue, donc aucun bateau sur la digue et sur le quai pour

entretien.

- Aucune

activité commerciale au Club House.

- Places

d’amarrages sous forme de catway, donc pas de chaîne mère, ni corps mort sur

les fonds lacustres.

- La

digue répond à un concept mixte entre dalles de couronnement sur gabions

cellulaires et caissons de grande hauteur posés sur gabions cellulaires

- Quasi

intégralité des travaux et des transports exécutés par voie lacustre."

E.

a) A la demande de la société A.________, l’ancien Service des eaux,

sols et assainissement (ci-après: le service ou SESA – actuellement DGE-Eaux) a

déposé le projet de construction du port de petite batellerie avec club house

sur le domaine public du lac au lieu-dit "Vernex" auprès de la

Direction des travaux de la Ville de Montreux pour l’enquête publique. Le

dossier de l’enquête comprenait le plan de situation, les plans du projet de

construction du port, le rapport d’impact de 2ème étape du mois de

juin 2007 et une demande de concession de port au bénéfice de la Commune de

Montreux d’une durée de 50 ans. L’enquête publique a été ouverte du 26 juin au

25 juillet 2007 et elle a soulevé quinze oppositions et quatre observations.

b) Le SESA a sollicité l’avis des services concernés

de l’administration cantonale, ainsi que celui de la Compagnie générale de

navigation sur le lac Léman (ci‑après: CGN). Dans sa réponse du 19

juillet 2007, la CGN s’est exprimée comme suit:

"(…) Il est certain que ce

projet gênera considérablement la navigation de nos bateaux en ligne régulière

et que la desserte du port de Clarens pourrait, avec certaines unités et avec

certains vents."

La Centrale des autorisations (CAMAC) a en outre

recueilli les déterminations de l’ancien Centre de conservation de la faune et

de la nature (CCFN, actuellement DGE-BIODIV) et celles du Service du

développement territorial (ci-après: le SDT). Il ressort de la synthèse CAMAC

du 25 février 2008 que le CCFN a préavisé négativement le projet et a refusé de

délivrer les autorisations requises en raison du faible degré de développement

des mesures de compensation et de la minimisation des impacts sur

l’environnement qui ne permettaient pas de garantir la réalisation des mesures

envisagées. Le SDT constatait que les modifications apportées par rapport au

PPA "En Massiez" étaient les bienvenues dans la mesure où elles

diminuaient l'impact du projet sur le domaine lacustre (suppression du garage

sous-lacustre et diminution des remblais). Toutefois, les différences avec le

projet de port initial (nombre et implantation des digues d'amarrages,

emplacement de l'entrée du port et du club-house, nombre de bateaux prévu – 327

au lieu de 250) étaient trop importantes pour qu’elles puissent être admises

comme des dérogations mineures, ce qui empêchait le SDT de délivrer

l'autorisation cantonale requise hors des zones à bâtir.

Le SDT précisait encore que dans l’hypothèse où des

raisons valables et objectives empêcheraient de développer un projet de port conforme

au PPA "En Massiez" en vigueur, une modification de la planification

devrait être entreprise avant le réexamen du dossier. La décision du SDT

refusant l’autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir est entrée en

force sans avoir fait l’objet d’un recours

c) En date du 15 novembre 2007, le SESA a proposé au

conseil de la société A.________ une rencontre avec les représentants de la

Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) pour discuter des

divers aspects du dossier et, en particulier, des mesures de compensations

écologiques. A la suite d’une séance qui a eu lieu le 15 janvier 2008, le

conseil de la société A.________ a transmis le 11 décembre 2008 au service un

complément du rapport d’impact concernant les mesures de compensation, désigné

"Notice technique du 18 juillet 2008".

F.

a) Dans l’intervalle, la municipalité a engagé une procédure de révision

du plan des zones de 1972. Le projet du nouveau plan général d’affectation (ci-après:

PGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Il mentionnait

le périmètre du PPA "En Massiez" comme un plan spécial maintenu. Lors

de sa séance du 11 décembre 2008, le Conseil communal de Montreux a toutefois accepté

l’amendement n° 22 proposé par la Commission ad hoc du Conseil communal (ci-après:

la Commission) tendant à la suppression du PPA « En Massiez » par 49

oui, 30 non et une abstention. La Direction du développement urbain et du

territoire de la Ville de Montreux a informé le service de cette décision en

date du 8 janvier 2009 en demandant de reporter la suite de la procédure

concernant le projet de construction du port (notification des réponses aux

oppositions). Une copie de ce courrier était adressée au conseil de la société A.________,

qui a répondu à la commune le 27 août 2009 en faisant état d’un dommage direct

de l’ordre de 1'600'000 fr. en cas de confirmation de l’abrogation du PPA.

b) Les nombreuses modifications du projet de nouveau

PGA intervenues lors de la séance du Conseil communal du 11 décembre 2008 ont

donné lieu à un nouveau rapport justificatif selon l’art. 47 OAT qui fait

mention de l’abrogation du PPA "En Massiez" et en précise les motifs

dans les termes suivants:

"(…) la réalisation du PPA

n’est plus conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire."

Lors de l’examen préalable du 23 avril 2013 (p. 14),

le SDT a indiqué qu’il n’avait pas de remarques à formuler au sujet de l’abrogation

des plans spéciaux communaux. Dans ses déterminations du 29 octobre 2015, il a

encore précisé ce qui suit:

"Les services de l’Etat ont

préavisé favorablement l’abrogation du PPA "En Massiez", considérant

qu’elle est conforme aux dispositions légales."

c) Cette modification a fait l’objet d’une enquête publique

complémentaire ouverte du 4 septembre au 3 octobre 2013, au cours de laquelle

la société A.________ a fait opposition le 1er octobre 2013. Dans

son préavis n° 31/2013, la municipalité a informé le Conseil communal que

l’opposition avait fait l’objet d’une séance de conciliation lors de laquelle

l’opposant avait fait état d’un dommage de 1'740'000 fr., montant qui pouvait

être moins élevé si le Conseil communal revenait sur sa décision et si la

procédure de demande de concession pouvait reprendre au même stade. La

municipalité demandait au Conseil communal de revenir sur l’amendement C22 voté

le 11 décembre 2008 afin que le PPA "En Massiez" soit maintenu.

d) La Commission a procédé à un examen complet et

détaillé de l’opposition de la société A.________. Elle a notamment entendu le

promoteur du projet et son avocat et a examiné tous les arguments soulevés, en

particulier, le fait que le projet de port semblait très avancé puisqu’il ne

restait "qu’à lever les oppositions". L’avocat du promoteur faisait

part de son incompréhension car le projet était à son avis soutenu par la commune

et le canton, qui aurait d’ailleurs salué la suppression du parking. Le temps

avait toutefois passé depuis le vote du Conseil communal qui avait bloqué le

projet. Les documents étaient alors trop anciens et le permis ne pourrait plus

être délivré. Le promoteur du projet estimait avoir perdu 1'700'000 fr. en

frais d’étude et il précisait que la société demanderait à être indemnisée. La

Commission a également entendu les arguments de la municipalité et elle a

longuement débattu sur l’opposition. Les questions liées à la nécessité de

construire un vrai port de plaisance à Montreux, l’alternative visant à

autoriser la construction d’un port plus modeste pour éviter de payer un

éventuel dommage, le risque même de payer un dédommagement, l’idée de créer

"une marina" à Montreux ou encore le risque de voir un port de 300

places sans garage sous-lacustre si le plan était maintenu, en raison du

nouveau parking du Palace, ont été examinées par la Commission. Sa prise de

position est fondée sur les éléments suivants :

"(…) Plutôt que de penser en

terme d’évaluation des risques, il faut revenir à la question centrale :

voulons nous un port à cet endroit, c’est-à-dire juste devant la maison des

congrès et le parc Verney ? Voulons-nous préserver la baie telle qu’elle

se présente aujourd’hui, c’est-à-dire comme un des endroits les plus arborisé

des quais de Montreux. Voulons-nous augmenter la circulation sur les quais à

cet endroit. Les dégâts environnementaux seraient trop importants. De plus, les

infrastructures à réaliser, même pour un port de taille plus modeste que les

300 places prévues, seraient trop important aux yeux de beaucoup. Et la

Commission estime que c’est bien cette sensibilité à la beauté du lieu que le

Conseil communal a exprimé en 2009 lorsqu’il a radié le PPA "En

Massiez". (…)"

En définitive, la Commission a refusé la proposition

de la municipalité tendant à rétablir le PPA "En Massiez" par six

non, un oui et deux abstentions.

e) Lors de ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le

Conseil communal a procédé à l’examen de l’opposition de la société A.________

(opposition n° 6). Le rapporteur a expliqué la position de la Commission

tendant à refuser la proposition de la municipalité visant à maintenir le

projet de port en raison des menaces de réclamations financières du promoteur. Le

Conseil communal a refusé à une très large majorité le rétablissement du PPA

"En Massiez". Les arguments soulevés lors des débats expliquent cette

décision:

"(…) Le

groupe Montreux libre estime nécessaire de préserver la beauté des lieux dont

il est question ici. Et ce non seulement pour les touristes attirés par le

charme de nos quais, mais surtout par les Montreusiens qui aiment s’y

promener !

Pour notre

groupe, la qualité esthétique de notre environnement n’a pas de prix. Le

spectre d’éventuels dommages-intérêts que brandissent les promoteurs du projet

ne nous effraie donc pas plus qu’il n’a ému la majorité de la commission.

(…)

Laisser construire un port de 300

places devant le Centre des congrès est une atteinte délibérée au paysage de

cette baie magnifique, de ces quais arborisés et fleuris qui mettent en valeur

la Maison des Congrès, en plus qui servent aux multiples terrasses pour le

Jazz. Non mettre un port avec une gestion privée à cet endroit est une aberration.

(…)"

En résumé, le Conseil communal a considéré que la réalisation

du port provoquerait un "gâchis esthétique (…) irréparable"

pour un projet "surdimensionné", pouvant engendrer un "trafic

insupportable pour les promeneurs" et étant de nature à "ravager

les qualités environnementales d’un site parmi les plus arborisé de nos quais".

f) Par décision du 10 juin 2015, le DTE a approuvé

préalablement et partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PGA de la

Commune de Montreux, tel qu'amendé et sous réserve de quelques remarques. Il en

a informé la société A.________ le 15 juin 2015, en lui notifiant la décision y

relative, l'extrait du préavis 31/2013 de la municipalité et les décisions du

Conseil communal sur son opposition.

G.

a) Le 18 août 2015, la société A.________ (ci-après: la recourante) a

recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après: le tribunal) contre la décision du Conseil communal de Montreux des

3 et 4 septembre 2014 et celle du DTE du 10 juin 2015 approuvant préalablement

le PGA ainsi que les réponses aux oppositions. Elle conclut principalement à leur

annulation, subsidiairement à leur réforme en ce sens que l'abrogation du PPA

"En massiez" et son règlement soit annulée, le plan et son règlement

restant en vigueur; et encore plus subsidiairement, à l'annulation des

décisions entreprises et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour une

nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante a produit des

pièces et en a requis la production en mains de la Commune de Montreux et du

DTE.

b) Le SDT s’est déterminé sur le recours le 29

octobre 2015 en concluant à son rejet. La municipalité, agissant pour le

Conseil communal, a déposé sa réponse au recours le 4 novembre 2015 en

concluant également à son rejet.

c) Le 9 novembre 2015, le tribunal a tenu une

audience en présence des parties et il a procédé à une inspection locale. Le compte-rendu

résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:

"(…) Me

Journot relève que sa cliente a un intérêt particulier à la modification,

respectivement à l’annulation des décisions attaquées, car elle a soumis à

l’enquête publique, du 26 juin au 25 juillet 2007, le projet de construction du

port et qu’un permis de construire, sous la forme d’une concession, allait

vraisemblablement lui être délivré. Me Journot explique que la société

recourante a dû examiner toutes les contraintes fixées par le plan partiel

d’affectation (PPA) "En Massiez", qui avait été approuvé par le

Conseil d’Etat en 1994. Il précise que sa cliente a en outre réalisé de

nombreuses études d’impact, ainsi que des études complémentaires dans le lac et

que des fonds importants ont été avancés; toutes les parties travaillaient de

concert pour lever les oppositions. Mais tout s’est bloqué en 2009 lorsque le

Conseil communal a envisagé l’abrogation du PPA "En Massiez".

E.________ explique

que le PPA "En Massiez" était accompagné d’une étude d’impact

"première étape". Il précise que la société qui s’était tout d’abord

intéressée à réaliser le port a finalement renoncé à cause de l’exigence du

parking souterrain lacustre. Me Journot indique que la société recourante a

examiné cette exigence, et qu’il n’est pas nécessaire de réaliser le parking

souterrain exigé par le PPA précité car il y a assez de places de parc dans les

alentours et que des conventions ont été signées à cet égard.

F.________ indique

que la concession n’a pas été délivrée à la société recourante; il n’y a eu

aucune pesée des intérêts en vue de la délivrance éventuelle de la concession.

Me Journot précise que c’est le canton qui octroie les concessions aux

communes, lesquelles les délèguent à des entreprises pour la construction et

l’exploitation des ports.

E.________

explique que le projet de construction du port devait toucher le moins possible

la rive et éviter tout remblaiement. Il précise que les activités liées à

l’entretien des bateaux devaient se faire au port de Clarens, à proximité.

G.________ indique

que la société recourante a trouvé des accords avec le Centre des congrès, le

Palace et le club de sauvetage, qui ont tous manifesté un intérêt à la

réalisation du port et du "Club House". Il précise que le projet ne

toucherait quasiment pas le quai et qu’il est bien intégré.

Me Journot

requiert la production des procès-verbaux des séances de traitement des

oppositions ainsi que des rapports d’examens préalables concernant l’abrogation

du PPA "En Massiez". E.________ indique qu’il y a eu 19 oppositions,

qui ont été transmises au SESA. Sur demande de Me Journot, E.________ confirme

qu’il y a eu des séances avec les opposants.

(...)

Le tribunal et

les parties examinent le PPA de 1994, puis le plan mis à l’enquête publique en

2007. Me Journot relève que le périmètre du port projeté est le même que celui

qui était initialement prévu par le PPA "En Massiez" de 1994. Il est

toutefois constaté que le plan de 2007 prévoit un accès aux pontons par la rive

et le quai alors que le PPA de 1994 prévoyait un accès aux pontons depuis la

digue. E.________ explique que le PPA prévoyait un accès à la digue depuis le

parking sous-lacustre et que le plan mis l’enquête en 2007 ne prévoyait plus

de parking, raison pour laquelle l’accès aux pontons a dû être repensé; ainsi

l’accès par les quais et la rive s’imposait car il était plus facile et plus

direct.

Le tribunal et

les parties examinent les lieux où il est prévu d’aménager le port. Il est

constaté la présence d’une vingtaine de "corps-morts" avec quelques

de bateaux. Me Journot relève que tous les bateaux qui bénéficient du

droit d’usage des "corps-morts" seraient rattachés au port. F.________

souligne qu’ils le seront à condition qu’ils fassent partie de la concession

qui a été accordée à la commune pour autoriser la pose de "corps-morts".

Le tribunal et

les parties se dirigent vers le parking du marché afin d’examiner l’impact

paysager du projet, ils s’installent sur la plate-forme lacustre.

E.________ fait remarquer que

l’impact du port projeté sur le paysage est important car il se situera en

dessous de la colline du Château du Châtelard, lequel est classé monument

historique. Il relève encore que le projet engendrera des problèmes de

circulation, et donc des nuisances pour les usagers du quai et les habitants du

quartier. Me Journot relève que l’objet du recours est l’abrogation du PPA

"En Massiez" et non pas l’examen du dossier du permis de construire,

respectivement de la demande de concession. (…)"

d) Le 26 novembre 2015, la DGE a renoncé à se

déterminer sur le recours et elle a transmis le complément du dossier requis le

13 novembre 2015 par le tribunal. Le 27 novembre 2015, la municipalité a

transmis au tribunal les pièces annoncées lors de l’audience. Le tribunal a

ainsi informé les parties le 7 décembre 2015 que les documents suivants étaient

disponibles au greffe: le préavis municipal n° 32/1994 concernant le projet PPA

"En Massiez", l'examen préalable du Service de l'aménagement du

territoire du 21 septembre 1993 ainsi que le rapport d'enquête préliminaire du

rapport d'impact sur l'environnement de mars 1993.

e) La société recourante s'est déterminée sur le

procès-verbal de l'audience le 14 décembre 2015. Le 9 février 2016, la

Commission des rives du lac s'est déterminée en expliquant ne pas soutenir

l'abrogation du PPA "En massiez" qui serait contraire aux intentions

du plan directeur des rives du lac Léman (ci-après: le PDRLL ou plan directeur

des rives); elle s'en remettait toutefois à justice puisque cette décision

relevait de la compétence communale.

f) Le 2 mars 2016, la municipalité s'est déterminée

en rappelant que la volonté d'abroger le PPA "En massiez" avait trait

à des questions d'opportunité et non de légalité. Elle ne voyait ainsi pas au

nom de quel principe du droit supérieur le maintien d'un PPA pouvait lui être

imposé. Le 14 mars 2016, le SDT s’est référé à ses déterminations du 29 octobre

2015 et s'en est remis à justice pour le surplus.

g) Le 8 avril 2016, la recourante a confirmé les

conclusions de son recours. Elle a par ailleurs rappelé que le cahier du plan

directeur des rives concluait que l'offre portuaire devait être améliorée,

notamment dans les zones urbanisées telles que Vevey-Montreux, où il existe une

forte demande de création de nouvelles installations portuaires (mesure E6). La

recourante a considéré que l'abrogation du PPA était inopportune et que la

procédure légale n'avait pas été respectée. Enfin, elle a estimé qu'il manquait

des pièces qu'elle avait requises en mains de la Commune de Montreux.

Considérants

1.

a) La recourante dénonce la violation des art. 56 ss de la loi du

4.

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATC; RSV 700.11). Elle estime que les décisions du Conseil communal seraient

loin d’être claires. L’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil

communal du 2 septembre 2009 produit en annexe à la décision du DTE, tout comme

celui des séances des 3 et 4 septembre 2014, ne feraient aucune allusion à la

radiation du PPA "En Massiez", tout comme la décision du DTE. La

recourante se réfère aussi à l’extrait du préavis municipal n°31/2013 et

l’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 4 septembre

2014, qui font état de "la décision dudit conseil refusant la volonté

de la Municipalité de rétablir le PPA En Massiez". Elle relève

que le rétablissement impliquerait préalablement une abrogation qui semblerait

manquer.

b) En l’espèce, dans le cadre de la procédure de

révision du plan général d’affectation, le plan mis à l’enquête publique du 20

avril au 21 mai 2007 mentionne clairement le périmètre du PPA "En

Massiez" qui empiète sur le lac. Il est répertorié avec la légende "PSL

– Plans Spéciaux Légalisés". Il n’est donc pas douteux que cet élément

fait partie de la procédure de révision du plan général d’affectation, même si

aucune modification n’est alors prévue concernant le statut de ce plan spécial.

Cette situation n’empêche en effet pas de remettre en cause la planification du

port dans le cadre de la procédure de révision générale du plan des zones

communal. L’autorité de panification doit en effet prendre en considération

l’ensemble des circonstances qui ont une influence sur l’affectation du sol;

elle peut, et elle est même tenue, de réexaminer une planification spéciale qui

n’a jamais connu un début de réalisation depuis plus de dix années.

Le Conseil communal, lors de sa séance du 11

décembre 2008, pouvait donc remettre en cause les éléments du plan des zones qu'il

n’était pas prévu de modifier lors de l’enquête publique, comme la zone du PPA "En

Massiez". La décision d’abroger le PPA "En Massiez" lors de la

séance du Conseil communal entre dans les attributions de l’organe législatif

communal dans le cadre de la révision générale du plan des zones.

c) La décision d’abroger le PPA "En Massiez"

a été prise par le Conseil communal le 11 décembre 2008 après des débats en

acceptant l’amendement n° 22 de la Commission. Cette modification était de

nature à porter atteinte à des intérêts de tiers, en particulier des promoteurs

du projet de port, et elle devait donc faire l’objet d’une enquête

complémentaire après examen préalable du SDT conformément à l’art. 58 al. 5

LATC. Cette modification a d’abord été intégrée dans le rapport de conformité établi

en application de l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), puis soumise à l’examen préalable

du SDT, qui s’est déterminé le 23 avril 2013 en précisant qu’il n’avait pas de

remarques à formuler concernant l’abrogation des plans communaux. Le SDT a

confirmé dans ses déterminations du 29 octobre 2015 que les services de

l’Etat avaient préavisé favorablement l’abrogation de ce plan en soulignant

qu’il s’agissait d’une modification relevant de la compétence communale.

L’abrogation du PPA "En Massiez" a fait

l’objet d'une enquête complémentaire ouverte du 4 septembre au 3 octobre 2013.

Le rapport 47 OAT accompagnant le dossier de l’enquête publique précisait les

motifs de l’abrogation; le plan des zones qui avait fait l’objet de l’enquête

complémentaire ne mentionnait plus le PPA "En Massiez" et le projet

de règlement accompagnant le plan précisait clairement que le PPA "En

Massiez" faisait partie de la liste des plans abrogés par la révision du

plan général d’affectation. La clarté de l’enquête complémentaire sur ce point

ressort de l’opposition formulée par la société recourante le 1er

octobre 2013, qui a fait valoir tous les griefs qu’elle entendait soulever

contre cette abrogation. Une délégation de la municipalité a entendu les

représentants de la société recourante et a tenté de trouver un accord en

acceptant de proposer au Conseil communal de revenir sur l’abrogation du PPA,

ce qui ressort de son préavis n° 31/2013 :

"L’opposant

fait état d’un dommage subit à hauteur de CHF 1'740'000.-, montant qui pourrait

être moins élevé si le Conseil communal revenait sur sa décision d’abrogation

et pour autant que la procédure de demande de permis de construire puisse

reprendre au même stade sans actualisation des documents d’études.

Détermination

de la Municipalité :

La Municipalité sollicite le

Conseil communal pour qu’il revienne sur l’amendement CC22 voté le 11. 12. 2008

et que le PPA en Massiez soit maintenu."

Le Conseil communal était donc saisi d’une

proposition de la municipalité tendant à révoquer ou à annuler l’abrogation du

PPA décidée le 11 décembre 2008. La Commission chargée de rapporter sur cet

objet était liée par les propositions de la municipalité en ce sens qu’elle

devait préaviser sur la proposition formulée par cette dernière. Si cette

proposition était acceptée, l’abrogation du plan était en quelque sorte

révoquée et le plan maintenu. A l’inverse, si la proposition de la municipalité

était refusée, le Conseil communal confirmait l’abrogation du PPA "En

Massiez" après que la recourante avait pu exercer son droit d’être entendu

dans le cadre de l’enquête complémentaire organisée en application de l’art. 58

al. 5 LATC. La recourante a pu être entendue par la Commission du conseil

communal, lui donnant encore une nouvelle occasion de parler des risques d’une

réclamation en dommages intérêts, menace qui avait permis de faire changer de

position la municipalité (voir préavis n° 31/2013), alors qu’elle avait soutenu

l’amendement C22 lors du vote du 11 décembre 2008. La recourante a ainsi été en

mesure de faire valoir l’ensemble de ses arguments devant la Commission, qui a

pu se prononcer en pleine connaissance de cause sur l’opposition et qui a

proposé au Conseil communal de ne pas suivre la proposition municipale, ce qui

impliquait la confirmation de l’abrogation du PPA "En Massiez". Le

Conseil communal a suivi l’avis de sa Commission lors du vote des séances des 3

et 4 septembre 2014. La portée du vote du Conseil communal ne prête pas à

interprétation. Le législatif communal a refusé la proposition municipale

visant à maintenir le PPA "En Massiez en vigueur" et il a, de cette

manière, confirmé l’abrogation de ce plan votée lors de la séance du 11

décembre 2008, en ayant respecté le droit d’être entendu de la recourante et,

ainsi, en ayant pris connaissance de l’ensemble des arguments invoqués contre

l’abrogation du plan dans son opposition du 1er octobre 2013, et

d’autre part, lors de ses entretiens avec les représentants de la municipalité

et lors de son audition par la Commission.

2.

a) La recourante revient sur son opposition du 1er octobre

2013, en rappelant qu’elle contestait le nouveau plan général d’affectation et

son règlement ainsi que tout autre document qui tendrait à abroger le PPA

"En Massiez". A son avis, l’enquête publique complémentaire

concernant le projet de révision du plan général d’affectation "n’était

pas claire dans ses intentions". La recourante relève que c’est

seulement dans sa lettre du 8 janvier 2009 au Service des eaux, sols et

assainissement, dont une copie avait été adressée à son conseil, que la commune

avait fait état de la décision du Conseil communal d’abroger le plan. Elle

relève que les compléments au rapport d’impact avaient été adressés au DTE en

décembre 2008, avec une copie à la municipalité, qui avait été associée à la

procédure d’examen des oppositions déposées contre le projet de port. La

société recourante prétend qu’à cette époque, "soit en 2008 jusqu’à

janvier 2009", la municipalité, le DTE la société constructrice ainsi que

les ingénieurs civils et environnementaux examinaient les réponses à donner aux

oppositions ainsi que les compléments de l’étude d’impact et les mesures de

compensation envisagées et suggérées par le bureau C.________. La société

recourante précise qu’elle est intervenue le 27 août 2009 auprès de la

municipalité pour s’informer sur l’enquête publique de l’abrogation du plan;

elle précisait aussi que les nombreux travaux déjà effectués en vue de la

construction effective du port pouvaient entraîner un dommage de l’ordre de

1'600'000 fr. La société recourante rappelle les principes directeurs qui

avaient guidés la conception du projet de port. Elle précise encore que dans le

cadre des études concernant la construction du port, elle avait obtenu de la

société H.________ une servitude d’usage public de parking pour mettre des

places de parc à dispositions du public et des usagers du futur port, servitude

qui avait été inscrite au Registre foncier le 23 février 2003. Selon la société

recourante, tout avait été organisé pour diminuer au maximum les impacts

routiers et écologiques, notamment pas la renonciation à la construction du

garage sous-lacustre tel que l’autorisait le plan abrogé.

La recourante soutient aussi que le principe de la sécurité

du droit commanderait de sanctionner les décisions attaquées par leur

annulation pour le motif que les travaux entrepris en vue de la construction d’un

port auraient engendré des dommages directs de l’ordre de 1'600'000 fr., sans

compter les dommages indirects qui pourraient être réclamés aux autorités

intimées si les décisions d’abrogation étaient maintenues.

b) Selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22

juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans

d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les

circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 63 LATC, qui a la même

portée, précise aussi que les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés

lorsque les circonstances ont sensiblement changé (TF 1C_268/2013 du 25

septembre 2013 consid. 8.1). L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la

planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne

peuvent remplir leurs fonctions (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413; 127 I 103

consid. 6b p. 105; 124 II 391 consid. 4b p. 396; 123 I 175 consid. 3a p. 182,

et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus

général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires

fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de

compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p.

232; 119 Ib 480 consid. 5c p 485; 114 Ia 32 consid. 6 pp. 33-34).

Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont

modifiées depuis leur adoption. Plus le plan est d'adoption récente et les

modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette

modification doivent être impérieux. Ainsi, la stabilité d’un plan devrait en

principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib

138.

consid. 4e p. 145).

c) Toutefois, lorsqu'un plan spécial définit de

façon détaillée le genre, l'implantation et les dimensions des constructions

qu'il autorise, il a une portée matérielle comparable à celle d’une

autorisation préalable d’implantation dont la durée de validité est par nature limitée.

Les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan

après une période de plus de dix ans ayant suivi son adoption, lorsque le plan

n'a pas encore connu un début d'exécution; ce principe tient compte du délai de

validité qui est en général assorti aux permis de construire et aux autorisations

préalables d’implantation (cf. ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188). En l’espèce,

le PPA "En Massiez" fait clairement partie des plans d’affectation

spéciaux définissant de manière détaillée les conditions de construction du

port dans un périmètre bien délimité. Il fixe l’emplacement de la digue et des

pontons, et il définit de manière très précise l’implantation d’un parking

sous-lacustre, sa voie d’accès, la sortie et l’entrée dans le port pour les bateaux.

Il s’agit d’un plan de détail qui aurait les mêmes caractéristiques qu’une

autorisation préalable d’implantation. Or, ce plan n’a jamais connu un début

d’exécution.

Seule des études ont été effectuées en relation avec

le PPA "En Massiez". Il s’agissait tout d’abord du premier rapport

d’impact de 2ème étape réalisé en 1995. Le projet n'a toutefois pas

pu se concrétiser, car il a été abandonné à l’époque. Il a ensuite fallu attendre

plus de dix ans pour qu’une nouvelle étude soit réalisée. Il s’agissait de l’étude

de faisabilité de l’architecte I.________, assez sommaire, transmise en automne

2006.

au SESA par la commune. Le projet était alors sensiblement différent de

celui prévu par le PPA "En Massiez" (cf. supra let. C). Enfin, un

dossier d’enquête publique a été constitué en été 2007, comprenant un plan de

situation, le projet de port, le rapport d’impact de 2ème étape, (soit

le rapport déjà élaboré en 1995 et actualisé) et une demande de concession pour

le compte de la Commune de Montreux. D'autres travaux n’ont toutefois pas été

engagés.

L’enquête publique du projet de port a soulevé de

nombreuses oppositions. Des obstacles juridiques sont en outre survenus, car

les autorisations spéciales requises par la législation sur la pêche, sur la

faune et sur la protection de la nature ont été refusées, ce qui a nécessité

l’élaboration d’une notice technique le 18 juillet 2008 par le bureau C.________.

Cette notice technique a été transmise au SESA cinq mois plus tard, soit le 11

décembre 2008 seulement. Cette date correspond à la date à laquelle le Conseil

communal a voté l’abrogation du PPA "En Massiez".

De plus, la construction du port sur le domaine

public du lac nécessitait l’autorisation exigée par l’art. 24 LAT pour les

constructions hors des zones à bâtir (cf. sur ce point ATF 114 Ib 81 consid. 3

p. 87). Or, le SDT a refusé l’autorisation spéciale requise pour les travaux

projetés, non seulement en raison de la prise de position du CCFN, mais aussi

et surtout parce que le projet de port présentait de trop grandes différences

avec le PPA "En Massiez". Le SDT a demandé une modification du plan

s’il n’était pas possible de développer un projet de port conforme à la

planification en vigueur. Cette décision n’a pas été contestée et elle empêche

la réalisation du projet port mis à l’enquête publique. Même si les mesures de

compensation prévues selon la notice technique du 18 juillet 2008 pouvaient

être admises par le CCFN, il n’était pas certain que le SDT réexaminerait sa

position concernant la modification du PPA "En Massiez", car elle

était indépendante des questions relatives aux mesures de compensation.

Enfin, la servitude permettant l’usage public des

deux premiers niveaux du parking du Montreux Palace résulte d’une initiative de

la commune lors de l’octroi du permis de construire le parking, en 2002, et non

d’une négociation avec la société recourante, qui n’existait pas à l’époque où

la servitude a été constituée. Cette servitude ne semble pas accorder un droit

préférable ou prioritaire à la recourante ou aux futurs usagers d’un projet de

port aux Vernex par rapport au public. Or, la norme VSS 640'281 prévoit pour

les ports de plaisance 0,3 places de stationnement par place d’amarrage, ce qui

correspond à une centaine de places (327 x 0,3) pour le projet de port mis à

l’enquête publique en 2007. Il se pose donc la question de savoir un équipement

en places de stationnement suffisant n’imposerait pas que le nombre de places

requis par la norme VSS 640'281 demeure en permanence disponible pour les

besoins du port dans le parking du Montreux Palace ou en tous les cas à

certaines périodes, comme l’été. Or, le contrat de servitude produit pas la

société recourante ne comporte aucune clause spéciale à cet effet.

La recourante invoque un dommage direct qui varie entre

1'600'000 fr. et 1'740'000 fr. pour prétendre au maintien du PPA "En

Massiez". Il n’appartient toutefois pas au tribunal de se déterminer sur

le bien-fondé d’une telle prétention, qui relève des juridictions civiles. Au

demeurant, le tribunal constate que les frais engagés par la société recourante

portent essentiellement sur l’actualisation du rapport d’impact de 2ème

étape, la notice technique du 18 juillet 2008, le plan de situation du

géomètre et les plans du projet de port. Il est vrai que le bureau d’ingénieur

et géologue J.________ a demandé le 11 juillet 2007 l’autorisation de faire

exécuter dix forages de reconnaissance dans le cadre du projet de port, mais

cette autorisation a été refusée par le SESA le 25 juillet 2007, précisément en

raison du fait que la procédure était en cours, que le projet faisait encore

l’objet de l’enquête publique et qu’il devait encore procéder à une

consultation générale des services concernés de l’Etat.

En définitive, le tribunal ne voit pas que le

principe de la sécurité du droit puisse faire obstacle à l’abrogation du PPA

"En Massiez", laquelle n’apparaît pas contraire aux buts et principes

régissant l’aménagement du territoire.

3.

a) La planification d’un port nécessite une coordination entre la

planification de l’utilisation du plan d’eau, qui doit faire l’objet d’une

concession d’usage du domaine public en application de la loi vaudoise du 5

septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine

public (LLC; RSV 731.01), et la planification des aménagements terrestres liés

au port, qui ne peut être intégrée dans la concession, et qui nécessite des

procédure relevant de l’aménagement du territoire. Cette coordination se

réalise de manière satisfaisante par l’adoption d’un plan d’affectation réglant

à la fois les conditions d’utilisation du plan d’eau comme port et ses

prolongements au sol. Selon la jurisprudence fédérale, il y a lieu de

coordonner la capacité des infrastructures portuaires avec celle des

infrastructures à terre, ce qui implique notamment une définition précise du

nombre de places d'amarrage. Le plan d’affectation définissant les conditions

d’utilisation du plan d’eau soumis au domaine public ne peut se limiter à un

simple renvoi à une concession à délivrer ultérieurement. Le plan doit

permettre l'examen de la légalité et de l'opportunité du projet de port, qui

forme un tout, les aménagements terrestres étant liés aux aménagements

lacustres. Le principe de coordination nécessite un examen approfondi de la

faisabilité du projet dans le cadre de la procédure d’adoption du plan d’affectation

réglant à la fois les impacts sur l’environnement au sol et ceux touchant le

plan d’eau (TF 1C_582/2014 du 25 février 2016 consid. 3.3).

b) La planification d’un port doit en outre

s’inscrire dans les buts et principes régissant l’aménagement du territoire,

tels qu’ils résultent des art. 1 et 3 LAT, et s’insérer dans la planification

directrice arrêtée au niveau cantonal, régional et communal.

aa) Une partie importante des buts et principes

régissant l’aménagement du territoire tend à la protection du paysage, ce qui

résulte expressément de l’art. 3 al. 2 LAT. En ce qui concerne les rives, il

ressort de cette disposition qu’il convient de tenir libres les bords des lacs

et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le

long de celles-ci (let. c) et de conserver les sites naturels et les

territoires servant au délassement (let. d). L’art. 17 al. 1 let. a LAT précise

qu’un soin tout particulier doit être apporté au traitement des rives en prescrivant

que les cours d'eau, les lacs et leurs rives font partie des zones à protéger.

Cette disposition confirme qu’il est possible de définir, par un plan

d’affectation, le mode d’utilisation des lacs, des cours d’eau et de leurs

rives. Les plans d’affectation peuvent s’étendre sur le domaine public des eaux

et en définir l’usage. La concession permettant la réalisation des travaux a

alors une portée comparable au permis de construire.

bb) Dans le canton de Vaud, le Plan directeur

cantonal (PDCn) a été adopté par le Grand Conseil le 5 juin 2007. Il est entré

en vigueur le 1er août 2008 suite à son approbation par le Conseil

fédéral le 18 juin 2008 (cf. décret du Grand Conseil du 5 juin 2007; RSV

701.

). Il a fait l'objet de diverses mises à jour. Une troisième adaptation

du PDCn est entrée en vigueur le 1er janvier 2016 et une quatrième adaptation

est en cours (adaptation aux nouvelles dispositions de la LAT). Le PDCn

poursuit six objectifs en matière de rives du lac: (1) protéger les rives du

lac; (2) tenir libres les bords des lacs et faciliter au public l'accès aux

rives par les chemins de randonnée pédestre et le passage le long de celles-ci;

(3) dans les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités

économiques, coordonner les besoins de la population et de l'économie avec les

autres intérêts en présence; (4) conduire une politique globale de l'eau

assurant la conservation des biotopes et leur reconstitution s'ils sont

détruits; (5) mettre en valeur le patrimoine bâti; (6) donner ou conserver aux

eaux publiques un cours naturel. Le PDCn renvoie par ailleurs au PDRLL,

approuvé par le Grand Conseil le 7 mars 2000 (PDNc du 1er juillet

2016, Mesure E25 "Rives du lac", pp. 267 ss).

cc) Le PDRLL est un outil évolutif qui doit avant

tout être considéré comme un instrument d'aide à la décision et d'application

de l'appareil législatif. Il doit permettre à cette fin de mettre en balance

différentes dispositions légales qui entrent souvent en conflit sur les rives

(PDRLL, p. 9). Il contient trois cahiers; le premier, adopté par le Grand

Conseil, comprend les fondements, les objectifs et les mesures générales, le

second, les fiches de coordination, et le troisième, le plan des mesures. Les

fiches et le plan des mesures ne sont pas contraignants pour les autorités. Le

PDRLL est ainsi un élément de coordination permettant une politique continue et

cohérente de l'aménagement des rives du lac Léman tenant compte du

développement souhaité.

S'agissant des ports, le PDRLL constate que la

demande est importante en particulier dans l'agglomération Vevey-Montreux et

que la création d'un port à Montreux est nécessaire (PDRLL, p. 72). L'une des

mesures générales proposées est la promotion de l'extension des installations

portuaires existantes et la création de nouvelles installations portuaires dans

les secteurs urbanisés, si nécessaire (PDRLL, p. 73).

dd) Selon l'art. 35 LATC, les communes comptant plus

de mille habitants sont tenues d'élaborer un plan directeur communal (art. 38

LATC), qui détermine les objectifs d'aménagement de la commune en tenant compte

des options cantonales et régionales de développement (art. 35 LATC). Si le

plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les

autorités, les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d'Etat sont des

plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les

autorités cantonales et communales (art. 31 al. 2 LATC). Il en va ainsi des

plans directeurs communaux (TF 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 5.2, et

les références citées). Le plan directeur communal de Montreux prévoit

notamment comme objectifs la revalorisation de Montreux comme site urbain et

paysager et comme cadre culturel, touristique et sportif, le soutien à une

croissance équilibrée des activités, des services et de la population, et l'encouragement

au développement d'infrastructures touristiques, hôtelières et de congrès. Le

plan directeur communal comporte, au chapitre 14, un schéma directeur sectoriel

pour le secteur "Rouvenaz – Vernex", qui mentionne des propositions

de mesures d’aménagement, notamment pour le Centre des congrès et d'expositions,

dans les termes suivants:

"1. Centre

des congrès et d'expositions (CEE)

Une étude de

réaménagement de l'aire comprise entre l'Hôtel Royal-Plazza et la rue A. Emery

d'une part et entre le lac et l'avenue des Alpes, d'autre part, est à

entreprendre. Cet espace investi par le CCE nécessite une réflexion pour

intégrer ce dernier de manière plus satisfaisante dans son environnement. A

cette fin, il faut :

- traiter

les espaces extérieurs comme des prolongements des espaces intérieurs (améliorer

la relation au bâtiment),

- établir

un dialogue entre le bâtiment du CCE et les terrains bordant la Grand-Rue

au nord, quel que soit le scénario de la mise en valeur de ces parcelles,

- étudier

l'opportunité de l'élargissement de la rive au-devant du CCE (éventuelle remise

en question du PQ approuvé pour la création d'un port/parking)."

Il ressort de ce document que l’abrogation du PPA "En

Massiez" était déjà envisagée par le plan directeur communal, qui a été

adopté le 28 juin 2000 par le Conseil communal après une consultation publique

ouverte du 13 octobre au 12 novembre 1998, puis approuvé par le Conseil d’Etat

le 26 février 2001.

4.

a) En l’espèce, les motifs de l’abrogation du PPA "En Massiez"

se déduisent des délibérations du Conseil communal, et surtout de la Commission

ad hoc chargée de rapporter sur le projet de nouveau plan général

d’affectation. L’élément essentiel qui ressort des délibérations a trait à la

protection du site constitué par la baie de Montreux, aux caractéristiques du

quai des Vernex, bénéficiant d’une arborisation abondante et majestueuse, et à

la préservation de l’espace réservé pour la promenade non seulement des

touristes mais aussi et surtout des habitants de Montreux. La trop grande

proximité avec le Centre des congrès et d'expositions a aussi été mentionnée.

Le tribunal constate que ces motifs correspondent aux buts et principes

régissant l’aménagement du territoire, car ils tendent vers un objectif de protection

du paysage conforme à l’art. 3 al. 2 LAT. L’inspection locale a permis de

constater la beauté du site, en particulier l’arborisation et la vue directe

qui se dégage depuis le quai sur le lac.

b) Il est vrai que le projet ne prévoit pas

d’abattage d’arbre et un accès aux pontons sans altérer les enrochements. Il

n’est pas non plus prévu de station d’essence ni de chantier naval ou de grue,

puisque ces activités seraient déplacées au port du Basset à Clarens.

L’exploitation du port entraînerait tout de même une activité importante, ne

serait-ce que pour accéder aux bateaux, les charger, les décharger, plier les

voiles (pour les anciens bateaux), etc. Or, la construction du port à

l’emplacement prévu ne bénéficie d’aucune surface au sol, d’aucune infrastructure

terrestre. Il se pose donc la question de savoir si les dimensions du quai,

dans l’espace resserré entre la rive et le Centre de congrès, sont suffisantes

pour accueillir les activités terrestres liées à l’exploitation d’un port de

plus de 300 places. En outre, les accès aux pontons devraient immanquablement

être sécurisés, ce qui entraînerait des aménagements lourds (grillages,

portails sécurisés, etc.) peu compatibles avec le caractère des lieux. Enfin,

la construction du port affecterait aussi la vue qui se dégage pour le

promeneur depuis le quai du Vernex sur le lac. Quelle que soit en définitive la

solution retenue, avec ou sans garage sous-lacustre, le projet de port

entraînerait de nombreux inconvénients peu compatibles avec le caractère des lieux.

c) Il est vrai aussi que le PDRLL met l’accent sur

la nécessité de construire un nouveau port, pour répondre aux besoins en places

d’amarrage dans la région. Certains membres de la Commission ad hoc ont eu conscience

de ce besoin et jugeaient nécessaire que la ville de Montreux se dote un jour

d’un vrai port de plaisance; ils ont annoncé le dépôt d’un postulat demandant à

la municipalité d’étudier la création d’un port à Montreux dans une perspective

plus large et avec une vision stratégique du développement de la commune. Mais

l’existence d’un besoin ne justifie pas le maintien d’une planification qui ne

répond plus aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire,

notamment en ce qui concerne les impératifs de protection du paysage (art. 3

al. 2 LAT).

5.

a) Le pouvoir d'examen du tribunal en matière de plans d’affectation

communaux s’étend à un contrôle en opportunité. Cela résulte des art. 33 al. 3

let. b LAT et 60 LATC (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003,

p. 6565 à 6572 et p. 6567; voir aussi arrêt AC.2013.0042 du 29 janvier

2014.

consid. 3). Le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie toutefois pas

que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF

109.

Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3

LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser

aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à

l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir

d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité

communale a basé sa décision sur un fondement objectif et si elle est restée

dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à

prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer

sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia

52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2009.0131 du 26 mars 2010

consid. 2b; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005).

L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger

la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245

consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public

doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des

plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances

locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population

ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon la

jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,

dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict

(TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, publié in ATF 137 II 23 ; ATF

127.

II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi l’arrêt 1P.320/2003 du 22 août 2003

consid. 2).

b) le tribunal doit ainsi se limiter à vérifier si

la commune est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse

de tous les intérêts à prendre en considération. A cet égard, le tribunal

précise que dans la pesée des intérêts, il y a lieu de prendre en considération

l’intérêt de la recourante à réaliser le projet de port. Les intérêts de cette

dernière sont principalement économiques. Elle a en effet engagé des frais d’étude

en vue de l’ouverture de l’enquête publique du projet de port. Il s’agit de

l’actualisation du rapport d’impact de 2ème étape par le bureau C.________,

des frais d’élaboration du projet de port par les bureaux K.________, D.________

et L.________, des frais d’établissement du plan de situation par le bureau de

géomètres M.________, et des frais lié à la notice technique du 18 juillet 2008

par le bureau C.________. La construction du port nécessitait en outre

l’organisation d’un montage financier expliqué dans l’étude de faisabilité

selon lequel une entreprise générale (N.________) devait réaliser le port pour

ensuite le vendre clé en main à la société d’exploitation, qui elle-même

établirait des certificats d’actions à vendre correspondant à chacune place

d’amarrage. Mais la société recourante ne bénéficiait pas d’un droit d’usage du

plan d’eau lorsqu’elle a engagé ces frais d’étude.

En effet, les lacs, les cours d'eau et leurs lits,

de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages

jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par l’art. 25

de la loi sur la géoinformation du 8 mai 2012 (LGéo-VD; RSV 510.62) sont

dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit

privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02). La loi sur l’utilisation des lacs

et cours d’eaux dépendant du domaine public pose le principe selon lequel le

droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat

(art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du

domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en

charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du

département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80

ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser

les eaux publiques pour un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC

prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application de la LLC du

17.

juillet 1953 (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous

forme de concession dont la durée n’excède pas 50 ans s’il s’agit

d’installations communales (art. 84 RLLC).

Or, aucune concession n'a été délivrée à la société

recourante. L’enquête publique du projet de port portait également sur

l’enquête de la demande de concession, mais qui était établie en vue d’être

délivrée à la Commune de Montreux. L’Etat de Vaud ne délivre en effet plus de

concession de ports publics à des particuliers ou à des sociétés

d’exploitation. La gestion des places d’amarrage, la police du port,

l’établissement d’un règlement assurant l’égalité de traitement et le respect

de l’ordre de priorité dans l’attribution des places, ainsi que l’intervention

d’une autorité d’exécution dont les décisions peuvent faire l’objet d’un

recours, imposent en effet la désignation d’une collectivité publique en

qualité de concessionnaire. La société recourante ne pouvait donc obtenir aucun

droit d’exploitation d’un port public sans l’accord de Commune de Montreux, qui

serait seule titulaire de la concession.

c) Face aux intérêts économiques de la société

recourante, qui sont certes réels, il y a les intérêts de la Commune de

Montreux, qui ne sont pas moins importants. Celle-ci doit d'abord s'assurer de

la conformité des plans communaux aux buts et principes régissant l'aménagement

du territoire et aux planifications de rang supérieur (PDCn, PDCom). Le Conseil

communal a considéré que la construction du port prévu par le PPA litigieux allait

porter atteinte aux qualités environnementales à cet emplacement et qu’il

entraînerait un encombrement du quai de Vernex incompatible avec les

différentes activités propres au site. La présence du Centre de congrès et

d’expositions nécessite des mesures de planification adaptées à l’importance

des fonctions de cette infrastructure essentielle pour la vie culturelle et

touristique de la commune. Le plan directeur communal montre la nécessité d’une

réflexion urbanistique pour intégrer le Centre de manière plus satisfaisante

dans son environnement. Or le PPA "En Massiez" semble avoir été conçu

sans tenir compte de la présence et de la proximité du Centre de congrès et

d’exposition. En définitive, la mesure de planification visant l’abrogation du

PPA résulte d’une appréciation consciencieuse des différents intérêts en jeu.

Des motifs tendant à la protection des qualités environnementales du site et à

de la préservation de ses différentes fonctions dans le prolongement immédiat

du Centre de congrès et d’exposition apparaissent prépondérants aux seuls

intérêts économiques de la société recourante, même s’ils sont aussi

importants. L’intérêt public poursuivi par la commune ressort en effet des buts

et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont précisés à

l’art. 3 al. 2 LAT, et qui tendent à veiller à ce que les constructions prises

isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le

paysage (let. b), à tenir libres les bords des lacs et faciliter au public

l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci (let. c) et à conserver

les territoires servant au délassement (let.d). Cet intérêt public prime

l’intérêt strictement financier de la société recourante. Il prime aussi

l’intérêt résultant du PDRLL visant à répondre aux besoins en place d’amarrage

dans la région, puisque ce besoin pourrait être satisfait à d’autres

emplacements nettement moins dommageables, comme un éventuel agrandissement du

port du Basset à Clarens. En excluant la construction d’un port à l’emplacement

prévu par le plan, la commune ne fait qu’abroger une planification dépassée et

inadaptée au site et à ses fonctions.

6.

a) La société recourante a requis la production de différentes pièces,

tout d’abord en main de la Commune de Montreux. Il s’agissait de l'intégralité

du dossier concernant les discussions et dispositifs de décisions relatives à

l’abrogation de PPA" En Massiez" (1), de l'intégralité du

dossier de construction du port de petite batellerie mis à l’enquête publique

comportant les plans et les études d’impact sur l’environnement (2) ainsi que

tous les procès-verbaux des séances traitant l’examen des oppositions déposées

lors de l’enquête publique (3). La recourante a demandé en outre la production

en main du DTE de tous les rapports d’examen préalable concernant l’abrogation

du PPA "En Massiez" (4) et de tous les procès-verbaux des séances

tenues dans les locaux du SESA en présence des représentants de la commune et

des bureaux ayant effectué l’étude d’impact ainsi que des représentants de la

société constructrice (5).

b) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2

Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant

qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 140 I

285.

consid. 6.3.1 p. 299, et les références citées). L'autorité de décision

peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à

prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de

l'administrer.

c) En l’espèce, le SDT a produit le dossier complet

de la révision du plan des zones de la Commune de Montreux (cf. déterminations

du SDT du 29 octobre 2015). Ce dossier comprend tous les rapports d’examen

préalable concernant la procédure d’adoption du nouveau plan général

d’affectation de la Commune de Montreux, ainsi que les préavis municipaux et

les procès-verbaux des séances du Conseil communal et des séances de la

Commission ad hoc chargée de rapporter sur cet objet. En ce qui concerne le

dossier de construction du port mis à l’enquête publique en été 2007, le DTE a

produit l’ensemble du dossier avec les oppositions et la correspondance

échangée en relation avec ce projet. Comme la procédure est de compétence

cantonale, en application des art. 25 LLC et 81 RLLC, la municipalité n’a pas

produit de dossier à cet égard car cet objet n’est pas de compétence communale.

On ne voit que la municipalité ait pu tenir des séances avec les opposants au

projet de port dès lors qu’elle n’est pas compétente pour l’autoriser. Au

demeurant, à supposer par impossible que des séances aient été organisées avec

les opposants, les documents en rapport avec ces séances ne seraient pas

pertinents puisque la construction du port se heurtait à un refus de l’autorisation

spéciale requise hors des zones à bâtir. Par ailleurs, en ce qui concerne les

séances tenues dans les locaux du SESA, le dossier mentionne une seule séance

du 15 janvier 2008 à laquelle la société recourante a participé. Le dossier ne

comprend pas de procès-verbal de cette séance et le tribunal ignore si un tel

document a été établi. Il n’est de toute manière pas déterminant pour l’issue

du recours.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté. Les décisions du Conseil communal de Montreux des 11 décembre 2008 et 3

et 4 septembre 2014 abrogeant le PPA "En Massiez" et levant

l’opposition de la société recourante, de même que la décision du DTE dans la mesure

où elle approuve préalablement la décision abrogeant le PPA "En Massiez"

et lève l’opposition de la société recourante, doivent être maintenues.

Au vu de ce résultat, les frais de justice doivent

être mis à la charge de la société recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). La

Commune de Montreux, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de

cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, à charge de la société recourante

(art. 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du Conseil communal de Montreux des 11 décembre 2008 et 3 et

4 septembre 2014 abrogeant le PPA "En Massiez" et levant l’opposition

de la société A.________, de même que la décision du Département du territoire

et de l’environnement du 10 juin 2015 dans la mesure où elle approuve

préalablement les décisions du Conseil communal abrogeant le PPA "En

Massiez" et levant l’opposition de la société A.________, sont maintenues.

III.

Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la

charge de la société A.________.

IV.

La société A.________ est débitrice de la Commune de Montreux d’une

indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 décembre 2016

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.